强镇扩权与小城市建设互动研究—以浙江省为例的分析

第一篇：强镇扩权与小城市建设互动研究—以浙江省为例的分析

强镇扩权与小城市建设互动研究

——以浙江省为例的分析

摘要：实施新型城市化战略，培育和建设小城市，是党的十六大以来的一项重大理论和实践创新。通过强镇扩权改革，赋予强镇更多、更大的经济社会发展权力，提升其城市建设品味和管理水平，是推动强镇向小城市转变的有效途径。本文阐述了强镇扩权与小城市建设的内涵及互动关系，概述了国内关于强镇扩权与小城市建设的文献研究成果，分析了浙江省推进强镇扩权改革的探索与实践，提出了进一步推进浙江省强镇扩权与小城市建设的建议。

关键词：强镇扩权 扩权强镇 小城市建设

一、强镇扩权与小城市建设的内涵和动因

（一）强镇扩权的内涵

“强镇扩权”的思想来源于“强县扩权”的实践及经验，继“省管县”改革取得初步成效后，浙江、广东、山东等经济较为发达的地区，开始探索强镇扩权的行政管理体制改革，通过下放人、事、财“三权”，使经济发达镇获得城市发展权，以激发强镇的发展潜力。

就字面而言，“强镇扩权”就是权力下放，是纵向权力的扁平化。对这一概念的理解需要注意以下几点：首先是“强镇”，扩权的对象是经济强镇而非一般乡镇，这些强镇若想取得进一步发展，就必须突破现有行政管理体制的束缚。其次是“扩权”，即依法放权，做到权责一致，不多放也不乱放。最后是“权力”，对经济强镇下放管理权力，增强了镇级政府的行政审批、执法等能力，增加了镇级政府在经济社会发展中的话语权，但必须意识到，有多少权力就要担起多少重任、提供多少优质服务，甚至更多。

就更深层次含义而言，“强镇扩权”的内涵是政府转型速度要与经济社会转型速度相同步，它是经济社会转型与政府转型的二重奏。传统的乡镇政府管理服务模式和水平已难以满足强镇经济社会发展的需要，赋予经济发达镇更大的经济社会管理权限，打破体制束缚，提高镇级政府管理服务水平，将为强镇建设服务型有为政府打下坚实的基础。

（二）小城市建设的内涵

按照我国的一般统计标准，小城市是指建成区非农业人口数小于20万的城市。党的十六大以来，中央逐步形成和提出了新型城市化战略，要求走城乡互促共进、大中小城市和小城镇协调发展、资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城市化道路。①小城市上可接受大中城市的辐射和要素转移，下可作为农村资源集约利用的载体，对于优化城市规模结构和城乡空间布局均有独特的作用，是实施新型城市化战略不可或缺的重要组成部分。②推进小城市建设，就是按照新型城市化的理念，将具有一定经济基础和发展条件的区域建设成为人口、要素、产业等聚集的小城市的过程。从不同角度考察，小城市建设具有不同的表现形式。从形态变化看，表现为农村人口的集聚，镇中心功能区的扩大；从经济角度看，表现为资本在城镇的集聚，城市功能的增强，市场的繁荣；从社会角度看，表现为农民生活方式的改变，城市文化在农村的普及；从区域联动角度看，表现为城区增长极与农村腹地之间的“极化效应”和“扩散效应”的互动过程。

（三）强镇扩权与小城市建设的互动关系

强镇向小城市转变是由内生动力和外部推力共同作用的结果。内生动力是强镇经济快速发展所带来的社会压力，包括农村人口市民化、基本公共服务均等化、城乡结构合理化、要素及产业集聚化等；外部推力则是乡镇行政管理体制改革，其中扩权改革是重点。仅仅依靠乡镇自身发展很难突破现有发展方式和管理服务体制，单凭扩权也无法达到改革的预期效果。因此，只有将两者相结合，才能推动经济强镇向小城市转型升级。

强镇扩权是小城市建设的重要基础。经济强镇一般已初具小城市形态，但受行政管理体制的束缚，难以向真正的城市转型。强镇扩权将赋予强镇更多、更大的经济社会发展权利，有利于扩大镇级政府土地审批和城市规划权，使镇域规模扩张成为可能；有利于提高镇级政府的管理服务能力，赋予镇级政府更多发展自主权，从而根据强镇的特色和优势建设高品位的特色小城市。

小城市建设的快速发展，也要求强镇扩权改革的进一步实施。对于已经建成或正在建设中的小城市而言，城市功能和服务水平有了质的飞跃，区域经济发展水平和辐射带动能力大幅提升，已成为乡镇及周边地区的经济增长极和要素集散地。而当经济的发展再次与现行管理体制和服务能力不相适应时，继续扩权成为小城市进一步发展的迫切需要。

二、强镇扩权与小城市建设的理论研究概述

（一）关于强镇扩权改革的理论研究

新世纪以来，国内许多学者从多重角度分析了强镇扩权改革的背景、动因、具体内容、成效、意义、经验和启示、存在的问题、政策建议等。

陈剩勇和张丙宣在社会调查的基础上，全面考察了浙江省开展的“强镇扩权” ①

周咏南：《全面落实科学发展观 坚定不移地走新型城市化道路》，《浙江日报》2006年8月9日第1版。

②

陆立军：《我国小城市建设的战略意义和对策建议》，《甘肃社会科学》2012年第5期。改革实践，分析和评估了一批试点镇取得的改革绩效及存在的问题，探讨并提出了深化改革、推进小城镇建设的对策建议。①

史卫东和赵春分析了强镇扩权提出的背景，以浙江省为例论述了强镇扩权的具体做法及其积极意义，并从行政体制改革角度比较了其与“撤乡并镇”的异同，认为经济较发达地区实行“强镇扩权”与经济欠发达地区“取消乡镇一级政府”是并行不悖的解决中国农村问题的不同路径。②

王雄杰认为，推进小城镇城市化，必须进一步深化小城镇管理体制改革，通过“变镇为市”，使县、镇两级政府的权能关系更加合理，并增强小城镇政府管理体制的弹性，提高其对社会经济发展的容纳和导引能力。③

孙柏瑛通过对我国压力型体制下行政放权特质的分析，阐述了我国强镇扩权过程中值得重视的两个问题：一是镇级政府扩权过程中，形成基本的分权框架非常重要；二是增强民间利益表达与政府选择、整合利益的协同，不可或缺。④

徐越倩和马斌认为，优化县乡政府治理结构必须与政府职能转变、政府机构改革和行政区划调整相结合，引入现代化城镇管理模式，创新权力和公共资源配置机制，逐步实现由乡村管理向城镇治理转变，由经验管理向科学管理升级。⑤

龙微琳等分析了强镇扩权兴起的原因，认为是分权制度变迁和现实发展诉求两个层面共同作用的结果。根据对绍兴县强镇扩权实践的考察，分析了强镇扩权对小城镇发展环境的积极影响，并指出实际操作中存在的问题。⑥

（二）关于小城市建设的理论研究

自上世纪80年代以来，国内学术界对小城市建设的特点、模式、路径、规划、管理、生态环境保护等从多重角度进行了研究和探讨。

周广扬在分析小城市特点的基础上，提出积极发展小城市要有一个区域规划作指导，要与所在县合并，必须在资金上多开渠道，要因地制宜、扬长避短。⑦

苏星认为，小城市要发展，必须坚持改革开放的方针；小城市对外开放，要具备自然条件；小城市建设，应当因地制宜，各具特色。⑧

胡同恭分析了小城市的发展定位问题、发展指导原则、发展重点选择，指出了小城市的一些发展规律，如与所在区域内的农村经济协调发展，在自身渐进发 ① 陈剩勇、张丙宣：《强镇扩权：浙江省近年来小城镇政府管理体制改革的实践》，《浙江学刊》2007年第6期。

② 史卫东、赵春：《关于“强镇扩权”的理性思考》，《小城镇建设》2009年第1期。③ 王雄杰：《论小城镇政府管理转型—以浙江省“强镇扩权”为例》，《学术交流》2010年第6期。④ 孙柏瑛：《强镇扩权中的两个问题探讨》，《中国行政管理》2011年第2期。⑤ 徐越倩、马斌：《强镇扩权与政府治理创新:动力、限度与路径—基于浙江的分析》，《中共浙江省委党校学报》2012年第1期。

⑥ 龙微琳、张京祥、陈浩：《强镇扩权下的小城镇发展研究—以浙江省绍兴县为例》，《现代城市研究》2012年第4期。

⑦ 周广扬：《对积极发展小城市的认识和几点刍见》，《建筑学报》1983年第4期。⑧ 苏星：《在改革开放中建设和发展各具特色的小城市》，《经济研究》1990年第4期。展与扩大的同时保持“小”的特点。①

张继升提出了一种基于开放的发展观的中小城市建设“3+1”模式。“3”是指三重视角，即都市圈、区域化和可持续发展视角；“1”是指一个平台，即“政企合作—大规模综合连片开发”的平台。②

刘新华认为，为了更好地发挥对新农村建设的带动作用，小城市的建设发展应该采取支柱产业型、生态型、城郊型等模式，并充分体现自身特色。③

王少俊根据马克思主义城市理论的基本原理和我国社会主义城市发展的实践，对小城市发展战略进行了理论上的梳理，认为小城市发展战略既延续了小城镇发展的思路，同时也扩展了小城镇发展的内涵。④

陆立军认为，小城市是实施新型城市化战略的重要载体，建设小城市，必须立足优势，彰显特色，树立个性化的发展目标，真正实现进城农民的市民化而不单是土地的城市化，推动“强镇扩权”向“扩权强镇”和建设小城市转变。⑤

三、浙江省推进强镇扩权与小城市建设的探索和实践

（一）浙江省强镇扩权改革的实践探索

改革开放以来，浙江以“一镇一品”、“一镇一业”为特色的镇域经济快速发展。而伴随着经济规模的扩张、城镇化的推进和人口的集聚，传统的乡镇管理体制越来越难以满足经济强镇持续快速发展的需要。2006 年，绍兴县在全省率先开展强镇扩权改革，选择经济较为发达的钱清、杨汛桥、平水等镇进行试点；2007年又在兰亭镇试点实施“扩权强镇”改革，将扩权改革在全县推开，从而拉开了浙江强镇扩权改革的序幕。

浙江省推进强镇扩权改革的核心是扩大强镇的经济社会管理权限，赋予其更多的政策、资金、制度等支持。2007年5 月，浙江省政府下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，首批选定141 个省级中心镇，赋予其部分县级经济社会管理权限，涉及财政、资金扶持、土地、社会管理等10 个方面，主要包括：建立和完善中心镇财政体制，实施规费优惠政策，加大对中心镇的投入，加大用地支持力度，扩大中心镇经济社会管理权限，深化投资体制改革，加快推进户籍制度改革，加快集体非农建设用地使用制度改革，深化农村集体资产管理体制改革，加快建立统筹城乡的就业和社会保障制度。

2010年10月11日，浙江省委、省政府联合下发《关于进一步加快中心镇 ① 胡同恭：《我国小城市发展的几个问题》，《经济学动态》2000年第2期。② 张继升：《论中小城市建设的“3+1”模式》，《山东社会科学》2005年第4期。③ 刘新华：《浅析新农村建设背景下的小城市发展模式—以津市市为例》，《经济研究导刊》2008年第5期。

④ 王少俊：《工业化与城市化道路的历史选择—小城市发展战略的理论思考》，《兰州商学院学报》2011年第4期。

⑤ 陆立军：《我国小城市建设的战略意义和对策建议》，《甘肃社会科学》2012年第5期。发展和改革的若干意见》，公布了第二批63个省级中心镇名单，提出要把培育发展中心镇作为推进新型城市化、促进城乡一体化发展的重要战略支点和节点，加快推进中心镇人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约，走特色发展之路。并围绕中心镇发展改革的总体目标，推进10个方面的改革，如赋予中心镇一定的经济类项目核准、备案权和市政设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理等方面的社会管理权；鼓励将非行政许可事项由县级部门直接交办给中心镇行使；出台中心镇扩权事项目录，建立职责明确、权责对应的责任机制。

2010年12月14日，浙江省发改委、省编委办、省法制办联合出台《浙江省强镇扩权改革指导意见》，提出要赋予小城市培育试点镇必需的县级经济社会管理权，其他中心镇原则上赋予镇域范围内的经济类项目核准、备案权；着重赋予市政设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理等方面的社会管理权；通过实施综合执法等方式，加快赋予城市建设管理等方面的行政执法权。在扩权方式上，主要采取依法委托、交办，确属需要延伸机构，深化综合执法试点，开展相对集中行政处罚权工作等方式下放。

纵观浙江省各市、县推进强镇扩权改革的具体举措，许多都参考开发区模式进行扩权、放权。如绍兴县将安监局、劳动保障局、发改局、经发局等7个部门的管理职权全部委托给扩权强镇镇政府直接行驶，实行审批事项备案制。对需要上报省、市有关部门的审批事项，县主管部门“见章盖章”，仅履行上报手续。各扩权镇享有充分的审批权，大都设立了专门的投资服务中心，为企业项目审批等提供“一条龙”代理服务。义乌则将市级层面14个部门的57项行政管理权限下放给镇（街），对基础较好的佛堂镇又专门增加下放权限55项，使其获得包括村庄建设、规划审批、婚姻登记等在内的112项县级社会事业管理权限。目前，浙江全省11个市和绝大部分县（市）都出台了扶持强镇发展的政策措施，许多地方还设立了专项扶持资金，积极推进强镇扩权改革，在户籍管理、就业保障、土地、金融、投融资、财政、行政管理等方面进行体制机制创新，按照“依法放权、高效便民、分类指导、权责一致”的原则，通过委托、交办、延伸机构等方式，赋予强镇县级经济社会管理权限，并积极探索强镇行政执法体制改革。

（二）浙江省推进小城市建设的实践探索

新世纪以来，浙江省坚持把培育小城市作为加快城市化、加速工业化、有效解决“三农”问题的有效途径。2010年12月21日，浙江省政府印发《关于开展小城市培育试点的通知》，在全国率先启动小城市培育试点，赋予包括义乌市佛堂镇等27个试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限，提出加快培育一批经济繁荣、社会进步、功能完备、生态文明、宜居宜业、社会和谐的小城市，构筑集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的城市化发展新平台，走出一条具有浙江特色的城乡一体化发展新路子。对纳入小城市培育试点的中心镇，要求其到2015年在城区建设规模、综合经济实力、公共服务水平、行政管理体制等各方面实现新突破。

2011年5月27日，浙江省政府印发《2011年全省中心镇发展改革和小城市培育试点工作要点》，提出要加快促进人口集聚，推动农村人口就近有序向小城市培育试点镇转移；大力发展城市经济，支持和鼓励小城市培育试点镇建设大型商场或商贸综合体；扎实推进项目建设，强化对小城市培育试点镇的资金和土地等要素保障；抓好综合平台建设，尤其是小城市培育试点镇的行政审批服务、行政综合执法、民生保障、土地供给、应急维稳等社会管理和公共服务平台。2011年11月21日，浙江省发改委发布《关于支持小城市培育试点工作的实施意见》，从加大规划支持力度、加大产业发展支持力度、加大设施建设支持力度、加大金融和专项资金支持力度、加大改革支持力度等五方面，提出了10条促进全省小城市培育建设的政策意见。

具体而言，浙江省推进小城市培育建设的举措主要是如下五个方面：一是制订完善小城市规划。各小城市培育试点镇，根据自身发展需要，均对城市建设作了科学规划，其中普遍采取的是“小城市建设三年行动规划”。根据城市规划、土地利用总体规划的相关技术规范和标准，编制小城市总体规划和控制性详细规划，并与城镇体系规划等相衔接。二是加快集聚小城市人口。推进农村土地综合整治和农村住房改造建设，吸引农村人口向城镇集聚。通过创新户籍管理制度，推进城镇社区和住房保障体系建设，使城乡居民享受同等的市民待遇，促进农民市民化。三是提升小城市服务功能。通过推进市政基础设施、教育医疗设施、商贸综合设施等的建设，提高基础设施的网络化水平和综合承载能力；加强行政执法、公共资源交易、行政审批等服务平台建设，提升小城市公共服务水平。四是发展小城市经济。在原有“一镇一业、一镇一品”的产业格局基础上，着力推进特色产业集群发展，并按照现代城市经济的发展特点，大力发展现代物流、商务、金融等生产性服务业，因地制宜发展旅游、商贸、文化娱乐等民生性服务业。五是提升小城市管理水平。按照城市管理职能和小城市建设发展的需要，推进行政执法体制改革，增强执法能力；根据管理服务标准不断提高、任务日益繁重的实际，推进公共管理资源的整合，完善机构设置和人员编制，提升小城市公共管理服务的能力和水平。

经过两年多的试点，全省27个中心镇走出了各具特色的小城市改革升级路径图。试点以来，27个试点镇共新吸引48.3万人落户，城镇化率提高了5.8个百分点；镇里供职于工业和服务业的从业人员比重达88.9%，高出全省平均水平5个百分点；试点镇每万人新增个体工商户95户，是全省平均水平的2.5倍。①

四、进一步推进浙江省强镇扩权和小城市建设的政策建议

（一）推动“强镇扩权”向“扩权强镇”转变

“强镇扩权”与“扩权强镇”单从字面来看，两者只是词序的颠倒。“强镇扩权”可理解为强镇需要扩权，“扩权强镇”则是通过扩权改革培育更多的强镇。“强镇扩权”是被动扩权，“扩权强镇”则是主动授权。“强镇扩权”目的在于解除束缚经济社会发展的桎梏，使镇的经济社会发展潜力得到充分发挥，其着眼点在于政府转型速度与经济社会转型速度相同步；而“扩权强镇”则是为了强化经济强镇的综合实力和城市功能，为小城市建设提供一定的基础条件，其着眼点在于政府职能转变和增强经济社会的发展动力。强镇的经济实力较强、聚集人口较多、产业特色鲜明，拥有建设小城市的坚实基础，但由于行政管理体制的束缚，导致城市化的经济发展与乡土化的管理体制并存，难以向小城市转型升级。为此，下一步浙江应全面推进“扩权强镇”改革，并促使有条件的“强镇”进一步向小城市转变。

（二）通过培育“镇级市”推进小城市建设

可以按照新型城市化的理念和要求，将具有一定经济基础和发展条件的强镇建设成为“镇级市”。目前，我国的“镇级市”模式仅存在于台湾地区，如桃园县下辖平镇市、八德市、杨梅市等，台中县下辖丰原市、大里市，嘉义县下辖太保市、朴子市。笔者认为，“镇级市”并非行政意义上的“市”，而是经济和社会发展意义上的“市”，是农村城市化的一种推进方式。培育和建设“镇级市”，不是为了提升强镇的行政级别，而是在当前国家行政体制条件下避开行政区划难题，赋予强镇以城市的发展权，破解发展中面临的各种体制机制瓶颈，按照新型城市化的理念对镇域进行规划、开发、建设和管理，使强镇的城市规模、基础设施、产业结构以及教育、科技、文化、卫生、体育等各项社会事业均达到城市的要求和标准，促进强镇转变发展方式、提升城市功能，引领和带动区域经济社会快速发展。可以说，建设“镇级市”的背后就是要通过“强镇扩权”、“扩权强镇”等改革推进新型城市化。“镇级市”与“县级市”一样，都是经济社会发展规律的客观要求，是工业化发展到一定阶段、工业型经济向城市型经济转变趋势的内在要求，是解决城镇化滞后于工业化、加快新型城市化步伐、促进城乡一体统筹发展的现实选择。

（三）高标准推进小城市的规划建设

① 王中亮：《浙江争取试点撤镇设市 27个镇跃身小城市将提速》，《都市快报》2012年12月27日第A02版。城市规划是城市建设和城市管理的总纲，应站在历史和发展的高度，立足长远，把城市规划放在小城市建设之首。应根据小城市未来的产业结构、产业规模、人口规模、人文环境等，对小城市的性质和功能进行科学、准确定位，并据此对基础设施、环卫、文体等各项社会事业的发展做出科学的预测和规划。应以紧凑型城市为目标，实现土地集约高效利用，防止整体城市空间结构松散和“摊大饼”的建设模式；以交通道路为基础，合理规划城市块状布局，进行立体空间建设。在小城市空间布局的过程中，不仅要考虑小城市内部的改造，还要合理安排外部的可利用空间。在小城市内部，空间的布局不能停留在表面，应从城市整体性去认识并规划小城市建设发展和产业布局的调整；在小城市外部，应以分担内部空间压力为着力点，加强城市外围功能建设，使其成为城市减压预备空间。

（四）小城市应在与大中城市的互动中发挥优势、彰显特色

由于小城市的规模经济不明显，要素配置效率相对大中城市较低，因此，其数量并非越多越好，而应该根据区域经济社会发展和城乡统筹的现实需要，合理布局。要更加重视通过小城市带动周边乡镇组团式发展，促进城乡一体、协调共进；通过培育小城市，实现区域大中小城市和小城镇协调发展。目前，世界大城市规划结构已普遍从单核心同心圆布局转变为多核心组群式布局，城市群作为当代城市化的主要形式，日益成为国家或地区参与全球竞争与国际分工的基本地域单元。城市群是城市化发展到成熟阶段的城市地域空间组织形式，是区域城市化与城市区域化双重作用形成的“城市—区域”系统。①它所具有的要素集聚功能、辐射带动功能、整体竞争功能、区域创新功能等，有助于群内各城市充分发挥自身的特色和优势，形成协调有序、分工合理的产业协作体系，增强参与国内国际竞争的整体实力。因此，浙江的小城市建设应争取以城市群的形态参与区域竞争与合作，以城市集群化发展破解“大城市病”和“小城市规模不经济”的两难困境。

① 陆立军：《浙中崛起—基于浙中城市群和“义乌商圈”的理论与实践创新》，浙江人民出版社2011年版，第33页。

第二篇：浙江省小城市培育试点与强镇扩权改革

浙江省小城市培育试点与强镇扩权改革

浙江省有关于小城市培育试点与强镇扩权改革的文件与通知

省政府办公厅出台《关于开展小城市培育试点的通知》（浙政办发〔2010〕162号）

2010年12月21日，省政府办公厅出台了《关于开展小城市培育试点的通知》（浙政办发〔2010〕162号）。主要内容如下：

一、充分认识开展小城市培育试点的重要意义

实施“中心镇培育工程”以来，我省涌现出一批人口多、规模大、经济实力强、设施功能全、具有小城市形态的特大镇。这些镇在我省推进新型城市化、建设社会主义新农村、促进城乡一体化发展中发挥了重要的作用。但是，由于受现行管理体制等因素的制约，这些特大镇的进一步发展面临着一些困难和问题。开展小城市培育试点，着力破解这些困难和问题，加快实现特大镇向小城市转型发展，有利于基础设施、公共服务、现代文明向农村延伸、覆盖和辐射，促进城乡一体化发展；有利于优化城乡空间布局，缓解大中城市发展压力，实现大中小城市协调发展；有利于探索建立权责一致的乡镇管理体制和运作机制，提升基层社会管理和公共服务水平。各级政府各有关部门要从全局和战略的高度，充分认识开展小城市培育试点的重要意义，积极主动深化改革、推动创新，扎实做好各项工作。

二、指导思想和主要目标

（一）指导思想。坚持以科学发展观为统领，深入实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略，以加快推进人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约为着力点，加大改革创新力度，加快培育一批经济繁荣、社会进步、功能完备、生态文明、宜居宜业、社会和谐的小城市，构筑集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的城市化发展新平台，走出一条具有浙江特色的城乡一体化发展新路子。

（二）主要目标。到2015年，纳入小城市培育试点的中心镇要实现以下主要目标：

——建设规模。建成区面积8平方公里以上，形成布局合理的居住、工业、商贸、生态等功能分区。建成区户籍人口6万人以上或常住人口10万人以上，建成区户籍人口集聚率60%以上。形成比较完备的水、电、路、气、环保等基础设施网络。

——经济实力。年财政总收入10亿元以上，农村居民人均纯收入2万元以上。工业功能区工业增加值占全镇工业增加值80%以上，第三产业增加值占GDP比重40％以上，二、三产业从业人员比重90%以上。

——服务水平。科技教育、文化体育、卫生计生等设施完备，形成比较完善的社会事业发展网络。商业、金融等服务业网点布局合理，形成比较繁荣的商贸金融服务网络。社会保障体系逐步健全，保障水平稳步提高。基本公共服务、居民互助服务、市场商业服务三结合的社区服务体系进一步健全，形成便民利民的社区服务网络。

——管理体制。建立与小城市发展相适应、权责一致、运作顺畅、便民高效的行政管理体制。建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，推进县（市、区）综合行政执法试点和相对集中行政处罚权工作，并向试点镇延

伸。健全社区党组织领导的充满活力的社区自治机制，形成管理民主、运作规范、服务完善、文明祥和的社区管理服务体系。

三、主要任务

（一）制订完善小城市规划。根据城市规划、土地利用总体规划的相关技术规范和标准，编制小城市总体规划和控制性详细规划，并与城镇体系规划、生态环境功能区规划、土地利用总体规划、农村土地综合整治规划等相衔接。按照彰显特色、集聚发展的要求，完善主城区城市设计，科学编制小城市基础设施等专项规划和以中心村为重点的村庄布局规划。

（二）着力提升小城市功能。大力推进市政基础设施、环保基础设施、教育医疗设施、文化体育设施和商贸综合设施建设，努力提高基础设施的网络化水平和综合承载能力。加快行政执法、土地储备、公共资源交易、行政审批服务等平台建设，不断提升小城市公共管理和服务水平。

（三）大力发展小城市经济。按照城市经济的特点，大力发展现代物流、商务、金融等生产性服务业，因地制宜发展旅游、商贸、文化娱乐等面向民生的服务业。坚持错位发展、集约发展的原则，主动承接大中城市产业转移，加快共性技术服务平台建设，因地制宜大力发展高新技术产业和战略性新兴产业，着力推进特色产业集群发展。大力发展城郊农业、设施农业、旅游观光农业，提升现代农业发展水平。

（四）加快集聚小城市人口。坚持集约节约用地的原则，努力改善生产生活条件。大力推进农村土地综合整治和农村住房改造建设。大力推进小城市社区建设，积极推进住房制度改革和住房保障体系建设，促进农村人口向小城市集中。创新户籍管理制度，加快出台低门槛落户、享受与当地城镇居民同等待遇的农民进城激励政策，加快推进农民市民化。

（五）全面提升小城市管理水平。按照城市管理职能和小城市建设发展的需要，积极推进保留镇级建制、赋予县级经济社会管理权限的体制改革，加快推进行政执法体制改革。根据管理服务标准不断提高、任务日益繁重的实际，积极整合公共管理资源，完善机构设置和人员编制配备，切实提高小城市管理的能力和水平。

四、扶持政策

（一）实施强镇扩权改革。根据小城市管理需求，在保持镇级建制不变的前提下，明确试点镇的职能定位，在符合法律法规的前提下，通过委托、交办、延伸机构等方式和途径，赋予试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限。

（二）完善小城市机构设置。根据试点镇的人口规模、经济总量和管理任务，允许试点镇在核定的编制总数内统筹安排机构设置和人员配备；县（市、区）政府部门派驻试点镇的机构，业务上接受上级职能部门的指导，日常管理以试点镇为主，其负责人的任用、调整及工作人员的调动，应书面征得试点镇党委的同意。垂直管理部门可以在试点镇设派驻机构。

（三）合理调整行政区划。按照小城市总体规划，根据试点镇的经济社会发展实际和生产要素流向，结合小城市的管理服务水平和实际承载能力，允许适度调整试点镇的行政区划，拓展发展空间，增强集聚辐射能力，提升集约发展水平。

（四）强化要素保障机制。建立试点镇建设用地支持保障制度，各地在省下达的城镇建设用地切块指标中优先予以安排。加强对试点镇的金融服务，加大对试点镇的信贷支持。鼓励金融机构到试点镇设立分支机构，支持有条件的试点镇设立村镇银行和小额贷款公司。建立完善市县两级建设、规划、环保、交通等部门专业人才到试点镇挂职的制度，缓解小城市管理人才紧缺的压力。

（五）完善财政管理体制。按照分税制财政体制的总体要求，合理划分县（市、区）与试点镇的事权。按照财权与事权相匹配的原则，进一步理顺县（市、区）与试点镇的财力分配关系，建立试点镇政策倾斜、设有金库的一级财政体制，实现财力分配向试点镇倾斜，促进小城市培育。

（六）加大税费支持力度。鼓励县（市、区）政府对在试点镇新办的大型商贸企业，自营业当起，实行房产税、城镇土地使用税、企业所得税地方分成部分按收入级次三年内予以全额拨补；对在试点镇新办的金融保险企业，自营业当起，实行交纳的营业税按收入级次三年内予以拨补50%。试点镇土地出让净收益市、县（市、区）留成部分和在试点镇征收的城镇基础设施配套费，全额返还用于试点镇建设。

（七）建立试点专项资金。省政府从2010年起建立每年10亿元的省小城市培育试点专项资金（暂定三年），用于试点镇的基础设施、社会事业、产业功能区、技术创新和人才集聚服务平台、公共服务平台、规划编制及体制机制创新等项目的补助。各市、县（市、区）也应建立小城市培育试点专项资金，支持试点镇加快建设发展。

五、组织实施

（一）健全组织协调机制。省中心镇发展改革协调小组负责全省小城市培育试点工作的组织协调。协调小组及其办公室要定期召开会议研究重大问题，及时分解工作任务、落实责任单位，不断完善配套政策、加大推进力度，加强信息收集分析、实施动态管理。有关市、县（市、区）政府要建立相应的组织协调机制，将小城市培育试点工作摆上重要议事日程，纳入目标责任制考核，及时协调解决试点中遇到的困难和问题，推动试点工作扎实有效开展。

（二）建立绩效考核机制。按照奖励发展、激励先进的原则，建立小城市培育试点工作绩效考核奖励机制。与此同时，建立试点淘汰机制，对连续两年考核不合格的试点镇，取消其试点资格。

（三）强化联动推进机制。省级有关单位要抓紧出台配套政策，加大财力、要素等方面的保障，加强指导和服务。有关市、县（市、区）政府要加快出台相应的扶持政策，支持小城市培育试点工作。试点镇要按照“一年一个样、三年大变样”的培育要求，抓紧制订试点总体方案，编制三年行动计划和实施计划，大胆改革创新，确保试点取得明显成效。要及时总结宣传推广各地试点的成功经验，努力营造大胆改革、勇于创新、深化试点、科学发展的浓厚氛围

省发改委、省编委办、省法制办出台《浙江省强镇扩权改革指导意见》（浙发改城体〔2010〕1178号）

为认真贯彻落实《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》（浙委办〔2010〕115号）文件精神，2010年12月14日，省发改委、省编委办、省法制办联合出台了《浙江省强镇扩权改革指导意见》（浙发改城体〔2010〕1178号）。主要内容如下：

一、指导思想

以科学发展观为指导，按照建设服务型政府、责任政府、法治政府的要求，以理顺权责关系、创新管理体制、增强服务能力、推进政府职能转变为目标，通过扩大中心镇经济社会管理权限的体制改革，全面激发中心镇的发展活力，进一步增强中心镇统筹协调、社会管理和公共服务能力，建立规范有序、权责明确、运作顺畅、便民高效的中心镇管理体制和运作机制。

二、基本原则

（一）坚持依法放权的原则。法律、法规明确赋予乡镇政府行使的管理事项，必须落实到位。通过委托、交办等方式和途径下放给中心镇行使管理的事项，应当符合法律、法规、规章的规定。

（二）坚持便民高效的原则。凡是基层发生频率高、直接面对企业和老百姓、上级部门“管得着、看不见”、中心镇政府完全有能力和条件管理的事项，下放给中心镇办理。凡是扩权给中心镇的事项，都要向社会公开，并进入行政审批服务中心集中规范高效办理。

（三）坚持分类指导的原则。对中心镇的扩权事项不搞一刀切，具体扩权事项由所在地县（市、区）政府根据中心镇的经济社会发展实际和相关条件，制定放权事项目录，实行分类分步放权。

（四）坚持权责一致的原则。凡是下放给中心镇政府管理的事项，建立严格的管理制度和责任机制，坚持放管结合、权责一致，做到职责明确，责任落实，有责可查。

三、主要内容

（一）扩权对象。省政府公布的省级中心镇。

（二）扩权内容。赋予小城市培育试点镇必需的县级经济社会管理权。其他中心镇原则上赋予镇域范围内的经济类项目核准、备案权；着重赋予市政设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理等方面的社会管理权；通过实施综合执法等方式，加快赋予城市建设管理等方面的行政执法权。

（三）扩权方式。主要采取依法委托、交办，确属需要延伸机构，深化综合执法试点，开展相对集中行政处罚权工作等方式下放。非行政许可审批事项由县级有关部门直接交办给中心镇行使；依据法律、法规、规章的规定可以委托的行政许可事项，由县级有关部门委托中心镇办理；其他行政执法类事项由县（市、区）政府按照有关规定和程序，通过深化综合执法试点或开展相对集中行政处罚权工作实行综合执法。垂直管理部门和派驻机构审批管理的事项须进入行政审批服务中心，集中办理。

四、组织保障

（一）统一思想，加强领导。省中心镇改革发展协调小组负责对强镇扩权改革工作的协调和指导。县（市、区）政府是放权的主体，要高度重视、统一思想认识，将强镇扩权改革摆上重要议事日程，切实履行职责，及时研究解决扩权改革过程中出现的问题，确保扩权改革工作顺利推进。

（二）出台政策，有效落实。县（市、区）政府要出台规范性文件，明确强镇扩权事项目录。各放权部门要从各自职能出发，出台下放权限的实施细则，调整扩权事项的工作流程。中心镇要出台扩权事项的运作办法，确保扩权事项有效落实。

（三）明确职责，规范运作。县（市、区）政府要建立职责明确、权责一致的责任机制。各放权部门要制定相应的配套制度和管理办法，加强对扩权事项运作的指导、培训和监管。中心镇要加强行政审批服务平台建设，配强工作人员，公开办事程序、前置条件和办结时限，确保扩权事项放而不乱、高效运作。

省财政厅和省发改委出台《关于省小城市培育试点专项资金管理若干问题的通知》（浙财建〔2010〕353号）

为认真贯彻全省中心镇发展改革暨小城市培育试点工作会议精神，2010年12月20日，省财政厅和省发改委联合出台了《关于省小城市培育试点专项资金管理若干问题的通知》（浙财建〔2010〕353号）。主要内容如下：

一、小城市培育试点专项资金的分配原则、范围和资金规模

专项资金的分配，遵循“分类分档、奖补结合，动态考核、以奖促建”的原则。经省政府批准的小城市培育试点镇，纳入专项资金补助（奖励）的范围。从2010年到2012年，省财政每年预算安排10亿元，专项用于对试点小城市的补助（奖励）。

二、小城市培育试点专项资金的分配方法和程序

专项资金按9：1比例分设为发展补助和考核奖励，即每年用于发展补助9亿元，用于考核奖励1亿元。其中：

发展补助资金，对除宁波市以外的试点镇，按因素法实行分类分档切块安排。第一类，包括杭州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、温州、台州等市的试点镇。按试点镇上年城镇常住人口数量排序，分两档切块补助。排名前5位的试点镇分别补助5000万元，其余试点镇分别补助4000万元。第二类，包括舟山、衢州、丽水等市的3个试点镇，每个试点镇分别补助3000万元。

考核奖励资金，对包括宁波市试点镇在内的全部试点镇统一按省定考核办法考核分配。凡经考核确认为优秀、达标的试点镇，分档给予奖励补助。

发展补助资金和考核奖励资金的分配方案，经省中心镇发展改革协调小组审议报省政府批准后，由省财政厅于当年上半年和次年上半年下达到市县财政部门。

三、小城市培育试点专项资金的使用管理

各试点镇所在的市县政府，要认真组织小城市培育发展项目的建设，发达地区市县按照与省级不低于3：1的比例落实地方配套建设资金，欠发达地区市县根据自身财力状况，安排一定的地方配套建设资金，确保项目建设按照小城市试点三年行动计划加快实施。

省财政下达的发展补助资金和考核奖励资金，由试点镇统筹安排使用，根据当地实际，可以对建设项目直接补助，也可以采取贴息方式使用，但必须符合以下规定：

（一）省财政下达的发展补助资金和考核奖励资金，只能用于以下项目：

1、试点镇基础设施建设项目，主要包括道路交通、水电气、污水垃圾、广电通讯等基础设施建设；

2、试点镇社会事业项目，主要包括教育卫生、文化体育、社会保障等设施建设；

3、试点镇产业园区项目，主要是支持推进产业集聚发展的功能区（园区）建设，企业共性技术创新平台项目等建设；

4、试点镇公共服务平台项目，主要是试点镇行政审批服务中心、社会保障和就业服务平台等建设；

5、试点镇规划编制项目（限用1年）；

6、经省中心镇发展改革协调小组审核同意的建设项目。

省财政发展补助资金和考核奖励资金禁止用于平衡当地财政预算，禁止用于机关或事业单位的办公经费，禁止用于发放津贴补贴。如有违反规定，一经查实，年终考核时实行“一票否决”。

（二）各试点镇使用省财政专项资金安排的具体项目，须于每年4月底前报省发改委、省财政厅审核备案。

四、小城市培育试点专项资金的考核监督

（一）省财政下达的试点专项资金，纳入市县财政预算管理。

（二）按照省定考核办法，终了后由省发改委会同省财政厅实施考核。对考核结果为优秀和达标的试点镇，按本办法规定分档给予奖励。对考核结果不达标的试点镇不予奖励，连续两年考核不达标的试点镇退出试点名单。对于完成情况较差或违反规定使用资金的市县，扣减或取消下一专项补助资金。

（三）省发改委、省财政厅将对小城市培育专项资金安排、使用情况及项目完成情况，进行定期或不定期重点监督检查。

各级财政部门要加强小城市培育专项资金、项目的监督和管理，并按受审计部门监督，切实提高资金使用效益

第三篇：申论热点四 浙江省小城市培育试点与强镇扩权改革

浙江省有关于小城市培育试点与强镇扩权改革的文件与通知

省政府办公厅出台《关于开展小城市培育试点的通知》（浙政办发〔2010〕162号）来源：城乡体改处

发布日期：2010年12月29日

2010年12月21日，省政府办公厅出台了《关于开展小城市培育试点的通知》（浙政办发〔2010〕162号）。主要内容如下：

一、充分认识开展小城市培育试点的重要意义

实施“中心镇培育工程”以来，我省涌现出一批人口多、规模大、经济实力强、设施功能全、具有小城市形态的特大镇。这些镇在我省推进新型城市化、建设社会主义新农村、促进城乡一体化发展中发挥了重要的作用。但是，由于受现行管理体制等因素的制约，这些特大镇的进一步发展面临着一些困难和问题。开展小城市培育试点，着力破解这些困难和问题，加快实现特大镇向小城市转型发展，有利于基础设施、公共服务、现代文明向农村延伸、覆盖和辐射，促进城乡一体化发展；有利于优化城乡空间布局，缓解大中城市发展压力，实现大中小城市协调发展；有利于探索建立权责一致的乡镇管理体制和运作机制，提升基层社会管理和公共服务水平。各级政府各有关部门要从全局和战略的高度，充分认识开展小城市培育试点的重要意义，积极主动深化改革、推动创新，扎实做好各项工作。

二、指导思想和主要目标

（一）指导思想。坚持以科学发展观为统领，深入实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略，以加快推进人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约为着力点，加大改革创新力度，加快培育一批经济繁荣、社会进步、功能完备、生态文明、宜居宜业、社会和谐的小城市，构筑集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的城市化发展新平台，走出一条具有浙江特色的城乡一体化发展新路子。

（二）主要目标。到2015年，纳入小城市培育试点的中心镇要实现以下主要目标： ——建设规模。建成区面积8平方公里以上，形成布局合理的居住、工业、商贸、生态等功能分区。建成区户籍人口6万人以上或常住人口10万人以上，建成区户籍人口集聚率60%以上。形成比较完备的水、电、路、气、环保等基础设施网络。

——经济实力。年财政总收入10亿元以上，农村居民人均纯收入2万元以上。工业功能区工业增加值占全镇工业增加值80%以上，第三产业增加值占GDP比重40％以上，二、三产业从业人员比重90%以上。

——服务水平。科技教育、文化体育、卫生计生等设施完备，形成比较完善的社会事业发展网络。商业、金融等服务业网点布局合理，形成比较繁荣的商贸金融服务网络。社会保障体系逐步健全，保障水平稳步提高。基本公共服务、居民互助服务、市场商业服务三结合的社区服务体系进一步健全，形成便民利民的社区服务网络。

——管理体制。建立与小城市发展相适应、权责一致、运作顺畅、便民高效的行政管理体制。建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，推进县（市、区）综合行政执法试点和相对集中行政处罚权工作，并向试点镇延伸。健全社区党组织领导的充满活力的社区自治机制，形成管理民主、运作规范、服务完善、文明祥和的社区管理服务体系。

三、主要任务

（一）制订完善小城市规划。根据城市规划、土地利用总体规划的相关技术规范和标准，编制小城市总体规划和控制性详细规划，并与城镇体系规划、生态环境功能区规划、土地利用总体规划、农村土地综合整治规划等相衔接。按照彰显特色、集聚发展的要求，完善主城区城市设计，科学编制小城市基础设施等专项规划和以中心村为重点的村庄布局规划。

（二）着力提升小城市功能。大力推进市政基础设施、环保基础设施、教育医疗设施、文化体育设施和商贸综合设施建设，努力提高基础设施的网络化水平和综合承载能力。加快行政执法、土地储备、公共资源交易、行政审批服务等平台建设，不断提升小城市公共管理和服务水平。

（三）大力发展小城市经济。按照城市经济的特点，大力发展现代物流、商务、金融等生产性服务业，因地制宜发展旅游、商贸、文化娱乐等面向民生的服务业。坚持错位发展、集约发展的原则，主动承接大中城市产业转移，加快共性技术服务平台建设，因地制宜大力发展高新技术产业和战略性新兴产业，着力推进特色产业集群发展。大力发展城郊农业、设施农业、旅游观光农业，提升现代农业发展水平。

（四）加快集聚小城市人口。坚持集约节约用地的原则，努力改善生产生活条件。大力推进农村土地综合整治和农村住房改造建设。大力推进小城市社区建设，积极推进住房制度改革和住房保障体系建设，促进农村人口向小城市集中。创新户籍管理制度，加快出台低门槛落户、享受与当地城镇居民同等待遇的农民进城激励政策，加快推进农民市民化。

（五）全面提升小城市管理水平。按照城市管理职能和小城市建设发展的需要，积极推进保留镇级建制、赋予县级经济社会管理权限的体制改革，加快推进行政执法体制改革。根据管理服务标准不断提高、任务日益繁重的实际，积极整合公共管理资源，完善机构设置和人员编制配备，切实提高小城市管理的能力和水平。

四、扶持政策

（一）实施强镇扩权改革。根据小城市管理需求，在保持镇级建制不变的前提下，明确试点镇的职能定位，在符合法律法规的前提下，通过委托、交办、延伸机构等方式和途径，赋予试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限。

（二）完善小城市机构设置。根据试点镇的人口规模、经济总量和管理任务，允许试点镇在核定的编制总数内统筹安排机构设置和人员配备；县（市、区）政府部门派驻试点镇的机构，业务上接受上级职能部门的指导，日常管理以试点镇为主，其负责人的任用、调整及工作人员的调动，应书面征得试点镇党委的同意。垂直管理部门可以在试点镇设派驻机构。

（三）合理调整行政区划。按照小城市总体规划，根据试点镇的经济社会发展实际和生产要素流向，结合小城市的管理服务水平和实际承载能力，允许适度调整试点镇的行政区划，拓展发展空间，增强集聚辐射能力，提升集约发展水平。

（四）强化要素保障机制。建立试点镇建设用地支持保障制度，各地在省下达的城镇建设用地切块指标中优先予以安排。加强对试点镇的金融服务，加大对试点镇的信贷支持。鼓励金融机构到试点镇设立分支机构，支持有条件的试点镇设立村镇银行和小额贷款公司。建立完善市县两级建设、规划、环保、交通等部门专业人才到试点镇挂职的制度，缓解小城市管理人才紧缺的压力。

（五）完善财政管理体制。按照分税制财政体制的总体要求，合理划分县（市、区）与试点镇的事权。按照财权与事权相匹配的原则，进一步理顺县（市、区）与试点镇的财力分配关系，建立试点镇政策倾斜、设有金库的一级财政体制，实现财力分配向试点镇倾斜，促进小城市培育。

（六）加大税费支持力度。鼓励县（市、区）政府对在试点镇新办的大型商贸企业，自营业当起，实行房产税、城镇土地使用税、企业所得税地方分成部分按收入级次三年内予以全额拨补；对在试点镇新办的金融保险企业，自营业当起，实行交纳的营业税按收入级次三年内予以拨补50%。试点镇土地出让净收益市、县（市、区）留成部分和在试点镇征收的城镇基础设施配套费，全额返还用于试点镇建设。

（七）建立试点专项资金。省政府从2010年起建立每年10亿元的省小城市培育试点专项资金（暂定三年），用于试点镇的基础设施、社会事业、产业功能区、技术创新和人才集聚服务平台、公共服务平台、规划编制及体制机制创新等项目的补助。各市、县（市、区）也应建立小城市培育试点专项资金，支持试点镇加快建设发展。

五、组织实施

（一）健全组织协调机制。省中心镇发展改革协调小组负责全省小城市培育试点工作的组织协调。协调小组及其办公室要定期召开会议研究重大问题，及时分解工作任务、落实责任单位，不断完善配套政策、加大推进力度，加强信息收集分析、实施动态管理。有关市、县（市、区）政府要建立相应的组织协调机制，将小城市培育试点工作摆上重要议事日程，纳入目标责任制考核，及时协调解决试点中遇到的困难和问题，推动试点工作扎实有效开展。

（二）建立绩效考核机制。按照奖励发展、激励先进的原则，建立小城市培育试点工作绩效考核奖励机制。与此同时，建立试点淘汰机制，对连续两年考核不合格的试点镇，取消其试点资格。

（三）强化联动推进机制。省级有关单位要抓紧出台配套政策，加大财力、要素等方面的保障，加强指导和服务。有关市、县（市、区）政府要加快出台相应的扶持政策，支持小城市培育试点工作。试点镇要按照“一年一个样、三年大变样”的培育要求，抓紧制订试点总体方案，编制三年行动计划和实施计划，大胆改革创新，确保试点取得明显成效。要及时总结宣传推广各地试点的成功经验，努力营造大胆改革、勇于创新、深化试点、科学发展的浓厚氛围。

省发改委、省编委办、省法制办出台《浙江省强镇扩权改革指导意见》（浙发改城体〔2010〕1178号）

来源：城乡体改处

发布日期：2010年12月31日

为认真贯彻落实《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》（浙委办〔2010〕115号）文件精神，2010年12月14日，省发改委、省编委办、省法制办联合出台了《浙江省强镇扩权改革指导意见》（浙发改城体〔2010〕1178号）。主要内容如下：

一、指导思想

以科学发展观为指导，按照建设服务型政府、责任政府、法治政府的要求，以理顺权责关系、创新管理体制、增强服务能力、推进政府职能转变为目标，通过扩大中心镇经济社会管理权限的体制改革，全面激发中心镇的发展活力，进一步增强中心镇统筹协调、社会管理和公共服务能力，建立规范有序、权责明确、运作顺畅、便民高效的中心镇管理体制和运作机制。

二、基本原则

（一）坚持依法放权的原则。法律、法规明确赋予乡镇政府行使的管理事项，必须落实到位。通过委托、交办等方式和途径下放给中心镇行使管理的事项，应当符合法律、法规、规章的规定。

（二）坚持便民高效的原则。凡是基层发生频率高、直接面对企业和老百姓、上级部门“管得着、看不见”、中心镇政府完全有能力和条件管理的事项，下放给中心镇办理。凡是扩权给中心镇的事项，都要向社会公开，并进入行政审批服务中心集中规范高效办理。

（三）坚持分类指导的原则。对中心镇的扩权事项不搞一刀切，具体扩权事项由所在地县（市、区）政府根据中心镇的经济社会发展实际和相关条件，制定放权事项目录，实行分类分步放权。

（四）坚持权责一致的原则。凡是下放给中心镇政府管理的事项，建立严格的管理制度和责任机制，坚持放管结合、权责一致，做到职责明确，责任落实，有责可查。

三、主要内容

（一）扩权对象。省政府公布的省级中心镇。

（二）扩权内容。赋予小城市培育试点镇必需的县级经济社会管理权。其他中心镇原则上赋予镇域范围内的经济类项目核准、备案权；着重赋予市政设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理等方面的社会管理权；通过实施综合执法等方式，加快赋予城市建设管理等方面的行政执法权。

（三）扩权方式。主要采取依法委托、交办，确属需要延伸机构，深化综合执法试点，开展相对集中行政处罚权工作等方式下放。非行政许可审批事项由县级有关部门直接交办给中心镇行使；依据法律、法规、规章的规定可以委托的行政许可事项，由县级有关部门委托中心镇办理；其他行政执法类事项由县（市、区）政府按照有关规定和程序，通过深化综合执法试点或开展相对集中行政处罚权工作实行综合执法。垂直管理部门和派驻机构审批管理的事项须进入行政审批服务中心，集中办理。

四、组织保障

（一）统一思想，加强领导。省中心镇改革发展协调小组负责对强镇扩权改革工作的协调和指导。县（市、区）政府是放权的主体，要高度重视、统一思想认识，将强镇扩权改革摆上重要议事日程，切实履行职责，及时研究解决扩权改革过程中出现的问题，确保扩权改革工作顺利推进。

（二）出台政策，有效落实。县（市、区）政府要出台规范性文件，明确强镇扩权事项目录。各放权部门要从各自职能出发，出台下放权限的实施细则，调整扩权事项的工作流程。中心镇要出台扩权事项的运作办法，确保扩权事项有效落实。

（三）明确职责，规范运作。县（市、区）政府要建立职责明确、权责一致的责任机制。各放权部门要制定相应的配套制度和管理办法，加强对扩权事项运作的指导、培训和监管。中心镇要加强行政审批服务平台建设，配强工作人员，公开办事程序、前置条件和办结时限，确保扩权事项放而不乱、高效运作。

省财政厅和省发改委出台《关于省小城市培育试点专项资金管理若干问题的通知》（浙财建〔2010〕353号）

来源：城乡体改处

发布日期：2010年12月29日

为认真贯彻全省中心镇发展改革暨小城市培育试点工作会议精神，2010年12月20日，省财政厅和省发改委联合出台了《关于省小城市培育试点专项资金管理若干问题的通知》（浙财建〔2010〕353号）。主要内容如下：

一、小城市培育试点专项资金的分配原则、范围和资金规模

专项资金的分配，遵循“分类分档、奖补结合，动态考核、以奖促建”的原则。

经省政府批准的小城市培育试点镇，纳入专项资金补助（奖励）的范围。

从2010年到2012年，省财政每年预算安排10亿元，专项用于对试点小城市的补助（奖励）。

二、小城市培育试点专项资金的分配方法和程序

专项资金按9：1比例分设为发展补助和考核奖励，即每年用于发展补助9亿元，用于考核奖励1亿元。其中：

发展补助资金，对除宁波市以外的试点镇，按因素法实行分类分档切块安排。第一类，包括杭州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、温州、台州等市的试点镇。按试点镇上年城镇常住人口数量排序，分两档切块补助。排名前5位的试点镇分别补助5000万元，其余试点镇分别补助4000万元。第二类，包括舟山、衢州、丽水等市的3个试点镇，每个试点镇分别补助3000万元。考核奖励资金，对包括宁波市试点镇在内的全部试点镇统一按省定考核办法考核分配。凡经考核确认为优秀、达标的试点镇，分档给予奖励补助。

发展补助资金和考核奖励资金的分配方案，经省中心镇发展改革协调小组审议报省政府批准后，由省财政厅于当年上半年和次年上半年下达到市县财政部门。

三、小城市培育试点专项资金的使用管理

各试点镇所在的市县政府，要认真组织小城市培育发展项目的建设，发达地区市县按照与省级不低于3：1的比例落实地方配套建设资金，欠发达地区市县根据自身财力状况，安排一定的地方配套建设资金，确保项目建设按照小城市试点三年行动计划加快实施。

省财政下达的发展补助资金和考核奖励资金，由试点镇统筹安排使用，根据当地实际，可以对建设项目直接补助，也可以采取贴息方式使用，但必须符合以下规定：

（一）省财政下达的发展补助资金和考核奖励资金，只能用于以下项目：

1、试点镇基础设施建设项目，主要包括道路交通、水电气、污水垃圾、广电通讯等基础设施建设；

2、试点镇社会事业项目，主要包括教育卫生、文化体育、社会保障等设施建设；

3、试点镇产业园区项目，主要是支持推进产业集聚发展的功能区（园区）建设，企业共性技术创新平台项目等建设；

4、试点镇公共服务平台项目，主要是试点镇行政审批服务中心、社会保障和就业服务平台等建设；

5、试点镇规划编制项目（限用1年）；

6、经省中心镇发展改革协调小组审核同意的建设项目。

省财政发展补助资金和考核奖励资金禁止用于平衡当地财政预算，禁止用于机关或事业单位的办公经费，禁止用于发放津贴补贴。如有违反规定，一经查实，年终考核时实行“一票否决”。

（二）各试点镇使用省财政专项资金安排的具体项目，须于每年4月底前报省发改委、省财政厅审核备案。

四、小城市培育试点专项资金的考核监督

（一）省财政下达的试点专项资金，纳入市县财政预算管理。

（二）按照省定考核办法，终了后由省发改委会同省财政厅实施考核。对考核结果为优秀和达标的试点镇，按本办法规定分档给予奖励。对考核结果不达标的试点镇不予奖励，连续两年考核不达标的试点镇退出试点名单。对于完成情况较差或违反规定使用资金的市县，扣减或取消下一专项补助资金。

（三）省发改委、省财政厅将对小城市培育专项资金安排、使用情况及项目完成情况，进行定期或不定期重点监督检查。

各级财政部门要加强小城市培育专项资金、项目的监督和管理，并按受审计部门监督，切实提高资金使用效益。--来源：浙江省发改委

第四篇：创新体制机制,为“扩权强镇”建设保驾护航

创新体制机制，为“扩权强镇”建设保驾护航

——关于“扩权强镇”试点镇建设的思考与建议

为了能够在5年内或更长一段时间，在全省范围内建设一批“规划布局合理、产业特色鲜明、经济实力雄厚、基础设施完善、生态环境优美、社会和谐发展”的小城市，实现城乡统筹发展，推进乡镇工业化、城镇化、现代化进程，2009年初，省委、省政府研究制定了《关于实施扩权强镇的若干意见》（皖发[2009]15号），我县云岭镇被列入全省150个“扩权强镇”试点镇之一。

如何抢抓机遇、乘势而上，紧紧围绕试点镇建设工作，创新体制机制，伏下身、沉下心来做好各项服务工作，为试点镇建设提供良好的体制机制保障，让试点镇经济发展和各项社会事业建设成为全县乡镇建设的排头兵，起到典型示范作用，成为全市乃至全省“扩权强镇”建设工作的样板，是摆在我们机构编制部门面前的一项重大课题。

笔者认为，要想做好“扩权强镇”试点镇建设工作，首先必须认清形势，充分了解我们目前所面临的各项挑战和机遇，披荆斩棘，寻求出路，取得突破。

一、现 状

云岭镇位于我县西北部，距县城23公里，全镇总面积192.23平方公里，辖19个行政村，382个村民组，总人口43500余人。

该镇是典型的农业型乡镇。全镇农作物播种面积达9.5万亩，农业总产值达1.7亿元，位全县第一。特色农产品——章渡酱菜曾获中国食品博览会铜奖。该镇还是著名的中药材种植 1

基地，所产丹皮以丹峰含量高而为各地厂家所青睐。2010年农民人均纯收入 4382元，比上年增长17.1%。

云岭镇同时还是一个新兴的工业型乡镇，特色鲜明。镇内矿产资源丰富，已探明大理石、方解石、花岗岩、钾长石，储量达3亿立方米以上；白云石、石灰石储量达5亿立方米以上，尤以大理石“泾川白玉”享誉华东地区，大理石、方解石理化指标符合超细重质碳酸钙生产要求，石灰石理化指标符合轻质碳酸钙生产要求，截止2010年，全镇有碳酸钙开采企业14家，年产原矿石近300万吨；重质碳酸钙加工企业90余家，年产石粉100余万吨。

境内旅游资源丰富，文化古迹众多，是新四军军部旧址所在地，被国家列入100个重点打造的“红色旅游”经典景区和十二条旅游精品线路之一，也是全国中小学爱国主义教育示范基地。新四军军长叶挺曾赋诗盛赞云岭镇是“云中美人雾里山”。

近年来，该镇按照县委、县政府“大投入大建设、大招商大发展”决策战略部署，坚持“生态立镇、工业富镇、产业强镇、旅游名镇”的总体思路，大力发展“园区经济、集群经济、旅游经济”，全镇经济发展态势呈现出“速度快、效益好、实惠多、后劲足”的良好局面。今年1-6月份完成工业性固定资产投资4.14亿元，增长53%，实现工业总产值3.55亿元，比上年同期增长38%。完成财政收入2790万元，占年初预算5375万元的51.9%，比上年同期增长34.2%。其中地方财政收入完成1147.1万元，比上年同期增长36%。

2011年1月，省政府批准在该镇筹建“安徽泾县云岭经济 2

开发区”。目前，云岭镇的经济建设和社会发展潜力巨大。

二、存在困难和问题

在欣喜地看到云岭镇经济和各项社会事业健康快速发展的同时，从体制机制等更深层次上我们也看到了试点镇乃至我县乡镇普遍存在的各种现实困难和问题，主要体现在以下三个方面：

（一）管理体制落后单一

一是传统农业型政府管理体制长期占据主导地位。一直以来，乡镇管理体制依然延续着过去着重为农业生产服务而设计的体制模式。经过多年发展，工业化、城镇化已达到较高水平，原来建立在传统农村形态上的乡镇政府架构和功能设臵，已成为束缚乡镇发展的裹脚布，远远落后于农村工业化和城镇化的发展需要。因此，落后的管理体制已成为束缚和制约乡镇发展的瓶颈。

二是单一的管理体制满足不了乡镇多元化的发展趋势。目前，不管是农业型乡镇、工业型乡镇、“扩权强镇”试点镇，还是以旅游产业、第三产业为主要经济增长点的乡镇，都沿用同一行政管理体制，即管理体制“一刀切”，整齐划一，无所侧重，丝毫体现不了不同类型乡镇在行政管理体制上的差异性，满足不了乡镇多元化的发展趋势和要求。单一的现行乡镇行政管理体制，在很大程度上限制了乡镇工业化、城镇化的发展进程。

（二）权责不对等

一是乡镇政府在承诺为人民群众提供满意服务的同时，面临“有责无权”的尴尬。当前，在全县上下正在大力建设人民满意的服务型政府。如何让群众满意，一个最具体的、最重要的方面就是要方便老百姓办事。但就目前的情况来看，许多现实和无奈真真切切地摆在广大群众和乡镇政府面前，很多涉及民生的职 3

权，比如说农村宅基地建房审批等都在县直相关部门，不仅程序繁杂，而且花费时间长，给老百姓带来了很大的不便。

二是存在县直部分相关职能部门不愿意放权或放权不彻底问题。前阶段县编办根据省编办的相关文件精神，在县政府16个工作部门中开展了一次关于县直职能部门根据有关规定可直接下放或委托乡镇行使的行政许可审批事项和处罚权的调查。在所涉及的16个政府部门中，有三个部门只愿意下放少数行政审批权；四个等部门对乡镇则“无权可放”；而有些关于城市管理等“有责无权”的审批事项和处罚事项，则愿意无限下放。

由此凸显出乡镇现行行政体制与城乡一体化发展要求存在较大的差距，许多利民政策在具体落实过程中，存在一个又一个便民盲区，乡镇权责不对等的问题也日益凸显。“有限的权力，无限的责任”成为困扰乡镇快速发展的体制性因素。

（三）人才队伍缺乏

一是现有乡镇干部队伍结构不合理，年龄老化现象严重。乡镇干部队伍结构不合理，大部分趋于老化，学历层次偏低，知识面不宽，工作创新不够，干部队伍素质不能完全满足现实工作要求。如云岭镇现有机关事业单位一般工作人员69名（其中机关40人，事业29人），从年龄结构看，35周岁以下的只有20人，占29%； 36—55周岁的有52人，占52%； 56周岁以上的13人，占18.8%。从学历结构看，具有本科以上学历只有4人，占0.5%；高中及中专学历的13人，占18.8%。从专业结构来看，行政管理专业人员占近60%，缺少城建、土地、规划、城市建设及管理等方面的专业技术人员。

三是乡镇缺少能够具体承担县直部门下放或委托行使的行 4

政审批权和处罚权的专业人员。现有乡镇干部队伍主要的工作任务一直就围绕乡镇行政管理或面向人民群众生产生活提供相关工作服务和为农技术服务等工作，对县直部门下放或委托行使的行政审批和处罚事项，感觉非常陌生，一方面不了解相关的政策法规规定，缺乏从事行政审批应具备的专业业务知识，同时另一方面也不具有从事行政执法所应有的执法资质。因此，县直部门下放权力给乡镇，乡镇也是面临无专业人员能具体实施的窘境。

二是进人渠道单一，补充有限。虽然近年来乡镇机关通过公开招录的方式选拔和充实了一批年轻的公务员，但大多陆陆续续被调往县直单位。乡镇事业单位近年来几乎未补充过人员（个别乡镇虽然公开招聘或选聘过计生服务人员，但新聘人员人数远远低于原有人员的流失数）。再加上进人渠道单一，补充有限，安心基层的更少，进一步加速了乡镇干部队伍的“断层”、“老化”。

三、几点建议

要想依托现有自然资源和产业特色，将云岭镇建成独具特色的“扩权强镇”试点镇，首要问题是让云岭镇破除落后、单一的管理体制的制约束缚。如何让试点镇管理体制破茧而出，唯一的出路是深化改革，创新试点镇现行体制机制。按照“该放的要坚决放，该管的要切实负责管好”的原则，赋予试点镇部分县级经济社会管理权限，建立一套与云岭镇发展要求和“扩权强镇”试点工作相匹配的管理体制，力争做到“权力与责任相匹配，财权与事权相统一，用人与任务相适应，待遇与贡献相挂钩”，充分调动试点镇加快发展的积极性。

（一）重点突出，创新管理体制

一是乡镇机构设臵要适应发展要求进行创新，体现不同于 5

一般乡镇的差异性，为镇级扩权提供体制机制保障。

首先，党委政府内设机构设臵。一是在乡镇党政办公室加挂“政务服务中心”，由该中心具体承载县直部门下放或委托乡镇行使的行政审批、行政许可事项。二是为了大力推进财政体制改革，做到财权与事权相统一，首先要构建试点镇新的财政体制，将试点镇农村财政管理所调整设臵为“云岭镇财政分局”。

其次，镇事业单位设臵，除与其他乡镇同样设臵“两个中心”（经济技术服务中心，社会事务服务中心）、一个站（林业工作站）、一个所（民政所）外，增设“云岭镇规划建设分局”和“综合执法大队”两个事业单位。其中：

规划建设分局在云岭镇政府领导下，业务上受县住建委指导，在县住建委委托授权范围内开展工作；综合执法大队的主要职责负责具体承载县直部门下放或委托试点镇行政的行政执法事项，即根据县住建、环保、人社、安监、城管、工商等部门的委托授权，按照“统一签订委托协议、统一规范操作流程、统一组织业务培训、统一授牌授印”的要求，具体负责接受所有下放、委托的行政许可审批事项和处罚权，实行“一站式”服务。

最后，为始终保持开发区旺盛的发展活力，建立一套与时俱进、高效运转的体制机制，应积极探索根据开发区不同时期的发展建设的需要，建立适时调整其内、下设机构的长效工作机制，使科学高效的体制机制成为开发区建设发展的助推器。

二是要健全省级云岭经济开发区管理体制，理顺与镇政府的关系，确保开发区高效运转的活力。

设臵云岭经济开发区管委会，作为县政府的派出机关，委托云岭镇管理。由于云岭经济开发区位于云岭镇范围内，开发区的 6

建设和发展必须依托云岭镇党委政府，要与全镇经济社会发展协调一致，着眼于开发区和云岭镇发展全局，将管委会与镇政府实行“镇区合一”，配备一套领导班子，实行“镇区”行政资源共享，有利于开发区的运作和管理，也充分体现精简效能、相互衔接、权责一致的原则。

同时，从开发区建设管理和今后的长远发展考虑，管委会要单独设臵内设机构和下属事业单位，建议内设综合办公室和招商发展办公室、下设企业服务中心为其所属事业单位，使开发区既能得到当地政府外围工作的支持，又能体现区内工作的正常循环，为进一步增强开发区发展的后劲提供体制机制保障。

（二）县直部门权力要应放尽放，充分体现权责对等 一是县直部门权力要切实做到应放尽放。县住建、环保、人社、安监、城管、工商等部门，将所有能够下放、委托给试点镇行使的行政许可审批事项和处罚权，要做到应放尽放，无所保留，切实赋予试点镇部分县级经济社会管理权限。一方面让试点镇在进行经济建设和发展各项社会事业的同时，履行部分县级经济社会管理权限，实现权责对等；另一方面切实方便群众办事。县直部门在放权过程中务必要一次性确定下放权限范围、数量及明细项目，实施中按乡镇承担能力先急后缓，逐步放权到位，确保下放的权力能够正确、正常运行。

二是要做到下放的权力规范运行。推进试点镇行政管理体制改革，必须建立与之相适应的内外监管制度。县直部门要坚持权责一致、放管结合的原则，加强指导和监管，负责对乡镇承担下放权力的工作人员进行岗前培训考核，并建立上级巡回巡查制度，安排专职人员做好巡回巡查工作，及时发现问题，解决问题，7

防止和杜绝各种腐败问题和滥用权力问题的出现。应大力推行行政执法责任追究制度，规范和监督试点镇行政执法行为，试点镇在承接县直部门下放事权的同时，应依法承担相应的行政和法律责任,最大限度地杜绝权力扩张后的衍生问题，确保扩权强镇改革顺利推进。

（三）有计划地拓宽选人用人渠道，优化队伍结构 针对扩权之后专业人才匮乏的难题，可从以下三个方面着手实施人员培训和引进。

一是依靠县内外优秀人才培养机构资源，加强现有干部队伍的培训。现有干部队伍虽然存在这样或那样的不足，但他们仍然是乡镇经济建设和社会发展的主力军。因此，乡镇还要在如何提高现有干部队伍整体素质，调动一切积极因素为乡镇改革发展服务上做足文章。可依靠县内外各级各类人才培训机构，加大对干部的培训工作力度，建立健全干部定期或不定期轮训的工作制度。

二是超前谋划人才培养计划，有针对性地做好人才培训工作。乡镇政府就不同时期当地建设重点需要的专业人才提前做好摸底调查工作，并有针对性地制定人才培养中、长期计划，分实施，健全专业人才培养长效工作机制。

三是不拘一格选人用人，拓宽进人渠道。可以采用上下联动、内外结合的方式，加强对人才的引进与培养。“上”是指试点镇工作人员安排到县直部门上挂锻炼；“下”是指县直授权部门派人到试点镇里挂职指导；而“内”是指通过内部机构调整，按照专业对口原则，重新确定工作岗位；“外”是指对外引进专业人才，通过公开招录、选调、选聘、招聘、竞争上岗、轮岗等多种 8

方式，引进所需人才，优化干部队伍结构，努力打造一支“扩权强镇”建设工作的生力军。

（四）进一步加强对“扩权强镇”试点工作的督查和指导力度

“扩权强镇”试点工作在我省属于首次尝试，涉及面广，政策性强，虽然周边省、市有成功的先例，但结合我省、我县实际情况进行试点尚没有现成的经验可供借鉴，一切还依赖于我们“摸着石头过河”，因此，加强对我县试点工作的督查、指导，显得尤为重要。

一方面要指导试点镇深刻领会上级政策，吃透文件精神，确保执行政策“不走样”；一方面督促相关部门及试点镇加大对试点工作帮扶和建设力度，创造性地开展各项工作，为试点镇建设做出应有的贡献。

泾县编办 2011年8月18日

第五篇：扩权强镇试点的实践与思考

扩权强镇试点的实践与思考

魏正良

2010年5月，县委、县政府作出了开展扩权强镇试点的重大决策。龙马镇在县委、县政府的关怀和各部门支持下，通过努力争取，有幸成为首批试点镇之一。试点工作带来的是希望，收获的是硕果，实践中有艰难、有困惑，也有更深的思索。

一、工作和效果

“抢抓机遇，奋发有为，科学发展，振兴龙马”是镇党委在2009年初提出来的目标，扩大权强镇试点为这个目标提供了有力的支撑，注入了新的燃料。争取试点成功后，龙马在第一时间召开了动员大会，全镇干群为之振奋。试点工作带来的最大效果那就是让龙马人充满豪情壮志，龙马镇有了前所未有的发展动力和压力。引导这种动力和压力释放出巨大能量，变成实实在在的发展成果成为党委、政府的核心目标和工作主题。面对长期积弱积贫极乱的镇情，围绕县委的工作思路，我们再次明确了“重农兴工，修路治水，经营场镇，整治环境，保护生态，构建和谐”的工作思路，提出年内为民办八件实事。通过努力，效果明显，龙马镇发生了较大变化：

(一)农业基础得到夯实。重视农业生产，稳定传统优质粮油供应基地地位。高标准粮田建设项目和巩固退耕还林基本口粮田建设项目已经启动。华仁冬枣、万沽脆桃、双龙蔬菜、源发青椒、培堰养殖、东山水产六大产业调整项目初具规模。农业各项指标可全面完成。

(二)交通条件彻底改观。2009年和2010年是龙马镇的“交通建设年”，全镇总投资1500余万元，新建水泥路80公里，实现村通目标，“行路难”一去不返。

(三)城镇建设加快推进。打破场镇建设十年未动土的坚冰，启动6万平方米商住房开发建设，滨河路商业街、半岛新城、龙马大道（仁简路龙马场镇过境段）等工程相继上马，加上灾后重建和扩大内需项目的实施，场镇面积可扩大一倍。

(四)社会事业硬件今非昔比。社区阵地、综合文化站、计生站、敬老院、便民服务中心等全部建成并投入使用，各项民生工程顺利实施。文教、卫生事业得到新的发展。

(五)环境整治和生态保护成果明显。继续保持“十佳场镇”荣誉，乡村风貌建设有新的亮点，“生态龙马”在工业没有大发展的前提下名副其实，山水风景这边独好。

(六)社会风气转变巨大，干群关系和谐。扎实抓好信访、维稳工作，平安建设成效明显。龙马没有因为大动作的发展导致不稳定因素的增加，信访下降，治安形势平稳。

二、政策推行的效应与不足

试点工作赋予乡镇人权、财权和事权，这在乡镇发生变化过程中起到了积极的推动作用，但在实施中还存在着许多问题。试点政策还有一定缺失，落实政策尚有许多难处。很多关系有待理顺，政策实施起来还不是那么顺畅，部门和乡镇未完全进入角色，加之试点时间尚短，再加上市、县对所有乡镇实行“扩强”政策，扩权强镇还有许多工作要做，其效应发挥还有待时日。

(一)关于政策

人事管理权方面。赋予人事管理权从目前来看除了条管部门领导干部比过去更好“招呼”了以外（本来关系就不错），其余权力还没有产生多大效果。在机构设置上乡镇可灵活，但我们不愿多设中层机构，只需有人办事就行。在自主提名班子成员上，班子成员有没有空缺要县上说了算，现没有流动。自主调剂使用人才和自主聘用专业人才涉及经费，加之本身人浮于事，现龙马没有动作。加大年终目标管理考核权限未到年终，乡镇对条管部门40%的考核其实施效果如何，现在还不好说。但总的来讲，有权比没权要好得多。

财经管理权方面。乡镇最关心的是税费分成问题，但分成的前提首先是要有。要有税费就必须加快发展，特别是工业发展。税收分成政策让乡镇有了加快发展的原动力，这也正是扩权强镇试点政策出台的初衷所在。但关键是乡镇自身条件不同，效果会大不一样。龙马虽然2010年新上三家企业（规模以上一户），但到目前为止，尚不具备大力发展工业的条件，也没有资源税，只能望“税”兴叹，眼看他人发财。从县上的态度看，也没有把工业投向农业乡镇的意思，扩权镇目标考核体系证实了这一点。虽为扩权镇，但有无工业发展其结果是大不一样的。城建配套费收入是乡镇发展小城镇的诱因之一。龙马两年下来有100万左右的收入预期，但到目前为止，拿到手的还少得可怜。土地收入分成不是新政策，省政府对“省级试点小城镇”早有此规定，这个政策在小城镇建设开发中起着“四两拨千斤”的关键作用，这块蛋糕的大小取决于土地指标的多少，取决于征地拆迁补偿安置及基础设施建设等成本的大小，取决于当地的房地产开发市场行情。像龙马镇这样的条件和环境，想在这方面“发大财”是不现实的。县委103号文件中“对集镇建设范围内依法收取的土地出让金（扣除拆迁、安置、补偿等成本后），按100%返还试点乡镇”的表述与现实矛盾，因为拆迁、安置、补偿等成本是由乡镇支出而不是县上支出。“扣”理何在？建议修改，并与新政策统一。至于国有资产处置收益全额返乡问题，由于乡镇早已无东西可卖，就没有收入可言。总之，扩权镇之间财政增收的差异较大，农业型扩权镇目前财政还非常困难是一个不争的事实。县上千万不要认为所有扩权镇的日子都好过了。对扩权镇任何理由的克扣压制都是不妥当的，“养鱼”还得“放水”。

行政管理和项目实施方面。县上对扩权镇下放了共37项审批和执法权（后市上增至45项），其积极作用是不言而喻的，既放开了乡镇的手脚，又促进了责权的对等和平衡，为乡镇自主管理公共事务提供了法律依据。但从目前的情况看存在着以下问题：一是审批执法落实项目极少，乡镇除社会抚养费征收、殡葬管理外，其余审批和处罚基本没有到位。有些项目在现实中本身就未纳入管理，如盲人保健按摩资格认定审批、户外广告设置审批等；二是审批管理的层次低下，有的事往往是以“打招呼”和“搁平”的形式解决的。没有任何管理形式和文本。如道路开挖、垃圾处理等；三是部门管理不了乡镇又不会管理，乡镇干部普遍缺乏依法管理的意识和素质，工作拿不上手，管理极不规范，而部门和乡镇的衔接明显不够，部门要求不严，指导不力，培训不够；四是在项目管理和实施上，乡镇往往不知道项目该不该核准备案，如城建和工业投资项目；五是部门下乡项目需乡镇配套资金的难以实施或实施不够好；六是20万元以上政府性投资项目必须进公共资源交易中心比选或招投标的规定让部门和乡镇头痛；七是部门项目集中向新农村示范片投入让没受益的乡镇感到吃亏。可以断言，县上项目集中打造的乡镇比农业型扩权镇发展得更快更好。

(二)关于行政效能和制度创新

试点镇加快发展的愿望强烈，压力巨大，但要真正做成一件事，特别是“穷人”办大事是一件非常困难的事情。乡镇受资金、政策和部门的制约太多太多。“无钱无权、上下求人、担惊受怕、忍辱负重”是乡镇干部的真实写照。没胆量的要吓死，性子急的要气死。目前扩权镇最大的心愿就是部门给力，彻底解决“人难找、事难办”和办事“周期长、环节多、门坎高、政策死”的问题。县上已就效能建设作了安排，但效果如何还不敢肯定，乡镇也不会为效能问题得罪人，因为得罪不起。在制度方面，扩权镇渴望在“融资”和“土地”两个发展制约因素上寻求突破。“三化联动”中工业是龙马的短板，但投资人找上门后请问“地”在哪里？租赁是一种又快又好的方式，农民容易“搁平”，但上面呢？规矩的方式是征地，但结局往往是投资人等不起已另寻他处，因为在他们心里“规矩”征地的时间太长、成本太大。

(三)关于考核和进退机制

仁委（2010）103号文件规定：“对不完成目标任务或滥用执法权的试点镇（镇）实行淘汰”。仁委办（2010）80号文件对扩权镇考核作了专门安排。县上将扩权镇分工业、农业两类考核，主要考核增幅指标，这符合实际，颇具人情。但在考核的时候一定要立足乡镇发展的基础和实情，同是农业类乡镇，龙马、北斗就不能同文宫、大化相比。特别是龙马先天营养不足，后天发展乏力，得“黄牌警告”的可能性大，还望手下留情。扩权镇的发展不是立竿见影和一蹴而就的，至少需要3至5年才能见到效果，“一年黄牌，两年淘汰”不太科学。

三、建议

针对扩权镇试点工作半年以来存在的问题，我们建议：一是梳理政策，进行补充完善；二是部门急乡镇之所急，落实兑现政策，提高办事服务效能；三是县上项目多向扩权镇倾斜；四是大胆解放思想，对扩权镇融资、土地等实行“特区”政策；五是加强乡镇干部的培训，全面提升其依法行政的意识、素质和能力；六是在对扩权镇的考核时注意保护乡镇的积极性。