第一篇：扩权强县改革：经验、问题与对策——基于江苏的分析
扩权强县改革：经验、问题与对策
——基于江苏的分析
包宗顺
周春芳
改革开放以来的实践证明，县域经济在国民经济中的作用举足轻重。无论是1980年代乡镇企业的异军突起，还是1990年代外向型经济的大发展，抑或世纪之交民营经济的新崛起，其发展动力均源于县、乡。扩大县域经济管理权限，从体制层面进一步给县（市）松绑，使其内在发展动力和经济活力进一步充分发挥，成为现阶段江苏经济社会发展的必然要求。以扩大县域经济权限、增强县域经济活力为目标的“扩权强县”改革，早在2004年就提上江苏省委、省政府的议事日程。2007年，江苏以“财政省直管”为突破口，进入全面推行阶段。总体而论，改革初显成效，但改革中的问题和难点亦突出。进一步深化“扩权强县”改革，成为江苏推进经济社会“又好又快”发展的关键举措之一。
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一、江苏扩权强县改革实践与主要经验
随着市场经济体制改革的不断深化和政府职能的转变，“市管县”体制对县域经济发展的束缚日渐突出：管理层次多，办事效率低，财权与事权不对等，等等。一系列行政层级管理体制性障碍，日益形成对县域经济发展的制约。近年来，扩权强县改革的呼声日涨。2005年，江苏开始强县扩权试点工作。2006年，江苏进一步明确试点工作具体要求：“扩大县级经济自主权，推行省直接对县的财政管理体制改革，增强县域经济发展活力。”2007年，江苏以财政“省直管”为突破口，在全省范围内全面推行“扩权强县”改革。
1、“省直管县”：从财政体制改革入手
2007年，江苏省政府下发了《关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》（苏政发[2007]29号）文件，全面推行省管县财政体制改革，“扩权强县”在财政领域率先启动。为了配合省管县财政体制改革的实施，江苏省财政厅举办了“建 ① 本文载于《江苏经济社会形势分析与预测——2010蓝皮书》。立省直接对县财政管理体制，增强县域经济发展活力”财政局长培训班。改革后，全省13个省辖市、27个县级市、25个县都直接和省财政对接，实行“县财省管”，县（市）财政由省财政直接管理。省辖市在保持与所属区财政管理体制不变的同时，不再与县（市）发生直接财政联系。省辖市不得将应属于县级范围的收入划归市级，不得以任何方式集中县级财政收入和资金，不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。财政省直管后，省级在对县（市）安排项目资金或出台政策时，一般不要求省辖市市级配套，省辖市对县（市）不能随意开减收增支的政策口子，或要求县（市）级配套资金。各市对县（市）出台增加支出政策时要相应安排补助资金。改革的主要目的，是在保证县（市）既得利益的基础上，充分发挥省级财政的区域财力调节作用，加大省对县（市）财政的指导和支持力度，调整、规范省、市、县之间的财权、事权关系，扩大县级管理权限，缓解县乡财政困难。2007年，江苏省财政按照“省进市不退”的原则，实行省对县（市）财政事项的“五个直达”，即：资金直达、分配直达、指标直达、结算直达、报表直达，对县级的资金项目扶持的转移支付力度明显加大，省直管政策的实行，使得县（市）受益匪浅，可用财力大幅度增加。以徐州丰县为例，2007年省补助总额达8.67亿元，比2006年增加2.14亿元，确保了全县财政收支平衡，工资、社保及涉及民生、公益事业等各项重点法定支出得到了较好的保障。
省直管县财政体制的实施，减少了财政分配层次，使得财政自身管理效率和职能作用发挥得到提高，有力调动了县域经济发展的积极性，为未来更好地推进分税制财政管理体制创造了条件。“省进市不退”支持县发展的省直管县财政体制，具有“以城带乡”、“以工补农”的功能，有利于省级财政均衡调剂财力加大对欠发达县（市）的转移支付力度，“送利于县”，促进县域经济的快速发展；放权让利，扩权强县，极大限度地清除县域经济发展的障碍，为县（市）集中财力发展经济和各项事业提供宽松环境。同时，各项往来资金由省财政厅直接拨付到县，减少了资金转拨程序，缩短了资金在途时间，资金调度时间更为充足，县级财政部门可即时根据国库资金存量，来测算安排各类支出，加快支出预算的执行进度，增强县级财政的资金调控压力，推动县域经济和社会事业的更好更快地发展；财政省直管县后，县财政项目可以直接申报到省，减少了管理层级，有利于提高财政部门的行政效率。省财政与县级财政直接发生资金项目往来，作为重要监管主体，将会更加关注对县（市）补助资金的使用效益，财政信息在省、县间直达，使得省级能够更准确及时地了解掌握县级财政状况，切实发挥财政分配机制的导向作用。
2、“扩权强县”：简政放权
在总结2007年财政省直管县财政体制改革基础上，2008年江苏明确提出要“探索建立省直管县经济管理体制，进一步扩大县级经济管理权限，增强县域经济发展活力”。2008年6月，省委办公厅、省政府办公厅联合下发了《关于进一步扩大县（市）经济管理权限的通知》，要求根据“依法合规、能放则放、责权统一、规范管理”的原则，赋予县（市）更大的经济管理权限，经济管理原则上由省直接对县；省向下分配经济资源、落实发展规划、部署经济发展任务和工作，除特殊情况外，均直接安排到县，县承担的经济工作任务，直接对省负责；从2008年7月1日起，过去规定经省辖市政府及主管部门审核，报省政府及主管部门管理和批准的经济审批事项，由县政府及主管部门直接报省政府及主管部门审批，同时抄报省辖市政府及主管部门。
“扩权强县”改革有力推动了各级“条线”部门的“权力下放”。如，江苏省环保厅于2008年分别下发了《关于进一步扩大县（市）环境管理权限的通知》、《关于当前全省环保系统进一步做好服务经济发展工作的意见》，要求逐步建立省直管县（市）的环境管理体制，调整环境管理审批权限。与此同时，为进一步扩大县级环保管理权限，省环保厅下放6项环境管理审批权限至全省52个县（市），污染减排、排污申报登记等环保重点工作由省直接对县进行管理。该项改革实施后，省环保厅审批的环评文件数量下降了57%，减少了中间环节，增强了基层监管水平。省发改委于2008年9月出台《省发展改革委关于进一步扩大县（市）经济管理权限的实施意见》，按照“能放则放、责权统一、衔接有序、科学分工”的原则，减少经济管理事项的管理层级，实行省对县的直接管理。规定：省发展改革委落实发展规划、安排资金、部署经济发展任务和工作等，直接安排到省辖市和县（市）发展改革部门；省发展改革委直接受理县（市）发展改革部门对省级权限以上核准和审批投资项目的申请；县（市）发展改革部门直接对省发展改革委布置的经济工作任务负责等等。省外经贸厅自2008年7月1日起改革外资企业审批制度，凡新开办的总投资在1亿美元以下至3000万美元的鼓励类、允许类，5000万美元以下的限制类外商投资企业的申报、审核、批复等权限，下放到13个省辖市以及昆山、张家港、吴江、常熟、太仓、江阴等6个县级市，同时将放权领域从制造业覆盖到全部服务业。国土资源厅制定于2008年下发了《关于扩大县（市）国土资源管理权限的实施意见》，确定调整用地计划、资金管理，土地利用年度计划、符合条件的县（市）重大投资项目用地点供指标，由省直接向县（市）下达，按规定应当分配给县(市)的资金，由省直接向县（市）拨付。
扩权改革政策的实施，减少了政府部门的管理层级，提高了行政效率，节约了行政成本；减少了企业的办事环节，节省了运营成本，极大地改善了县域的发展环境，调动了干部群众的积极性；同时，县级政府可以更好地把握理解国家政策，更好地获得经济支持，也意味着有了更多经济自主权，增强了县域经济社会发展的动力和活力。
二、扩权强县改革中的问题与难点
尽管“扩权强县”的初显成效，但改革中的问题和难点亦突出。值得相关部门高度重视。
首先，权力下放“虚”多“实”少。扩权的主要措施是将省辖市政府的部分管理权限下放到县政府，加强县级管理权限，弱化市级控制与干预，从而达到强县的目的。虽然我省目前已经下放的权限有几百项之多，但这些管理权限不少是虚的，下放权限大多是审批次数较少，甚至“零审批”的权限。有的部门该下放的权力没有下放，有的只明确了信息共享、参加会议等皮毛内容，而没有把应该赋予扩权县的一些关键权力下放下去；有的虽已下放，但未出台具体的操作办法，表放而里不放，实质性权限的具体操作仍然在省级执行。同时，权利下放的进展不一，相应的支持政策和措施有待细化，造成对接工作脱节。这无疑增加了县级行政成本，难以实现通过“扩权”实现“强县”的目的。
其次，配套改革的滞后，使得“扩权强县”改革的实施效果大打折扣。目前，江苏的省管县体制改革，仅仅是财政管理改革的单方突破。地市级政府对县（市）的经济发展、行政事务、人事任免等管理权力仍然存在。在总体发展规划、区域布局调整、重大项目建设、副县级干部任免等方面，地级市政府具有更大的权力，这在客观上仍难免省、市、县之间事权与财权的不对等，审批手续繁琐、效率低下等现象仍难根除。同时，国土、工商、税务、金融等垂直管理部门在“扩权强县”政策中的定位模糊。这些部门各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，工作的灵活度不高，使得县域由一个“婆婆”变成了两个“婆婆”，影响了行政运行效率，制约了县域经济的发展。
再次，财政省直管下，地级市与县（市）之间的关系难以理顺。当前的行政管理采取的是省管市、市管县，而财政实行省管县后，无形中越过了市级，即市级对县（市）没有了财政管理权，县镇正常运转与否，主要责任在省而不在市，市无须再对省出台的县镇增支政策、项目配套资金进行补助，造成市帮县的积极性急剧下降，市级中心城市在统筹县域经济发展中的作用大大降低。如，在申报大型建设项目时，省辖市往往不愿再承担原有的配套责任，致使扩权县申报的项目配套资金无法落实，建设项目不能立项建设。甚至有一些市在放权过程中，将应尽的权利和义务也甩出，如县级申报的许多项目的筹资需要在中央财政投入的基础上由省和地级市配套资金，而在扩权改革后一些地级市不愿意再承担配套责任等。以徐州市丰县为例，“市管县”体制下，市对丰县支持力度很大。如归还基金会本金借款，省借给60%，市借给剩余部分的60%，省直管县之后市就不再负担，而是利用向上争取项目资金的优势，与县争项目、争资金，出现新体制下“市挤县”的新情况。
最后，扩权强县政策的实施，使得省级部门的行政负担明显加重，对这些部门的工作机构、人员数量、人员素质要求较高，部分工作人员难以适应业务衔接需要，从而影响部分职权的有效运行。我国政府职能转换尚有很长的路要走，现实条件下，由省直接承担起县（市）经济与社会的管理责任，确有管理幅度过宽的现实困难。省县之间的业务交往，由于行政关系的不对等，难免出现省级部门以大压小，甚至出现权力寻租现象，增加县级办事难度。与此同时，“扩权强县”对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出新的考验，如果缺乏有效的权力约束或监督，极易产生政府行为短期化或扭曲，存在“一放而乱”的风险。
三、进一步推进扩权强县改革的对策
扩权强县改革，无疑对减少行政层级、降低行政成本、提高行政效率、扩大县域经济自主权、增强县域经济发展动力和活力，十分有利。但是，目前除海南省规模相对较小外，一般省级行政地域辽阔，下辖县（市、区），少者数十个，多者数百个。有些省（区）的部分县离省会城市十分遥远，在现行行政体制下，有效解决行政管理幅度过宽，以及由此衍生出的一系列问题，是扩权强县改革成败的关键。对此，笔者试提3点对策建议。
1、因地制宜调整行政管理区域
克服管理幅度过宽最直接和简单的办法是划小行政管理区域。国内对这类问题的讨论很多，这里不拟赘述。只补充强调一点：实施这一政策的关键是要因地制宜，哪些区域宜拆分，哪些不宜拆分，需仔细权衡甄别。就全国而言，一般说来，政治敏感区，如民族自治区不宜拆分；内部经济社会发展水平相对较均衡的省区，经济布局如图1所示的“哑铃型”或图2所示“多中心型”，较适宜拆分；而经济社会发展水平梯度差距较大的“宝塔型”（图3）或 “单一中心型”（图4）省区则不宜拆分。江苏省就属于典型的“宝塔型”，苏南、苏中、苏北之间地区经济发展差距十分悬殊，省级政府承担着推进区域内行政上的“南北挂钩”帮扶、财政上的“以强补弱”平衡功能。江苏这类区域内经济社会发展差距十分悬殊的省（区），宜保持原有规模，令其充分发挥以强带弱、促进区域内均衡协调发展的功能。
图1： 哑铃型
图2：多中心型
图3：梯度差距显著型
图4：单一中心型
2、加快财政体制配套改革
消除县级“财权与事权不对称”，是推进“省直管县”改革的主要改革依据之一。不少人担忧，“省管县改革”并不能有效解决财政资金合理分配问题。并认为，由于财政的“省直管县”，“跑省前进”的现象势必增多，按照一个省上百个县市、几百个县市来看，省级财政必将“门庭若市”，不胜其负，很难对这么多地方的财政情况进行强有力督促，财政乱象将会因此数十倍上百倍地增加，公共财政效率和效益有不升反降之忧，而不是有些人认为的“财政拨款不易被层层截留”②。因此，为了避免“跑省前（钱）进”的财政乱象，和出现新体制下“市挤县”的新情况，必须加快财政体制配套改革步伐。如，江苏自2005年起，实行省级财政支农资金打包直接分配到县的改革试点，目前试点单位已扩大到苏北的15个县市，纳入“打包”整合范围的省级财政支农专项资金包括：农业产业化龙头企业、高效设施农（渔）业、农民合作经济组织、农村土地流转等专项资金。资金分配根据人口、土地面积等一系列基础经济数据测算出来，分配结果直接在网上公示，有效地克服了财政资金分配上的“你争我夺”、“跑省前（钱）进”难题。
3、尽快推进行政综合配套改革
当前的“省直管县”改革，主要是财政体制改革。因此，不少人对这种财政单兵突进式的改革，能否顺利进行并达到制度设计目标，并不乐观。目前的行政制度环境的制约，无疑导致实现“省直管县”最终改革目标将步履艰难。换言之，“省管直县”仅从财政体制方面进行改革是远远不够的。比“财政体制”改革更重要的是干部管理体制。此外还有工商、税务、土地、金融等部门垂直管理体制。如果这些重要方面仍然保留“市管县”体制不变，县级部门面对的人事、审批等诸多行政事务将更为繁琐，非但不能提高行政效率，反倒可能使基层处于无所适从的窘境。这种省、市双重管理体制延续时间越久，“省直管县”改革的阻力就越大，改革成本也越高。
4、稳步推进基层民主发展
实行省直管县后，市对县级的监管职能消失。因此，推行财政“省直管县”的一个必须警惕的后果，是对县级政权的监督约束、特别是偏远地区县级政权的监督约束的削弱，基层的发展和稳定将因此受到严重威胁。一旦这种不利后果发生，对一个省乃至整个国家的长远发展，将产生极为重大的负面影响。如何避免 ② 邓伐檀，“财政省直管县应与基层民主发展同步”，http://www.xiexiebang.com/NewsInfo.asp?NewsID。县（市）级行政权力的无限扩张？如何才能有效化解县域经济和社会发展中的“行政风险”？一条可行途径是同步推进基层民主发展。加快基层民主自治建设步伐，并使之与“省直管县”推进同步。通过县市和乡镇政务官员的民主选举，通过强化地方人大等民意代表机构对县市级行政监督的约束能力和责任，通过切实强化民主党派和政协机构的民主监督，通过加强新闻媒体和网络的舆论监督等一系列民主改革措施，积极推进基层民主发展，增强民主监督对县市行政的约束力。使县市基层政府，真正实现“权为民所赋”，“情为民所系”，“权为民所用”，“利为民所谋”。
（作者单位：江苏省社会科学院农村发展研究所）
二〇〇九年十一月二十五日
第二篇：浙江省小城市培育试点与强镇扩权改革
浙江省小城市培育试点与强镇扩权改革
浙江省有关于小城市培育试点与强镇扩权改革的文件与通知
省政府办公厅出台《关于开展小城市培育试点的通知》（浙政办发〔2010〕162号）
2010年12月21日，省政府办公厅出台了《关于开展小城市培育试点的通知》（浙政办发〔2010〕162号）。主要内容如下：
一、充分认识开展小城市培育试点的重要意义
实施“中心镇培育工程”以来，我省涌现出一批人口多、规模大、经济实力强、设施功能全、具有小城市形态的特大镇。这些镇在我省推进新型城市化、建设社会主义新农村、促进城乡一体化发展中发挥了重要的作用。但是，由于受现行管理体制等因素的制约，这些特大镇的进一步发展面临着一些困难和问题。开展小城市培育试点，着力破解这些困难和问题，加快实现特大镇向小城市转型发展，有利于基础设施、公共服务、现代文明向农村延伸、覆盖和辐射，促进城乡一体化发展；有利于优化城乡空间布局，缓解大中城市发展压力，实现大中小城市协调发展；有利于探索建立权责一致的乡镇管理体制和运作机制，提升基层社会管理和公共服务水平。各级政府各有关部门要从全局和战略的高度，充分认识开展小城市培育试点的重要意义，积极主动深化改革、推动创新，扎实做好各项工作。
二、指导思想和主要目标
（一）指导思想。坚持以科学发展观为统领，深入实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略，以加快推进人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约为着力点，加大改革创新力度，加快培育一批经济繁荣、社会进步、功能完备、生态文明、宜居宜业、社会和谐的小城市，构筑集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的城市化发展新平台，走出一条具有浙江特色的城乡一体化发展新路子。
（二）主要目标。到2015年，纳入小城市培育试点的中心镇要实现以下主要目标：
——建设规模。建成区面积8平方公里以上，形成布局合理的居住、工业、商贸、生态等功能分区。建成区户籍人口6万人以上或常住人口10万人以上，建成区户籍人口集聚率60%以上。形成比较完备的水、电、路、气、环保等基础设施网络。
——经济实力。年财政总收入10亿元以上，农村居民人均纯收入2万元以上。工业功能区工业增加值占全镇工业增加值80%以上，第三产业增加值占GDP比重40％以上，二、三产业从业人员比重90%以上。
——服务水平。科技教育、文化体育、卫生计生等设施完备，形成比较完善的社会事业发展网络。商业、金融等服务业网点布局合理，形成比较繁荣的商贸金融服务网络。社会保障体系逐步健全，保障水平稳步提高。基本公共服务、居民互助服务、市场商业服务三结合的社区服务体系进一步健全，形成便民利民的社区服务网络。
——管理体制。建立与小城市发展相适应、权责一致、运作顺畅、便民高效的行政管理体制。建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，推进县（市、区）综合行政执法试点和相对集中行政处罚权工作，并向试点镇延
伸。健全社区党组织领导的充满活力的社区自治机制，形成管理民主、运作规范、服务完善、文明祥和的社区管理服务体系。
三、主要任务
（一）制订完善小城市规划。根据城市规划、土地利用总体规划的相关技术规范和标准，编制小城市总体规划和控制性详细规划，并与城镇体系规划、生态环境功能区规划、土地利用总体规划、农村土地综合整治规划等相衔接。按照彰显特色、集聚发展的要求，完善主城区城市设计，科学编制小城市基础设施等专项规划和以中心村为重点的村庄布局规划。
（二）着力提升小城市功能。大力推进市政基础设施、环保基础设施、教育医疗设施、文化体育设施和商贸综合设施建设，努力提高基础设施的网络化水平和综合承载能力。加快行政执法、土地储备、公共资源交易、行政审批服务等平台建设，不断提升小城市公共管理和服务水平。
（三）大力发展小城市经济。按照城市经济的特点，大力发展现代物流、商务、金融等生产性服务业，因地制宜发展旅游、商贸、文化娱乐等面向民生的服务业。坚持错位发展、集约发展的原则，主动承接大中城市产业转移，加快共性技术服务平台建设，因地制宜大力发展高新技术产业和战略性新兴产业，着力推进特色产业集群发展。大力发展城郊农业、设施农业、旅游观光农业，提升现代农业发展水平。
（四）加快集聚小城市人口。坚持集约节约用地的原则，努力改善生产生活条件。大力推进农村土地综合整治和农村住房改造建设。大力推进小城市社区建设，积极推进住房制度改革和住房保障体系建设，促进农村人口向小城市集中。创新户籍管理制度，加快出台低门槛落户、享受与当地城镇居民同等待遇的农民进城激励政策，加快推进农民市民化。
（五）全面提升小城市管理水平。按照城市管理职能和小城市建设发展的需要，积极推进保留镇级建制、赋予县级经济社会管理权限的体制改革，加快推进行政执法体制改革。根据管理服务标准不断提高、任务日益繁重的实际，积极整合公共管理资源，完善机构设置和人员编制配备，切实提高小城市管理的能力和水平。
四、扶持政策
（一）实施强镇扩权改革。根据小城市管理需求，在保持镇级建制不变的前提下，明确试点镇的职能定位，在符合法律法规的前提下，通过委托、交办、延伸机构等方式和途径，赋予试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限。
（二）完善小城市机构设置。根据试点镇的人口规模、经济总量和管理任务，允许试点镇在核定的编制总数内统筹安排机构设置和人员配备；县（市、区）政府部门派驻试点镇的机构，业务上接受上级职能部门的指导，日常管理以试点镇为主，其负责人的任用、调整及工作人员的调动，应书面征得试点镇党委的同意。垂直管理部门可以在试点镇设派驻机构。
（三）合理调整行政区划。按照小城市总体规划，根据试点镇的经济社会发展实际和生产要素流向，结合小城市的管理服务水平和实际承载能力，允许适度调整试点镇的行政区划，拓展发展空间，增强集聚辐射能力，提升集约发展水平。
（四）强化要素保障机制。建立试点镇建设用地支持保障制度，各地在省下达的城镇建设用地切块指标中优先予以安排。加强对试点镇的金融服务，加大对试点镇的信贷支持。鼓励金融机构到试点镇设立分支机构，支持有条件的试点镇设立村镇银行和小额贷款公司。建立完善市县两级建设、规划、环保、交通等部门专业人才到试点镇挂职的制度，缓解小城市管理人才紧缺的压力。
（五）完善财政管理体制。按照分税制财政体制的总体要求，合理划分县（市、区）与试点镇的事权。按照财权与事权相匹配的原则，进一步理顺县（市、区）与试点镇的财力分配关系，建立试点镇政策倾斜、设有金库的一级财政体制，实现财力分配向试点镇倾斜，促进小城市培育。
（六）加大税费支持力度。鼓励县（市、区）政府对在试点镇新办的大型商贸企业，自营业当起，实行房产税、城镇土地使用税、企业所得税地方分成部分按收入级次三年内予以全额拨补；对在试点镇新办的金融保险企业，自营业当起，实行交纳的营业税按收入级次三年内予以拨补50%。试点镇土地出让净收益市、县（市、区）留成部分和在试点镇征收的城镇基础设施配套费，全额返还用于试点镇建设。
（七）建立试点专项资金。省政府从2010年起建立每年10亿元的省小城市培育试点专项资金（暂定三年），用于试点镇的基础设施、社会事业、产业功能区、技术创新和人才集聚服务平台、公共服务平台、规划编制及体制机制创新等项目的补助。各市、县（市、区）也应建立小城市培育试点专项资金，支持试点镇加快建设发展。
五、组织实施
（一）健全组织协调机制。省中心镇发展改革协调小组负责全省小城市培育试点工作的组织协调。协调小组及其办公室要定期召开会议研究重大问题，及时分解工作任务、落实责任单位，不断完善配套政策、加大推进力度，加强信息收集分析、实施动态管理。有关市、县（市、区）政府要建立相应的组织协调机制，将小城市培育试点工作摆上重要议事日程，纳入目标责任制考核，及时协调解决试点中遇到的困难和问题，推动试点工作扎实有效开展。
（二）建立绩效考核机制。按照奖励发展、激励先进的原则，建立小城市培育试点工作绩效考核奖励机制。与此同时，建立试点淘汰机制，对连续两年考核不合格的试点镇，取消其试点资格。
（三）强化联动推进机制。省级有关单位要抓紧出台配套政策，加大财力、要素等方面的保障，加强指导和服务。有关市、县（市、区）政府要加快出台相应的扶持政策，支持小城市培育试点工作。试点镇要按照“一年一个样、三年大变样”的培育要求，抓紧制订试点总体方案，编制三年行动计划和实施计划，大胆改革创新，确保试点取得明显成效。要及时总结宣传推广各地试点的成功经验，努力营造大胆改革、勇于创新、深化试点、科学发展的浓厚氛围
省发改委、省编委办、省法制办出台《浙江省强镇扩权改革指导意见》（浙发改城体〔2010〕1178号）
为认真贯彻落实《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》（浙委办〔2010〕115号）文件精神，2010年12月14日，省发改委、省编委办、省法制办联合出台了《浙江省强镇扩权改革指导意见》（浙发改城体〔2010〕1178号）。主要内容如下：
一、指导思想
以科学发展观为指导，按照建设服务型政府、责任政府、法治政府的要求，以理顺权责关系、创新管理体制、增强服务能力、推进政府职能转变为目标，通过扩大中心镇经济社会管理权限的体制改革，全面激发中心镇的发展活力，进一步增强中心镇统筹协调、社会管理和公共服务能力，建立规范有序、权责明确、运作顺畅、便民高效的中心镇管理体制和运作机制。
二、基本原则
（一）坚持依法放权的原则。法律、法规明确赋予乡镇政府行使的管理事项，必须落实到位。通过委托、交办等方式和途径下放给中心镇行使管理的事项，应当符合法律、法规、规章的规定。
（二）坚持便民高效的原则。凡是基层发生频率高、直接面对企业和老百姓、上级部门“管得着、看不见”、中心镇政府完全有能力和条件管理的事项，下放给中心镇办理。凡是扩权给中心镇的事项，都要向社会公开，并进入行政审批服务中心集中规范高效办理。
（三）坚持分类指导的原则。对中心镇的扩权事项不搞一刀切，具体扩权事项由所在地县（市、区）政府根据中心镇的经济社会发展实际和相关条件，制定放权事项目录，实行分类分步放权。
（四）坚持权责一致的原则。凡是下放给中心镇政府管理的事项，建立严格的管理制度和责任机制，坚持放管结合、权责一致，做到职责明确，责任落实，有责可查。
三、主要内容
（一）扩权对象。省政府公布的省级中心镇。
（二）扩权内容。赋予小城市培育试点镇必需的县级经济社会管理权。其他中心镇原则上赋予镇域范围内的经济类项目核准、备案权；着重赋予市政设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理等方面的社会管理权；通过实施综合执法等方式，加快赋予城市建设管理等方面的行政执法权。
（三）扩权方式。主要采取依法委托、交办，确属需要延伸机构，深化综合执法试点，开展相对集中行政处罚权工作等方式下放。非行政许可审批事项由县级有关部门直接交办给中心镇行使；依据法律、法规、规章的规定可以委托的行政许可事项，由县级有关部门委托中心镇办理；其他行政执法类事项由县（市、区）政府按照有关规定和程序，通过深化综合执法试点或开展相对集中行政处罚权工作实行综合执法。垂直管理部门和派驻机构审批管理的事项须进入行政审批服务中心，集中办理。
四、组织保障
（一）统一思想，加强领导。省中心镇改革发展协调小组负责对强镇扩权改革工作的协调和指导。县（市、区）政府是放权的主体，要高度重视、统一思想认识，将强镇扩权改革摆上重要议事日程，切实履行职责，及时研究解决扩权改革过程中出现的问题，确保扩权改革工作顺利推进。
（二）出台政策，有效落实。县（市、区）政府要出台规范性文件，明确强镇扩权事项目录。各放权部门要从各自职能出发，出台下放权限的实施细则，调整扩权事项的工作流程。中心镇要出台扩权事项的运作办法，确保扩权事项有效落实。
（三）明确职责，规范运作。县（市、区）政府要建立职责明确、权责一致的责任机制。各放权部门要制定相应的配套制度和管理办法，加强对扩权事项运作的指导、培训和监管。中心镇要加强行政审批服务平台建设，配强工作人员，公开办事程序、前置条件和办结时限，确保扩权事项放而不乱、高效运作。
省财政厅和省发改委出台《关于省小城市培育试点专项资金管理若干问题的通知》（浙财建〔2010〕353号）
为认真贯彻全省中心镇发展改革暨小城市培育试点工作会议精神，2010年12月20日，省财政厅和省发改委联合出台了《关于省小城市培育试点专项资金管理若干问题的通知》（浙财建〔2010〕353号）。主要内容如下：
一、小城市培育试点专项资金的分配原则、范围和资金规模
专项资金的分配，遵循“分类分档、奖补结合，动态考核、以奖促建”的原则。经省政府批准的小城市培育试点镇，纳入专项资金补助（奖励）的范围。从2010年到2012年，省财政每年预算安排10亿元，专项用于对试点小城市的补助（奖励）。
二、小城市培育试点专项资金的分配方法和程序
专项资金按9：1比例分设为发展补助和考核奖励，即每年用于发展补助9亿元，用于考核奖励1亿元。其中：
发展补助资金，对除宁波市以外的试点镇，按因素法实行分类分档切块安排。第一类，包括杭州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、温州、台州等市的试点镇。按试点镇上年城镇常住人口数量排序，分两档切块补助。排名前5位的试点镇分别补助5000万元，其余试点镇分别补助4000万元。第二类，包括舟山、衢州、丽水等市的3个试点镇，每个试点镇分别补助3000万元。
考核奖励资金，对包括宁波市试点镇在内的全部试点镇统一按省定考核办法考核分配。凡经考核确认为优秀、达标的试点镇，分档给予奖励补助。
发展补助资金和考核奖励资金的分配方案，经省中心镇发展改革协调小组审议报省政府批准后，由省财政厅于当年上半年和次年上半年下达到市县财政部门。
三、小城市培育试点专项资金的使用管理
各试点镇所在的市县政府，要认真组织小城市培育发展项目的建设，发达地区市县按照与省级不低于3：1的比例落实地方配套建设资金，欠发达地区市县根据自身财力状况，安排一定的地方配套建设资金，确保项目建设按照小城市试点三年行动计划加快实施。
省财政下达的发展补助资金和考核奖励资金，由试点镇统筹安排使用，根据当地实际，可以对建设项目直接补助，也可以采取贴息方式使用，但必须符合以下规定：
（一）省财政下达的发展补助资金和考核奖励资金，只能用于以下项目：
1、试点镇基础设施建设项目，主要包括道路交通、水电气、污水垃圾、广电通讯等基础设施建设；
2、试点镇社会事业项目，主要包括教育卫生、文化体育、社会保障等设施建设；
3、试点镇产业园区项目，主要是支持推进产业集聚发展的功能区（园区）建设，企业共性技术创新平台项目等建设；
4、试点镇公共服务平台项目，主要是试点镇行政审批服务中心、社会保障和就业服务平台等建设；
5、试点镇规划编制项目（限用1年）；
6、经省中心镇发展改革协调小组审核同意的建设项目。
省财政发展补助资金和考核奖励资金禁止用于平衡当地财政预算，禁止用于机关或事业单位的办公经费，禁止用于发放津贴补贴。如有违反规定，一经查实，年终考核时实行“一票否决”。
（二）各试点镇使用省财政专项资金安排的具体项目，须于每年4月底前报省发改委、省财政厅审核备案。
四、小城市培育试点专项资金的考核监督
（一）省财政下达的试点专项资金，纳入市县财政预算管理。
（二）按照省定考核办法，终了后由省发改委会同省财政厅实施考核。对考核结果为优秀和达标的试点镇，按本办法规定分档给予奖励。对考核结果不达标的试点镇不予奖励，连续两年考核不达标的试点镇退出试点名单。对于完成情况较差或违反规定使用资金的市县，扣减或取消下一专项补助资金。
（三）省发改委、省财政厅将对小城市培育专项资金安排、使用情况及项目完成情况，进行定期或不定期重点监督检查。
各级财政部门要加强小城市培育专项资金、项目的监督和管理，并按受审计部门监督，切实提高资金使用效益
第三篇：来自江苏扩权强镇试点的调查
来自江苏扩权强镇试点的调查
来自江苏扩权强镇试点的调查
2011年10月31日
它们，经济实力超越西部不少县，但享受的待遇仍是乡镇级；它们，代表江苏近千乡镇，入列25个国家扩权强镇试点，为乡镇行政体制改革破冰探路。
按需放权，给强镇穿上“城镇化跑鞋”，这是它们——吴江盛泽、昆山张浦、江阴徐霞客、兴化戴南4镇的共同诉求。
为何10个辅警不如一个民警
“责任如西瓜，权力似芝麻”，这话说出了权责不对称带给强镇的窘境。盛泽去年GDP达220多亿元，财政收入达31亿多元，可以比肩西部地级市。不过，吴江现有4000多项县级经济社会管理权限，盛泽基本没有。“发展快了，社会管理需求剧增，而管理权限缺乏，机构、人员仍按乡镇配置，有限的权力承担不了无限的责任。”昆山市副市长、张浦镇党委书记沈晓明说。
工厂多，外来人口多，强镇面对的社会管理压力，从治安到城管，从环保到安全生产，不亚于中小城市，但管理资源严重短缺。像张浦，常住人口25万，工厂3300家，仅有38名警察、4名城管执法队员、两名环保助理；盛泽劳动监察中队仅有3人，却要处理2300家企业的劳资纠纷。
小马拉大车，逼出了“没有办法的办法”，即多设机构多招人。盛泽行政、事业编制人员230人，镇聘1100多人；自设环保办，在编近10人，招聘20多人；自设消防中队，自购设备，招聘40多人；公安分局在编130多人，由吴江市公安局派驻，镇聘辅警800多人。“配10个辅警，效率不如一个民警！”沈晓明说，张浦所聘470名辅警，年薪只及民警的三分之一，又无执法权，只能登记流动人口信息，做做安全宣传，其工作态度、绩效均差强人意。显然，不解决“缺权”，人手再多，都难解管理压力。
“执法权下不来，违法行为镇里管不了，县里能管却又管不到位。”徐霞客镇党委书记路建忠说，缺乏管理权限，制约了强镇社会管理水平。
为何城镇化跑不过工业化
强镇制造业发达，集聚了大量外来人口，也放大了公共服务供不应求的窘境。“18万外来人口的子女入学、看病、社会治安……满足这些需求，政府就得增加投入。”沈晓明说，全镇已建、在建6所中小学，还是不够；镇医院只有200张床位，看病要排队。公共服务跟不上，镇里出现黑诊所、黑网吧、黑车、黑收费、黑商店，不足为奇。
而在拥有40万人的盛泽，基础设施欠账更多，公共服务缺口更大。比如，日增500辆私家车，却没一个停车场。压力最大的还是教育。全镇有3万多学生，占吴江市的三分之一，其中一半为外来人员子女。让每个孩子有书念，盛泽得靠自己。去年镇财政投入教育1.8亿元，5倍于市财政投入。“十二五”期间，镇里将新建5至7所初中、幼儿园，加上教师工资，需投入15亿元。不过，有些瓶颈花钱也打不破的。镇长助理沈宇恩说，盛泽教师缺口20%，吴江给了1340个编制，不可能再增加。全镇聘用100多名代课教师，其年薪只是在编老师的一半，“而只要考上编制，多数人设法调走”。
增强公共服务能力，是扩权强镇的重要内容。省城规院城市规划研究所所长徐海贤说，强镇并非县域行政中心，从县里所获支持有限，基本自办公共服务、自建基础设施，导致城镇化滞后于工业化，城市功能还不如苏北县城完备。
为何富镇反而负债多
盛泽，负债20多亿元；戴南，负债5亿元……强镇财力强，负债缘何大？几位镇党委书记认为，原因是挣得多、拿得少、开销大。
“现有财政分配体系不合理。”吴江市委常委、盛泽镇党委书记李建炯说，“十一五”期间，盛泽创造财政收入120多亿，中央切走70多亿，省、市、县拿走20多亿，只给盛泽20亿。江苏强镇以工业为支柱，收入多为增值税，而增值税75%上缴中央、12.5%上缴省财政，留镇收入较低。
分到的钱太少,用钱的事太多。人员工资7000万元,公共安全近8000万元,环保9100万元,社保1.36亿元,医疗5000万元,“三农”7100万元,研发扶持资金6000万元……盛泽去年支出6.7亿元,财政赤字近1亿元,而今年赤字预计增加8000万元;张浦去年支出10多亿元,可用财力仅4亿元,即便通过土地出让收入弥补缺口,仍负债两三亿元;戴南去年可用财力1亿元,支出3亿元,今年可用财力增加5000万元,而支出增加了2亿元。
有限的钱做不了无限的事。4位强镇党委书记呼吁：改革财政分成机制，从中央到省、市、县都应让利乡镇，给强镇更多财力支持，否则，只扩事权不扩财权，机构、人员增加导致运行成本增加，镇财政负担更重，几年就会吃光家底。
中央6部委去年提出，加大对扩权强镇试点镇的财政支持力度。我省也要求，省市县要加大对试点镇投入，在一般预算收入分成比例、财政收入超收返还等方面，向试点镇倾斜。江阴以前年为基数，将新增可用财力的八成留镇，这样，徐霞客镇今年可用财力有望增加8000万元。李建炯盼望：财政分成拿了大头，不给钱就给政策，如，在试点期间，将新增财力按一定比例返还镇里，“我们发展好了，为外来人口提供就业机会及公共服务，就是对国家多做贡献。”
题解：按需配置发展资源
“吴江市领导曾提出：盛泽能不能设市，仍归吴江管？上面没答复。”李建炯所说的“镇设市”，浙江也想推行，同样未能如愿——县里不愿强镇设市独立，却愿“镇设市”仍旧县管，但“县管市”缺乏法律支持。
“镇设市”难行，但传递出强镇的核心诉求：叫“市”叫“镇”不重要，关键是赋予其运营城市的全部权力。中央要求，赋予强镇部分县级经济社会管理权限；我省提出，对20个国家及省级扩权强镇试点镇，按“权责一致、能放则放”原则，赋予县级管理权限。
当前，很多强镇离城渐近，离镇渐远。张浦核心城区已达20平方公里，早非传统的镇，已是规模不小的城，昆山将其规划为城市副中心，而盛泽，则被吴江定位为城市“双中心”之一。
从“镇”到“城”，呼唤改革行政体制，打破权责不对称、财权事权不对称，从“按行政层级”转向“按发展需求”给强镇配权配人配资源。李建炯说，“盛泽正在建设一个中等城市，但受制于镇的地位，两年只拿到50多亩地，怎么建设6平方公里的新城？”苏州市委副书记徐建明指出，应把强镇作为完整的城市，配置必需的管理权限。为了适应城市化发展，4个试点镇均提出“设立几个拥有县级管理权的局”。
“扩权强镇启动已有一年半，涉及多方面利益调整，注定‘好事多磨’。”沈晓明呼吁，从中央到地方，都要“真心放权，而且放到位”。徐海贤认为，在优先发展中心城市的前提下，打破行政体系与城镇体系重叠格局，理应充分赋权，把强镇的大脚从小鞋中解放出来，穿上合脚的“城镇化跑鞋”，更好更快地建设中小城市，但这必须服从人多地少的省情，服从实际需求，坚持集约发展、特色发展，避免复制县城，不搞“大而全”，防止盲目铺摊子、设机构，造成资源浪费。省委党校凌宁教授则提醒，强镇应将更多资源投向社会管理及公共服务，相应地，各地也应借鉴南京做法——淡化对乡镇的经济指标考核。(孙巡 高坡 苏文龙 李玲)
第四篇：鳌江镇强镇扩权改革试点实施方案
鳌江镇强镇扩权改革试点实施方案
2
一、指导思想、总体目标和基本原则
（一）指导思想。以科学发展观为指导，以打造鳌江流域中心城市为目标，以深化体制改革、加大扶持力度、创新工作机制为主要手段，推进强镇扩权，实现管理体制、运行机制与经济社会发展相适应，充分发挥鳌江镇的辐射带动作用，促进鳌江流域经济社会又好又快发展。
（二）总体目标。通过若干年的努力，初步建立起与城市化发展相适应的精干、高效的行政管理体制和运行机制，构建起与鳌江镇未来发展相适应的行政区域，使鳌江镇成为发展领先、功能齐全、环境优美、特色鲜明的最适宜居住、最适宜创业的现代化中心城市。
（三）基本原则。一是在合法合理的基础上充分放权。凡是可以下放到强镇管理、审批的经济社会事务，原则上要下放到强镇管理、审批。二是职责明确、权责一致。坚持放管结合、权责一致，做到职责明确、责任落实、有责可查。三是统筹兼顾、区域协调。按照城乡一体化要求，坚持城乡统筹，以城带乡，强化鳌江经济圈理念，适时扩大鳌江行政区域。四是公开透明、便民高效。建立规范有序、公开透明、便民高效的运作机制，消减办事层级、提高办事效率。五是突出重点、强力推进。坚持有序、有力、有效，力求在重点领域改革有所突破，确保试点方案顺利实施。
二、扩权改革主要内容
（一）政策扶持方面
1.用地支持
2.财政扶持
3.项目支持
4.派驻部门权限扩大
（二）创建工作平台，提高办事效率
（三）理顺管理体制，增强管理服务职能
1.扩大管理权限。
2.优化镇内设机构和所属单位
3.派驻部门机构的设置
三、加强组织领导
（一）加强组织领导。成立由县委主要领导任组长的县强镇扩权改革工作领导小组，领导小组下设办公室（办公室设在县发展和改革局），具体负责强镇扩权工作的指导与协调。鳌江镇也要建立相应的组织领导机构，落实专门工作人员，组织实施试点方案，及时研究、汇报试点实施过程中出现的困难和问题。
（二）明确工作职责。县相关部门在对驻鳌单位放权授权后，要继续承担对授权事项进行检查、监督、考核等职责，并加强业务指导。鳌江镇要按照“谁行使、谁负责”的原则，对实施的扩权事项承担相应责任，要及时向县直有关部门做好备案和报表报送工作，自觉接受授权部门的监督和指导，强化内部考核，落实工作责任。
（三）强化督查考核。县委、县政府要把强镇扩权改革试点工作列入授权部门和扩权镇领导班子考核重要内容，逐步完善考核机制，强力推进试点方案的实施。县委、县政府督查室和县强镇扩权办公室要不定期对强镇扩权落实情况进行督查和相关事项检查。同时，县财政、审计等部门也要加强对镇财政收支情况的监督，并将有关情况及时向县委、县政府做出书面报告。
附：
1、扩权事项名录
2、内设机构职能
序号
放权部门
放权事项名称
扩权单位
1县政府
县政府优先安排鳌江镇的用地计划，原则上要确保鳌江镇建设用地需要
鳌江镇经济发展局、鳌江镇建设局
2县发改局
小型及限额以下固定资产投资项目竣工验收
鳌江镇
经济发展局
企业投资项目核准、备案
外商（含独资）限额以下、鼓励类及允许类项目申请报告的核准
3县经贸局
技术改造项目核准、备案
4县统计局
统计单位名录库建设和统计单位登记证核发
5县人口和计划生育局
再生育子女审批（特殊情况再生育审批仍由县计生局审批）。
鳌江镇人口和计划生育局
社会抚养费由县人口和计划生育局委托镇审核征收。
6县水利局
取水许可
鳌江镇便民服务中心（水利窗口）
建设项目占用水域部分审批
水土保持方案审批
7县环保局
排污许可、监测方案审核
鳌江环保分局
申请试生产、环保专项验收等受理
出具项目初审意见
社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、城市饮食服务业排污、流动性污染源等行政处罚权、以及信访投诉等。
鳌江镇城镇综合管理执法大队
8县国税局、地税局
企业所得税征收方式鉴定
鳌江国税分局、地税分局
9县地税局
二手房转让减免税
鳌江地税分局
县财政局
契税、耕地占用税征收
1县文化广电新闻出版局
1、出版物印刷企业设立、变更（初审）；包装装潢印刷品印刷企业设立、变更；专项排版、制版、装订企业设立、变更等41项审批事项。
鳌江镇便民服务中心（文化局窗口）
2县交通局
道路运输行政许可
鳌江镇便民服务中心（交通局窗口）
3县工商局
无照流动商贩的行政处罚权
鳌江镇城镇综合管理执法大队
企业注册登记
鳌江镇便民服务中心（工商窗口）
4县国土资源局
土地使用权确权登记发证
鳌江国土分局
单位转让、变更登记发证
土地违法案件查处工作
2公顷以下具体建设项目供地的审核工作
县征地事务所有关职能
5县规划建设局
村镇规划选址意见
鳌江规划分局
村镇规划建设许可
工业项目（不含上报省市审批的项目）和个人建房项目的规建设许可事项
市容环境卫生、城市绿化、市政公用、侵占道路等方面的监督执法、事务管理工作及相关处罚
鳌江镇城镇综合管理执法大队
县教育局
鳌江镇内各类培训机构、幼儿园等审批许可事项
鳌江学区
质监局
组织机构代码登记
鳌江质监分局
县房管局
招标人少于3个或者规模较小的物业管理项目协议招标的批准初审权
鳌江房管分局
房地产市场管理监察、房屋租赁、住宅装修项目申报
房地产中介机构备案
县新闻信息中心
选派驻鳌记者
鳌江镇宣传办
开辟鳌江专栏，专题宣传鳌江
县广播电视台
开辟鳌江专栏，专题宣传鳌江
一、“四办”
二、“七局”
（二）农业发展局主要职能：贯彻落实党和国家有关农业和农村经济的法律、法规、规章和方针政策；负责管理全镇农业生产及农技推广工作；指导、监督农村集体土地承包管理；指导、监督农村集体经济组织的财务、会计和财务代理工作；统一管理防汛、抗旱、河道管理保护范围内的建设项目；负责林地管理和山场绿化、森林防火等工作。
（三）财政局主要职能：贯彻执行党和国家财经方针、政策，依照税法和财政法规，制定财政发展规划；负责财政预决算、预算内外资金收支的专项管理和财政监督；负责国有资产管理、资金筹措、税收征管等工作。
（四）建设局主要职能：贯彻执行国家关于土地、城乡建设、工程建设、环境保护等方面的法律、法规和政策；负责国土资源管理、村镇规划建设、生态环境保护、镇辖区内交通道路建设、市政公用设施建设、土地征用、拆迁等工作；牵头查处乱占滥用耕地和违章建筑。
（五）社会事务管理局主要职能：综合协调社会事务各项工作；负责教育、科技、文化、卫生、体育、广播电视、民政、老龄委、劳动保障、社会保障、残联、新型农村合作医疗、食品卫生管理、防疫等工作。
（六）人口和计划生育局主要职能：贯彻落实国家有关计划生育工作的方针、政策和法律、法规；负责全镇计划生育各项数据的统计、计划生育技术服务、社会抚养费的征收和流动人口计划生育管理等工作；指导全镇生殖保健工作。
（七）安全生产监督管理局主要职能：负责监督管理全镇安全生产和消防安全工作，分析与预测安全生产形势，依法行使安全生产监督管理职权，指导、协调和监督各单位贯彻执行安全生产法律法规和工作落实情况，组织全镇安全生产和消防安全宣传教育和企业安全技术管理人员的安全知识培训，在委托范围内依法开展安全生产行政执法。
三、“一大队”
第五篇：强镇扩权改革现场推进会讲话（推荐）
同志们：
去年10月，我市“强镇扩权”改革全面启动。我们召开了高规格的全市“强镇扩权”工作会议，组织了全市各区县、乡镇主要领导赴绥化市进行专题考察。今年5月，我们又开展了全市范围的督导检查（XX书记批示要督导结果，并要求将督查结果以通报形式下发）。在大家的共同努力下，我们的“强镇扩权”改革工作取得了一定的进展，各区县建立了相应的组织机构，制定了具体工作方案，进一步明确了改革的内容和重点方向，初步确定了下放的权力，制定奖惩措施，并重点开展了招商引资等工作。但是，我们应该看到，我们的“强镇扩权”改革工作还存在很多的问题，如思想方面，还有一些区县、乡镇领导存在等、靠、看思想，不想往前探头。总想先看看别人的情况，自己在行动。工作中缺少动力和激情，没有把“强镇扩权”改革工作当成当前农村重点工作来抓，遇到问题先摆困难，不去想解决问题的办法。从成效上看，我们各乡镇上半年招商企业几乎都是小企业，实际落地的大项目很少，新的乡镇级园区建设还没有真正展开，各区县下放的权力、各乡镇也没有顺利承接。诚然，这些问题的存在，有当前外部经济环境的因素，如整个宏观经济形势趋紧、国内煤炭市场不景气，地方财政税收下滑等，但主要还是我们自身的原因，无论是认识上的、方法上的、行动上的，等等。下一步，这些问题怎么解决，我们的强镇扩权工作怎么推进，我们的乡镇村经济怎么发展，如何为我们的乡镇企业提供更好的服务，需要我们在座的每一位同志去认真的思考，这也是我们召开这次会议的主要目的。上午，我们参观了6个现场，刚才刘东主任对全市推进“强镇扩权”工作情况作了具体的通报，让大家对全市“强镇扩权”改革情况有一个整体认识，XX镇、XX镇、XX村作了经验介绍，各区县也作了表态发言，提出了自己的想法，有的还交流了以往自己的做法，势必对其他地方会有启发。下面就下一步“强镇扩权”工作，我讲几点意见。
一、要进一步提高对“强镇扩权”改革重要性的认识，切实将“强镇扩权”改革纳入重要工作日程
从全市“强镇扩权”改革工作情况通报看，改革推进的速度还不够快，改革中还存在很多问题，其中很重要的一个原因是大家对“强镇扩权”改革的认识还不到位，还没有将“强镇扩权”改革纳入重要日程，还没有真正下功夫强力推进这项改革。思想是行动的先导，认识是工作的基础。只有我们大家的思想统一，认识提高，才能够全力推动“强镇扩权”改革取得实质性进展。
一要正确认识强镇扩权改革是经济发达地区的先进经验，是农村经济发展到一定程度的必然要求，是经济发展客观规律的必然产物。我们知道，201X年中央编办、中央农村工作领导小组办公室、国家发改委、公安部、民政部、财政部等六部委在全国13个省25个经济发达乡镇进行改革试点。我省的XX市、XX市、XX市等也先后开展了乡镇强镇扩权改革，并发挥了巨大作用。远的不说，我们去年考察的安达市已有两个乡镇财政收入超过亿元，处于全省领军位置。另外，绥化的XX区、XX县、XX县有的乡镇，通过发展乡镇村经济，其财政收入也已有几千万元。所以我市“强镇扩权”改革的提出是有上级政策依据和各地实践基础的，是符合经济发展客观规律的，大家要认识到这一点，积极主动开展工作，争取我市后来居上。
二要正确认识“强镇扩权”改革的根本目的是为了解决当前乡镇财政、社会行政管理体制等对农村经济发展的束缚，促进镇域经济发展。“强镇”就是增强镇域经济，“扩权”就是改革政府服务方式，打破现有不合理的政府服务体制，建立新的服务基层，有利于推动发展的行政管理模式，推动农村经济发展。中编办等六部委《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》指出，改革的总体要求是“努力破解经济发达镇发展遇到的体制障碍，理顺职责关系，优化组织结构，着力提高社会管理和公共服务能力，充分发挥经济发达镇在区域经济社会发展中的辐射带动作用”。在去年10月全市“强镇扩权”工作会议上，张宪军书记指出要“站在解决好‘三农’问题和提升全市综合实力的高度，充分认识推进强镇扩权的重大意义”。通过“强镇扩权”改革解决农民收入水平不高、农村生产生活条件较差、乡镇经济实力较弱等问题，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。这也是我们市委、市政府强力推进“强镇扩权”改革的目的。
三要正确认识在推进“强镇扩权”改革时，无论下放行政权力还是承接行政权力，都是为了乡镇经济发展，应以乡镇经济发展需要为依据，不应以个人意愿为转移。在市场经济体制改革不断深化、经济结构基本转型、城镇经济加快发展、小城镇规模迅速壮大的情况下，我市现行的乡镇经济体制将面临着一些新的问题，主要是，一是乡镇经济总量低，没有形成实体财政。绝大多数乡镇缺少经费，很多乡镇只能靠区县财政每年几十万元的转移支付资金
维持运转，难以支撑当前的农村公共基础设施、区域经济发展、产业园区建设等资金需求。二是乡镇机构设置不合理，条块关系不顺畅。当前，各乡镇治安、维稳、发展经济、改善民生等责任大、任务重、头绪多，却无相应的行政和社会管理职权，如路边林木盗伐、小河流砂石盗采、招商企业政策支持、房屋违建、农村宅基地权属确定、治安处理、信访接访等，一旦哪个方面
出了问题，乡镇处理起来都困难重重。三是乡镇专业人才、高素质人才短缺。乡镇现有的干部和工作人员中，与小城镇建设、环保、社会保障、医疗卫生等专业性较强的工作有关的工作人员，很多都不是专业出身的技术人员，很难适应岗位任务的需要，更难以适应“强镇扩权”改革的需要。四是农民收入水平不高。去年我市农民人均纯收入XX元，与全国发达地区东莞市农民人均纯收入XX元相差甚远，就是在我省也处于中下游位置，农民收入亟待提高。而我们推行乡镇“强镇扩权”改革就是要从当前我市乡镇村经济发展中存在的问题出发，查找体制机制上不顺畅的地方，加以改革，理顺关系，改进服务，促进乡镇经济发展。
二、发展乡镇村经济，面临诸多困难，也面临诸多机会，我们要千方百计找办法、持之以恒促发展
当前我国经济正处在“增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”叠加的阶段，长期经济高速发展所形成的产能过剩，对企业生产经营的影响将是长期的，调整优化产业结构的任务相当艰巨。据中国行业研究网分析，我国上半年经济回升力度偏弱，国内总需求相对不足，预计下半年固定资产投资和消费增速均不容乐观，处于减缓态势。而我市上半年全口径财政收入XX亿元，同比下降17.9%，也印证了这一点。同时，我们还应看到，发展是当今时代的主题没有变，我国经济向好发展的基本面没有变，国家继续支持老工业基地振兴特别是资源型城市转型、发达地区资本和产业加快向内地转移的政策没有变，加速城镇化建设、推动城乡一体化、有序推进农业转移人口市民化的政策没有变。8月5日黑龙江两大平原现代农业综合配套改革试验工作会议在哈尔滨召开，标志我省现代农业综合配套改革试验工作已经启动。凡此种种，为我市各乡镇村经济发展带来了新的机遇。面对当前复杂经济形势下，我们应如何发展乡镇村经济，我认为：
第一，在全市所有乡镇大力开展招商引资上项目活动。现阶段想振兴做强乡镇，招商引资上项目仍然是关键点。6月14日，我市召开招商引资经验交流会，总结交流全市招商引资工作取得的成功经验，对招商引资和产业项目建设工作进行了再动员、再部署，强调要在全市迅速掀起新一轮招商引资热潮。乡镇村经济发展也应乘势而上，所有乡镇都要积极投入到招商引资的热潮中，要保证有足够的时间和人力去招商，乡镇党政主要领导要带头走出去招商，要动员所有的乡镇干部、工作人员以高度负责、锲而不舍的精神参与招商。各级招商部门要认真研究制定促进乡镇村招商的新制度、措施和办法，树立“谁招商、谁受益、谁光荣”的理念，鼓励引导乡镇村干部、农村工作人员下大力气招商，迅速形成人人想招商、人人去招商的浓厚氛围。
第二，积极扶持域内小型微型企业发展壮大。发展乡镇村经济，除了积极开展招商引资，引进较大企业外，还应积极鼓励扶持本地的小微企业发展壮大，因为小微企业在促进经济增长、吸纳就业、维护社会和谐稳定、加速农村劳动力转移等方面具有不可替代的作用。但我市乡镇的经济总量小，目前全市已经没有几户能够正常生产经营的镇办、乡办、村办企业。如何让我们乡镇的小微企业从无到有，从小到大，使其在市场经济的大潮中站稳脚根，占据一席之地，发挥应有的作用，需要我们认真研究思考。当前，党中央、国务院高度重视小型微型企业的发展，出台了一系列财税、金融扶持政策，去年4月国务院出台了《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》，我省也制定了《黑龙江省促进中小企业发展条例》，今年为进一步推进小微企业发展，李克强总理又提出了暂免征收部分小微企业增值税和营业税等优惠政策。各区县各乡镇要充分利用这些政策，协调相关部门，从财税支持、金融信贷、技术创新、结构调整、市场开拓等方面对乡镇发展特色种养业、绿色观光农业、食品加工业等小型企业给予政策支持，要一企一策、一事一议，有针对性的扶持小微企业逐步发展壮大。
第三，结合打造“四型”经济，因地制宜发展本地农村经济。农业是国民经济的基础，更是乡镇发展的基础，也是广大农民增收，不断提高物质文化生活水平的基础，如何让广大农民富裕起来，一方面我们要在有限的土地上找出路，发展特色种养业，发展高产出的棚室农业、设施农业，增加土地产出率，提高农业比较效益。另一方面我们要加大劳动力转移力度。要减少农民对土地的依赖和束缚，让大部分农民都跳出农业找出路。要通过组建专业种养合作社、大型农机合作社等办法，让农民既脱离土地，又不减少土地收入，同时通过劳动技能培训等办法让农民有技能参与社会二、三产业的生产和服务，能获得土地以外的劳务收入。
第四，要积极制定配套政策，进一步优化经济发展环境。各区县要认真研究制定优化乡镇村经济发展新政策，推动乡镇项目经济、异地经济、园区经济等快速发展。一是各区县要认真研究域内企业需求和投资导向，制定相应扶持政策，千方百计留住内资、激活内资。二是各乡镇要充分分析本地的经济基础和产业基础，筛选、储备一批重点产业项目。三是工商、招商等相关部门要强化对企业的服务，要依据企业的特点、经营方式，为企业提供保姆式服务，让企业只管企业内部的事，我们来管企业外部的事，给企业提供一个良好的投资兴业的环境。
第五，要强化产业园区建设，为招商引资和产业项目建设提供载体。由市发改委牵头，工信委、招商、规划、国土、农委、商务等部门及各区县、乡镇政府配合，合理利用勃利互助化工园区、中心河煤化工工业园区、新兴区木制品工业园、长兴工业园区、区万宝河汽车销售及修配园区等现有园区规划布局，结合我市农村地域、产业特点，总体规划、设计、建设乡镇产业园区。乡镇产业园区建设要切合实际，宜工则工、宜农则农，可以是单一产业园区，也可以是综合性产业园区，有条件的乡镇可以单独建产业园区，也可以建区域产业园区。园区建设的资金投入可以采取多元化园区投资方式，可以是政府主导，也可以是政企合作，也可以引入社会资本。
第六，结合我省现代农业综合配套改革试点工作，推进我市乡镇村经济发展。今年6月13日，国务院批复了省发改委《关于报送黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验总体方案(修改稿)的请示》，原则上同意《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验总体方案》，全省农业综合配套改革即将开面展开，这为我市农业发展和农村改革带来了巨大机遇。我们要按照全省现代农业综合配套改革实验区总体工作部署，以农业经营体制创新、农业“四型”经济发展、中低产田改造、农业机械化水平提升、土地规模化经营、农田水利设施基础建设等项目实施为依托，积极推动农业龙头企业发展，延长农业产业链条，在提高农业综合生产能力的基础上，积极提高农民的收入。
三、建立财权与事权相统一新机制，积极稳妥推进面向乡镇的简政放权
深化行政审批、行政执法、社会管理等体制改革，向乡镇下放权力，是形势发展所需，也是发达地区的成功经验。要大胆学习借鉴绥芬河、安达等地的先进经验，按照“权责一致、能放即放”的原则，把能够下放的产业发展、城镇建设、社会管理、市场监管、公共服务等事权直接下放给乡镇，能够采取委托、授权方式下放的要抓紧履行委托、授权手续，不能委托、授权的要向乡镇派驻机构，对法律规定不能由乡镇行使的职权要灵活变通办理。
（一）积极推进事权下放。一是各区县要认真调研，分析各乡镇经济发展与社会管理之间的矛盾，了解乡镇需要什么行政权力。以优化我市乡镇经济社会发展环境为目的，结合即将下发的《七台河市人民政府关于保留和取消、调整行政审批事项的决定》，努力下放市、区县行政管理权，建立乡镇财政与事权相统一的行政管理新机制。二是各区县要对本地区《改革方案》中已经明确下放的行政权力，尽快研究权力下放、承接程序，明确权力下放后各乡镇的工作岗位设置、工作流程、审核标准、工作时限等，保证行政权力下放后能规范运行。三是各区县要结合乡镇承接行政权力的实际情况，进行乡镇社会事务管理机构设置改革，合理设置乡镇办事机构，调整乡镇干部岗位设置、人事分工等。要结合“农事村办”工作指导乡镇成立政务服务一站式办公大厅，建立市、区（县）、乡（镇）、村政务服务联动机制，进一步整合资源，增强服务能力。
（二）积极推动财权下放。各区县要依据下放的事权，赋予乡镇应有的财权，推动财权与事权改革统筹推进，鼓励乡镇发展壮大本级财政。目前乡镇在基础建设、经济发展、公共服务、维护稳定等方面存在的诸多难题，归根结底还是难在“没钱干事”。但如果仍然延续区县财政转移支付的体制，既改变不了乡镇财政拮据状况，区县财政也背不动这么大的包袱。解决这个问题的根本方法，就要依据下放的事权，通过改革财政体制，赋予乡镇一定的财权。要由市财政局牵头，指导督促各区县要尽快下放乡镇财政所，下放一定的税收分成，市级、区级财政采取税收增收返还的方式对乡镇给予扶持，乡镇新上项目税收地方留成部分全部返还给乡镇，具体操作方式由市财政局牵头提出具体办法，报市政府审定批准。勃利县各乡镇税收政策自定，推动建立乡镇一级实体财政，创建符合我市实际的乡镇财政政策新模式，调动乡镇自主发展经济、培植财源的积极性。
（三）切实保证人才支撑。各区县要切实抓好乡镇人才队伍建设，为强镇扩权改革、乡镇村经济发展提供强有力的人才支撑。一是要积极引进高素质人才，保证乡镇有能力规范运行各部门下放的权力。要结合乡镇实际需要，改革人事管理制度，坚持用人凡进必考，重点招录或调剂一批具有大学本科以上学历的专业技术和管理人才。二是要加强乡镇党政领导班子建设，各区县要选拔最优秀的人才任党委书记和乡镇长，提拔处级干部有乡镇工作经历并做出成绩的优先。三是采取各种方式，加大培训力度，有针对性的进行对路、适合的专业培训，提高乡镇干部服务农民、服务企业的本领和能力，并教育引导乡镇干部切实转变工作作风，努力为区域经济发展和社会进步提供优质服务。
四、切实加强领导，做好强镇扩权改革的监督检查和目标考评工作
“强镇扩权”改革涉及权力重新分配和利益关系再次调整，必须加强领导，合力推进，才能确保顺利进行。各区县、各相关部门要高度重视“强镇扩权”改革工作，将其纳入重要日程，切实加强领导，发挥政府的职能作用，推动“强镇扩权”改革开展。
（一）加强组织领导。市强镇扩权领导小组办公室要切实加强指导，经常深入区县乡镇指导“强镇扩权”改革工作，了解改革中存在的问题，组织相关部门及时研究提出有针对性的指导意见。各区县作为“强镇扩权”改革的实施主体要切实加强领导，把“强镇扩权”改革作为解决“三农”问题的切入点和落脚点，制定政策，强化措施，强力推进。各乡镇作为“强镇扩权”改革的承载主体要从发展本地经济、服务民生出发，积极主动开展改革的各项工作，规范运行下放的权力，自我加压、谋求发展、招商引资上项目、上企业，壮大区域经济，强化社会管理，造福地方百姓。
（二）强化监督检查。市领导小组办公室要充分发挥综合协调、督导、检查作用，加强与相关部门协调沟通，并做好信息的上传下达与反馈，定期下基层进行督办检查，了解基层的真实情况，给领导小组当好参谋。年末前要协调市委督查室、市政府督办室再组织一次集中督办检查，推动“强镇扩权”改革进行。各相关部门要对下放的权力制定监督管理办法，并切实加强工作指导，强化行政和法律监督。各级纪检监察部门要牵头抓好乡镇机关干部作风建设，加强督促检查，保证下放乡镇的各项行政管理权力规范运行。
（三）严格考评奖惩。年末，市“强镇扩权”领导小组要按照年初下发的《七台河市乡镇经济社会发展综合考核评价办法（试行）》、《七台河市“十强村”考核评价办法（试行）》认真进行考评。考评指标涉及的各相关部门要制定具体打分细则，增加可操作性。各区县要按市考评办法的要求细化具体考评措施，提前做好对本区域内乡、村的考评工作。考评工作涉及全市各乡镇、各村的年终“强镇扩权”工作排名，各区县、各相关部门要本着公开、公平、公正的原则，进行考评打分，确保考评结果真实可靠，令人信服。
同志们，强镇扩权改革是当前我们市委、市政府提出的一项解决“三农”问题的治本性的重要措施，也是便民、利民、惠民的一件实事、好事，更是党密切联系群众路线的一次具体体现，我们要拿出十二分的工作热情，十二分的工作活力，投入到此项工作中去，用我们的共同努力，推动乡镇村经济的发展壮大。
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