第一篇：关于工伤保险基金先行支付与追偿有关问题的思考(改定稿)
关于工伤保险基金先行支付与追偿有关问题的思考
陈秀豪 陈勇帆 岳琳煊 王高凌 陆良燕
摘要：《社会保险法》规定的先行支付和代位追偿制度，彰显了工伤保险制度平等保护职工生命健康权的价值取向，是新时期党和政府以人为本的执政理念和对社会公平的理性追求在法律制度上的体现，是社会保险法最有价值的创新制度之一。但是，由于先代支付制度未象以往先进行试点然后逐步推开，而是一次通过法律予以确立，且规定比较原则，容易产生理解上的歧义；同时，所涉及的问题在理论上和实践中都尚缺乏统一公允的认识，《社会保险法》的规定突破了工伤保险经办业务既定的范围，与相关的法律法规又没有很好的衔接，且相关的配套制度还没建立，又容易造成执行中的困惑，给经办工作和司法实务都带来极大的挑战。本报告通过历史分析，从工伤保险制度产生和发展进程入手，探讨制度核心理念和终极价值：工伤保险制度体现着关怀人、尊重人、爱护人的价值追求和建立公正社会制度核心理念。通过实证思辩，从我国工伤保险制度的沿革和变迁，分析先行支付和代位追偿制度的理论基础、时代背景和现实意义：先行支付和追偿是政府责任、社会公平和工伤赔偿无过错责任在工伤保险制度中的统一。通过制度考量，对先行支付和代位追偿制度具体问题进行梳理，从操作层面对制度实施程序进行初步构想，对制度实施中可能的风险及对策和必须的保障条件提出意见和建议。
关键词：工伤保险基金、先行支付、追偿
导言
新时期我国工伤保险制度创立之初，就确立了“医疗救治、经济补偿、职业康复、工伤预防”四大功能[1]，并避免了一些国家早期工伤保险制度只对从事危险工作的工人生产中遭受意外事故的权利保护，而把其他从业人员和职业病排除在制度之外的缺陷，使企业职工因工作原因造成的事故伤害和职业病伤害都在保障范围之内[2]。但是，由于种种原因，工伤保险制度未能充分发挥其在控制和减少工伤事故和职业病发生，维护职工人身安全和企业财产安全，推动经济发展和促进社会和谐的作用，工伤事故和职业病高发、频发，恶性事故有增无减的局面没有根本好转[3]。特别是由于制度的缺陷，程序复杂，相关制度衔接配套不够等，相当部分工伤职工未能得到及时救治和合理补偿，象张海超“开胸验肺”这类事件并非绝无仅有，工伤职工维权弥艰[4]。这样，使工伤保险制度对人生命健康权的尊重的人本精神陷于尴尬。
目前，我国的工业化城镇化进程不断加速，随着经济发展方式转变和持续快速发展，产业结构全面调整和产业换代升级，必然带来大规模的建设。这样一个进程，往往是各类工伤事故集中多发的过程[5]。尤其是大量没有受到职业训练的农业劳动力进入产业工人行业[6][14]，因袭的文化因素和教育背景、行为习惯，安全生产和自我保护意识淡薄，加上生产条件、技术设备、健康安全保护措施等综合因素的影响，加大了工伤事故和职业病发生的系数，工伤保险制度面临严峻挑战。进一步完善制度，优化和简化程序，切实把工伤保险制度充分尊重人的生命健康权利的人本精神贯彻落实，使受到事故和职业病伤害的人得到及时救治、补偿及康复，是工伤保险经办实务中面临的重要课题。
一、先行支付的理论基础和时代背景
《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中支付的工伤保险待遇应由用人单位偿还。用人单位不偿还的社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”第四十二条规定“由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。”这些规定使由于用人单位或第三人责任导致的工伤职工的权利得到便捷有效的保障，保证工伤职工得到及时救治和相应的补偿，不因相关责任人不承担支付医疗费用的义务等，贻误治疗和康复时机而给受害人造成更大的甚至不可逆转的伤害，避免因此激化社会矛盾，造成不稳定、不和谐。
（一）执政理念的发展和经济社会的客观要求
1．人本精神在新时期党和政府执政理念的体现。我们知道，现代意义上的社会保险制度肇始于19世纪八十年代德国的《疾病保险法》和《工伤事故保险法》等。这既是工业化发展的必然结果，也是文艺复兴运动发展起来的资产阶级人道主义思潮在社会管理制度上体现，反映了关怀人、爱护人、尊重人和建立公正社会制度等的追求。由此滥觞的现代社会保险制度虽然在不同国家不同时期有不同形态和模式，但一直向着更加注重对人的权利公平保障的方向发展，逐步形成比较完善的能够有效调整社会保险关系各方权利义务关系的制度体系。我国的社会保险制度发韧于建国初期的劳动保险制度，伴随着我国社会走过了一条曲折的发展道路。新时期以来，社会保险制度从为国有企业改革配套逐步发展成为一项统筹城乡，覆盖全体国民的基本社会制度。进入新世纪，我国的改革开放和现代化建设进入新的发展阶段，我们党和政府执政治国的理念从重效率轻质量，重指标轻实效，重经济发展轻社会建设的执政理念和重管制轻服务的治理模式，实现向“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”[7]的以人为本的科学发展观为统领，科学、民主决策，统筹发展、和谐发展的执政理念，以及以社会管理和公共服务为核心的政府治理模式的转变。“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”[8] “坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。”[9]这些理念体现《社会保险法》是维护公民权利，保障共享发展成果和促进社会和谐稳定的立法宗旨及其一系列制度安排，先行支付和追偿是《社会保险法》制度体系中颇具特色的一项。
2．社会公平的理性追求。公平是一个理性社会的核心价值和目标，是维护社会稳定和谐的重要因素。社会保险是实现社会公平的重要制度之一，是通过立法等社会理性行为建立起来并在社会生活中得以有效执行的制度体系。一方面“国家建立健全社会保障制度”，使“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下有从国家和社会获得物质帮助的权利”。另一方面，社会保险制度通过对国民收入的再分配，调整因市场主导的一次分配不公导致的贫富不均，消除绝对贫困，缩小贫富差距，维护社会公平。由此可见，社会保险体现的社会公平内容有二：一是机会公平，即参加和享受社会保险权利的机会公平，只要是制度范围内的人都有参加并享受社会保险的权利；二是权利义务对等，即享有社会保险待遇就必须承担相应的义务。工伤保险先行支付制度体现的是机会的公平，目的是使所有从业人员都能享受工伤保险制度的公平保障。因为从逻辑上，所有从业人员都应参加并享有工伤保险权利，是否参加责任在用人单位（缴费义务）和政府（监督职责），不能因为用人单位懈怠缴费和政府监管失位让参保人承担责任。
3．维护工伤职工权益的现实要求。张海超“开胸验肺”事件暴露了我国现行工伤保险制度的严重缺陷，由于法律制度缺失、政府职能部门缺位或推诿、维权程序的繁琐复杂等等，许多工伤人员的权益得不到有效保护。有些工伤职工因得不到及时救治终生残疾，甚至命丧不测；有些工伤人员因丧失劳动能力，家庭经济来源中断，生活难以为继，进而妻离子散，家破人亡，衍生出一系列社会矛盾和事件，影响社会和谐稳定。据北京致诚农民工法律援助与研究中心调查显示，农民工工伤维权道路维艰，从发生工伤到生效判决，最短的时间3年9个月，最长达6年7个月，平均484天。由于维权艰难，许多工伤人员被迫牺牲利益，接受“调解”，“调解” 获得的补偿平均仅为合法应得补偿的65.85%。[10]《社会保险法》和新修订的《工伤保险条例》把制度范围内参保和未参保的工伤人员都等同参保人员，纳入工伤保险保障范围，从工伤保险基金先行支付工伤医疗费或工伤保险待遇，解决因工伤人员维权困难、权益得不到保障的问题。
（二）先行支付制度的法律基础
1．政府责任。其一，《工伤保险条例》第一条规定“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的工人获得医疗救治和经济补偿”。这表明我国实行工伤保险目的在于保护劳动者的生命、健康和财产安全，保证在遭遇工伤事故时得到及时救助和相应补偿，维持其本人及其家人的正常生活，而不是让用人单位规避本应由其自己承担并有能力承担的责任。实际上工伤保险赔偿责任已经由用人单位的个别责任通过缴纳工伤保险费形成的工伤保险基金，转化为社会保险经办机构受托承担的普遍社会责任，成为国家承担的社会保障义务。其二，如果单位未履行缴费义务，《社会保险法》明确政府及其职能部门在社会保险事务中的责任，特别突出经办机构“提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付”、“核定社会保险费”、“征收社会保险费”等职责，《工伤保险条例》还规定经办机构确定参保单位工伤保险“单位费率”、“征收工伤保险费”、“核定工伤保险待遇”等职责，并赋予行政部门和经办机构对单位参加工伤保险情况进行监督检查等权力，从法律上保证经办机构有责有权，有效履责。在工伤保险关系中，用人单位是缴费义务人，职工是权利受益人，国家是保险事务管理人。但是是否参保缴费职工处于被动的弱势地位，为此在制度设置上，强化政府责任，通过强力监管，督促用人单位“为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费”，保障职工工伤保险权益。
2．制度公平。基于保护职工合法权益的角度和职工维权艰难、成本较高的现实，为了使工伤保险制度能够有效保障职工在受到职业伤害时合法权益，假设每个职工都有可能遭遇工伤风险，每个工伤职工都有可能遭遇维权难题，而他们本应当平等受到制度保障。因此，先行支付制度对工伤待遇支付作出前置性制度安排，从起点上把从业人员全部纳入工伤保险保障范围，使受到职业伤害的职工时能够享受制度的保护，弃绝后顾之忧，从一定程度上也维护了社会和谐稳定。由此而言，先行支付制度是工伤保险制度的重大突破和最有价值的、最优越的制度之一。3．工伤保险无过错赔偿原则。工伤赔偿责任从最早由劳动者自己承担，经历了雇主过失赔偿，最后确立子无过错赔偿原则，即无论造成职业伤害的责任是雇主、第三人或者劳动者自己，受害者都应得到必须的补偿。在工伤保险制度建立后，由雇主承担无过错赔偿责任转移到由由工伤保险承担无过错赔偿责任。我国《社会保险法》《工伤保险条例》遵循这一原则，除了几种法定情形，明确规定“职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定的，享受工伤保险待遇”，并对待遇的种类、标准等作出具体规定。在无过错原则下，职工在受到职业伤害时，无需举证就能得到补偿。基于这一原则，对由于单位未缴费或者第三者的原因造成的工伤，均由工伤保险基金先行支付就顺理成章了。
二、先行支付的基本问题和实际操作
本文所指的先行支付是职工受到职业伤害时，应当由单位或者第三人支付工伤医疗费和工伤保险待遇，用人单位或者第三人不予支付，为了保护职工权益，使工伤职工得到及时救治和补偿，由工伤保险基金先行垫付有关费用的制度。
（一）先行支付的基本问题
1．法定情形。根据《社会保险法》第四十一条第一款、第四十二条规定，工伤保险基金先行支付的情形主要有以下三种：
一是发生工伤的职工所在的用人单位未依法缴纳工伤保险费且不支付工伤保险待遇；
二是由于第三人的原因造成工伤，责任人无法确定，无人承担工伤医疗费支付义务；
三是由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费（有意规避或者支付不能）。
2．支付条件。工伤保险基金先行支付应具备以下条件： 一是必须是《工伤保险条例》规定的从业人员； 二是劳动关系明确；
三是发生了工伤的事实（包括事故伤害和患职业病）；
四是所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，用人单位不支付工伤保险待遇，或者工伤是由于第三人造成，而第三人不支付工伤医疗费或者无法确定第三人。
3．支付对象。对象是指人，既应享受工伤保险基金先行支付的工伤职工。基于前述政府在工伤保险制度中的责任和制度对职工权益的公平保护及工伤职工权益得不到保障的现状，对于支付对象，我们认为应作扩大理解，只要属于《工伤保险条例》规定的企业或组织的职工或雇工，劳动关系明确，不管用人单位是否参加和缴纳工伤保险费，都应当一视同仁享受工伤保险待遇，一旦发生职业伤害且被认定为工伤，如果发生上述所列情形，工伤保险基金都应先行支付。
4．支付范围。支付范围是是指工伤保险基金先行支付工伤保险职工的待遇项目。因用人单位责任造成工伤的，用人单位不支付工伤保险待遇，由工伤保险基金全部先行支付工伤保险待遇；在第三人侵权责任和工伤保险责任竞合的情况下，工伤职工获得侵权赔偿后，是否能够享受工伤保险待遇在我国没有统一的做法，法律上也没有统一规定。《社会保险法》第四十二条规定对由于第三人的原因造成工伤，只规定第三人不支付“工伤医疗费”或者第三人无法确定，由工伤保险基金先行支付工伤医疗费，对其他工伤保险待遇是由谁支付、如何支付未明确。是工伤保险基金只先行支付工伤医疗费并进行追偿，不支付其他工伤待遇？还是第三人只承担工伤医疗费，不承担其他侵权赔偿责任？从工伤保险制度的立法目的，显然都不是。对于第三人责任造成的工伤，我们认为工伤保险基金支付范围包括工伤医疗费在内的所有工伤保险待遇。
（二）先行支付具体操作
1．原则。先行支付应遵循实事求是、便捷、必须、适度的原则。实事求是就是要以事实为依据，以法律为准绳；便捷就是要为工伤职工提供便捷的服务，确保得到及时救治；必须就是应当由相关责任人履行的支付义务要由责任人承担，只有确实履行不能的情况下才由基金先行支付；适度就是先行支付以工伤职工伤害情况的现实需要为额度。
2．主体。社会保险经办机构是工伤保险待遇先行支付的当然主体，经办机构可根据经办业务的需要和内部机构情况，由具体负责工伤保险经办的部门负责。
3．程序。包括提出请求、审核批准、支付待遇及追偿。第一，受害人或其有害关系人向经办机构提出先行支付的请求。第二，经办机构对请求人申请的事由进行审核，作出是否先行支付的决定，对符合条件的应当尽快作出决定，并及时支付相关待遇，以确保工伤职工得到及时救治和不影响其家庭正常生活；对不符合条件的驳回申请，并说明理由。第三、按照规定支付待遇。在支付待遇的同时通知相关责任人，要求履行支付义务，为后续追偿做准备。
4．时间。发生工伤后，工伤职工能否得到及时救治十分关键，如果工伤医疗费不能及时落实，就可以贻误治疗时机，造成不可逆转的伤害甚至危及生命，那样，工伤保险制度的意义就丧失了。因此，及时是先行支付的一个重要原则，必须在第一时间让工伤人员得到救治。
5．基金。工伤保险经办部门按照上年度发生先行支付的情况，把当年需要先行支付资金单列项目，列入当年基金预算，由基金统一安排，在基金预算下达时划拨经办机构支出专户，发生先行支付情形时及时兑付，年终进行结算。
三、代位追偿的历史沿革和现实问题
代位追偿，原是财产保险中因第三人的原因造成保险标的物损失，依法应由第三人承担赔偿责任，保险公司向保险权利人支付保险赔偿金后，取得向第三人请求赔偿的责任。本文所指追偿是由工伤保险基金向工伤职工支付工伤待遇后，由工伤保险经办机构向应承担支付义务的用人单位或者第三人追偿的法律行为。由于适用法律和调整的法律关系不同，二者之间也不尽相同。财产保险的代位追偿权是基于侵权责任和合同约定而导致的权利转移，工伤保险代位追偿主要是政府责任和法律授权。[11]二者追偿的范围也不同，财产保险可以获得依法支付的全部赔偿金额度的追偿，工伤保险在支付工伤保险待遇后是否取得相应的完全追偿权尚无统一规定，司法实践中也不尽相同。
（一）我国因第三人侵权责任导致工伤救济模式的历史和现状
1.历史沿革。从上世纪60年代到90年代，我国通过部门意见的形式，对第三人侵权行为造成的工伤事故赔偿问题，确立了按兼得模式获得，但在立法上是空白的。1996年劳动部《企业职工工伤保险试行办法》明确因交通事故引起的工伤及交通事故与工伤补偿竞合情况采用补充模式赔偿。2002年《职业病防治法》和《安全生产法》确立了工伤职工可要求所在单位承担工伤保险责任后再承担侵权的补充赔偿责任或双重赔偿责任的法律适用原则。2003年最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定“依法应当参加工伤保险统筹的用人单位的劳动者，劳动者或者其近亲属向人民法院起诉请求用人单位承担民事赔偿责任的，告知其按《工伤保险条例》的规定处理。因用人单位以外的第三人侵权造成劳动者人身损害，赔偿权利人请求第三人承担民事赔偿责任的，人民法院应予支持”，该解释可以理解为工伤职工既可以要求工伤保险待遇，也可以要求第三人民事赔偿，二者是并列关系而不是选择关系。最高人民法院领导答记者问时提出“如果劳动者遭受工伤，是由于第三人的侵权行为造成，第三人不能免除民事赔偿责任。”在最高人民法院公报有关案例审判摘要中进一步明确“第三人侵权造成劳动者人身损害，构成工伤，劳动者有权同时获得工伤保险赔偿和人身侵权赔偿”可见，我国最高审判机关对第三人侵权和工伤保险竞合是倾向双重赔偿的。但是，由于法律对于如何获得赔偿没有具体规定，导致各地的做法不一，既有兼得模式，也有补充模式。[12] 2．《社会保险法》相关规定及适用。关于未缴纳工伤保险费发生工伤的用人单位责任。《社会保险法》第四十一条规定十分明确，主要把握四点：其一，用人单位未尽工伤保险缴费义务，发生了工伤，由用人单位应当支付工伤保险待遇；其二，用人单位不支付的，从工伤保险基金先行支付；其三，从工伤保险基金支付的工伤保险待遇，并不意味着解除了用人单位的责任，而是为了及时救治工伤职工，维护工伤职工权益采取的应急之策，因此，应当由用人单位偿还，如果用人单位不偿还，经办机构依照本法第六十三条规定进行追偿。
关于第三人侵权责任造成工伤的赔偿责任。《社会保险法》第四十二条规定“由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费或者无法确定第三人，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。”本条只规定工伤保险基金先行支付工伤医疗费及追偿予，关键问题是第三人侵权责任造成工伤的赔偿责任采取何种模式补偿[13]？由此派生两个相关联的问题：其一，工伤保险基金是否只就工伤医疗费先行支付并向第三人进行追偿？其二，如果工伤保险基金全部支付工伤保险待遇是否可就全部赔偿额向第三人追偿，或者工伤职工已获得侵权赔偿，还能否享受工伤保险待遇？由于规定不明确，可能引起歧解，直接影响法律的正确执行和效果。我们认为，从工伤保险制度的立法目的和工伤赔付的无过错责任原则，除法律排除的情形，无论由于何人何种原因造成工伤，工伤保险基金都应当依规定全部支付工伤保险待遇，对工伤保险基金支付其他工伤待遇后能否进行追偿需要法律予以明确规定。
（二）代位追偿的具体操作
1．追偿方式和主体。追偿的方式包括一般追偿、行政追偿和司法追偿。一般追偿就是通过通知、催告的一般形式要求有关责任人履行支付义务；行政追偿就是依据《社会保险法》第六十三条的规定进行追偿；司法追偿就是通过司法途径对侵权责任人请求赔偿。承前所述，社会保险经办机构即是先行支付的主体，自然也是追偿的主体，但是由于追偿方式和实现途径不同，追偿的主体在本法中仍有不一致的地方。《社会保险法》第六十三条规定是社会保险征收机构的职责，而社会保险经办机构和社会保险征收机构在本法中并非同一或隶属关系，是由经办机构履行征收机构的职责，还是通过征收机构进行追偿，我们认为应当由经办机构直接进行追偿，但法律应当予以明确。
2．追偿的情形和标准：对工伤保险基金已经先行支付的，法律规定应由相关责任人承担支付赔偿义务，且明确授予经办机构追偿权的，由经办机构依照法律规定追偿。对于因第三人侵权，工伤保险基金支付其他工伤保险待遇能否进行追偿，在经办和司法实践中尚一致，且由于侵权赔偿和工伤补偿标准不一，两种制度如何衔接或者取舍，应予以明确规定。我们认为应当统一侵权责任赔偿和工伤赔偿的标准，逐步取消双赔模式，通过立法明确在侵权责任与工伤保险竞合时，由工伤保险基金先行支付，然后代位行使受害人的向第三人请求赔偿的权利。对于赔偿的标准，根据一般民法原则，应当以受害人所遭受的实际损失为标准。因此，统一侵权责任赔偿和工伤赔偿的标准，并在实际赔偿时采取单一的模式，遵循“受害人不应因遭受侵害获得意外收益”的民法原则，避免保护过度，造成社会资源的不合理分配，从而更好实现公平、等价的民法精神。
3．追偿程序。在追偿过程中，经办机构作为代位权利人，在主张权利时负有举证责任。因此，从先行支付到代位求偿的各个环节，经办机构要有效甄别、收集和固定证据，证据可能最终决定追偿权的实现。在工伤保险基金先行支付后，工伤保险经办经机构应当即启动普通、行政或司法程序追偿。
四、先行支付与代位追偿风险分析
工伤保险基金先行支付和代位追偿制度是顺应工伤保险制度的发展和经办服务的要求，在总结社会保险经办工作和工伤职工维权的实际发展起来的一项充满人性关怀的制度。但是，由于制度刚刚创设，缺乏实践经验和配套措施，加上各种非制度因素的干扰，在经办实际中存在一定的风险。如果在执行过程中不能准确把握，可能造成新的不公平，或者给一些人可乘之机，那么多好的制度也无法发挥其应有的社会效果。这就要求经办机构及其工作人员，准确理解法律，严格履行职责，规范执行制度，有效防范风险。
（一）道德风险
一个基本的认识：人都是自利的。一个基本的事实：最完美的制度也不是天衣无缝的，也是由人来具体实施的，因此，在制度实施过程中，人是最大的风险。
1．侵权责任第三人。表现为采取各种理由拒不履行承担赔偿责任，或转移财产制造无力赔偿的假象，或者与受害人串通或私下交易，以小利诱导受害人获得工伤补偿后不配合经办机构进行追偿；如果工伤职工与侵权人是雇主和雇员的关系，就更有可能联手在事实、证据等方面给追偿制造障碍，规避赔偿责任。
2．经办人员。表现为懈怠履职，工作责任心不强，适用法律不当、随意性大，把关不严，造成不该支付的支付，应当追偿的不追偿；滥用权力，办人情案甚至金钱案等。
3．医疗服务人员。表现为利用其信息优势诱导患者接受过度医疗服务，导致医疗康复费用加大，或与侵权责任人、工伤受害人串通造假欺诈，骗取社保基金等等。
4．工伤待遇享受者及其利害关系人。存在着一种“多多益善”的消费动机和过度医疗消费的心理倾向，占社保基金的便宜，浪费社保基金和医疗资源；或造假欺诈，或不配合医疗、康复，拖延治疗和康复时间，谋取不应当的补偿；或不配合调查取证，人为制造追偿障碍等。
（二）基金风险
1．支付压力。由于缺乏数据，不能对基金先行支付和追偿制度对工伤保险基金风险进行准确的分析，但是，由于制度对于工伤职工维权的便捷性优势，势必使许多因第三人原因造成的工伤职工趋向工伤保险基金先行支付。再者，目前我国工伤保险覆盖面尚不容乐观，据国家统计局公布的“十一五”经济社会发展成就系列报告显示，2010年农民工总量达到24223万人。[14]而当年我国农民工参保工伤保险人数仅为6300万人,参保率仅为26%。如果这些农民工均按条例规定，在发生工伤时都由工伤保险基金先行支付，尽管人国工伤保险基金累计结余479亿元，按现行运行情况可支付30个月[15]，但是如果工伤保险费征缴不上，制度设置又必须覆盖这一庞大的人群，基金还能撑多久？
2．追偿不能。由于种种原因如责任人规避、逃逸或责任人无法确定，或其确无赔偿能力等等，都可能导致追偿不能，进而造成基金无法回收也会对基金的安全运行造成很大的影响。
（三）法律风险
经办机构地先行支付工伤保险待遇取得代位求偿权的同时也把法律风险转移到自己身上，无论是工伤鉴定、第三人及其责任认定等都负有举证责任，如果举证不能，将导致不利的法律后果，最终无法实现追偿目的。
此外，一些经济社会政策也会给先行支付和追偿制度带来风险和影响，如财政金融政策、医疗卫生政策、物价政策、房地产政策等等。
五、先行支付与代位追偿的保障
一项好的制度必须具备制度运行的相应条件，才能保证制度的作用得到充分有效的发挥。工伤保险基金先行支付和追偿制度，必须具备相应的条件和措施保障实施。
（一）基金来源和管理
基金是制度实施的物质基础，在制度实施前必须做好基金准备并建立相关管理制度。
1．科学预算。以统筹地区工伤保险参保情况、工伤发生率、工伤赔付率、意外事故发生和救济情况等，科学编制工伤保险基金预算，在确保工伤保险待遇正常支付和安全平衡运行的前提下，统筹安排先行支付资金，保证制度实施所需资金。由于先行支付资金有一定的不可预测性，建议把先行支付所需资金纳入工伤保险储备金，并适当提高储备金提取比例。
2．规范管理。根据法律规定和经办工作的实际，研究制定先行支付的条件、标准，严格先行支付关口，在出口上把好关。健全和完善资金管理制度，严格执行基金管理和财务会计制度，加强风险管理，确保基金安全。
3．建立奖惩机制。根据统筹区参保企业工伤发生情况，通过调整浮动费率对企业工伤保险制度执行情况进行奖惩。对于工伤预防工作效果明显，工伤发生率较低的，适当调低工伤保险费率；对工伤发生率较高，恶性工伤事故多发的企业提高工伤保险费率。
（二）机构、人员编制和运行经费
随着我国城乡一体化社会保险体系建设步伐的推进，参保人群越来越多，社会保险服务项目不断增加，社会保险服务需求不断加大，社保经办机构负荷大、人员编制紧张，服务场所拥挤、信息系统建设滞后，办公设施、条件落后的情况越来越突出，严重影响经办能力的提升和经办质量效率提高。工伤保险先行支付和代位赔偿是一项全新的业务，既与工伤保险业务密切相关，又独立于工伤保险经办，有很强的独立性，除了必须熟悉社会保险相关法律法规政策和经办流程以外，还涉及行政、民事、劳动等法律部门及司法实务，需要相应专业背景的人员才能胜任。另外，先行支付和代位追偿都需要进行大量的认真细致的调查取证工作，因此也应配备一定的工作设施，安排一定的工作经费。建议在经办机构内部设立专门的法律事务部门，配备专门人员从事这一工作（可考虑与法规政策研究、教育宣传等部门合并办公）。
（三）健全和完善配套制度
《社会保险法》关于工伤保险和医疗保险基金先行支付及追偿只作出规定，操作性不强，有待相关配套制度出台才能具体实施。建议人力资源和社会保障部制定《社会保险基金先行支付追偿办法》部门规章，并协调最高人民法院出台《社会保险基金追偿有关法律问题的解释》，对把先行支付和代位追偿有关问题进一步细化，以明确的规定推动工作开展和制度的实施。
结语
工伤保险基金先行支付和追偿制度的创立，突破了工伤保险制度囿于传统经办业务，对因用人单位和第三人侵权造成的工伤职工权益保障乏力的局限，主动出击，勇于担责，真正担当起保护职工权益的职责，使工伤保险制度从被动保护转向主动维权。通过先行支付，破解职工维权困局；又通过代位追偿，使懈怠履行缴费义务的用人单位和侵权责任人承担相应的法律责任，维护社会公平。这一制度的实施，将有效调整社会、企业、职工及相关责任人的权利义务，维护社会稳定和谐，并可能带来侵权责任法律适用和赔偿标准的统一，推动社会公平和法律公正。
附注：
[1]一般认为，我国工伤保险制度是补偿、康复、预防“三位一体”的体系。笔者认为，从工伤事故和职业病发生的过程与工伤保险制度功能的实现，大致可分为对应的四个环节：一是工伤救治，使工伤职工得到及时救治；二是工伤补偿，保证工伤职工及其家庭不因遭受工伤而损害其经济利益；三是职业康复，通过医学康复和职业训练等促使工伤职工恢复劳动能力，重新融入社会；四是工伤预防，从根本上消除造成伤害的根源，避免工伤事故和职业病发生。“三位一体”理论显然把医疗救治和工伤康复合为一体，这两大功能固然在内涵上有相通之处，均需采取一定的医疗手段，但是工伤救治强调的是对工伤职工的即时抢救治疗，主要是劫医学手段，职业康复则不仅运用医学康复的手段，还需借助物理、运动、心理等其他综合手段。两者既不能完全重合，也不可相互替代，因此，我们认为工伤保险的功能有上述四项.[2]《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发〔1996〕266号）第一条开宗明义“为了保障劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，分散工伤风险，促进工伤预防，根据《劳动法》，制定本办法。”，明确企业按照规定参加工伤保险，缴纳工伤保险费，职工发生工伤或者患职业病后，应当得到及时救治，并对工伤人员享受工伤保险待遇作出具体的规定。此后，2003年《工伤保险条例》及新修订的《工伤保险条例》对工伤保险制度进一步充实完善，使从业人群全部纳入工伤保险保障范围.[3]2001 年全国工矿企业共发生伤亡事故11402 起、死亡12554 人，分别比上年上升5.9%和7.5%；2002年企业工矿发生各类事故共13960起、死亡14924 人，比上年分别上升了22.4%和18.9%。2001 年全国工矿企业共发生伤亡事故11402 起、死亡12554 人，分别比上年上升5.9%和7.5%；2002年企业工矿发生各类事故共13960起、死亡14924 人，比上年分别上升了22.4%和18.9%。2003 年，工矿企业共发生伤亡事故 15597起，死亡17315 人，同比分别上升10.2％（11.7%）和16.0％。近十几年来一次死亡百人以上的恶性事故发生数超过了1949年-1989年40年间的总和。《2009年度中国因工伤残者人权状况统计》中国伤残人权工作室2009年12月8日（自民意快线的空间2009-12-31）.2005—2009年全国工伤保险参保人数和享受工伤保险待遇的人数分别为：8478万人，10268.5万人，12173.3万人，13787.2万人，14895.5万人；65.1万人，77.8万人，96.0万人，117.8万人，129.6万人，从享受工伤保险待遇人数看，五年翻了一番，这还只是参保人中享受待遇人数，其他未参保的和游离在制度外的工伤和职业病人数窨的多少就不得而知了.《中国统计年鉴》2010年版.根据卫生部提供的数据，我国现有约1600万家企业存在有毒有害作业场所，约2亿劳动者在从事劳动过程中遭受不同程度职业病危害。《检察日报》2011年03月02日.[4]北京致诚农民工法律援助与研究中心《农民工工伤保险问题研究报告》通过对全国16家农民工法律援助工作站近两年内处理的329件工伤案件进行调研分析，发现平均每个通过法律程序维权的农民工，自工伤之日起到获得生效法律文书，需要484天的时间，最短的是3年9个月，最长的时间达到6年7个月。《报告》数据显示，有37.1%的案件不得不先行确认劳动关系，平均每个案件在此阶段花费4个月时间，最长的耗时19.8个月。确认劳动关系后，农民工才能启动工伤认定和劳动能力鉴定程序。在这个环节，平均耗时5.5个月，最长耗时16.6个月。40.1%的农民工耗不起时间和经历走完所有程序，即使有律师介入与用人单位进行调解，也只能获得申请赔偿数额的65.85%.[5]胡晓义主编《走向和谐：中国社会保障发展60年》中国国劳动社会保障出版社,2009年版, 第366页.[6]目前有劳动关系的农民工大约7000万~8000万，预计十二五期间将超过一亿人。胡晓义主编《走向和谐：中国社会保障发展60年》中国国劳动社会保障出版社.2009年版,第366页.[7]党的十六届三中全会公报.[8]党的十七届五中全会公报.[9]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要.[10]北京致诚农民工法律援助与研究中心《农民工工伤保险问题研究报告》。[11]向用人单位追偿主要是基于政府责任，对第三人的追偿是基于法律授权.[12] 孙树菡主编《工伤保险案例》.中国劳动保障出版社，2009年7月第1版.178—181页.[13] 工伤保险赔偿与民事损害赔偿的竞合问题的处理，世界各国有四种模式：一是选择模式，工伤职工只可从工伤补偿或民事损害赔偿选择其一；二是替代模式，工伤保险取代民事损害赔偿；三是相加模式，受害人可以同时获得工伤保险待遇和民事损害赔偿；四是补充模式，工伤职工可以同时主张民事损害赔偿和工伤保险待遇给付，但所得补偿总额不得超过实际损害。孙树菡主编《工伤保险案例》.中国劳动保障出版社，2009年7月第1版.171—173页.[14] 中新社记者 刘冉阳《统计局报告：2010年农民工总量达到24223万人》.中国新闻网.2011年03月01日.[15]人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心《2010年工伤保险运行分析》.
第二篇：对社保基金先行支付制度相关问题的法律思考
对社保基金先行支付制度相关问题的法律思考
文 吴京堂 王英伟 [摘要]社保基金先行支付制度是指职工遭受工伤时，用人单位没有缴纳社会保险又拒不支付工伤待遇，职工可以申请社保基金先行支付工伤待遇的制度。这项制度相当于国家对劳动者工伤赔偿的法律保证。这项制度充分体现出国家和社会对劳动者生命安全的关爱和救助，对于化解社会矛盾、促进社会稳定和谐具有重要意义。
2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》规定了用人单位没有给遭受工伤的职工缴纳社会保险，又拒不支付工伤待遇时由社保基金先行支付。同日，人力资源和社会保障部发布的《社会保险基金先行支付暂行办法》作为执行社保基金先行支付制度的配套规章，具体规定了社保基金先行支付的范围、程序等具体操作内容。自此，社保基金先行支付制度以法定形式确立。
任何一项制度的出台都有其深层次的社会背景。国家在2006年决定全面取消农业税，同时还对农民种田进行各种补贴，当时的社会背景就是三农问题已经到了极其严峻的境地。2008年《劳动合同法》的施行便是考虑劳动者权利保护的恶化、劳动关系的不稳定，以及对劳动力密集型与高能耗型产业结构进行调整的需要。2011年的社保基金先行支付制度也是同样，这一制度便是针对城镇务工人员社会保障的缺位，为促进社会和谐与稳定而设立。
这次社保基金先行支付制度的设立没有像几年前取消农业税时那样大张旗鼓地宣传，也没有像《劳动合同法》通过时引起社会广泛关注。而该制度框架背后的法律关系变化对巨大的社会价值再分配与相关纠纷处理程序却影响重大。笔者在欣喜之余也曾担心本制度实施后是否会影响到社保资金的安全和稳定？是否会对其他缴费主体的利益造成影响？对不能向企业追偿的垫付款如何核销？笔者相信，立法者对这些问题应当是充分调研论证了，但是对本制度的相关法律问题进行深入探讨还是很有必要的。
一、社保基金先行支付限制条件的问题
《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条规定了四种情形下申请人可以申请先行支付：
（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；
（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；
（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；
（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。以上规定的核心内容是第四项内容，即只要用人单位具有不支付工伤赔偿费用的事实，职工便可以申请先行支付。
而第三项规定：“依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的”容易造成法律适用的混乱。当事人提起仲裁与诉讼的前提大都是基于用人单位不同意支付或不同意完全支付工伤待遇，是在双方不能协商一致的情况下而启动法律救济程序。而根据该项规定的立法表述，当事人一旦提起仲裁与诉讼程序后，就要走到最后的执行程序，即只有法院中止执行时，职工才能申请先行支付。这一规定明显与立法精神相悖，并与本法条中规定的其他情形相互矛盾。在实践中，社保经办机构也完全可以以该项规定来抗拒申请人的先行支付申请。从实质上分析，职工通过仲裁与诉讼程序向用人单位追索工伤赔偿本身是为社保经办机构减轻先行支付的负担以及支付后的追索负担，这种行为应当鼓励与支持。而当事人在经过仲裁与诉讼程序达不到追索目的，回头来想寻求启动社保基金先行支付程序时，在当事人办理撤回仲裁、诉讼以及相应的执行手续，或将以上追索权利转让给社保经办机构时，社保经办机构就应当受理申请，对符合先行支付条件的当事人应当先行支付。
笔者建议，对《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第三项进行修改或进行相应的行政解释与司法解释。不要将提起仲裁与诉讼后的执行中止手续作为先行支付的限制条件。
二、社保基金先行支付与工伤保险待遇劳动仲裁程序交叉的问题 《社会保险基金先行支付暂行办法》第八条规定：“用人单位未按照第七条规定（催告程序）按时足额支付的，社会保险经办机构应当按照《社会保险法》和《工伤保险条例》的规定，先行支付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目。”以上规定明确限定了社保基金先行支付的范围只是工伤保险基金应当负担的部分，对于用人单位应当承担的部分待遇不属于社保基金先行支付的范围。这时便产生了社保基金先行支付与工伤保险待遇劳动仲裁程序交叉的问题。
首先明确一下用人单位应当负担的工伤待遇范围。《社会保险法》第三十九条规定：“因工伤发生的下列费用，按照国家规定由用人单位支付：
（一）治疗工伤期间的工资福利；
（二）五级、六级伤残职工按月领取的伤残津贴；
（三）终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性伤残就业补助金。”按照《社会保险基金先行支付暂行办法》第八条的规定，以上工伤待遇是排除在社保基金先行支付范围之外的，职工是否可以在申请社保基金先行支付的同时，对用人单位应当负担的部分工伤待遇提起劳动仲裁及诉讼？劳动仲裁机构及法院对于申请支付部分工伤待遇的仲裁申请与起诉是否应当受理与保护？
笔者认为，既然社保基金先行支付制度将用人单位应当负担的保险待遇排除在外，那么劳动者当然可以就用人单位应当承担的部分工伤待遇按照《工伤保险条例》的规定通过劳动仲裁及诉讼途径寻求司法救济。劳动仲裁机构及法院不应当对劳动者就用人单位应当承担部分工伤待遇的追索权进行限制。
《社会保险基金先行支付暂行办法》第十五条规定：“用人单位不支付依法应当由其支付的工伤保险待遇项目的，职工可以依法申请仲裁、提起诉讼。”所以，将工伤待遇劳动仲裁案件一分为二，单独对用人单位应当承担的部分工伤待遇进行劳动仲裁或诉讼与法律规定不发生冲突。
三、社保基金先行支付后向用人单位追偿的问题
《社会保险法》及《社会保险基金先行支付暂行办法》均规定工伤保险基金先行支付后，社会保险征收机构有权向侵权第三人或用人单位追偿。具体规定如下：对侵权第三人的追偿方式是向法院提起诉讼。对用人单位的追偿方式是申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费；申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。
以上追偿措施中除强制划拨社会保险费属于直接的强制措施外，其他的追偿措施与普通民事诉讼程序无异。其中“申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产”是申请采取财产保全程序还是单独设立某一申请程序？法律没有明确规定。而强制划拨社会保险费措施在实践中也是很难落实到位的，因为全国各级法院都面 3
临着执行难的巨大问题，《社会保险法》规定的县级以上有关行政部门的执行力度更是难以保证。
社保基金先行支付制度实质上是国家对用人单位的违法用工发生的工伤赔偿进行了背书，是由国家对本应当由用人单位承担的工伤赔偿责任承担下来，其立法精神是对因工负伤的劳动者实施国家救济。而如果对于先行支付的社保基金追偿问题没有强有力的法定措施进行保证，这无疑是对其他合法缴费的用人单位及劳动者保险利益的侵害，因为社会保险资金的总额是固定的，而先行支付的部分社保资金如果不能追偿到位，便会使整个社保资金大盘受到损失，进而损害每一个参保主体的利益与国家利益。
笔者认为，逃避社保基金先行支付追偿的行为具有社会危害性。《刑法修正案(八)》增加了“拒不支付劳动报酬罪”（《刑法》第二百七十六条之一），逃避社保基金先行支付追偿的行为要比拒不支付劳动报酬行为的社会危害性大得多。故此，建议立法机关通过立法对逃避社保基金先行支付追偿的用人单位及其责任人追究刑事责任。同时，对劳动者已经获取用人单位赔偿后又向社保机构骗取社保基金先行支付款，或者取得社保基金先行支付款后又获取用人单位的赔偿款且拒不退还社保基金的行为，比照《刑法》第一百九十八条“保险诈骗罪”追究刑事责任。
四、社保基金先行支付制度对传统工伤保险待遇纠纷法律程序的影响
传统工伤保险待遇纠纷是需要经过“先裁后审”的法律程序向未缴纳社会保险的用人单位主张全部工伤保险待遇。而社保基金先行支付制度实施后便可以将工伤保险待遇纠纷案件一分为二，对于社保基金承担的部分申请社保基金先行支付，对用人单位应当承担的部分另行向仲裁机关及法院主张权利。
《社会保险基金先行支付暂行办法》第七条规定：“社会保险经办机构收到职工或者其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，……”。第八条：“用人单位未按照第七条规定按时足额支付的，社会保险经办机构应当按照《社会保险法》和《工伤保险条例》的规定，先行支 4
付工伤保险待遇项目中应当由工伤保险基金支付的项目。”以上规定累积的催告期间是8个工作日，即在劳动者提出申请8个工作日后，社保经办机构就应当启动社保基金先行支付程序。如果劳动者对社保经办机构不予先行支付的决定不服或对先行支付的数额不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。以上程序规定大大缩短了劳动者追索工伤待遇的期限，最实质性的变化是大部分的工伤待遇（工伤保险基金承担的部分）可以有国家保证。
社保基金先行支付制度的另一个重要方面是对第三人侵权造成工伤的先行支付，这类案件中大部分是机动车交通事故纠纷，其中包括上下班途中发生的交通事故与工作期间发生的交通事故。在我国交通事故强制保险与道路交通事故社会救助基金尚不完善的情况下，社保基金对交通事故造成的工伤先行支付具有重要意义。劳动者在因遭遇交通事故而认定为工伤时，又多了一条重要的法律救济途径。
五、结 语
社保基金先行支付制度出台之前，工伤保险基金救济的保障范围只是覆盖已经依法缴纳社会保险的劳动者。而对于用人单位不依法为劳动者缴纳社会保险，劳动者遭受工伤后又拒不赔偿或者没有赔偿能力时，劳动者的伤病救治及日后的生活保障便处于真空状态。社保基金先行支付制度便相当于一种国家对劳动者工伤赔偿的法律保证，只要是劳动者遭受工伤，无论用人单位事先是否缴纳社会保险，劳动者都可以从国家获得救助。社保基金先行支付制度充分体现了国家和社会对劳动者生命安全的关爱和救助。这项法律制度在执行过程中如果能够进一步完善，并加强与其他法律法规的协调，充分体现以人为本的惠民政策，对于化解社会矛盾、促进社会和谐稳定将更具有现实意义。
作者单位：北京市华泰律师事务所大连分所
第三篇：丧葬补助金的支付与具体实施问题探讨与研究
丧葬补助金的支付与具体实施问题
丧葬补助金是指，职工因工死亡的，以及伤残职工在停工留薪期内因工导致死亡的、一级至四级伤残职工在停工留薪期满后死亡的，其直系亲属按照规定从工伤保险基金中领取的丧葬费用补助。丧葬费是安葬因工死亡的职工、处理后事的必须费用，工伤事故是其直接原因，自然应予以补偿。
□◆丧葬补助金赔偿金额的计算公式
《工伤保险条例》第37条规定：“丧葬补助金为6个月的统筹地区上职工月平均工资。”根据该规定，职工因工死亡，其直系亲属所能获得的丧葬补助金，以统筹地区上职工的月平均工资为基数进行计算。其计算公式为：
丧葬补助金赔偿金额=统筹地区上职工月平均工资(元/月)×6
例如：姚某某为某工程承包公司勘测人员，在一次隧道勘测过程中因突发事故遭遇不幸，其所在单位地处我国中部某中小城市，该地居民比较重视丧葬婚娶的礼仪，其家人按照当地风俗为其举办了声势浩大的丧事，各项花销累计4000元，该统筹地区上职工月平均工资为600元/月。这样，姚某某的家人可获得的丧葬补助金赔偿额就不能以实际花销的金额为准，而应按照法定的标准进行计算，其可获丧葬补助金为：
丧葬补助金赔偿金额=600元/月×6=3600元
□◆丧葬补助金法律依据
关于丧葬费的规定《工伤保险条例》
第37条 职工因工死亡，其直系亲属按照下列规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金：
(一)丧葬补助金为6个月的统筹地区上职工月平均工资;
伤残职工在停工留薪期内因工伤导致死亡的，其直系亲属享受本条第一款规定的待遇。
一级至四级伤残职工在停工留薪期满后死亡的，其直系亲属可以享受本条第一款第(一)项、第(二)项规定的待遇。
《医疗事故处理条例》
第50条 第7项丧葬费：按照医疗事故发生地规定的丧葬费补助标准计算。
《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》
第27条 丧葬费按照受诉法院所在地上一职工月平均工资标准，以六个月总额计算。
《最高人民法院关于审理触电人身损害赔偿案件若干问题的解释》
第4条 第1款第7项丧葬费：国家或者地方有关机关有规定的，依该规定;没有规定的，按照办理丧葬实际支出的合理费用计算。
□◆丧葬补助金的支付与享受
享受主体：因工死亡职工的直系亲属，包括父母、子女、配偶。
支付主体：工伤保险基金(用人单位没有参加工伤保险的，由用人单位支付
□◆相关知识链接
如何发放丧葬补助金、供养亲属抚恤金、一次性工亡补助金
(一)丧葬补助金按省、自治区、直辖市上职工平均工资六个月的标准发给。
(二)供养亲属抚恤金发给由死者生前提供主要生活来源的死者的亲属。其标准为：配偶每月按本省、自治区、直辖市上职工月平均工资的百分之四十发给，其他供养亲属每人每月按百分之三十发给，孤寡老人或者孤儿每人每月在上述标准的基础上加发百分之十。抚恤金总额不得超过死者本人工资。供养亲属的范围和条件按照现行的有关规定执行，供养亲属失去供养条件时不再享受该项抚恤金。
(三)一次性工亡补助金，标准为本省、自治区、直辖市上职工平均工资四十八个月至六十个月的金额，具体标准由各省、自治区、直辖市确定。符合第二十二条规定享受伤残抚恤金期间死亡的，一次性工亡补助金按全额标准的百分之五十发给。
工伤伤残抚恤金和供养亲属抚恤金，由省、自治区、直辖市根据上职工平均工资增长的一定比例每年调整一次。
领取伤残抚恤金的职工和因工死亡职工遗属，本人自愿一次性领取待遇的，可以一次性计发有关待遇并终止工伤保险关系，具体计发办法由各省、自治区、直辖市劳动行政部门规定。
工伤职工经评残并确认需要护理的，应当按月发给护理费。
护理等级根据进食、翻身、大小便、穿衣及洗漱、自我移动五项条件，区分为全部护理依赖、大部分护理依赖和部分护理依赖三个等级。护理等级由劳动鉴定委员会评定。
工伤护理费依照上述护理等级分别按上当地职工月平均工资的百分之五
十、百分之四
十、百分之三十发给。
工伤死亡丧葬补助金标准
我姐姐下班途中遭遇车祸死亡，公司赔付丧葬补助金工伤死亡补助金，供养亲属抚养金，请问供养亲属抚恤金按什么规定赔付，我母亲58岁，我姐还有一女儿今年11岁，工伤死亡补助金该如何分配，谁有资格领取，抚恤金是多少什么标准。
供养亲属抚养金是你姐姐生前需要供养的人，最多不能超过你姐姐本人工资100%你母亲、和你姐小孩每人可拿你姐本人工资各30%，工亡补助金为你当地职工平均工资48-60个月，工亡补助金你姐继承人都有平均分配。
(一)丧葬补助金为6个月的统筹地区上职工月平均工资;
(二)供养亲属抚恤金按照职工本人工资的一定比例发给由因工死亡职工生前提供主要生活来源、无劳动能力的亲属。标准为：配偶每月40%，其他亲属每人每月30%，孤寡老人或者孤儿每人每月在上述标准的基础上增加10%。核定的各供养亲属的抚恤金之和不应高于因工死亡职工生前的工资。供养亲属的具体范围由国务院劳动保障行政部门规定;
(三)一次性工亡补助金标准为48个月至60个月的统筹地区上职工月平均工资。具体标准由统筹地区的人民政府根据当地经济、社会发展状况规定，报省、自治区、直辖市人民政府备案。
相关法律常识
关于丧葬费的规定《工伤保险条例》
第37条 职工因工死亡，其直系亲属按照下列规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金：
(一)丧葬补助金为6个月的统筹地区上职工月平均工资;
伤残职工在停工留薪期内因工伤导致死亡的，其直系亲属享受本条第一款规定的待遇。
一级至四级伤残职工在停工留薪期满后死亡的，其直系亲属可以享受本条第一款第(一)项、第(二)项规定的待遇。
《医疗事故处理条例》
第50条 第7项丧葬费：按照医疗事故发生地规定的丧葬费补助标准计算。
《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》
第27条 丧葬费按照受诉法院所在地上一职工月平均工资标准，以六个月总额计算。
《最高人民法院关于审理触电人身损害赔偿案件若干问题的解释》
第4条 第1款第7项丧葬费：国家或者地方有关机关有规定的，依该规定;没有规定的，按照办理丧葬实际支出的合理费用计算。
第四篇：试论社会保障支付与税收征管一体化问题的研究
一、引言
伴随着国民经济规模的不断扩大、人口老龄化的不断发展，税收负担与社会保障支出也将随之增大。当前多数发达国家政府支出规模扩大的原因主要来自于财政转移性支付的增加。同时，在购买性支出不变的前提下，社会保障支出的增长超过税收收入的增长也是造成财政赤字扩大的主要原因。
社会保障资金来源主要是社会保障税费和一般税收收入。世界上，社会保险税费在大多数国家被称为社会保障税费，一般是对雇主和雇员及自雇者征收的，实际上就是一种税收。从各国的实践看，并不是所有建立了社会保障体系的国家都单独设立了相关的税费。中国目前实行的是部分省份由地方税务局征收和部分省份由劳动人事部门征收的有中国特色的“二元模式”，省级政府在征收管理机构的设置上有决定权。从国际发展趋势看，社会保障税费的改革并不是简单的税改费或费改税的问题，但可以肯定的是，社会保障税费的征管机构应该与一般的税务管理机构一体化。到目前为止，在公共经济学领域，关于社会保障支出及资金来源问题进行了大量的研究。与税收制度相关的筹集社会保障资金(或称社会保障的负担)的研究，目前国际上通常有两种分析方法：第一种方法是在分析支付能力差异的基础上来研究对所得的再分配方法，即设计最优所得税的研究；第二种方法主要侧重于风险因素的分析，对于社会保险等政府转移性支出，从分散风险的观点来进行研究。本文主要运用第一种分析方法，在研究米尔利斯的最优所得税模型的基础上，通过分析负所得税的利弊，探讨社会保障资金的筹资及社会保障支付的路径问题，并提出社会保障支付应与税收征管一体化。
二、最优所得税模型
首先概述一下作为负所得税理论基础的米尔利斯的最优所得税模型。假设在完全竞争的经济条件下，各经济个体间存在着劳动能力的差异。这个差异表现为工资薪金差异和所得差异。而劳动能力差异属私人信息，对政府而言属不对称信息。其结果工资薪金w的水平也属个人信息，政府只掌握工资薪金的总体分布状况，对个人的工资薪金水平却不了解。同时，假设各经济个体的劳动供给量为L，个人消费量为c；都具有相同的效用函数u。则可表示为：
u=u(c，L)(1)
米尔利斯研究了非线性所得税的最优化问题，得出如下结论：一是边际税率应在0和1之间；二是有最高所得的个人的边际税率为0；三是如果具有最低所得的个人按最优状态工作，则他们面J临的边际税率应当为0。上述结论表明最优税收函数不可能是累进性的，累进所得税制未必能实现收入再分配。为了得到最优税收结构的更详细情况，对米尔利斯模型进行数值方面的分析，其结果表明，除端点外最优税收结构近似于线性，即边际税率不变，所得低于免税水平的人可获得政府补助。
即政府可选择的所得税体系限定为线性所得税，政府可选择的变量为边际税率和一次性转移支付(或补助金)，则可得如下线性所得税函数：
T=-a+(1-b)wL(2)
其中a为一次性转移支付(补助金额)，(1-b)为边际税率，T为经济个体所负担的所得税额。通过线性最优所得税模型可以提出以下四个值得我们推敲的命题：
命题一：最优边际税率与人们对社会分配公平的关注度成正比，即人们对减少社会分配不公平的关注程度越高，则最优边际税率就会越高。
命题二：最优边际税率与劳动供给弹性成反比，即人们对劳动供给反应灵敏时，最优边际税率则会变小。
命题三：最优边际税率与人们的收入能力差异成正比，即人们收入能力的差异越大，则最优边际税率就会越高。
命题四：最优边际税率与政府财政收入的需要成正比，即政府税收收入的需求越大，最优边际税率就会越高。
以上四个命题中，第一个命题与我们的直觉相符，其余三个命题虽然都很难成立，如以命题四为例，Shesinski的教育投资模型已证明政府收入需求的增加，并未使最优边际税率提高，最优边际税率只是维持在一定的水平上，但可说明最优税率与劳动供给的反应灵敏度、财政收入需要和收入分配的价值判断密切相关。
三、负所得税制的利弊
负所得税制是弗里德曼在维持最低收入方面提出的，是一个可以为所有人提供最低收入保障的现金补助计划。负所得税方案将社会救助体系与个人所得税制度联系在一起，得到理论界的广泛支持。其基本设想是在没有任何税收制约的前提下，上述线性最优所得税模型公式(2)可直接确定个人的纳税额和一次性转移支付金额。也就是说，那些低于贫困线的人可以获得一次性现金补助，而那些收入水平高于贫困线的人必须承担税负。但是，现行税制实行的是累进所得税制，没有向收人在起征点以下的个人支付补助金。税务管理机构负责征收税金，社会保障机构负责支付社会保障金，税收制度和社会保障制度分别作为两种不相关的政策来制定，并由不同机构分别进行管理，并没有把二者有机结合起来。这里首先探讨一下负所得税制的利与弊。
负所得税的优点：其一，可以在统一的制度框架下确定税收负担和社会保障的支付金额。特别是从劳动供给效应的角度来看，负所得税制对劳动供给所产生的负激励程度较轻。在负所得税制体系下，由于支付社会保障的补助金与应负担的税额具有联动性，各经济个体都适用相同的边际税率(1-b)，因此不可能陷入到“贫困陷阱”当中。所谓“贫困陷阱”是指那些接受最低生活保障而不缴纳所得税的家庭或个人，当其取得劳动所得时，他们得到的补助金会减少其同额的劳动所得，其净收入不变的现象。也就是说，社会保障作为一种措施，为了从中获得一定金额的补助金，其劳动所得会被100％课税。结果受助家庭将失去劳动欲望，而一直依赖政府的救助，使其一直处于贫困状态。为了克服这种现象的出现，当其劳动所得增加时，他们得到的补助不应100％地减少其劳动所得，应只减少其一部分的劳动所得。但是，当税收负担与支付社会保障补助金分别在不同的两个政策框架下实施时，对其劳动所得无法确定比较恰当的扣减额度。而负所得税制，由于把两者放在统一的政策框架下实施，就不会陷入“贫困陷阱”。其二，从行政成本方面考虑，在负所得税体系下，由于社会保险的征收和税金的征收同属相同的业务，两者在相同的机构实施，效率则会更高。政府向社会提供相同的公共服务时，负所得税制会减轻纳税人的实际负担。其三，由于现金转移支付与市场配置方式相容，与实物转移支付相比，能够给予受助 者以自由选择购物的空间。其四，传统的社会保障制度是以身份调查为基础，只有那些无依无靠、无家可归或者无生活来源的人员能获得救助。而在负所得税制下，所有人都处在一个保护伞下，所有人都能获得基本的收入保障，而无需接受带有歧视色彩的身份调查。
负所得税制虽然获得广泛的支持，但事实上没有任何一个国家曾经大规模实践过负所得税方案。主要原因在于：当经济个体间所得来源存在差异时，总所得就不能成为衡量公平的指标。换言之，以总所得为税基的综合课税体系无法实现横向公平原则，并非是理想的课税体系。那么为什么总所得作为公平的指标具有一定的局限性呢?在此，比较分析一下具有不同收入来源的两个纳税人在不同课税体系下的税收负担(表1)。
假设有两个纳税人甲和乙，纳税人甲第一阶段(现在)的收入为100，第二阶段(未来)的收入为110；
纳税人乙只有第一阶段(现在)的收入为200；利息率为10％。申、乙的消费计划相同，即在第一阶段消费100，第二阶段消费110。乙要在第一阶段的收入中拿出100来进行储蓄并获得埘的利息，用以第二阶段的消费。如果没有课税的话，两者的消费水平完全一致，拥有相同的经济实力，即福利水平相同。假设实行税率为10％的综合课税制，则纳税人甲在第一阶段要负担100×10％=10的所得税，100-10=90可供消费；第二阶段要负担110×10％=11的所得税，110-11=99可供消费。纳税人乙在第一阶段要负担200×10％=20的所得税，可供支配的所得为180，同甲一样在第一阶段消费90，剩下的90转入储蓄，而第二阶段获得的利息9要缴纳0.9的税金，纳税人乙的可消费金额只有99 0.9=98.1。结果纳税人甲的消费水平要比纳税人乙略高。
横向公平是指福利水平相同的人应缴纳相同的税收，也就是说，如果课税前两个人具有相同的福利水平，那么在课税后，他们的福利水平也应该是相同的。而对所得的综合课税却背离了这一原则。
如果把储蓄金额看作为未来取得收入的经费，则上述的分析就会有不同的结果。由于纳税人乙
第一阶段的税基是从所得额中扣除储蓄额(200-100=100)，因此第二阶段的税基不仅包括利息所得，还包括第一阶段存储的储蓄额。纳税人乙第一阶段所负担的税额为(200-100)×10％=10，消费额为100-10=90，第二阶段负担的税额为110×10％=11，消费额为110-11=99，这与纳税人甲的税前税后的福利水平相同。也就是说，把储蓄作为经费而扣除的课税方式比综合课税方式更能体现横向公平。另外，不把利息所得作为课税对象的课税方式也能得到相同的结论。由此可见，综合课税并不能说是理想的课税方式；也就是说，以总所得为税基无法实现横向公平。
另外，所得税的又一个难点是捕捉纳税人的各种形态的所得，而事实上各行业间存在着捕捉率的差异。也就是说，税务部门在捕捉工薪阶层、个体工商户及农民等不同职业的所得时，存在着显着的差异，这严重地阻碍了横向公平原则的实现。即对于工薪阶层可以捕捉到近100％的所得，而对于个体工商户或农民就很难捕捉到其所有实际所得。之所以不同职业存在着所得捕捉率的差异，是因为各所得的来源形态有着显着差异。例如，农民可以自产自用(当然，目前取消了农业税，不存在对其所得的捕捉率问题)，而个体工商户、自营业者生产经营用的车也可用于私事。但是工薪阶层由于工作和家庭生活是严格分离开来的，因此对其所得的捕捉也是比较容易的。换言之，这是所得的不同来源以及确定费用扣除的不透明性和征税成本的问题，或者说与逃税、漏税、节税问题密切相关。负所得税制不可能把所得以外的经济性差异指标作为税基来进行课税，因此，也不符合横向公平原则。如果考虑到现实因素，在所得税领域是很难把经济差异指标化的。
四、结论
判断一个人是否是弱者，是否需要最低生活保障，不仅要看捕捉到的个人所得的情况，还应考察该个人的资产状况和消费活动状况，而且，还应对所支付的补助金的用途进行细化，这样既能起到提供最低保障的作用，又能监督、防止受助者丧失劳动欲望。从速一视点考虑，负所得税制在现实经济生活中难以普遍采用。但是，彻底调查、掌握所得以外的资产及对补助金用途的细化都有其一定的局限性。在经济环境多样他的今天，政府的监督成本也会增加。另外，对于所得的捕捉率存在职业间差异问题，如果职业能够自由选择，从长期来看也并不一定是不公平的。因此，可以说负所得税制的利大于弊，今后应放大负所得税的优点，重新审视社会保障税费的征收与社会保障支付的关系。不断发展的人口老龄化社会，即便建立最基本的社会安全网并有效地实施，也必然会导致社会保障支出的扩大。社会保障税费如何分担膨胀的社会保不支出是我们今后要着重研究的课题。为此，成对社会保障制度本身进行重新再认识，对于那些具有一定支付条件的补助金，其资金来源应考虑以税收的形式来筹集，并实现社会保障管理机构与税收征管一体化。理
由
一是无论是一般税收还是社会保障税费，通带都需要按照相同的所得定义，征管体系以来自雇主和自营业者的申报表的形式获取信息，雇主从雇员的收入中预扣一般税收和社会保障税费并通过银行缴纳给收入管理部门，以有效的征管系统监督那些没有申报和纳税的雇主，并使用现代基于风险的审计方法来认定申报表信息的准确性。因此，将社会保障税费的征收和税收管理一体化能够消除核心职能的重复，避免申报表的处理和税款的强制征收及雇主的审计等领域发生重要。一体化能够减少人员和人力资源管理与培训的支出，实现规模经济，减少管理人员的数量以及数据的填写、税款的缴纳、执法和数据认定等共同过程；能够降低办公设施、通讯网络和相关职能的成本；能够避免重复的信息技术开发并降低系统开发和维护的风险，可以大大降低政府的管理成本。
二是税收管理机构是以收入征管为目标的，其组织文化适于税款的稽核和征收的过程。而社会保障机构一般以创造个人的福利权利和将其支付给接受方为核心的，与税收管理机构的组织文化和过程是不同的，因此其征收业绩一般很有限。社会保障机构与税收管理机构的一体化会提高社会保障税费缴纳的征管水平，降低征收成本。
三是将社会保障税费的征收和税务管理一体化会大大降低纳税人履行纳税义务的成本。因为采用统一的记账凭证制度，个人所得税和工资薪金税以及按照所得和工资薪金征收的社会保障税费的统一审计程序，能够减少纸面工作。基于互联网的电子申报和纳税制度普及率的提高也会降低纳税人和缴费者的纳税成本。另外，制度的简化也会提高纳税人计算的准确性。
四是社会保障管理机构与税收征管一体化，社会保障金的支付与税费的征收同在统一的计税框架下进行，可直接确定个人的纳税额和一次性转移支付金额。也就是说，那些收入水平低于贫困线的人可以获得一次性现金补助，而那些收入水平高于贫困线的人必须承担税负。因此，可使所有人都同处在一个保护伞下，保证所有人都能够获得基本的收入保障。
第五篇：医改调查的问题思考-20110503
1、政府文件要求，做到定性与定量调查相结合，面上调查与典型研究相结合，你认为，对于定量调查，我们应如何设计设计与实施？
关于医改监测专题调查设计方案，要做到定性与定量调查的相结合，面上调查与典型研究相结合，关键是做好定量调查，用调查的数据进行整理分析，以达到定性分析的目的。以此来了解和掌握新医改的阶段性进展，总结改革取得的有益的经验，分析和研究改革过程中出现的新情况及原因，为完善我国的医药政策提供循证的依据和信息支持。
⑴ 根据此次医改监测专题调查的目的，收集所需资料；
⑵ 确定调查问卷形式，根据调查对象和调查范围来设计调查内容（主要包括家庭询问调查、卫生机构问卷调查、医务人员问卷调查及专题研究等）和具体的实施方案；⑶ 列出标题和各部分项目（包括家庭询问调查、卫生机构问卷调查、医务人员问卷调查）；
⑷ 征求专家队调查方案的意见，修订调查项目的内容；
⑸ 试测，以30—50人为试测样本，求出信度、效度；
⑹ 进行项目分析，重新修订；
⑺ 正式进行测试调查。
2、政府文件要求，各省要集合实际，组织专家对研究方案进行讨论、修改、完善，除了完成卫生部的问卷之外，我们是否要结合陕西的实际进行修改、完善，甚至补充先关内容？
由于我国的经济发展水平与卫生资源也具有分布地区和城乡的差异，发展不平衡。像东部发达地区的家庭经济状况和政府财政相对于西北地区要充裕，加上应急机构，人力资源和物资配备也有明显差距，会造成调查问卷在健康状况，就医行为，药物制度实施等多方面有着一定的差距。因此调查问卷结果的差距也就显而易见了。
陕西省宝鸡市作为西北地区欠发达的地区，其在过去几年里积极推进新医改，并且作为公立医院改革国家联系试点城市，其代表西部欠发达地区近年来在医改方面的进展。因此，我们在完成卫生部的问卷之外，对结果的评价与分析要结合陕西实际的经济发展水平和卫生资源的配备进行修改，完善，并且补充一些相关的说明。以达到可信、有效地测评效果，以使其更能精确的反映当地的实际情况。
3、政府文件要求，在正式调查前要进行预调查，发现问题，及时处置，卫生厅认为时间紧，拟省略，是否可行？
预调查不可省略。在在正式调查前进行预调查，是为了及时纠正在实际调查过程中出现的偏差和不足，有利于正式调查问卷设计的更合理，和确保在正式调查实施中的问卷调查质量。对于时间紧的问题，可以削减预调查的数量。
4、当前医改评价的核心指标到底有哪些？
医改评价的核心指标包括：国家基本药物使用率、基层医疗卫生机构达标率、千人口全科医师数、人均基本公共卫生服务经费实际水平、基层医疗卫生机构抗生素使用比例、居民对基层医疗卫生服务的满意度等。此次的医改监测调查通过定量指标调查、分析和研究，了解实施效果，研究我们下一步的政策。
5、我们还有哪些问题需要考虑？
中国是发展中国家，我们面临着一个无法回避的基本矛盾：社会成员对医疗卫生的需求几乎是无止境的，而社会所能提供的医疗卫生资源却是有限的。那么，有限的医疗卫生资源如何在社会成员之间，以及不同的医疗卫生需求之间进行合理的分配，即首先解决保障谁和保什么的问题。
并且在我国，无数的事实表明，现实生活中不仅存在医疗资源分配不均的问题提，也存在医疗资源的浪费，流入及投入效率低下等问题。
那么，我们到底该如何来有效而快速地促进公共卫生服务的均等化，逐步缩小地区，城乡基本公共卫生服务的差距？
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