行政听证制度比较研究

第一篇：行政听证制度比较研究

行政听证制度比较研究

------我国行政听证制度的完善

[内容摘要]行政听证制度作为行政程序的核心制度，早已被世界各国采用。我国于1996年《行政处罚法》第一次确立了该制度。行政听证制度在我国的确立，在我国行政法制建设上具有里程碑的意义。随后，1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听政制度。2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草中听取意见的一种方式。这两次立法规定是我国行政听证制度在行政领域的又一次新举措和重大突破。至此，听证制度作为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度，在我国正在向公开、公正、民主的方面深入发展。然而，作为一种舶来的法律制度，在我国的发展还不够完善。因此，本文通过对各国行政听证制度的对比，探寻出我国行政听证制度的发展方向，并对我国行政听证制度的缺陷略表浅见。

[关键词]行政听证制度

基本原则

听证范围

听证程序

行政听证制度作为行政程序的核心制度，是行政民主化的产物，它顺应了现代法治的要求，同时，在行政权不断膨胀的今天，为了有效控制行政权利的扩张，尤其是为了更有效的维护当事人的合法权益，将行政行为置于人民的监督之下，行政听证制度已成为当今世界各国共同的一项极其重要的制度，并被各国采用。我国于1996年《行政处罚法》中第一次确立了听证制度，随后又在《价格法》和《立法法》中做出相关规定。行政听证制度在我国的确立，在我国行政法制建设上，具有里程碑的意义，也是我国在行政领域的一次新举措和重大突破。行政听证制度在我国的发展，说明了我国的法制建设正在向公开、公平、公正、民主的方面深入发展，但由于行政听证制度在我国尚处于初创阶 段，且存在许多不完善的地方。因此，本文通过对美、日等发达国家的行政听证制度进行比较分析，提出我国行政听证制度完善与发展的几点建议：

一、行政听证制度概述

（一）行政听证制度的由来及其发展

行政机关实行行政听证制度的核心来自于英美国家司法领域里的司法审判制度，是随着司法听证制度的广泛使用和发展逐渐移植到立法机关和行政机关中来的。

听证本意为诉讼中应听取他方当事人意见的制度，也就是说法院在审查事实与法律问题时要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判之公平，从而实现“公平”与“正义”。司法审判的听证制度被称为“司法听证制度”，后来司法听证制度被推广应用于立法和行政方面，立法领域中的听证制度被称为“立法听证制度”，行政领域中的听证制度被称为“行政听证制度”，不论司法、立法、行政三种制度以不同方式、不同角度实现“公平”与“正义”，然而他们追求价值都是一致的。

行政听证制度在制定法上的根据可追溯到英国1215年的《自由大宪章》，它规定：“自由原则依据国法予以审判者，不得逮捕和禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害。”美国在制定宪法时，秉承英国的自然公正观念，在联邦宪法修正案第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产，”这条规定适用于联邦政府机关；宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当法律程序剥夺任何人的生命、自由、财产”，这条规定适用于各州政府机关。宪法上正当法律程序的意义就是公正行使权力，要求行政机关在做出对当事人不利的行政决定时，必须听取当事人的意见，所以，在英美国家，行政听证制度具有宪法性权力的主张和支持。1946年美国的联邦行政程序明确 规定，听证程序为行政程序的核心，第一次把听证做为一项重要的制度写入法律，随后又在西班牙、意大利、法国、日本等国相继制定的行政程序中引用，随着听证程序的不断发展，听证制度在西方主要国家完整建立起来。行政听证制度的理论基础可溯源于英国的“自然公正原则”，后来美国的“正当程序原则”又发展了这一理论基础。此后，大陆法系国家又发展这一理论。我国于1996年3月17日八届全国人大四次会议审议通过了《行政处罚法》，并在该法中确立听证制度，这是我国在行政程序立法的重大突破。随后，1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听证制度，2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草过程中听取意见的一种方式。至此，听证制度做为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度，在我国初步建立并正式运作起来。

（二）行政听证制度概念及其意义

“听证”在英美称为“hearing”，即审讯或听讯，在奥地利称为“parteiengenors”,在日本称为“听闻”，在德国称为“听审”，尽管名称各不一样，意思都是给当事人以参与诉讼的机会，美国将“听取利害关系”的意见的程序，统称为听证，日本、韩国包括中国的听证则专指以听证会形式听取相对人的意见。我国法学界对行政听证有狭义和广义之分，广义的行政听证指行政机关在立法或制作行政决定的过程中，征求有关利害关系人意见的活动，狭义的行政听政则仅指听证会，即行政机关为了合理有效地制作和实施行政决定，举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方面意见的活动。较普遍的看法是行政听证是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人权利义务决定前，就相关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度，但是这一观点仅限于具体行政行为，应把抽象行政行为也概括在内。为此，更准确地说，所谓行政听证制度指行政主体在实施抽象行政行为或影响相对人合法权益的具体行 政行为前，应有主持人主持举行公开会议，听取行政相对人的评价和意见，对行政相对人提出的疑点和问题进行质证并制作听证记录，依此作出决定的一种行政程序法律制度。一般来讲，只有经过听证程序论证后的证据，才能作为行政主体行政行为的合法为的合法依据，否则行政行为无效。这样听证制度不仅成为制约行政权的一种有效途径，而且有利于维护当事人的合法权益。

行政听证制度作为行政程序法的核心制度，有以下特点：（1）规范性。即指听证的原则、主体、内容、范围等必须有明确的规定；（2）公正性；行政主体在行使行政权力作出使当事人受不到影响的行政行为时，必须听取当事人的意见。每个人都有为自己辩护和防卫的权利，就要求行政主体和行政相对人都要以事实为根据，以法律为准绳，维护其法律的公正性。

行政听证制度作为一种从国外移植进来的一项先进的、有经验的法律制度，同时它作为行政程序的核心制度，在我国民主法制史上有重大的意义。行政听证制度在我国的确立，冲击了中国几千年的传统文化，促进了中国民主法制的进程，并且听证制度的建立既是有效控制行政权力扩张和监督行政权力体行使的有力手段，又是保障相对人合法权益的重要途径，也是现代民主和人权价值的重要体现，同时，又是行政听证制度的进一步完善与发展，是人民当家作主的体现，也是追求公平与效率、公开与正义，促进行政合法，适应建设社会主义现代法制国家法律体系的重要手段和最佳平衡点。

二、行政听证制度比较分析（美、日、中）

（一）从原则上比较各国行政听证制度

听证原则是确立行政听证制度并贯穿于行政听政过程中的准则，各国行政程序制度不同，因而听政原则也不尽相同。

1、公开原则 公开原则是一般行政程序法的基本原则。行政公开可以起到监督行政行为依法进行，保护公民合法权益的目的，是指法律审判对社会公众开放，允许公众和新闻界予以旁听，我国《行政处罚法》第42条规定：“除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，听证公开进行。”“阳光是最好的防腐剂”。公开原则要求行政机关在诉讼过程中，允许公众特别是新闻记者在场旁听，从而保证社会公众对听证的参与，有利于加大对行政的监督，增强行政机关的责任感；另一方面，公开听证也是行政当事人乃至公众获得许可的基础。有利于保护当事人的合法权益，增强公众对行政机关的信心，有利于行政机关的执行。当然，凡涉及国家机密、个人隐私的事项，可以不公开进行听证，这是大多数国家的做法，但有些国家不允许公开，如日本《行政程序法》第10条规定：“听证期日之审理除行政机关认为应予公开外，不公开之”。联邦德国《行政程序法》第68条规定：“言词审理不公开”。韩国《行政程序法》第30条规定：“听证当事人等提出公开审理或听证主持人认为必要时，可以公开”。我国《行政处罚法》中的听证坚持公开原则，在其它领域中的听证是否公开，法律未明确规定，行政机关随意性很大。因此，应该不仅在行政处罚中听证公开，在其它领域听证也应公开，当然除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，这样有利于加强行政行为的监督，避免暗箱操作可能带来的腐败。

2、主持人中立原则

听证程序是否顺利进行，程序是否公开，很大程度上取决于行政主持人，主持人保持中立是世界各国通用的基本原则。

美国《联邦行政听证程序法》规定：“听证主持人称为行政法官，他是联邦事务委员会对具有律师资格和行政经验的人员，通过考试合格后列入听证法官名单，行政机关无权自己任命行政法官，只能根据工作需要从文官事务委员长 会所确认的合格人选择任命，行政法官的任职、升迁、辞退、待遇等由文官事务委员会决定，与行政机关无关。行政法官在主持听证过程中，有主持宣誓、记录证言或授权记录证言、掌握听证进度、依法做出决定和更改决定等九项权力。此外，行政法官还必须保持执行职务的超然态度，规定行政法官不能执行与行政听证工作不相容的职务，禁止单方面接触任何人，从而有力保障了行政听证的公正性和客观性。”而美国以外的其他大多数国家和地区采用听证主持人由行政机关的首长或指定人员担任。如韩国《行政程序法》第28条规定：“听证由行政机关从所属职员或依总统令具备资格者中选定之人员主持之，行政机关应努力使听证主持人之得以公正进行。”日本在听证过程中，主审官可禁止当事人、代理人或辅佐人进行不必要的陈述，并依职权决定听证的进程。我国目前还没有一支专业性的听证队伍，听证主持人是行政机关的工作人员，他们在主持听证时不具有独立的法律地位，《行政处罚法》第42条第1款第1项规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”这一规定，说明听证主持人由行政机关的行政工作人员担任。

比较听证主持人的两种选任方法可以看出：“美国的行政法官制是行政法官从有律师资格和行政经验的人员中选任专门从事听证工作，富有经验又有独立于行政机关的一系列保障，更有利于公正决定的做出，但这种制度的建立所付出的行政执法成本很高；另一种由行政机关的首长或指定人员担任，这种方式不必增加机关机构，也可减少财政负担，但是听证主持人由行政首长或行政机关指定人员担任，容易造成以权压法、以权压人的现象，听证主持人不可能中立，行政听证也做不到公正，不可能更好地保护当事人的合法权益。

3、记录排他性原则

听证笔录对行政机关行政决定的约束力有两种规定：“一种是德国、日本等 国家的规定，听证笔录对行政机关的决定有一定的约束力，行政机关应斟酌听证笔录作出行政决定，但行政机关并不是必须以听证笔录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证笔录为根据的，行政机关才必须以听证笔录为根据。如《联邦德国行政程序法》第69条第1项规定：“行政机关作出的决定，必须综合全面反映行政程序所有的结果。”日本《行政程序法》第26条规定：“行政机关为不利益处分之决定时，应充分斟酌记载于第24条第1项笔录内容及同条第3项报告书中主持人之意见。”另一种是与德国、日本等国家相对的美国《联邦行政程序法》规定的笔录排他性原则，指行政机关的决定必须根据听证笔录作出，不能在笔录之外，以当事人不知道或没有论证的事实作为根据，否则行政裁决无效。美国《联邦行政程序法》第556条第5款规定：“书面证言、物证以及在该程序中受书案卷的全部文书和申请书，就构成了本编第557条所规定的作出决定之依据的案卷。”记录排他性原则是行政听证的核心内容，其目的在于维护听证的公正性。如果听证机关可以根据听证以外的证据作出决定，听证就毫无意义。根据记录排他性原则，行政机关不能在听证之外接纳证据，最常见的笔录之外证据发生在单方面接触的情况下-----当事人在对方不在场的情况下与行政法官和对案件有决定权的人单方面讨论案件，单方面接触极大损害了对方的利益，破坏了听证程序的基本原则和行政机关的威信，作出的决定将被法院撤销。美国《联邦行政程序法》第557条第4款规定：“禁止任何‘行政机关以外的厉害关系人’与任何决策官员进行或故意形成的‘就本案的是非依据问题’进行或故意促成单方联络。“该条同时对行政机关的决策人也规定了相关的限制。

我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”依此规定看，不但没有规定听证笔录 在决定中作为唯一依据或主要依据，甚至对该笔录在处罚决定中的作用也只字不提，由此在理论上产生了许多分歧，在实践中造成许多误解。

（二）从范围上比较各国行政听证制度

听证作为现代行政程序法的核心，在保障行政公正，促进行政相对人参与，加强行政主体与行政相对人之间的沟通，提高行政行为的可接受性方面具有无可比拟的作用。但听证也是有限度的，如果要求所有行政行为作出之前均需举行听证，必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。因此，在行政立法、执法和司法过程中可以施行听证，但并非所有的行政行为都必须进行听证，对所有的行政行为实施听证，既无必要，也不可能。

美国对行政听证作了广义的理解，听取当事人意见的程序统程为听证，不仅适用于法律制度，同时也适用于裁决。美国《联邦行政程序法》中规定了除军事和外交职务上的行为，行政官员的选用和任期，行政法官的任命除外等五种情形非适用于听证外，其余都可适用听证。由此可见，美国的听证制度范围十分广泛。日本行政执法中施行听证，限于“不利益处分”，日本《行政程序法要纲草案》第三章规定：“不利益处分是指在行政机关作出的处分中，将特定者作为接受人科加义务或限制其权利的处分。在准备作出这种处分时，原则上应给予接受人辩驳的机会或实施听证。”也就是说，一般将给相对人带来重大不利时应实施听证，其他情形应给予辩解机会。日本《行政程序法》第13条对是否属实行听证的场合同时做了列举性的4条和排除性的5条，显得十分严密，既规定了听证和辩明机会的标准，又为行政机会留有裁量余地。

我国的听证制度适用于范围规定过窄，我国《行政处罚法》第42条第1款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销营业证或执照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”由此看出，应当听证的行 政处罚仅限于这三类，而其它如行政许可、行政裁决、限制人身自由的行政处罚等具体行政行为，还有抽象行政行为中关于听证的规定可以说是一纸空文。

行政听证的范围，既决定着公民参加行政管理活动的广度和深度，也决定着行政机关行使行政权力的民主性和公开性，行政听证的范围还应该包括行政听证的参加人范围（该论述已于上一个问题“通知的对象”中比较），所以，它是各国行政听证制度中的重大问题，因此，行政听证范围的明确界定意义重大，不仅有利于提高行政机关的工作效率和行政质量，还能进而维护公民、法人和其他组织的合法权益。

（三）从行政程序上比较各国行政听证制度

1、程序启动

根据奥地利《行政程序法》第39条规定：“听证程序可以由行政机关依据职权开始，也可以由当事人依申请开始，但行政机关也可以拒绝当事人要求听证申请的当事人不得请示法律救济。”很显然这种规定无疑为行政机关可能滥用听证决定权提供了法律依据。我国台湾1998年《行政程序法草案》第17条规定：“因程序之进行将影响第三人之权利或法律上利益者，行政机关得依职权或依申请通知其参加为但是人。”我国《行政处罚法》规定：“当事人可以申请进行听证，但并没有规定和案件有关的第三人是否可以申请听证。”但最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第12条却规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对行为不服的，可以依法提起行政诉讼。也就是说，司法解释赋予了案件当事人以外的第三个提起行政诉讼的权利，但实际上，不论是第三人提起诉讼还是申请听证，其本质都是通过扩大公民参加行政程序，来对行政机关进行有效监督，保护公民和法人的合法权益，因此，我国应借鉴国外有关规定和我国行政诉讼法的做法，允许和 具体行政行为有利害关系的第三人申请听证。

2、听证方式

听证是听证制度的核心内容，它是行政相对人向行政机关陈述意见，递交证据和行政机关听取意见和接纳证据的过程，因而为了保证听证功能的实现，遵循公开原则。在听证方式上，美日都采用口头形式为主，我国对此没有规定。从听证在程序设计上的繁简来看有正式听证与非正式和混合听证程序。正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政决定之前，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听政记录作出行政决定的程序。正式听证程序要求行政机关以听证记录作为制定规章的依据，从而限制了行政机关在制定规章中的自由裁量权；非正式听证是指行政机关在指定法则或作出行政决定时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参与，行政机关不必须基于听证记录作出决定的程序。非正式听证程序中，行政机关具有较大的自由裁量权，在听证方式上，行政机关可以选择它认为恰当的方式听取当事人的陈述或反驳意见，非正式程序具有一定的灵活和混合性。听证程序是美国70-80年代期间产生的一种程序，是指行政机关在制定规章时，采用通信、舆论评议、口头评论、召集会议以及举行听证会等公众参与方式听取意见。混合程序既可以由利害关系人申请，也可以由行政机关召集，主持程序的官员可以向主要的利害关系人提问，利害关系人可以表明自己的观点，提供有关证据，必要时还允许利害关系人之间进行口头辩论，由于混合程序受法院的赞同，因而行政机关不必担心受司法审查的危险，同时混合程序可以弥补另两种程序各自的缺陷。

3、决定

决定是行政主体在通过听证获得的证据材料基本上对行政相对人所主张的 某种权益所做出的一种结论，美国称之为初审决定，又为初步决定、建设性决定和临时性决定。

对于行政机构为制定规章和决定颁发原始许可证而举行的听证，主持人在听证后做出临时性裁决；对于涉及行政政策问题的案件，做出建议性裁决；对于除上述情况外的其他争议和案件，主持人在听证后均做出初步裁决。主持听证的职员做出初步决定后，在规定时间内，如果无人向该机关上诉，而且该机关亦未主动要求复议时，则该初步决定勿需经过进一步程序，即成为该机关的决定。机关在受理初步决定的上诉或复议初步决定时，具有做出初步决定的一切权力，除非限制可受理的争议问题时例外。行政机构的裁决，无论是初步裁决，还是终局裁决都必须做裁决书。

日本式听证制度，主持人必须在听证终结后即制作报告书与听证案卷记录一同交行政厅。该报告书就当事人等对构成不利益处分之后同事实的主张是否有理由必须提出意见，行政厅做出不利益处分的决定时，必须充分斟酌听证案卷记录内容和报告书中所记载的主持人意见。这一规定提高了听证的意义，使行政厅不是完全独立地做出不利益处分的决定。行政厅认为有必要时，可将报告书退回主持人，命令其再次听证。

在制定日本行政程序法前，日本仿美制，将决定分为决定和决定案，行政法官做出初步决定后在规章规定时间内，如果当事人没有向行政机关提出上诉，行政机关也没提出复议要求，裁决即为行政机关的裁定。而建议性规定必须经过复议，由行政机关以自己的名义做出决定后，才具有法律效力。行政程序法颁布后，有了不服申诉的限制，对行政厅或主持人做的处分，不得依行政不服审查法提起不服申诉；对经听证后所做出的不利益处分的决定，当事人不得依行政不服审查法提起异议申诉。但在听证期间未出席听证的当事人，不在此限。我国的决定权在于行政机关，而非行政主持人决定。

三、我国行政听证制度的缺陷及其完善

宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”在这里，听取人民的意见和建议是一种原则性的笼统的陈述，在一定条件下，也应该表现为具体形式，听证就是被国外的实践证明了的有效的法定形式。随着民主法制建设的发展，《中华人民共和国行政处罚法》首次移植了国外听证制度。听证制度作为现代行政程序法的核心制度，早已被世界各国广泛采用。然后，在我国的首次尝试，是中国行政程序制度的重大突破。如果说行政处罚法是移植行政听证制度的首次尝试，那么《价格法》对听证的规定就可以认定为中国听证制度的又一次变革，是听证制度从具体行政行为向抽象行政行为的迈进。虽然听证制度开始在中国慢慢生根，但它目前只限于少数几个法律，其适用范围也较窄，听证制度也不很规范，从操作上看，行政听证制度确立后，在众多受到处罚，有权人求听证的案件中真正举行听证的寥寥无几。表明在实际生活中，还没有真正发挥其作用，存在着许多缺陷。面对行政权力日益膨胀的今天，为保护当事人的合法权益，更好的监督行政机关的行政行为，完善和发展听证制度势在必行。

（一）进一步将听证制度规范化、法定化

我国行政处罚法第42条对行政处罚过程中的听证的范围、形式、参加人等方面作出了比较详尽的规定，但与国外比较完善的听证制度相比，仍表现得较为宽泛，可操作性不强。如对听证主持人的地位、性质、担任主持人的要求、事先通知事项、听证笔录的效力等问题都未作出规定。这些都会影响听证的顺利进行和听证公开性、公正性的价值取向。在《行政处罚法》中没有详细具体 的规定，给了行政机关以很大的自由裁量权，使听证流于形式，也难以保证行政处罚的公正性。《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格公益性服务，自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价、应当建立听证会制度，有政府价格主官部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”价格听证除了《价格法》第23条之外，在其它法律法规中再也找不到依据，这就使第23条成为一纸空文，有关机关在制定与群众切身利益相关的公用事业、公益服务、自然垄断经营的商品价格时，并没有举行听证会，如每年春运铁路、公路运输的涨价，电信业务费用的调整等，这些关系到人民切身利益的事情，行政机关一锤定音，既损害了群众利益，又阻碍了法制建设的进程。因此，应进一步使行政听证制度规范化、具体化、法定化，使行政听证的有法可依。

（二）建立一支相对独立的、稳定的行政听证法官队伍

听政主持人在行政听证过程中最关键性的角色，处于组织者和调控者的地位。因此，其独立性、公正性如何以及他所拥有的职权和应承担的职责，会影响到听证的进程和听证的实际效果，也决定着行政听证能否有效发挥作用及其发挥作用的程度。

我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定：“听证由行政机关旨定的非本案调查人员主持，当事人认为与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”根据这一项规定可以看出，我国听证主持人既没有超脱行政机关，也没有独立的法律地位，没有被赋予应有的职权。这种情形在实践中很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致程序流于形式，因此随着听证制度在我国的确立，我们要建立起一支相对独立的、稳定的听政官队伍至关重要。对听证官来讲，他们应当具有良好的品格，熟悉法律并具有所属领域的行政经验，具有独立的法律地 位，在任用、工资、晋升、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，也不得从事与听证不相容的工作。他们应用年拥有主持听证必需的权力，经过听证程序得出的意见和建议，应当得到行政机关首长的充分肯定，除非有足够的证据并重新经过听证，不得随意推翻听证所确认的证据资料以及依据这些证据所做出建议或决定。另外，上述各方面应该由法律法定化加以保障。

（三）明确听证笔录的证据效力

我国《行政处罚法》第42条第1款第7项仅规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”没有明确听证笔录的地位和作用。美国听证制度的笔录他性原则，是行政听证的核心内容，其目的在于绝护听证的公正性。美国最高法院大法官Van Delanter曾说：“制定法所规定的对于没有听证记录的证据一律不得加以考虑的原则必须得到遵守，否则听证的权利就变的毫无意义。如果决定者在作出处罚时，随意背离记录或咨询他人作出的事实认定或法律见解，则在正式听证中提出的证据和辩论没有任何价值。”行政机关在做出行政决定时，只能以听证笔录为根据,而不能笔录以外当事人所未知悉的事实作为根据来做决定,如果以当事人未知的事实作为决定根据，整个听证程序也就流于形式，变得毫无价值。我国的听证主持人不作出行政决定，最终仍然由行政机关作出，这种听证与决定完全脱节的做法，使听证程序流于形式。因此，我们行政机关作出决定时必须根据听证记录作出决定，但不能照搬美国的笔录排他性原则，还必须结合其他未提交的听证事实，结合案情综合全面的作出决定。这样既让听证记录发挥效力，而且综合事实认定，追求事实的公正性。

（四）扩大行政听证的适用范围

1、扩大行政处罚的适用范围 我国《行政处罚法》第42条第1款规定的范围比较狭窄，应该将限制人身自由的行政处罚也纳入听证范围。在行政机关对公民作出限制人身自由的行政处罚决定之前，应根据当事人的要求举行听证，不但可以避免行政赔偿案件的发生，还可以让处罚人心服口服。

2、在行政许可中建立听证制度

在社会经济飞速发展的今天，行政许可作为国家宏观调控的主要手段之一，被各国广泛采用。通过行政许可这种方式，一则可以使国家处于一种超然的地位，将那些危及社会公共安全、经济秩序以及人民权益的活动纳入国家统一管理，避免资源浪费和生态环境恶化，使社会经济生活有序发展；二则可以促进具备法定条件的生产、经营者在同等条件下展开公平竞争,让被管理者的主观能动性得以充分发挥。行政许可在具有积极作用的同时，也不可避免地会产生一些消极影响。为了确保行政许可的公平、公正、合法、合理，尽量避免行政许可产生消极影响，让其积极作用发挥到极至，有必要在行政许可中建立听证制度。行政机关在实施行政许可行为时，应当允许利害关系人提出自己的观点、看法，陈述自己的理由，行政机关对合理、正确的意见应积极采纳。总之，在行政许可程序中引入听证程序，有利于克服行政许可机关在许可过程中的偏私、不公，增加行政许可的透明度，避免腐败现象的发生。

3、从具体行政行为扩大到抽象行政行为

在国外，听证制度较为发达的国家，如美国、日本等，都将行政听证制度运用于制定法规等抽象行政行为中。在我国也应该将抽象行政行为纳入听证的范围，其原因如下：第一、抽象行政行为是规定人们的行为规范，规定和分配人们之间的权利义务的活动。这一活动的本质和宗旨就是要求公正、合理地分配权利义务，而听证追求的价值也是公正，保障行政程序的公正性；第二、行 政立法行为的立法方式存在重大弊端需要听证。行政机关的立法权被授权后，基本上成为由行政机关单方面作出决定的方式，它并非是各方面协商和议的结果，而且在行政机关内部，行政立法最终形式上还是首长负责制，而不是少数服从多数。因此，民主度远远不及其他立法，而且还很容易产生轻视相对人利益，造成个人专制立法的后果，所以在行政立法中运用听证制度，在很大程度上可弥补这种不足；第三、抽象行政行为针对的大都是广泛而不特定的对象，一旦其产生不合理、不公正，对社会的危害性将不可估量。

因此，为了保证抽象行政行为的公正性，提高行政效率，应该将抽象行政行为确定界限，采用不同的听证方式，以便更好地保护相对人的合法权益，促进整个社会的秩序健康发展。

第一，中央政府、国务院的行政法规及规范性文件，国务院各部门的行政规章及规范性文件，应该采取正式听证和事前听证相结合。

第二，地方政府、省级政府、省政府所在地的市政府或国务院批准的较大的市的政府的地方性规章及规范性文件，应该采取事前正式听证或事后正式听证相结合。

第三、地方各级市、县、乡政府及其工作部门的规范性文件，采取非正式听证。

第四、凡不涉及到公民、法人或其他组织较大权益的抽象行政行为，都不确立听证程序。

4、扩大听证参加人的范围

为达到行政听证全面公正的要求，各国行政参加人的范围呈扩大趋势，特别是吸收有利害关系人参加的听证程序。目前，我国的听证参加人范围相当狭窄，有权参加听证会的主体比较少，我国《行政处罚法》的规定，有权参加听 证会的主体除了行政机关的调查人员和其指定的听证主持人外，还有被处罚的当事人。而其他利害关系人是否可以申请参加听证，法律并无明确规定。因此，为了更加有效地监督行政机关的行政行为，保护当事人的的合法权益，应该赋予其他利害关系人申请参加听证的权利，由利害关系人申请或听证主持人通知参加诉讼。

（五）树立群众法制观念，提高行政执法水平

行政关系是一种不对等的关系，容易造成行政权力的有意扩张性和侵犯性，如不加以制约，就会对相对人的利益造成侵害。为了保持行政关系双方当事人之间的平衡，促使行政机关行使职权公开、公正、民主，就应赋予行政机关更多义务，而相对人享有更多权利。因此，人民群众应该积极拿起法律赋予的权利保护自己，提高法律意识对行政人员来说，对其素质和工作能力提出了更高的要求，它要求行政人员摒弃优越感和专横的作风，增强民主法律意识，树立认真工作的作风。而达到这一要求，除加强对行政执法人员进行法制教育，提高执法水平外，还应该从制度上加以保障，强化行政责任，对于违法或不认真进行听证的人员和行为给予严肃处分。[注释]（1）该定义是笔者自己的理解，请批评指正。

（2）李素贞，黄凤兰：《行政听证制度在我国的价值研究》，《河北法学》2002年，第3期

（3）应松年：《比较行政程序》，中国法制出版社1999年版，第200页、第222页

（4）王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第493页（5）杨海坤、刘洋林《关于行政听证制度的讨论》，《江苏公安专科学校学 报》2000年，第2期

（6）王克稳：《略谈行政听证》，人民出版社1997年版，第357页 [参考文献] [1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版

[2]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版 [3]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版 [4]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版 [5]李素贞，黄凤兰：《行政听证制度在我国的价值研究》，《河北法学》2002年，第3期

[6]方世容：《关于我国抽象行政行为听证问题的探讨》，《法商研究》1998年，第1期

[7]南博方：《日本行政法》，杨建顺等译，中国人民大学出版社，1988年版 [8]罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版 [9]王名扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社1987年版

[10]姜明安：《行政的现代化与行政程序制度》，《中外法学》1998年，第1期

[11]杨海坤：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社2000年版 [12]邹东升：《美日行政听证制度之比较》，《中央政法管理干部学院学报》1997年，第2期

[13]叶新火：《完善我国行政听证制度的若干意见》，《人民法院报》2003年5月24日

[14]杨海坤，刘洋林：《关于行政听证制度的讨论》，《江苏公安专科学校学报》2000年，第2期 [15]应松年：《比较行政程序》，中国法制出版社1999年版 [16]章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版

[17]欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳多·M·利文：《行政法与行政程序法概要》黄列译，中国社会科学出版社1996 [18]王克稳：《我国建立行政听证制度必须解决的几个主要问题》，《行政法学研究》1996年，第3期

[19]皮纯协：《行政程序法比较研究》，中国公安大学出版社2000年版。[Abstract]As the core institution of administration procedure,administration Hearing institution has been adopted by every country of the world.This institution was first established in 《law of administration punishment》in our cluntry in 1996.The establishing of administration Hearing institution has milestone significance in the construction of administration institution.Afterwards,《law of price》which was carried out on lst ,may,1998provided price Hearing institution.Which was put into effect formulated Hearing meeting to be a way of receiving suggesting during the drafting of administration code.The two prescriptions of legislation are once more new acts and surmounting in administration fields.So far Hearing institution,as the important pillar institution of modern times’democratic politics and modern times’administration procedure is now developing to open,just and democracy in our country.However,as a kind of imported goods,it doesn’t have a perfect development.Thus,by comparing to other countries’administration Hearing institution,this thesis tries to find.The developing direction of administration Hearing institution in our country.And I will give some superficial suggestions about the disadvantages of administration Hearing institution in our country.[Keywords]Adminitsration the Hearing institution

Capital principle

The scope of the Hearing

Hearing procedure

第二篇：行政听证制度研究开题报告

开题报告

行政听证制度研究

关键字：听证制度 权利

选题原因：

行政听证制度已经在我国生根发芽，但是，与国外成熟的听证制度相比，我国的听证制度无论是在制度规范方面，还是在具体的程序操作和实际取得的效果方面均存在着问题和不足。笔者拟在对行政听证制度基本理论阐释的基础上，通过对我国行政听证制度的规范性分析，对我国行政听证制度存在的主要问题进行归纳、分析，并针对这些存在的主要问题提出相应的完善措施，以期对我国行政听证制度的不断完善有所裨益。

选题研究现状：

听证的基本内涵是“听取当事人的意见”,法理基础源于英美法上“自然公正原则”的第二规则,即任何人或任何团体在行使权力可能使他人受到不利影响时,必须听取对方的意见,每个人都有为自己辩护和防卫的权利。

国外研究现状：德国行政程序法第28条规定“在颁布影响参与人权利的行政行为之前,应给参与人陈述对有关决定为重要的事实的机会”。日本行政程序法第三章第三届第十五条规定“行政机关符合下列各款情形之一而为不利益处分时„„应实施听证”。韩国行政程序法22条规定第三项规定“行政机关对当事人为课以义务或限制权益之处分时„„应向当事人等提供提出意见之机会”,如此等等。我国研究现状：我国听证制度起步较晚但越来越多的法律文本也能关注这一事物。最早规范行政听证制度的是1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》,其第五章“行政处罚的决定”第三节中专门规定了听证程序。它的颁布实施弥补了我国行政处罚领域内听证法律制度的空白。时隔两年, 1998年实施的《中华人民共和国价格法》将听证制度又引入行政决策领域,其第23条规定:制定关系群众切身利益的公用事业价格、公用性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见、论证其必要性、可行性。随后原国家计委相继发布了《政府价格决策听证办法》、《关于公布价格听证目录的通知》、《政府制定价格行为规则》、《政府价格决策听证办法》,进一步将政府价格决策的听证规则得以具体化。2000年7月1日施行的《中华人民共和国立法法》,再次将行政听证制度引入我国行政立法领域,其第58条规定:行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。其后,国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》,进一步设定了听证制度的具体内容,这充分体现了民主精神的行政立法要求。2002年10月28日通过的《中华人民共和国环境影响评价法》也吸收了听证制度作为环境影响评价,为行政机关依法规划,保护环境资源,促进可持续发展提供了法律依据。2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》,在第四章“行政许可的实施程序”中规定“听证”一节,进一步扩大了行政听证制度的适用范围,同时也细化了行政程序。2005年8月28日通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》中第98条规定:公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前,应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听

证;违法治安管理行为人要求听证的,公安机关应当及时依法举行听证。同年,国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》更是明确规定:政府部门对涉及国计民生的重大行政行为决策,应当实行听证。《纲要》的出台,明示了今后将听证作为行政机关的法定义务加以要求和规制。

选题的理论价值和现实意义：

理论价值：

行政听证制度尊重了相对人人格尊严。评价法律程序正当性的主要标准是它使人的尊严获得维护的程度，这种体现于法律程序本身的价值是以人类的普遍人性为基础而提出的。行政听证制度为行政相对人基本尊严的保护提供了制度的平台，为相对人尊严的保护提供了一个合理的预期。行政听证制度能够确保行政相对人在行政机关对其做出不利决定前表达自己的意见，这在形式上为相对人提供了陈述和申辩的机会，也使其人格尊严得到了行政机关的充分尊重。另外，行政听证制度能保障行政相对人参与权。以往的行政以行政主体的意思表示作为决定性因素，以其单方性、强制性为显著特征。行政听证制度作为现代行政的重要制度能够在相对人表达自身意见和与行政主体互相询问证人的过程中充分保障相对人参与权，在听证过程中将相对人想法充分与行政主体进行交流，在交流的过程中自然有助于化解双方的对立情绪，有助于实现行政目标。

现实意义：

行政听证制度有利于行政机关查清案件事实。行政听证制度源于司法听证，具有准司法的性质，主持人居中主持，双方各自发表意见，询问证人，在交叉质询的环节可以使行政机关更清楚的查清案件事实，提高行政的科学性与合理性。行政听证制度能提高行政机关行政的透明度，保障相对人知情权。听证的过程本身就是行政机关将行政行为的依据、证据向相对方展示的过程，同时，听证过程中允许社会公众进行旁听，更能够提高行政机关行政的透明度，保障相对人的知情权。

选题的研究思路：

1．首先对行政听证制度的基本理论制度进行梳理，通过与国外听证制度的简单对比，明确研究行政听证制度的必要性和可行性。

2．分析我国行政听证制度所存在的问题并提出解决问题的方法。

3．撰写本文可采用文献调查法概念分析法、比较研究法等。

选题的研究内容：

一、行政听证制度基本理论阐释。该内容中笔者对行政听证的概念进行了诠释；对行政听证制度的理论渊源进行了介绍；对行政听证的分类、功能和意义进行了区分和阐述；并在最后对我国行政听证制度的三项基本原则作了归纳。

二、我国行政听证制度分析和问题所在。该内容中笔者首先对我国的行政正式听证制度作了规范性分析，介绍了行政听证制度在我国各项相关的法律法规中的具体规定情况，并根据该规范性分析对我国行政听证制度的主要内容进行了总结；其次提出了我国行政听证制度存在的主要问题。

三、我国行政听证制度的完善构想。该内容中，针对我国行政听证制度存在的主要问题从完善立法规定、适当扩大行政听证的适用范围、完善行政听证主持人制度、完善行政听证笔录制度、建立对听证的监督救济机制、完善公民的行政程序理念这六个方面对我国行政听证制度进行了完善构想。

结语 部分对我国行政听证制度的现状进行了概括性总结，并对其未来发展表示了期望。

选题的资料准备：

专著：

1．王名扬： 《美国行政法》，中国法制出版社，1995 年版。

2．宋雅芳： 《行政程序法专题研究》，法律出版社 2006 年版。

3．杨惠基： 《听证程序理论与实务》，上海人民出版社 1996 年版，第 2页。

4．应松年主编： 《当代中国行政法》(下)，中国方正出版社，2005 年版。

5．张树义主编： 《行政程序法教程》，中国政法大学出版社，2005 年版。

6．[美]理查德.B.斯图尔特： 《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆 2002年版。

7．姜明安主编： 《行政程序研究》，北京大学出版社2006 年版。

8．吴大英、任允正、李林： 《比较立法制度》，群众出版社 1992版。

9．章剑生： 《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社 1997 年版。

10．杨建顺： 《日本行政法通论》，中国法制出版社1998 年版。

11．皮纯协： 《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社 2000 年版。

12.赵文洪： 《私人财产权利体系的发展——西方市场经济和资本主义的起源问题研究》，中国社会科学出版社 1998 年版。

13.蒋勇等： 《行政听证程序研究与适用》，警官教育出版社 1997年版。期刊：

1．丁煌： 《论行政听证制度的民主底蕴》，载《武汉大学学报》(社会科学版)2001 年第l期。

2．张新佳： 《公益行政听证制度的重要性及其完善》，载《江苏党校报》，06 年 9 月 15

3.熊秋红： 《刑事辩护制度之诉讼价值分析》，载《法学研究》，1997年6月。

4.李小勇： 《行政听证制度的价值分析》，载《中共福建省委党校学报》2004年第11期。

5.杨海坤： 《关于行政听证制度若干问题的研讨》，载于《江苏社会科学》1998 年第1期。

6.杨海坤： 《行政听证程序---中国行政程序制度的重要突破》，载《行政法学研究》1998年第 3 期。

7.马怀德： 《论听证程序的基本原则》，载《政法论坛》1998 年第2期。

8.宋炉安、张越： 《试论行政处罚的听证程序》，载《中国法学》1996年第5期。

9.应松年： 《规范行政处罚的基本法律》，载《政法论坛》1996 年第2期。

第三篇：听证制度研究

浅析我国的听证制度

摘要：在行政立法大量涌现的今天，听证作为程序正义的体现，越来越显现出其重要性。西方国家在行政立法听证上已取得了很多成功经验。而在我国，行政立法听证制度建设起步晚、发展还不完善。本文分析了目前我国听证制度存在的缺陷，并且对完善我国听证制度提出了具体的建议。

关键词：行政立法听证公民参与完善

著名的行政学家赫伯特﹒西蒙所言“决策是行政的心脏”①。因此, 政府行政管理就必须对公共领域的治道变革,近年来,人们在政府运作方式和公共决策体制领域方面进行了一些尝试, 其中之一就是在公共政策领域引入听证制度。公共政策中的听证制度是现代民主社会政府行使公共权力的重要程序设计, 它有利于促进公共政策过程相关利益主体的平等参与, 从而保证政府正确行使公共权力, 实现公共政策的科学化、民主化和法治化。笔者就以听证制度的形成过程为切入点来浅析我国听证制度。国公共管理中日益受到广泛重视。然而在中国由于长期实行集权体制，并深受大陆法系传统法制的影响，使得我国行政听证制度还存在诸多问题，这需要我们提出有效的解决对策。

一、听证制度概况

听证(hearing)源于英国法古老的“自然公正”原则, 它包含两个最基本的程序规则: 一是任何人不能成为与自己有关案件的法官;二是任何人的辩护必须被公正地听取②, 亦即听取另一方意见原则。其第二个程序规则直接构成行政听证的法理基础。而从法律意义上说, 听证制度最早是英国1215 年的自由大宪章中有关公民法律保护权的观念和制度。后来, 这种制度从英国传到美国,美国又把它移植到立法和行政实践当中, 作为增加立法和行政民主化以及获取信息的主要方法。第二次世界大战后, 听证制度又传到日本和拉丁美洲一些受美国影响较大的国家, 随着民主观念的逐步拓展, 听证制度成为司法、立法和行政领域中一种行之有效的民主程序。在我国, 1993 年深圳市率先建立起价格审查制度, 这一般被视为我国听证制度的雏形。随后, 1996 年中华人民共和国行政处罚法的通过, 标志着听证制度在我国的基本确立。1998 年5月1日正式实施的中华人民共和国价格法明确要求制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价, 应当建立听证会制度从而把听证程序引入行政决策领域。1999年9月9日, 广东省人大常委会举行

第四篇：行政听证制度(第六稿)

浅析行政听证制度存在的问题及改革

目录

中文摘要............................错误！未定义书签。英文摘要.............................................3 引言.................................................4 1.行政听证制度概述...................................4 1.1行政听证的概念.................................4 1.2行政听证的特征.................................4 1.3 行政听证的分类................................5 1.4行政听证制度的中外比较.........................6 2.我国行政听证制度中存在的问题.......................7 2.1行政听证范围不广泛.............................7 2.2听证主持人的法律地位含糊.......................7 2.3行政听证笔录约束力不强.........................8 3.我国行政听证制度的完善.............................8 3.1逐步扩大行政听证的适用范围.....................8 3.2健全听证主持人制度.............................9 3.3强调听证笔录的决定作用，确定案卷排他性原则.....9 结论................................................10 参考文献............................................11 致 谢...............................................12

浅析行政听证制度存在的问题及改革

浅析行政听证制度存在的问题及改革

摘要

行政听证，是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的行政活动。我国于1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》，第一次规定了行政听证制度。随后价格法和立法法又进一步扩充了听证制度的内容，使其在我国得到了进一步发展和完善。2004年7月实施的《行政许可法》，是我国听证制度立法的又一重大进步。听证制度作为公民参与行政的一项重要制度, 已成为现代民主实现的一种重要形式。但是，与西方发达国家相比，我国的行政听证制度在制定和听证实践中有许多需要改进的地方。

本文从行政听证制度的基本概念入手，对国内外的行政听证制度进行对比研究，分析我国行政听证制度存在的问题，最后对我国的行政听证制度的完善提出相关建议，即必须通过扩大行政听证的适用范围、健全听证主持人制度、明确听证笔录的法律效力等措施来推动行政听证制度的进一步完善。

关键词：行政听证 听证制度 适用范围 分类号：R-197

浅析行政听证制度存在的问题及改革

Analysis of Problem and Reform in Administrative Hearing

System

Abstract The administrative hearing, it is to point to the administrative organs to involve a citizen, a legal person or any other organization interests of the major issues or great decision before, fully heed citizens, legal persons or other organizations of the opinions of the activities.Our country promulgated the implementation in 1996 the People's Republic of China Administrative sanctions Law, first time has stipulated the administrative hearing system.Afterward the price method and the legislative law further expanded the hearing system's content, enabled it to obtain in our country has further developed and consummates.In July, 2004 implemented the administrative permission law, was our country hearing system legislation another tremendous progress.But, compared with western developed countries, our administrative hearing system in the formulation and hearing practice there are many areas in need of improvement.This paper, from the administrative hearing system of the basic concept of the administrative hearing system of domestic and foreign comparative study, analysis of China's administrative hearing problems in the system, the last of our country the improvement of the system of administrative hearing related Suggestions, which must be by expanding the scope of application of administrative hearing, establish and perfect the system, clear hearing hearing record the legal effectiveness of measures to promote the further improvement of administrative hearing system.Key Word: administrative hearing the hearing system applicable scope CLC number:R-197

浅析行政听证制度存在的问题及改革

引言

当前，行政机关滥用权力、侵害公民合法权益的问题日益突出和严重，通过事先的、外部的或者内部的程序控制行政权力的需要日益强烈。同时，公民行使民主权利、进行政治参与的诉求也呼声渐高。在这种背景下，各国纷纷制定行政程序法，以控制行政权力的滥用，保障行政相对人的权益。听证制度也应运而生，目前己成为各国行政程序法一项共同的制度，它是现代行政法的核心制度，是行政相对人参与行政程序的重要形式。

我国早在1996年就专门规定了行政听证制度，但是，与西方先进国家的听证制度相比较，中国的听证制度还存在许多缺陷，在实践中还未能发挥其应有作用。本文拟从对行政听证制度的基本理论分析入手，在对国内外行政听证制度比较的基础上，探讨中国行政听证制度缺陷的相关法律问题，并借鉴国外的优秀经验，为完善我国的行政听证制度建言献策。

1.行政听证制度概述

1.1行政听证的概念

正如上述，行政听证，是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的行政活动。

1.2行政听证的特征

首先，行政听证制度具有准司法性。行政听证制度来源于司法上的听证，是行政行为与某些司法程序相结合的产物，因此也就具有审判的特点，如相对人享有的抗辩权、听证主持人的中立地位等。也就是说，它是吸收了司法程序中某些合理成分却仍不失其行政程序本质的一种行政制度。听证程序毕竟是行政程序，不同于司法程序，其“司法性”与真正意义上的司法性是有区别的，故称之为准司法性。

浅析行政听证制度存在的问题及改革

其次，行政听证制度具有职权性。当今各国司法制度具有不同特点，有当事人主义和职权主义之分。但行政听证制度，无论中外，都普遍奉行职权主义原则。连诉讼中奉行当事人主义最为典型的美国和英国，在行政听证程序中也采取职权主义。奉行职权主义不仅仅是行政权行使的本质要求，而且其一个重要目的就是保证听证有效率地进行。

再次，行政听证作为一种制度，它具有很强的规范性。第一，行政听证制度是一种法定的制度，具有严格和具体的法律依据，这一点在并不盛行成文法的英美法系国家也不例外。第二，行政听证制度的运行具有规范性。也就是说，行政听证制度本身由一系列具体的程序和制度组成。

1.3 行政听证的分类

根据行政听证程序的繁简程度不同，可将听证分为：正式听证和非正式听证，这种听证分类以美国最为典型。1所谓正式听证是指行政机关在制定法规或作出具体裁决时，举行审判型的听证会，给予当事人及其他利害关系人提出证据、反证、对质或质证的机会，然后根据听证记录或充分考虑听证记录作出决定的程序，正式听证以审判型的听证会为主要标志。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出具体裁决时，只需给予当事人及利害关系人口头或书面提出意见的机会，以供行政机关作决定时参考，但行政机关不必基于听证记录作出决定的程序。

根据行政行为所要达到的目的的不同而做出的分类，可分为行政立法听证和行政执法听证。行政立法听证是指在行政法规等法律文件的制定过程中，听取有关团体、专家学者的意见，特别是与该法有利害关系的当事人的意见的程序，它是行政立法程序的重要步骤和方式，是行政民主化、透明化的重要标志；而行政执法听证则指的是行政机关作出行政决定之前，给予当事人就重要事实问题和有关法律问题表达意见的机会，以避免行政机关的恣意专断，保障当事人的合法权益。

以听证举行的时间是在决定作出前还是决定作出后为标准，可将行政听证划分为事前听证、事后听证和结合听证，这是美国行政程序法上的一种分类方法。事前听证是指在行政机关作出决定前进行的听证。这类听证主要适用于一旦行政机关的决定作出，立即会使当事人合法权益受到严重影响的情况，这是听证程序的一般方式，即一般情况下听证都属于事前听证的范畴，因为听证制度设计的基点就是“防患于未然”。事后听证是指在行政机关作出决定之后进行的听证。这类听证主要是为了提高行政效率，一般适用于不会严重影响相对人利益的场合，如颁发某种资格证书。利益受侵害的人可以在事后要求举行听证。结合听证就是 1王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年1月，537页。

浅析行政听证制度存在的问题及改革

指行政机关对某些决定，事前举行非正式的听证，决定后当事人有不服的，再举行正式听证。这类听证主要适用于社会保障和福利津贴等方面。

1.4行政听证制度的中外比较

美国是行政听证制度最完善、使用最多的国家，由独立于行政机关的行政法官专门负责主持听证，听证制度广泛适用于政府的各种决策过程。正式听证又称“审判型的听证”，它是行政程序法中的一种正式程序。正如上述，正式听证具有严格性、要式性和公平性的特点。非正式听证又称“咨询型的听证”，它是行政程序法的一种非正式程序。正如上述，非正式听证具有灵活性、效率性和广泛适用性的特点。在美国，制定行政法规主要采用非正式程序，只是对一些法律特别规定要举行审判型听证的法规制定，才会运用正式听证程序。

日本的行政法制主要受美国的影响，基本上移植了美国的行政听证制度，所不同的是日本的听证主持人一般由行政机关的首长或指定的人员担任，并且相当重视专家学者参与、咨询意见。特别是有关行政处罚听证的规定集中体现在1994年10月1日施行的《行政程序法》中。该法的目的在于“确保行政活动的公正,提高其透明性,从而有助于保障国民的权益”。这里的“确保公正”包括行政机关在作出行政处罚之前,对当事人要进行告知,保障其听证的机会。2

德国的普通行政法对听证制度作了一般性规定，同时由各个特别法对具体的听证事项进行限定，体现了大陆法系国家重实体、轻程序的法律传统。德国的听证分为两种:适用于一般程序的听证和适用于正式程序的听证。

与国外成熟的听证制度相比较，我国起步较晚但越来越多的法律文本也能关注这一事物。最早规范行政听证制度的是 1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》，其第五章“行政处罚的决定”第三节中专门规定了听证程序。它的颁布实施弥补了我国行政处罚领域内听证法律制度的空白。时隔两年，1998年实施的《中华人民共和国价格法》将听证制度又引入行政决策领域。2000年7月1日施行的《中华人民共和国立法法》，再次将行政听证制度引入我国行政立法领域。其后，国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，进一步设定了听证制度的具体内容，这充分体现了民主精神的行政立法要求。2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》，在第四章“行政许可的实施程序”中规定“听证”一节，进一步扩大了行政听证制度的适用范围，同时也细化了行政程序。2005年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》更是明确规定:政府部门对涉及国计民生的重大行政行为决策，应当实行听证。无疑，《纲要》的出台，明示了今后将听证作为行政机关的法定义务加以要求和 2 参见陈旭峰：日本行政处罚听证制度，载《中国工商管理研究》，2003年11月。

浅析行政听证制度存在的问题及改革

规制。3

2.我国行政听证制度中存在的问题

2.1行政听证范围不广泛

关于行政听证程序的适用范围，大陆法系国家一般采用概括加排除式的规定，同时又规定了若干不适用听证的例外情形。而我国行政听证制度中关于听证范围的规定采用了概括肯定式，而没排除式规定。肯定式规定不可能对任何需要进行听证的事项进行详尽例举，不利于公民合法权益的保护。

从目前我国有关立法来看，行政听证仅适用于行政处罚、价格决策和行政许可等少数具体行政行为，而对于其他大多数的具体行政行为，如行政裁决、行政强制、行政征收、行政收费等则不适用。并且，在确立了行政听证制度的具体行政行为领域也存在着标准不明确、规定不科学的问题。例如《行政处罚法》第42条第2款规定:“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”立法将最为严厉的行政拘留排除在听证范围之外，其原因可能是“对公安行政权力的过分迁就和妥协”、“向行政机关妥协的结果”，但这是有失公正的。在笔者看来，无论如何，在法律中作这样的规定，在逻辑上是解释不通的，对于保护公民的基本权利也是十分不利的。2.2听证主持人的法律地位含糊

行政听证主持人作为驾驭听证运作过程，指挥举证和质证活动的指挥者，其自身法律地位如何，将直接影响到行政听证的实际效果。在国外，源自于普通法

4自然公正原则的听证制度有一个基本要求，即职能分离。在我国现行法律中，《行政处罚法》在有关听证程序的规定中也部分体现了保障听证主持人独立性的精神。该法第42条规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接的利害关系的，有权申请回避。”但是，该法条对于听证 34 参见范杨林：中外比较视野中的行政决策听证制度思考，载《知识经济》，2011年06月。参见刘蕾：浅析中美行政听证制度，载《法学研究》，2011年6月。

浅析行政听证制度存在的问题及改革

主持人的规定过于简单，而且听证制度中并无详细的保障听证主持人地位之独立性的规定。在我国的听证实践中，由行政机关委派的本机关人员担任的行政听证的主持人是与行政机关有共同利益的，他们的意志和利益受行政机关及其行政首长的影响和制约。而且任免某次听证会的主持人亦由行政机关“指定”，并未规定严格的任用程序。对听证主持人和案件调查人员是否为行政机关同一部门的工作人员并未作出明文规定，如果听证主持人和本案调查人员同属一个部门，就很难防止与其单方面接触，即使没有实际的单方面接触也难以保证听证主持人对案件的结果没有某种价值和利益偏好，未能完全实现职能分离的真正功能价值与意义。听证主持人作为行政听证程序运转的核心，他既主导听证进行的过程，也会影响到行政决定的最终作出。因此，我国必须要明确听证主持人的法律地位。

2.3行政听证笔录约束力不强

听证笔录一般是指听证主持人在听证过程中对调查取证人员(追诉人)、案件当事人以及其他参与人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。如果说听证制度是现代行政程序法的核心制度，那么听证笔录及其在行政决定中的意义又是听证制度的关键所在。这种关键表现在，听证笔录是公平、正当做出行政决策的形式保障之一，其意义就在于能够对行政主体作出行政决策产生一定的约束力。但行政听证笔录效力的不明确使行政听证本应对行政决策产生的影响进一步被削弱。5这样就导致行政机关对听证笔录的使用上享有很大的自由裁量权，在实践上容易使听证会只“听”不“证”，形同虚设、摆摆花架子、走走过场，使行政决策有失公平、公正，甚至容易给违法的行政决策披上“合法的外衣”，欺骗当事人和社会公众。但笔者在查阅我国现行有关听证的法律中发现，除《行政许可法》明确了听证笔录对最终决定的约束力外，其余的法律法规都没有规定。

3.我国行政听证制度的完善

3.1逐步扩大行政听证的适用范围

《行政许可法》对《行政处罚法》的听证范围做出了调整和变动，即通过“授权式”和“概括式”的方式对听证程序的范围做出了规定。显而易见，这在立法技术上是先进的，便于让更多的行政相对人通过听证程序保护自己的权益。当然，逐步扩大适用听证程序的具体行政行为范围，必须尽快通过行政程序立法将其他 5参见石佑启：行政听证笔录的法律效力分析，载《法学》，2004年4月。

浅析行政听证制度存在的问题及改革

可能影响相对人合法权益的具体行政行为纳入行政听证程序。同时还必须注意区分不同种类的具体行政行为，分别予以规定。笔者认为，所有可能侵犯相对人已有权利的不利行政行为均应纳入听证范围，如行政裁决、行政强制、行政征收及其他设定义务的具体行政行为等。

3.2健全听证主持人制度

要从制度上解决主持人问题，可以借鉴美国式行政法官的做法，切实贯彻职能分离的原则，明确听证主持人的产生办法以及听证主持人、听证人员、书记员的资格、职权与法律责任、主持人回避事由，有效增强主持人的独立性和公正性。根据我国的实际情况，可以成立专门的机构负责听证主持人的任命，建立一支相对独立、稳定的主持人队伍，由这个机构委任与听证双方都没有利益关系的具有相应资格的人员作为听证会主持人，最大限度地保证听证主持人的中立性与独立性。6

3.3强调听证笔录的决定作用，确定案卷排他性原则

要重视听证笔录对撰写听证报告的重要价值，明确听证笔录的法律效力，必须确定案卷排他性原则。因为只有这样做，才能更好地约束行政机关的行为，使行政听证不流于形式，从而保障公民的合法权益。同时，案卷排他性原则的确立还为司法审查提供了必要的基础。所以，笔者建议，应对听证会的听证笔录的效力做出具体规定，并将听证笔录作为是否立法和修改法规的依据之一和重要参考。

参见陈泽昭：《我国行政听证主持人研究》，厦门大学，2008年11月。

浅析行政听证制度存在的问题及改革

结论

行政听证制度虽然在依法行政、民主行政方面发挥着极其重要的作用，但是作为舶来品，在我国的发展仍很不成熟。对于目前我国行政听证制度无论是立法还是实践中所存在的问题，本文认为应该从根本上寻求解决问题的办法，一方面要将行政听证制度作为一项整体制度进行统一的理论研究，以理论促进实践立法；另一方面要通过集中立法的方式对行政听证制度进行整体重构。在比较各国立法实践和在将来出台的《行政程序法》中用单章对行政听证制度的基本要素进行统一规定，且必须按照行政决策类听证和行政决定类听证的特点分别设计具体规则。针对我国目前存在的问题，笔者提出了逐步扩大行政听证的适用范围，健全听证主持人制度，并强调听证笔录的决定作用，确定案卷排他性原则等建议。当然，随着民主的发展与法制的健全以及理论研究的不断深入，行政听证制度必将得到不断发展和完善。但是这是一个长期和渐进的过程，行政听证制度的发展还是任重而道远。

浅析行政听证制度存在的问题及改革

参考文献

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致 谢

值此毕业论文完成之际，我谨向四年来辛勤培育我的各位老师、帮助过我的各位同学以及在背后默默支持我学业的父母家人致以最衷心的感谢！

本研究及学位论文是在我的导师张光平老师的亲切关怀和悉心指导下完成的。从论文的选题到开题报告的完成，再到论文的最终修改定稿，张老师都给了我很大的帮助。张老师严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深的感染和激励着我。张老师不仅在学业上给我以精心指导，同时还在思想上、生活上给我以无微不至的关怀，在此谨向张老师致以诚挚的感谢和崇高的敬意。

感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。

感谢在一起愉快的度过大学生活的每个可爱的同学们和尊敬的老师们，正是由于你们的帮助和支持，我才能克服一个一个的困难和疑惑，直至本文的顺利完成。

感谢学校及学院在论文写作过程中提供的各种便利条件。

感谢培养我长大含辛茹苦的父母，是他们在物质和精神上无私的支持，我才能顺利完成学业。

再次向关心帮助过我的各位老师、同学和一直鼓励支持我的父母致以最衷心的感谢！

第五篇：行政听证制度

课堂记录

行政听证制度

听证程序从一个舶来品逐渐发展成为现代社会的潮流，经历了若干阶段。这些阶段反映了“听证”从一个幼小、生存范围狭窄的制度逐渐发展成为现代民主的基石的过程。

自从1996年《中华人民共和国行政处罚法》首度引入处罚听证程序以来，“听证”这一“舶来品”正以一股极为强劲的势头在我国行政机关诸多的活动领域得以推广：先是1998年5月1日正式实施的《中华人民共和国价格法》确立了价格听证制度，从而开创了我国行政决策领域引入听证程序的先河。而2000年7月1日开始施行的《中华人民共和国立法法》则初步确立了行政立法听证制度。2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》就行政许可设定及实施过程中的听证程序作了专门规定，从而标志着我国行政许可听证制度的正式建立。

随着听证制度在我国的展开，我国行政法学界对行政听证问题进行了深入的研究：

一 行政听证内涵、性质

行政听证是将司法程序引入行政行为中来，具体是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。

行政听证不仅仅是一种程序，它包括以下性质：

1.行政听证是一项重要的法律制度，是由若干个规范组成的，确立起一系列为保证听证程序公正运行所必须得基本准则。

2.行政听证是一项具体的行政活动程序。程序意义上的听证，指的是听证主持人在当事人及其他利害关系人参加下就相关的事实及法律问题听取意见、获取证据并做出行政建议的活动过程。听证程序是听证制度的具体化，是听证制度的具体运用和实施。

3.行政听证是行政利害关系人的一项行政权利。听证是行政利害关系人的一项重要的行政权利即听证权，如我国《行政处罚法》亦对听证权利做了规定，这些权利包括：得到通知的权利，申请回避的权利，委托代理人参加听证的权利，提出证据、进行申辩和质证的权利。

二 行政听证的理论依据与价值、功能

行政听证制度的存在有坚实的法理基础，我国学者在吸收借鉴西方理论的基础上，总结中国固有的行政经验，找出主要的理论依据即：正当程序与公共参与。

1正当程序

正当程序在行政法领域的最基本要求包括通知、听证及理由之陈述，意即行政机关在作出对公民个人权利或财产有不利影响的决定时，应及时通知当事人，必须听取当事人的意见，给当事人充分陈述自己立场和观点的机会，并使当事人获知作出该决定的理由。行政听证制度就是将听取意见和说明理由两方面结合起来，保障当时人的权利。公众参与

中国宪法所确定的人民民主原则规定，一切国家机关和国家工作人员要倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。我国的人民代表大会制度也确立了公众间接参与政治的形式，但还需要借助于一系列直接的方式来实现公众参与。而行政听证可以作为公众直接参与行政活动、表达自己意志的有效方式。

行政听证制度对行政立法、行政决策、行政执法有重要的价值和功能： 1 行政过程公开透明

行政听证以公开为原则，可以提高行政活动的透明度，在公众的监督下防止行政权力的滥用。行政决策民主化

行政听证扩大了民主参与，使民意得到充分而直接的表达。行政机关在广泛听取各方面意见的基础上集思广益，再作决策，可以使决策科学化，民主化。行政行为可接受性

行政听证是一种事前行政程序的法律规制，目的在于确保程序的公正。行政利害关系人参与行政决定过程，发表自己的意见，可以增加行政行为的可接受性，提高行政效率。

三 行政听证的适用范围

行政听证应以个人利益与公共利益均衡及成本不大于效益作为确定听证程序适用范围的基本原则；同时，确立听证程序适用范围的标准主要有两个，即行为标准和利益标准，一般来说，发生不利行政行为是确定听证程序适用范围的首要前提，当事人权益遭到何种损害是确定听证程序适用范围的具体标准。

我国现行行政听证的适用范围逐步扩展到了其他具体行政行为及抽象行政行为，而限制人身自由的行政处罚却不适用听证很值得深思。

四 行政听证当事人

（一）行政听证主持人

听证程序的实施质量如何，在相当程度上取决于听证主持人。行政听证主持人与诉讼法官的职能是有区别的：行政听证主持人只能组织程序、维持纪律，而诉讼法官能够裁决裁

判。听证主持人的独立性是听证制度的核心内容，为此，我国应当从建立职能分离、回避及禁止单方面接触等三项限制性法律制度入手保障听证主持人的独立性。

根据听证操作的实际需要，并借鉴国外的有关规定，可以从听证之前、听证之中和听证之后三个阶段来分别设计听证主持人的职责权限。1.听证之前的职责权限：确定听证的时间、地点；确定是否公开举行听证；确定参加听证的人选；及时向参加听证的所有人员发出听证通知书。2.听证之中的职责权限：确定行政利害关系人的各项权利；根据听证的实际需要，就案件的某些情况进行询问；随时把握听证的目的和主题；根据听证活动进展情况，决定是否中止、终结或延期听证；维持听证秩序。3.听证之后的职责权限：1.监督听证当事人和案件调查人员对听证笔录审核无误后签名或者盖章；将听证笔录和全部证据进行整理审核。

（二）行政听证当事人

行政听证当事人是指与拟作出的具体行政行为有法律上利害关系人的自然人、法人或者其他组织。当事人有六项基本权利和两项主要义务，即提出证据权、复核笔录权、申请修正笔录权、知情权、请求保密权、获得法律救助权以及按时参加听证、服从主持人指挥义务等。

五 行政听证中举证责任分配机制

由于行政机关是管理者，有权自主决定案件调查的方法和范围，有权独立作出行政处罚意见。而当事人在行政程序中是被管理者，不了解案件事实的调查过程和行政处罚意见的形成过程，也无法向行政机关调取有关材料。因此，行政机关和当事人所掌握的行政听证信息是不对称的。为了平衡行政机关和当事人，克服信息不对称，并从我国客观实际情况出发，应在听证程序中设置以行政机关承担举证责任为主，当事人承担举证责任为辅的分配机制。六 行政听证笔录法律效力

听证的内容集中、具体地体现在听证笔录中，听证程序能否充分有效发挥作用主要看听证笔录的法律效力，在过去的听证活动中，听证笔录的法律效力不被充分重视，行政决定往往依据听证会之外的其他证据材料作出，这在相当程度上影响了听证会的效力。我们认为，行政听证笔录上记载的所有证据由于经过质证而更具客观真实性，应作为行政决定的唯一依据，并确立案卷排他原则，使听证笔录有更强的法律效力。七 公听代表人制度

建立公听代表人制度的必要性在于确保公听功能的有效实现和解决公听代表人的实践问题。公听代表人制度包含适用范围、代表的遴选、代表的权利与义务，代表的信息保障等方

面的内容。

1.公听人代表制度的适用范围

公听代表人制度并不适用所有的公共听证，而有其特定的适用范围，应考虑人数、成本、对当事人权益的影响大小、听证方式的严格程度等因素。

2.公听代表人的遴选

公听代表人的遴选包括数额的确认、名额的分配、遴选标准、遴选方式等方面。3.公听代表人权利和义务

公听代表人一旦产生，应享有如下权利：知情权、参与权、要求说明理由的权利和寻求救济的权利。公听代表人应承担如下义务：如实反映所代表的公众的意愿，不以自己的主张取代公众意愿；及时向被代表人反馈公共听证的情况；对于被代表人的利益是否被考虑的问题要及时向被代表人说明等等。八 我国现行听证制度的不足及完善

我国现行听证制度还有不少问题尚待解决：

1.听证过程中的信息不对称。掌握信息的一方具有全面、客观、真实披露信息的义务。

2.听证参与人遴选不规范。应当从以下两个方面加以完善：一是逐步确立代表的总数及各方代表所占的比例；二是对不同利益群体的代表分别采取不同的选任方式。3.听证笔录的拘束力不强。对于听证笔录效力应充分的研究与肯定。

4.听证主持人不中立。职能分离原则应进一步加强，应建立起一套有关主持人选拔、任命、权利义务、回避、监督方面的制度，用法律来保障听证主持人的独立地位。