第一篇：公共听证制度研究 发言
公共听证制度研究
一概念和由来
现代汉语规范词典
听证：1 听取与案件有关的证词。2 为了解决某些特殊问题或事件而听取有关人员的说明。听证会：立法、行政、司法、公共事业等部门为了给审议有关事项等的草案提供依据而举行会议。审议之前，邀请有关官员、专家和基层群众到会陈述意见，展开辩论，沟通认识。牛津高阶英语词典第六版
Hearing 2 an official meeting at which the facts about a crime, complaint, etc.are presented to the person or group of people who will have to decide what action to take.传来的概念已经与原本的概念不同。原生的概念使用的范围更加的广阔，不涉及公权力的介入，而是仅仅是对于某一些事情做出决策判断的正式说明会议制度。我认为将听证和听证会界定为一个决策程序比较适当，理由将在接下来对公共听证制度的分析当中解释。
听证制度的起源，我们至今仍不完全清楚，在它漫长的形成过程中，于1615年在英国发生的巴格案件是一个重要起点。巴格是普利茅斯自治市的议员，因为谩骂、羞辱市长而被剥夺了议员职位。王座法庭认为，市长没有褫夺议员职位的权力；即使他有权褫夺议员职位，这个处罚决定仍然是无效的，因为他没有为当事人提供一个申辩的机会。100多年后，在剑桥大学撤销本特利博士学位的案件中，法官重申了同样的原则，并以程序上的理由撤销了剑桥大学的决定。巴格案件和本特利案件所确立的原则，到19世纪广泛出现在法律报告中。我们从这个案件中看出，听证制度原本是一个司法制度上的事前的救济程序，是公平的表现，到19世纪后期，听证制度和回避制度被人们合称为“自然正义”。
而对于我国而言，听证制度是个“舶来品”。1993年深圳在全国率先实行的价格审查制度，可以说是价格听证制度的雏形。此后，有关省市相继建立了价格听证制度。（没有司法制度向行政制度的发展过程=在司法制度中应用较少）
1996年3月通过的《行政处罚法》，首次从国家层面对听证制度做了规定。1997年通过的《价格法》和2000年3月通过的《立法法》，又对价格决策和地方立法听证做了规定。法律法规关于听证制度的规定，加速了听证程序建设和听证制度的实施推广。中央和地方的很多政府部门制定了专门的听证程序或规则、办法。听证在价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等诸多领域被广泛采用。
二听证制度的价值：1.促进现代国家的行政公平，为行政机关作出公正的裁决提供程序性保障。2.扩大公民参政权行使的途径，保障公民的知情权。3.保护相对人的程序权益。4.监督行政主体依法行使职权。著名行政法学者韦德说,行政法就是要在国家权力与公民权利之间寻求一种平衡。而听证程序的设置也有利于实现行政法的这一主旨。
三听证的分类：听证制度的类型分为立法听证、行政决策听证及具体行政行为听证三类。
1、立法听证（包括国家法律和地方性法规、自治条例、单行条例的听证）eg福建省房屋2002年5月10日，《福建省城市房屋拆迁管理条例（草案）》立法听证会召开，这是福建省人大常委会首次举办立法听证会。该《条例》是一部与民众利益密切相关的地方性法规，受到社会各界的普遍关注。拆迁补偿安置资金怎么保证不被挪用？房屋评估争端怎么解决？拆迁非住宅房屋如何进行经济补偿？这是听证会试图解决的问题。听证会整整进行了四个小时，“正
方”、“反方”、“中立方”三方观点针锋相对。省人大常委会4位副主任，以及占省人大常委会委员总数一半以上的25位常委会组成人员，作为听证人参加听证。20名听证陈述人观点鲜明，30名旁听人发言踊跃。
（与美国的对比，权力的位阶不同，发展较慢）
鉴于美国多个州开始对同性恋婚姻进行合法化，美国最高法院26日决定举行针对该议题的案例听证会。27日，法院将对《1996年联邦婚姻保护法案》作出新的考虑，据悉，该法案将婚姻限定在异性夫妻范围内。在这两天的听证会内，法官们将把同性恋活动人士所提出的问题作为一个关键的民权议题来审理，这不禁让人想起1967年最高法院决定废除禁止异族通婚的法案。“8号提案”即美国加利福尼亚州拟把“婚姻是由一男一女组成”的条文纳入加州宪法，并交付选民公投决定，此事激起民权与同性恋者团体的强烈反弹。
2、行政决策听证（包括行政法规、规章、规划和其他抽象行政行为、政策的听证）eg发展规划黄鹤楼涨价
以广东省为例，《广东省重大行政决策听证规定》，广东省人民政府的政府规章规章。
第三条 各级人民政府法制机构负责重大行政决策听证工作的指导、协调、监督以及制度建设工作。各级监察机关对重大行政决策听证工作依法进行监察。
（监察机关也属于政府监督部门）
应当组织听证的事项：
（一）法律、法规、规章规定应当听证的行政决策事项；
（二）编制重要规划等涉及重大公共利益的行政决策事项；
（三）教育、医疗等社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的行政决策事项；
（四）行政机关认为需要听证的行政决策事项。
（某些概念解释不清）
行政机关应当制订听证目录，并向社会公布。行政机关应当根据法律、法规、规章的规定以及经济社会发展的情况，及时修订完善听证目录。
可以联合听证、委托相关组织进行听证
听证组织机关应当在听证会举行30日前，在本级人民政府门户网站或者本机关门户网站发布听证公告。听证公告应当包括听证事项的目的、内容、依据、听证时间、地点以及听证参加人产生方式等内容。听证会参加人员名单应当在听证会举行20日前确定，并通过本级人民政府门户网站或者本机关门户网站公布。听证会参加人员名单应当包括听证主持人、听证陈述人、听证参加人及以上人员身份情况等内容。
不得少于八人对听证主持人和听证陈述人的资格限制。
（程序的正义是否能够得出实体的正义？这个答案是不确定的，制度设计能够保证听证这一个程序的顺利进行，实体的正义则需要参加听证的人进行博弈和妥协）
第二十五条 听证会应当制作听证笔录，由听证组织机关如实记录各方的主要观点和理由。听证笔录由听证主持人、听证陈述人和听证参加人签名确认并存档。
听证参加人认为听证笔录有错漏的，有权要求补正。听证参加人拒绝签名的，听证组织机关应当在听证笔录中注明。
第二十六条 听证组织机关应当在听证会结束后10日内，根据听证笔录制作听证报告。（保障言论自由）
市民漆先生向本报反映，4月4日上午，他到黄鹤楼公园游玩，发现门票从50元涨至80元。漆先生回去查阅相关资料，“黄鹤楼公园此次涨价根本没进行价格听证，而且一次涨幅高达60%。首先，由湖北省物价局印发的《湖北省游览参观点门票价格管理办法实施细则》
规定：“各级价格主管部门制定和调整价格时，原门票价格在50元以下的，提价幅度不得超过35%；50元至100元以内的，提价幅度不得超过30%。”但黄鹤楼一次调价高达60%。其次，该细则还规定门票调整要向社会公示两个月。但黄鹤楼调价的批复时间是2月3日，4月1日起执行，不足两月。第三，国家八部委的文件规定，实行政府定价的门票价格调整，要按规定进行听证，但黄鹤楼门票涨价并未举行听证会。
至于涨价未经听证，邓处长表示，我省所有旅游景点的门票都未列入《湖北省价格听证目录》，因此黄鹤楼调价不需要听证。【制定听证价格目录的权力在谁手里，是否也要进行听证】
3、具体行政行为听证（包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等行政处理决定的听证）。eg安徽安庆欲在居住区扩建化工厂近期将办听证会
2010年安庆新曙光精细化工有限公司年产1.2万吨乙二胺四乙酸(EDTA)项目的建设问题，成为安庆市民街谈巷议的话题，许多市民在网站上发帖，对此项目提出质疑。
安庆市环境保护科学研究所一位工作人员说，乙二胺四乙酸(EDTA)项目环境影响评价自7月23日至8月5日公示期间，他们没有收到一份投诉意见。环评公示结束后不少市民在政府网站上跟帖，发表不同意见。他们欢迎市民向环评单位提交书面意见，这样他们才可以作出回应。
昨日，安庆市环保局负责该项目环评审批的开发科潘静科长表示，近几天他们陆续收到30多个反对该项目建设的电话，他们将把这些意见集中反馈给环评单位。目前，该项目只是在环评机构的公示阶段，并没有审批，也没有报到市环保局开始审批，他们会根据群众意见，将在近期召开由网友、市民、专家等人参加的该项目环评听证会。
个人认为，三权分立的体制下诞生出来的听证制度，是从司法制度过渡到行政制度上的，在国内没有这个转化的过程，而是拿来就用。导致了目前种种问题的发生。制度本身是没有问题的，关键在于让它适应中国这块土壤。
民主意识的觉醒与责任的承担意味着要行使权力就必须承担义务，并且在此种前提下能够获得至少与预期想接近的结果。政府需要保护公民的这种权利，而不是随意地仅仅走个形式，按照既定的目标直接决定听证的结果。需要增强公民和政府之间的信任感，才能在正义的程序下得出正义的结果。公民则需要增强规则意识，按照程序进行听证，而不是在听证后对于其不满的结果直接寻求其他途径的救济。
在制度设计上面进行改变，促成这一目标得达成。政府作为听证的一方主体，需要对听证的结果负责，不仅是在促进听证结果实施的方面，在与另一方主体也即公民的意见差距过大时，不得直接按照政府的意见直接指定听证结果。强行指定听证结果将受到处罚等等，虽然有危害效率之危险，但是有利于促进民主。
对于听证参与人，可以采取类似人民陪审员制度，保护其发言权。用电脑在名单内进行随机抽选。
对于听证制度本身，则应该由专门的机构来组织，行政主体只作为参加人，而不是主持人和监督人。在现行体制下可以由司法机关来充当这个角色。
【论文的研究方向主要在对比国内外制度进行分析，价格听证中的公众参与研究等等】
四国外听证制度介绍：
美国国会听证会
立法听证会
监督听证会是用来复审或研究一个法条、议题或活动，并且常聚焦于联邦计划的品质及政府官员的表现。监督工作在委员会中占了主要的分量，举例来说，在1996年5月8日这一
天里，美国参议院能源暨天然资源委员会为了探讨近日油价的上扬举行了监督听证会，政府事务委员会为了美国联邦国税局相关事务举行了监督听证会，美国参议院卫生、教育、劳工暨退休福利委员会为了实施家庭与医疗假法举行了监督听证会，美国参议院印地安原住民事务委员会为了最近涉入印第安人赌博的一个最高法院案件举行了监督听证会。
调查听证会。调查听证会与立法及监督听证会有着一些共同的特征，不同之处在于举行此种听证会是为了表达国会要调查的决心，通常是在于政府官员在执行其政府职能有错误之嫌疑或公民活动表达需要立法补救之时。在美国历史中最具指标性的调查有水门事件。因此调查听证会往往帮助立法机关去揭露问题的所在。另外，司法行动将可能优先于国会的调查，或与听证会同时进行，或遵循听证会调查结果采取行动。
同意权听证会。为总统提名而举办的同意权听证会是为了实现宪法赋予参议员之咨询与同意的职责，每个参议院委员会在不超过本身权责范围之下举办对总统提名案有其行政及司法之地位的同意权听证会，这些听证会往往提供人们一个监督被提名人部门与机构的机会，而大部分的同意权听证会是例行性的，有些则是为了任命与提名有争议性而额外举行的。现场听证会。不在华盛顿举行的。
第二篇：听证制度研究
浅析我国的听证制度
摘要：在行政立法大量涌现的今天，听证作为程序正义的体现，越来越显现出其重要性。西方国家在行政立法听证上已取得了很多成功经验。而在我国，行政立法听证制度建设起步晚、发展还不完善。本文分析了目前我国听证制度存在的缺陷，并且对完善我国听证制度提出了具体的建议。
关键词：行政立法听证公民参与完善
著名的行政学家赫伯特﹒西蒙所言“决策是行政的心脏”①。因此, 政府行政管理就必须对公共领域的治道变革,近年来,人们在政府运作方式和公共决策体制领域方面进行了一些尝试, 其中之一就是在公共政策领域引入听证制度。公共政策中的听证制度是现代民主社会政府行使公共权力的重要程序设计, 它有利于促进公共政策过程相关利益主体的平等参与, 从而保证政府正确行使公共权力, 实现公共政策的科学化、民主化和法治化。笔者就以听证制度的形成过程为切入点来浅析我国听证制度。国公共管理中日益受到广泛重视。然而在中国由于长期实行集权体制，并深受大陆法系传统法制的影响，使得我国行政听证制度还存在诸多问题，这需要我们提出有效的解决对策。
一、听证制度概况
听证(hearing)源于英国法古老的“自然公正”原则, 它包含两个最基本的程序规则: 一是任何人不能成为与自己有关案件的法官;二是任何人的辩护必须被公正地听取②, 亦即听取另一方意见原则。其第二个程序规则直接构成行政听证的法理基础。而从法律意义上说, 听证制度最早是英国1215 年的自由大宪章中有关公民法律保护权的观念和制度。后来, 这种制度从英国传到美国,美国又把它移植到立法和行政实践当中, 作为增加立法和行政民主化以及获取信息的主要方法。第二次世界大战后, 听证制度又传到日本和拉丁美洲一些受美国影响较大的国家, 随着民主观念的逐步拓展, 听证制度成为司法、立法和行政领域中一种行之有效的民主程序。在我国, 1993 年深圳市率先建立起价格审查制度, 这一般被视为我国听证制度的雏形。随后, 1996 年中华人民共和国行政处罚法的通过, 标志着听证制度在我国的基本确立。1998 年5月1日正式实施的中华人民共和国价格法明确要求制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价, 应当建立听证会制度从而把听证程序引入行政决策领域。1999年9月9日, 广东省人大常委会举行
第三篇：公共决策过程中的听证制度研究（范文）
公共决策过程中听证制度研究
摘要
公共决策是公共行政中极其重要的一环，公共决策的质量直接影响到政策实施的绩效。随着改革开放的深入，尤其是近些年来政治体制改革的深入进行，如何通过有效的制度设计来保证公共决策的质量，日益成为国家政治生活中一项重要的课题。近些年来，听证制度的应用开始进入公共决策领域的视野，并成为深入政治体制改革的一个重要着力点。这项制度设计也吸引了全社会的关注，民众热切地盼望通过这一制度更多地参与公共生活。但随着听证实践的深入进行，这项制度暴露了一些问题。这影响到制度本身发挥作用，也挫伤了公众的热情。正是在这样的背景下，笔者结合前人的研究成果与自己的所学知识，从理论上对这项制度进行了分析，对在实践中表现出的问题进行了归纳与总结，也有的放矢地提出了相应的对策建议。本文拟从以下三部分进行探讨：
第一部分介绍公共政策与听证制度的基本理论，并着重分析了在公共决策领域引入听证制度的必要性，以及听证制度在公共决策过程中所具有的功能。
第二部分分析当前我国公共决策听证制度中存在的问题，并系统地归纳为两个方面，一是实施公共决策听证制度的大环境不够完善，二是公共决策听证制度本身存有一些问题。关于前者，笔者又细分为政治体制改革滞后、公众参与意识与能力不足、行政主体对听证制度认识不足几个方面；关于后者，笔者则细分为未形成统一的法律规范、听证会的发起模式不合理、听证主持人中立性不足、听证代表的选择机制不合理、听证笔录的效力不确定五个方面。
第三部分根据存在的问题，提出了相应的对策建议，包括完善公共决策听证制度运行的大环境与完善公共决策听证制度本身设计两个大方面。第一个大方面包括深入政治体制改革、提高公众参与意识与能力、转变政府决策观念三个要点；第二个大方面包括形成统一法律规范、完善听证会的启动模式、完善主持人制度、完善听证代表选择机制、确定听证笔录法律效力、加强信息公开与社会监督等六个要点。
[关键词] 公共决策 听证 问题 对策分析 Study on Hearing System of Public Policy Formulation
Abstract
Public policy formulation, which impacts directly on the implement of public policy, plays a key role of public administration.Reforms on the politics system have gotten a great progress in recent years with the REFORM AND THE OPEN POLICY developing into practice, and it has become a important issue in national politics that how to guarantee the effectiveness of public policy by means of perfecting the regime design.Recent years has witnessed that the HEARING SYSTEM was put into practice in the process of public policy formulation and became a important part of reforms on the politics system.In addition, the whole society has drawn great attention to the HEARING SYSTEM, which enables citizens to have a new way to take part in public administration.However, with the hearing practice developing, this new thing encountered some problems, which have a negative effect on its effectiveness as well as public enthusiasm.In such backgrounds, this thesis sums up these problems and offers relevant proposals according to the other scholars’ study and the writer’s own thinking.This thesis consists of three parts as the below.Part One introduces the basic theory of the PUBLIC POLICY FORMULATION and the HEARING SYSTEM, and analyses the necessary of introducing the hearing system into public policy formulation along with its functions.Part Two summarizes the problems into two aspects, the imperfect environments and the defective itself designs.The first aspect includes the slow-processing politic reforms, dim awareness and disabilities of the public in politic participation and government’s indifferent care about the hearing system.The second includes the lacking of complete law, unreasonable starting way of hearing, the emcee’s shorting of neutrality, the imperfect selecting mechanism of hearing representatives and the unsure potency of the hearing record.Part Three is mainly involved in relevant proposals, which divide into two aspects.The first apply itself to perfecting the whole environment, which is composed of developing politic reforms, increase public awareness and abilities in politic participation and change the government’s idea on policy formulation.The second aims at perfecting the hearing system itself, including formulating complete law, perfecting the starting way of hearing and the selecting rule of the emcee and the representatives, ensuring the potency of hearing record and strengthening information releasing and social supervision.Key words: Public Policy Formulation
Hearing
Problem
Path Analyses
目录
导言.............................................1
（一）选题背景和意义.............................1
（二）现有文献综述...............................2
一、公共政策制定中听证制度的必要性及功能研究.....3
（一）公共政策与听证制度的基本理论................3
（二）公共政策制定中引入听证制度的必要性..........4
1、引入听证制度是提高公共政策科学性的必然要求......4
2、引入听证制度是提高公共政策民主性的必然要求......5
3、引入听证制度是保证公共政策合法性的必然要求......5
（三）听证制度在公共政策制定中的功能..............6
1、听证制度能够保证公共政策的顺利实施..............6
2、听证制度的应用能够促进政府职能的转变............6
3、听证制度能够提高公民的公共参与意识，增强公共参与技能................................................6
二、当前我国公共政策制定过程中存在的问题.........7
（一）实施公共决策领域制度的大环境不够完善........7
1、政治体制改革相对滞后............................7
2、社会公众政策参与的意识不足......................7
3、社会公众政策参与的能力不足......................8
4、行政机关对公共决策听证制度的认知不足............8
（二）我国公共决策听证制度自身设计不完善..........8
1、尚未形成关于公共决策听证制度的统一规范..........8
2、听证会的启动模式不合理..........................9
3、听证会的主持人中立性不足........................9
4、听证代表的选择机制不合理.......................10
5、听证笔录的效力不确定...........................10
三、建立和完善公共政策制定中听证制度的对策分析..10
（一）完善行政决策听证制度运行的外部环境.........11
1、加快推进政治改革的进程，改善我国行政决策听证制度运行的环境.........................................11
2、拓宽公民的政治参与渠道，培养公民的政治参与意识，提高公民的政治参与能力..............................11
3、加快转变行政机关决策观念，重视公众意见.........12
（二）完善行政听证制度的自身设计.................12
1、加快形成统一、完善的行政决策听证制度的法律体系.12
2、改变现有的行政决策听证会的启动模式.............12
3、完善听证主持人制度.............................13
4、完善听证代表的选择机制.........................13
5、确定听证记录的法律效力.........................13
6、加强信息公开与社会监督，确保行政决策听证会的有序进行...............................................14
结论............................................14 参考文献........................................15 谢辞............................................17
公共决策过程中听证制度研究
导言
（一）选题背景和意义
公共政策制定中的听证制度源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论，是现代民主政治和现代行政程序的重要的支柱性制度，对于促进公共政策过程中各方利益的平等参与，保证政府公开、公平、公正的行使公共权力，实现公共政策的科学化、民主化和法治化有着极为重要和不可为其他制度所替代的作用。
公共政策制定中的听证制度在我国的起步比较晚，但今年来听证实践发展很快，表现出了巨大的生命力。胡锦涛在十七大报告中指出：“推进决策科学化、民主化、完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度；制定与群众利益密切相关的法律、法规和公共政策，原则上要公开听取意见。”①温家宝在十一届人大第一次会议的政府工作报告中指出，“通过各种形式征求专家、学者和人民群众的建议，接受新闻媒体和社会各界的监督，实行重大事项决策公示和听证制度”。②听证制度要求各方利益代表方的公平参与，表现出较大的民主性和正当性，为公民的政治参与提供了一条可行的途径，因此为社会所广泛关注。然而，在具体的操作过程中，听证制度作用的充分发挥还面临一些问题，比如，实施公共决策听证制度的大环境不够完善、制度设计本身也存在缺陷等，这都是我国听证制度进一步完善与发展所必须解决的问题。针对这些问题，笔者根据有关文献资料，并结合所学知识，提出了一些对策，力图能为公共决策领域中听证制度的完善提供一份绵力。
① 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，北京，人民出版社，2007：29.② http:// , 2011年2月15日访问。
（二）现有文献综述
我国听证制度的研究起步较晚。80年代中后期，随着王名扬先生系统地将美国、英国、法国行政法介绍给国内读者，理论界和实践领域开始认识和了解并研究听证制度。比如，肖风城在1988年《法学》上发表的《协商对话制度的法律化探讨》一文中指出，协商对话制度的内涵是参与制和公开制，其实质是用法律手段确保人民群众了解和参与国家事务的权利，帮助国家机关客服官僚主义。③叶必丰于1989年的《法学研究》上发表的《行政程序中的听证制度》一文中也明确了听证是一项很好的行政程序制度，他能增强行政活动的透明度，是行政官
④员兼听则明，比较客观地作出决定，同时有利于保护行政相对人的合法权利。另外，应松年教授、马怀德教授也在相应的著述里提到了听证制度在行政处罚领域中的运用。当然，学者们对听证制度的研究并不局限于此，杨惠基的《听证程序概论》、刘勉义的《我国听证程序研究》、汪全胜的《立法听证研究》以及彭宗超的《听证制度：透明决策与公共治理》等学者的著作从听证范围、听证原则、听证主体、听证方式、听证程序及其立法完善、法律适用等角度对听证制度进行了系统的研究。
但是，当前对于听证制度的研究更多的集中在法学领域，尤其是行政法领域，从公共行政和公共管理角度思考建立完善有效的听证制度的研究却相对较少。
③④ 肖风城：《协商对话制度的法律化探讨》，《法学》，1988，1.叶必丰：《行政程序中的听证制度》，《法学研究》，1989，2.一、公共政策制定中听证制度的必要性及功能研究
（一）公共政策与听证制度的基本理论
公共政策是国家机关、政党和其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。⑤公共政策是阶级意志、利益的集中表现和表达，它的目的在于服务于社会经济的发展。作为各种利益的调节器，公共政策的形成，也往往是各方利益激烈博弈后的结果。关于公共政策制定的体制，可以以历史发展为线索，笼统地分为独裁制和民主制。前者集中表现为君主独裁，后者则主要表现为议会制、总统制。我国所实行的人民代表大会制度虽然不同于西方传统的议会制，但也可以看做是议会制的一种发展形式，是极具中国特色的公共政策制定的体制。
发展中国特色社会主义政治、建设社会主义政治文明，是当前中国政治改革中的一项基本任务。近年来，随着改革开放的深入，人们的主人翁意识和公共参与意识越来越强烈，人们迫切地要求在关乎自身利益的公共政策的制定过程中发出足够有力的声音。正是在这样的背景下，听证制度作为一项能够满足公共参与政策制定要求的制度，开始进入人们的视野，吸引着人们足够的关注。
听证制度是一件舶来品。它的理念源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论：自然公正原则要求公共权力的行使影响个人的权利、财产及人格时，必须听取当事人的意见⑥；正当程序理论则要求“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产”⑦。以这两种理论为发轫，时至今日，听证制度已经广泛存在于西方国家的民主生活中，各种立法、政策、司法听证会常见诸于报端。我国对于听证理论的研究，始于20世纪八十年代末，真正将这一制度以法律的形式固定下来，则是九十年代的事情。从1996年起，我国在全国层面陆续在行政处分、价格调整、立法决策、行政许可等领域相继引入听证制度。1996年，《行政处罚法》将听证制度纳入了行政执法程序，这标志着听证制度在我国的确立。⑤⑥ 陈振明主编：《政策科学：公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2004，第50页。
参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987.⑦ 法学教材编辑部：《外国法制史资料选编》，北京大学出版社，1982.随后，1997年通过的《价格法》对价格听证制度做出了明确的规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”⑧这是我国首次在国家里发上引入听证制度。
听证制度根据适用领域的不同，大体上可以分为立法听证和行政决策听证。本文所论及的听证制度是后者，即公共政策制定中的听证制度。目前，我国学术界尚未对行政决策听证制度进行统一的定义，笔者参考各种资料后，认为可以将这种制度定义为：行政主体在制定公共政策的过程中，为了保证政策的科学性和民主性，在涉及到公民、法人或者其他组织的权益时，给予利害关系人发表意见的机会，由政策制定主体吸收合理意见并体现于新形成政策之中的一种制度。不难看出，行政决策听证的主体主要分为行政主体以及相关利益方，由于政府在我国公共管理中的强势地位，行政主体无疑是在这一制度中的居于主导地位的一方，而相关利益方由于处于较为被动的地位，往往是较为弱势的一方。如何平衡两方之间的力量对比，进而使公众参与在行政决策过程中发挥更大的作用，从而提高决策的科学性、民主性，是今后我国行政决策听证制度发展过程中必须解决好的问题。
（二）公共政策制定中引入听证制度的必要性
1、引入听证制度是提高公共政策科学性的必然要求
实践是检验真理的唯一标准，公共政策作为人类一种特有的认识成果，集中体现着人类的主观能动性。但即使是看上去很完善的公共政策，不经实施也无法先验地决定其正确性与真理性。在制定一项公共政策时，只有尽量把可能触及到的问题考虑全面，并在政策中加以预防，才能尽可能地避免政策实施中出现的问题。这也是通过提高政策科学性来保证政策时效性的必然逻辑。如何才能提高政策的科学性呢？信息是决策的基础，全面、详实、准确的信息，是一项力求科学性的政策所必不可少的要素。由于听证制度的主体是政府以及相关利益者，涉及 ⑧ 《中华人民共和国价格法》，中国法制出版社，1998.面较广，能兼顾各方的利益考量，因此能够呈现代表各方利益、涉及各个层面的信息，待将这些信息进行有效的整合之后，呈现在政策制定主体面前的信息便具有极大的利用的价值。基于这些信息所制定的有关政策，由于兼顾到了各方利益，因此在实施之中便能最大可能的避免出现问题，从而保证了政策的有效实施，降低了各种不利成本，进而便能保证政策的科学性。
2、引入听证制度是提高公共政策民主性的必然要求
改革开放三十多年来，我国的经济建设突飞猛进、日新月异。经济基础决定上层建筑，经济上的腾飞所带来的政治层面上的一个显著变化是，当前的中国公民越来越希望在这个人民当家作主的国家中发出越来越有力的声音，公众的参与意识与主人翁意识越来越强烈。如何开辟公民参与政治生活的途径，无疑是关乎国家稳定和社会和谐的一个重要课题。正是在这样的大背景下，能够使民众发出更大声音的听证制度才会如此引人关注。听证制度要求各方主体的平等参与，这种至少能够保证形式民主的制度设计无疑能让大众给予其相当的期待。当然，随着这项制度在实践中的日臻完善，其必然也能带来一定程度上的实质民主，即民众的意见会在公共决策的过程中占据巨大的分量，从而提高公共政策的民主性。
3、引入听证制度是保证公共政策合法性的必然要求
合法性是公共政策的生命，是否具有合法性以及具有何种程度上的合法性，是衡量一项公共政策有效与否的重要标准。公共政策的合法性源于社会公众对于政策的普遍认同和接受。只有得到广泛的社会支持，一项公共政策才具有较高的合法性，在实施的过程也才能有更高的绩效。听证制度的引入，其实质是尊重各个利益相关主体尤其是社会公众的意见，并在形成的政策中体现出对这种意见的足够尊重，因此往往使得公共政策更容易为各方所接受，在实施中更容易获取公众的理解与自觉遵守，从而使得公共政策具备相当的合法性。
（三）听证制度在公共政策制定中的功能
1、听证制度能够保证公共政策的顺利实施
听证本身即是以实现政策的科学化、民主化为目的，运用民主和科学的方法，把政策制定过程变成集思广益、有科学根据、有制度保证的公共行政过程。听证制度的首要目的便是保证公共政策的顺利实施，这也是听证这项制度设计的首要功能所在。如前文所述，听证制度能够提高公共政策的科学性、民主性、合法性，从而兼顾到各方的利益诉求，使政策本身具有较强的公共性和合法性，有效地预防了可能出现的潜在问题，从而使公共政策在实施的过程中具有更大的适应性，并表现出更高的绩效。
2、听证制度的应用能够促进政府职能的转变
我国曾长期处于计划经济体制之下，其所带来的各种弊端根深蒂固，难以一时革除。受其影响，在我国的政治体制中，政府一直处于十分强势的地位。在公共政策的制定过程中，政府高高在上，说一不二，拥有绝对权威。很多时候，人们对于一项好的公共政策的期待只能寄托于政府官员能够真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。公众的这种被动地位，使公众的境遇具有较大的不确定性。而听证制度的引入，使公众在公共政策制定的过程中获得话语权，使自身合理的利益诉求能够在公共政策中得以体现。这不仅能够有效保证公众的利益，更是对政府固有行政理念的有力冲击。政府越来越意识到，引入听证制度后的公共决策主体除了自己，还有其他利益相关方，自己拍脑袋决策的一家独大的待遇已经成为历史。引入听证制度，打破政府在公共决策领域中传统的垄断地位，是当前转变政府职能的一个重要着力点，无疑会对建设一个新型政府产生积极作用。
3、听证制度能够提高公民的公共参与意识，增强公共参与技能
听证是一项制度设计，更是一种政治实践。通过这种实践，公众能体会到亲身参与所带来的现实利益和精神快乐，从而激发起巨大的参与热情，树立强烈的 参与意识。同时，随着这项实践的深入进行，公众会摸索出相应的经验与心得，不断提高自身的参与能力，获得较强的参与技能。这项功能虽然并不是听证制度设计初衷的直接指向，但却可以说是对社会影响最为深刻的一项功能。当前，随着我国向市民社会的转型，公众政治参与意识的觉醒与参与能力的提高，会极大地推动这一进程向前推进。
二、当前我国公共政策制定过程中存在的问题
（一）实施公共决策领域制度的大环境不够完善
1、政治体制改革相对滞后
公共决策听证制度是行政体制改革的一部分，其构建和发展是在中国政治体制改革的总体性架构内进行的，从根本上说，政治体制改革的进展程度无疑构成公共决策听证制度发展的系统环境。改革开放三十多年来，相对于经济建设所取得的伟大成就，我国的政治体制改革相对滞后，在政治领域实施改革所取得的突破可谓是相形见绌。近些年来，深化政治体制改革，一直是我国政治生活中曝光率高之又高的一项课题，尽管此项改革已进行多年，但组织的惯性⑨和一些传统的行政理念仍然影响着我国各级政府官员并进而影响到行政管理的方方面面。我国目前的公共决策体制仍呈现一种精英决策尤其是党内精英居于主导的内输入⑩特点，具有的较强的封闭性。在这样的大环境下，期待注重公众参与的听证制度在公共决策领域发挥较大的作用，无疑是对这项制度的苛求。
2、社会公众政策参与的意识不足
公共决策听证的最大特点，就在于打破了以往政府在公共决策中的绝对权威的垄断地位，为公众提供了一个参与公共决策、表达自身利益诉求进而影响公共 ⑨⑩ 参见金东日：《现代组织理论与管理》，天津大学出版社，2003.在这种“内输入”机制下，精英决策不仅表现在狭义的决策过程中，而且也表现在决策问题信息的输入、政策规划、执行等阶段，它使公共政策由一个超强制的主体设计出来并强化于共同体，基本上不是通过政府与社会的互动进行决策。这种决策机制导致我国比较封闭的决策模式，对公民参与缺少制度设计，公民参与难以落实，公民对公共政策的影响能力也十分微弱。决策的机会。从这个角度说，听证制度的作用能否得到充分发挥，听证制度的价值能否得到充分实现，在很大程度上取决于社会公众能否有效地参与公共决策。长久以来，社会公众只能充当公共决策的对象，而不是参与公共决策的主体，这种固有的角色定位导致了社会公众的政治卑微感和对公共生活的政治冷漠心理，这直接导致了公众的政策参与的意识不足。
3、社会公众政策参与的能力不足
由于长久以来公众缺少政治参与的实践，难以获得政治参与的直接经验，加之自身文化水平的影响，所接触到的政治参与的间接经验也较为有限，这导致了社会公众的政治参与能力较低，无法在获得政治参与的机会时合理、有效地利用相关的制度设计，实现自身的利益诉求。另外，由于公众在公共参与时多为个人所为，缺少合理的组织形式，利益表达单一，声音有限，难以形成团体的合力，这也在一定程度上降低了社会公众的能量与影响力。
4、行政机关对公共决策听证制度的认知不足
长久以来，行政机关一直是公共决策的绝对主体，高高在上、说一不二。这种角色传统所形成的固有观念，成为当前行政官员接受听证制度并保证听证制度发挥作用的一个障碍。很多时候，政府官员在做决策时，根本不会想到利用听证制度听取民意、维护民益，即使是想到了，也仅仅将听证制度当作一个体现自身民主意识的花瓶，只是能实现“装饰性”的公民参与，并不会对公共决策产生实质性的影响。行政机关这种走形式、走过场的心态，严重贬低了听证制度的价值，更是对公众参与的亵渎。
（二）我国公共决策听证制度自身设计不完善
1、尚未形成关于公共决策听证制度的统一规范
1996年，《行政处罚法》将听证制度纳入了行政执法程序，这标志着听证制度在我国的确立。从那时起，关于听证制度的规范开始散见于我国的多部法律之 8 中，如《价格法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》等单行法和一些行政法规、地方性法规之中。但是，这些法律不能涵盖我国公共决策的所有方面，造成了某些领域关于听证制度的法律空白。法律规范上的缺失，使政府获得了大量的自由裁量空间，很多听证会的发起与否完全取决于自身意愿，而不受法律规范的制约，从而限制了听证制度作用的完全发挥。
2、听证会的启动模式不合理
根据启动主体的不同，听证会的启动模式可分为政府主导式和民间导向式：前者指由政府决定是否就某一决策事项发起听证会，并由自己设定相关议程；后者指社会公众可以就某一事项向政府申请举行听证会，由政府有关部门决定是否举行听证会，一旦决定举行听证会，听证会的议程设置由社会公众和政府有关部门协商设定。11从理论上讲，民间导向式比政府主导式更注重发挥社会公众的作用，更能体现听证制度的精神，无疑是启动听证会的理想模式。但迄今为止，我国公共决策听证会的启动模式仍然采用政府主导式，民间导向式的案例应用鲜有所闻。
3、听证会的主持人中立性不足
听证会的主持人是整个听证会的掌舵者，对听证会的进程演进和进展节奏起着举足轻重的作用。由于听证会的参与主体涉及行政机关以及各方利益相关者，主体较为多元，为了保证听证会最起码的公正，听证会的主持人理应处于第三者的中立地位。但是综合这些年的实践看，听证会的主持人多由行政机关指定，并且绝大多数为本行政机关的负责人。12这不仅与听证主持人应为非本案调查人员的法律规定不符，而且关键环节上的如此设置让听证会看上去更像是行政机关主导下的一次作秀，一切似乎尽在政府的掌控之中。这对听证会效力的负面影响是显而易见的。
1112 参见周汉华：《对我国听证会制度发展方向的若干思考》，《南方周末》，2003，第5期。
同上。
4、听证代表的选择机制不合理
综观现存有关行政决策听证的相关立法，并结合行政决策听证的有关实践，可以发现行政决策听证代表如何选择基本上取决于行政机关的自由裁量。听证会的价值在于通过倾听各方利益相关者的声音来达到保证行政决策科学性、民主性和保障各方利益从而实现决策的顺利执行的目的，如果听证代表不能真正代表各方的声音，势必会对听证价值的实现产生阻滞作用。行政机关对于听证代表的选择环节上插手过多，有可能导致真正有资格参加行政决策听证的人进不来，而进来的都是一些由行政机关安插的“耳目”，这与行政决策听证这项制度设计的初衷是相悖的。
5、听证笔录的效力不确定
听证笔录对整个听证会的完整记录，是各方利益代表意见的文本反映。充分参考和研究听证笔录的内容，对于综合各方意见，保证行政决策的必要性和可行性具有十分重要的意义。但是，在现行的有关行政决策听证制度的法律中，仅《行政许可法》原则性规定“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”，其他法律都未听证笔录的效力作出规定。听证笔录这种缺乏法律保障的尴尬境地，很容易使听证笔录仅仅停留在文字文本的层面，并不能对行政决策产生实质性的影响。这是很可怕的，关于这一环节的法律规定的缺失，很容易导致整个听证过程的功亏一篑，因为缺少了法律的强制性保障，听证笔录在行政决策者面前是一张可有可无的纸头，而整个听证过程也仅仅是一次形式，到头来，行政机关还是可以按照自己的意志进行决策，全然不用考虑各方利益相关者的声音。
3三、建立和完善公共政策制定中听证制度的对策分析
结合前文对我国当前行政决策听证制度中所存在问题的分析，笔者认为对这一制度的完善可从两个方面着手：一要完善行政决策听证制度运行的外部环境，二要完善行政决策听证制度的自身设计。
参见《中华人民共和国行政许可法》。
（一）完善行政决策听证制度运行的外部环境
1、加快推进政治改革的进程，改善我国行政决策听证制度运行的环境
任何制度都不是一个孤立的点，而是一系列纵横交错的线所交织的结，各项制度之间是相互联系、相互制约的。14我国当前所着力推进的政治体制改革是由控制的、封闭的行政走向服务的、开放的行政，是一个政治与行政现代化、民主化的过程，它追求整体性的、系统性的制度变革，而不是单一的、孤立的制度创新。因此，政治体制改革构成了行政决策听证制度的外部环境，政治体制改革进程的推进力度也在一定程度上决定了行政决策听证制度发展的快慢。当前，我国正在加紧推进政治体制改革，如推动政府信息公开、保证实现民主选举、加大对行政权力的监督等等。事实上，行政决策听证制度的构建与发展，也是推进政治体制改革的一个重要着力点。作为行政体制的一项重要的制度创新，行政决策听证制度一方面受到政治体制改革大环境的影响，另一个方面又对政治体制改革的推进产生反作用，两者是整体与部分的关系。政治体制改革进程的加快推进，必然能够带来行政决策听证制度的进一步发展与完善。
2、拓宽公民的政治参与渠道，培养公民的政治参与意识，提高公民的政治参与能力
我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，而选举权和被选举权是公民一项最基本的政治权利，因此，要完善各级人大选举制度，保证实现公民这一最基本的政治权利，进而保证人民当家作主的权力。另外，还要加强基层群众自治制度的完善，使民众能对关乎自己切身利益的身边事务行使决定权。通过各种形式的政治参与，使民众真正认识到自己是国家的主人，逐步培养起并进一步加强公民的政治参与意识和国家主人翁意识，具有更为强烈的政治责任感。通过这些切实可行的政治实践，使公民积累起相当的政治参与经验，掌握一 14 L.M 弗里德曼著，李琼英、林欣译：《法律责任制度——从社会科学角度考察》，中国政法大学出版社，1994，第252页。定的政治参与技能，不断提高自身的政治参与能力。当然，也要加强对民众的政治教育以及政治常识的普及，使社会公众具有更高的政治素养，为政治参与意识和能力的提高打下基础。
3、加快转变行政机关决策观念，重视公众意见
加快转变政府职能，建设服务型政府，是我国政治体制改革的一项重要课题。这项改革任务是实践层面的操作，更是观念层面的转变。因此，要特别重视革除行政机关历史遗留下来的官僚观念，树立起权为民所用、情为民所系、利为民所谋的新型行政观念。在行政决策这一环节上，政府更要摆脱固有的一家独大的观念，充分认识到公众意见在行政决策中所能发挥的巨大作用，积极引导民众对公共政策的制定建言献策，修正行政机关自身的决策偏差，努力实现行政决策的科学化、民主化。
（二）完善行政听证制度的自身设计
1、加快形成统一、完善的行政决策听证制度的法律体系
实行依法治国、建设社会主义法治国家，是我国的一项基本国策。针对各个层面、各个领域的问题，运用法律手段都是行之有效的一项措施。当前，我国尚未形成关于行政决策听证制度的统一、完善的法律规范，这才使得各级行政机关在实际操作中有了回旋的余地，未能发挥出听证制度的应有作用。因此，有必要加强这一领域的立法工作，提高立法质量，运用国家力量保证相关法律规范的实施，用刚性的手段保证行政决策听证制度发挥出自身巨大的能量，从而保证公共决策的可行性与有效性。
2、改变现有的行政决策听证会的启动模式
如前文所述，行政决策听证会的启动模式有政府主导式和民间导向式。鉴于民间导向式更有利于发挥社会公众的作用，更契合听证制度创设的本意，因此笔者建议改变现有的政府主导式的启动模式，代之以民间导向式，将行政决策听证 12 会启动的主导权赋予社会公众，避免行政机关在行政决策听证领域拥有过大的权力，并保证社会公众在行政决策听证的制度框架下享有更大的发言权。
3、完善听证主持人制度
衡量一名行政决策听证会的主持人合格与否，无非两个标准，一为专业性，二位公正性。要实现主持人的专业性，笔者认为可以利用考试等形式加以考察，而考察内容主要涉及被考察人对听证制度的价值和目的的理解以及对各个听证环节的准确把握和掌控。考察主体可以是相关行政机关，也可以是地位中立的学术机构；被考察人的范围则主要根据个人的申请进行确定。要实现主持人的公正性，则主要看候选人是否来自相关的行政部门以及是否与决策事项具有利益关系，即通过对候选人的中立性的考察来评判其公正性。
4、完善听证代表的选择机制
行政决策的听证代表可以分为两大类，一为利益相关方，二为对决策事项有着深入研究的专家。对于前者的选择，应本着自愿的原则，从申请人中选出与决策事项确有利益关系的人。之所以强调相关利益，是因为在行政决策听证会的场合下，利益相关者能基于对自身利益的考虑，真实、不受他人控制地提出决策事项可能触及到的问题，从而为行政决策提供有价值的听证信息。对于后者的选择，则应该主要强调专业性和公正性。专业性要求听证专家必须是在相关领域作出一定成绩、有一定名望的人，从而保证其所提供的决策意见对具有足够的专业水准；公正性要求听证专家必须处于第三者的中立地位，不因与行政机关或利益相关者有某种牵扯而违心地提供虚假决策信息。
5、确定听证记录的法律效力
听证记录是对整场听证会的文本总结，它集合了各方的意见，是整场听证会的成果所在。通过对听证记录进行法律定位，能够确保各方意见在行政决策中予以体现，避免行政机关闭门造车，防止听而不证、证而不用的局面的出现，从而保证公共决策的质量。
6、加强信息公开与社会监督，确保行政决策听证会的有序进行
权力不受制约和监督，极易导致权力的滥用，并为权力阶层的腐败提供滋长的土壤。加强信息公开与社会监督，能将公共权力的运用至于透明的环境中，使公共行政在阳光下有序进行。具体到公共决策听证领域，由于行公共决策听证会的环节较多，任何一个环节出现问题，都会影响到整场听证会的效果。而较为复杂的程序设计，又极可能导致行政机关在其中的某一环节上根据自己的意志进行暗箱操作。为了避免这种问题，行政机关应该在公共决策听证的框架下，加强有关信息的披露，使公众能够了解听证会的进程，并进行必要的监督，避免行政机关随意更改听证程序，操作听证会的进展。这不仅能够保证公共决策听证的效力，也是推进科学行政、民主行政的要求。
结论
当前，中国正处于深刻的社会转型期，期间的很多制度都有不完善，或者说是具有能够改善与发展的巨大潜力。毋庸置疑，公共决策听证制度就具有这样的潜力。作为一件舶来品，这项制度在中国存在和发展的时间并不长。正是因为这个原因，笔者坚信，这项制度虽然目前有着很多问题，但随着时间的推进和政治体制改革的深化，其必然会得到长足发展，成为一项符合中国国情并能够体现人民当家作主地位的重要制度。道路坎坷，前途光明，所以，一方面要坚定信心，另一方面更要脚踏实地，为这项制度的完善和发展付出必要的努力。笔者学力有限，在文中的论述必定有欠缺深刻和妥当的地方，惟愿这项制度早日得以完善，在中国的政治生活中占得一席之地，发光发热，更祝愿祖国的政治体制改革顺利进行，使社会主义政治文明建设取得更大的成就。
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大学四年，毕业论文是最后一站。经过长时间的鏖战，终于完成本篇论文，在这最后一个站台上迈出了重要的一步。在此过程中，笔者得到了来自外界的巨大帮助，正是这些无私的帮助使笔者完成了这洋洋洒洒的万余字。尤其要感谢我的指导老师，在百忙之中抽出时间给予我有益的指导，使我在迷茫时找到了方向，退缩时获得了力量。同时还要感谢身边的同学，他们给我提供了很多有用的信息，使我在完成论文的道路上避免了很多弯路。最后，我还要感谢这个波澜壮阔的时代，提供了一个可以研究的对象使我得以思考，一个良好的研究氛围使我得以利用，一批优秀的研究成果使我得以借鉴。感谢过后，真诚地祝愿老师工作顺利，祝愿各位同学前程似锦，更祝福我们这个国家繁荣昌盛，祖国的人民幸福安康！
第四篇：行政听证制度比较研究
行政听证制度比较研究
------我国行政听证制度的完善
[内容摘要]行政听证制度作为行政程序的核心制度，早已被世界各国采用。我国于1996年《行政处罚法》第一次确立了该制度。行政听证制度在我国的确立，在我国行政法制建设上具有里程碑的意义。随后，1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听政制度。2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草中听取意见的一种方式。这两次立法规定是我国行政听证制度在行政领域的又一次新举措和重大突破。至此，听证制度作为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度，在我国正在向公开、公正、民主的方面深入发展。然而，作为一种舶来的法律制度，在我国的发展还不够完善。因此，本文通过对各国行政听证制度的对比，探寻出我国行政听证制度的发展方向，并对我国行政听证制度的缺陷略表浅见。
[关键词]行政听证制度
基本原则
听证范围
听证程序
行政听证制度作为行政程序的核心制度，是行政民主化的产物，它顺应了现代法治的要求，同时，在行政权不断膨胀的今天，为了有效控制行政权利的扩张，尤其是为了更有效的维护当事人的合法权益，将行政行为置于人民的监督之下，行政听证制度已成为当今世界各国共同的一项极其重要的制度，并被各国采用。我国于1996年《行政处罚法》中第一次确立了听证制度，随后又在《价格法》和《立法法》中做出相关规定。行政听证制度在我国的确立，在我国行政法制建设上，具有里程碑的意义，也是我国在行政领域的一次新举措和重大突破。行政听证制度在我国的发展，说明了我国的法制建设正在向公开、公平、公正、民主的方面深入发展，但由于行政听证制度在我国尚处于初创阶 段，且存在许多不完善的地方。因此，本文通过对美、日等发达国家的行政听证制度进行比较分析，提出我国行政听证制度完善与发展的几点建议：
一、行政听证制度概述
（一）行政听证制度的由来及其发展
行政机关实行行政听证制度的核心来自于英美国家司法领域里的司法审判制度，是随着司法听证制度的广泛使用和发展逐渐移植到立法机关和行政机关中来的。
听证本意为诉讼中应听取他方当事人意见的制度，也就是说法院在审查事实与法律问题时要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判之公平，从而实现“公平”与“正义”。司法审判的听证制度被称为“司法听证制度”，后来司法听证制度被推广应用于立法和行政方面，立法领域中的听证制度被称为“立法听证制度”，行政领域中的听证制度被称为“行政听证制度”，不论司法、立法、行政三种制度以不同方式、不同角度实现“公平”与“正义”，然而他们追求价值都是一致的。
行政听证制度在制定法上的根据可追溯到英国1215年的《自由大宪章》，它规定：“自由原则依据国法予以审判者，不得逮捕和禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害。”美国在制定宪法时，秉承英国的自然公正观念，在联邦宪法修正案第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产，”这条规定适用于联邦政府机关；宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当法律程序剥夺任何人的生命、自由、财产”，这条规定适用于各州政府机关。宪法上正当法律程序的意义就是公正行使权力，要求行政机关在做出对当事人不利的行政决定时，必须听取当事人的意见，所以，在英美国家，行政听证制度具有宪法性权力的主张和支持。1946年美国的联邦行政程序明确 规定，听证程序为行政程序的核心，第一次把听证做为一项重要的制度写入法律，随后又在西班牙、意大利、法国、日本等国相继制定的行政程序中引用，随着听证程序的不断发展，听证制度在西方主要国家完整建立起来。行政听证制度的理论基础可溯源于英国的“自然公正原则”，后来美国的“正当程序原则”又发展了这一理论基础。此后，大陆法系国家又发展这一理论。我国于1996年3月17日八届全国人大四次会议审议通过了《行政处罚法》，并在该法中确立听证制度，这是我国在行政程序立法的重大突破。随后，1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听证制度，2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草过程中听取意见的一种方式。至此，听证制度做为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度，在我国初步建立并正式运作起来。
（二）行政听证制度概念及其意义
“听证”在英美称为“hearing”，即审讯或听讯，在奥地利称为“parteiengenors”,在日本称为“听闻”，在德国称为“听审”，尽管名称各不一样，意思都是给当事人以参与诉讼的机会，美国将“听取利害关系”的意见的程序，统称为听证，日本、韩国包括中国的听证则专指以听证会形式听取相对人的意见。我国法学界对行政听证有狭义和广义之分，广义的行政听证指行政机关在立法或制作行政决定的过程中，征求有关利害关系人意见的活动，狭义的行政听政则仅指听证会，即行政机关为了合理有效地制作和实施行政决定，举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方面意见的活动。较普遍的看法是行政听证是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人权利义务决定前，就相关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度，但是这一观点仅限于具体行政行为，应把抽象行政行为也概括在内。为此，更准确地说，所谓行政听证制度指行政主体在实施抽象行政行为或影响相对人合法权益的具体行 政行为前，应有主持人主持举行公开会议，听取行政相对人的评价和意见，对行政相对人提出的疑点和问题进行质证并制作听证记录，依此作出决定的一种行政程序法律制度。一般来讲，只有经过听证程序论证后的证据，才能作为行政主体行政行为的合法为的合法依据，否则行政行为无效。这样听证制度不仅成为制约行政权的一种有效途径，而且有利于维护当事人的合法权益。
行政听证制度作为行政程序法的核心制度，有以下特点：（1）规范性。即指听证的原则、主体、内容、范围等必须有明确的规定；（2）公正性；行政主体在行使行政权力作出使当事人受不到影响的行政行为时，必须听取当事人的意见。每个人都有为自己辩护和防卫的权利，就要求行政主体和行政相对人都要以事实为根据，以法律为准绳，维护其法律的公正性。
行政听证制度作为一种从国外移植进来的一项先进的、有经验的法律制度，同时它作为行政程序的核心制度，在我国民主法制史上有重大的意义。行政听证制度在我国的确立，冲击了中国几千年的传统文化，促进了中国民主法制的进程，并且听证制度的建立既是有效控制行政权力扩张和监督行政权力体行使的有力手段，又是保障相对人合法权益的重要途径，也是现代民主和人权价值的重要体现，同时，又是行政听证制度的进一步完善与发展，是人民当家作主的体现，也是追求公平与效率、公开与正义，促进行政合法，适应建设社会主义现代法制国家法律体系的重要手段和最佳平衡点。
二、行政听证制度比较分析（美、日、中）
（一）从原则上比较各国行政听证制度
听证原则是确立行政听证制度并贯穿于行政听政过程中的准则，各国行政程序制度不同，因而听政原则也不尽相同。
1、公开原则 公开原则是一般行政程序法的基本原则。行政公开可以起到监督行政行为依法进行，保护公民合法权益的目的，是指法律审判对社会公众开放，允许公众和新闻界予以旁听，我国《行政处罚法》第42条规定：“除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，听证公开进行。”“阳光是最好的防腐剂”。公开原则要求行政机关在诉讼过程中，允许公众特别是新闻记者在场旁听，从而保证社会公众对听证的参与，有利于加大对行政的监督，增强行政机关的责任感；另一方面，公开听证也是行政当事人乃至公众获得许可的基础。有利于保护当事人的合法权益，增强公众对行政机关的信心，有利于行政机关的执行。当然，凡涉及国家机密、个人隐私的事项，可以不公开进行听证，这是大多数国家的做法，但有些国家不允许公开，如日本《行政程序法》第10条规定：“听证期日之审理除行政机关认为应予公开外，不公开之”。联邦德国《行政程序法》第68条规定：“言词审理不公开”。韩国《行政程序法》第30条规定：“听证当事人等提出公开审理或听证主持人认为必要时，可以公开”。我国《行政处罚法》中的听证坚持公开原则，在其它领域中的听证是否公开，法律未明确规定，行政机关随意性很大。因此，应该不仅在行政处罚中听证公开，在其它领域听证也应公开，当然除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，这样有利于加强行政行为的监督，避免暗箱操作可能带来的腐败。
2、主持人中立原则
听证程序是否顺利进行，程序是否公开，很大程度上取决于行政主持人，主持人保持中立是世界各国通用的基本原则。
美国《联邦行政听证程序法》规定：“听证主持人称为行政法官，他是联邦事务委员会对具有律师资格和行政经验的人员，通过考试合格后列入听证法官名单，行政机关无权自己任命行政法官，只能根据工作需要从文官事务委员长 会所确认的合格人选择任命，行政法官的任职、升迁、辞退、待遇等由文官事务委员会决定，与行政机关无关。行政法官在主持听证过程中，有主持宣誓、记录证言或授权记录证言、掌握听证进度、依法做出决定和更改决定等九项权力。此外，行政法官还必须保持执行职务的超然态度，规定行政法官不能执行与行政听证工作不相容的职务，禁止单方面接触任何人，从而有力保障了行政听证的公正性和客观性。”而美国以外的其他大多数国家和地区采用听证主持人由行政机关的首长或指定人员担任。如韩国《行政程序法》第28条规定：“听证由行政机关从所属职员或依总统令具备资格者中选定之人员主持之，行政机关应努力使听证主持人之得以公正进行。”日本在听证过程中，主审官可禁止当事人、代理人或辅佐人进行不必要的陈述，并依职权决定听证的进程。我国目前还没有一支专业性的听证队伍，听证主持人是行政机关的工作人员，他们在主持听证时不具有独立的法律地位，《行政处罚法》第42条第1款第1项规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”这一规定，说明听证主持人由行政机关的行政工作人员担任。
比较听证主持人的两种选任方法可以看出：“美国的行政法官制是行政法官从有律师资格和行政经验的人员中选任专门从事听证工作，富有经验又有独立于行政机关的一系列保障，更有利于公正决定的做出，但这种制度的建立所付出的行政执法成本很高；另一种由行政机关的首长或指定人员担任，这种方式不必增加机关机构，也可减少财政负担，但是听证主持人由行政首长或行政机关指定人员担任，容易造成以权压法、以权压人的现象，听证主持人不可能中立，行政听证也做不到公正，不可能更好地保护当事人的合法权益。
3、记录排他性原则
听证笔录对行政机关行政决定的约束力有两种规定：“一种是德国、日本等 国家的规定，听证笔录对行政机关的决定有一定的约束力，行政机关应斟酌听证笔录作出行政决定，但行政机关并不是必须以听证笔录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证笔录为根据的，行政机关才必须以听证笔录为根据。如《联邦德国行政程序法》第69条第1项规定：“行政机关作出的决定，必须综合全面反映行政程序所有的结果。”日本《行政程序法》第26条规定：“行政机关为不利益处分之决定时，应充分斟酌记载于第24条第1项笔录内容及同条第3项报告书中主持人之意见。”另一种是与德国、日本等国家相对的美国《联邦行政程序法》规定的笔录排他性原则，指行政机关的决定必须根据听证笔录作出，不能在笔录之外，以当事人不知道或没有论证的事实作为根据，否则行政裁决无效。美国《联邦行政程序法》第556条第5款规定：“书面证言、物证以及在该程序中受书案卷的全部文书和申请书，就构成了本编第557条所规定的作出决定之依据的案卷。”记录排他性原则是行政听证的核心内容，其目的在于维护听证的公正性。如果听证机关可以根据听证以外的证据作出决定，听证就毫无意义。根据记录排他性原则，行政机关不能在听证之外接纳证据，最常见的笔录之外证据发生在单方面接触的情况下-----当事人在对方不在场的情况下与行政法官和对案件有决定权的人单方面讨论案件，单方面接触极大损害了对方的利益，破坏了听证程序的基本原则和行政机关的威信，作出的决定将被法院撤销。美国《联邦行政程序法》第557条第4款规定：“禁止任何‘行政机关以外的厉害关系人’与任何决策官员进行或故意形成的‘就本案的是非依据问题’进行或故意促成单方联络。“该条同时对行政机关的决策人也规定了相关的限制。
我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”依此规定看，不但没有规定听证笔录 在决定中作为唯一依据或主要依据，甚至对该笔录在处罚决定中的作用也只字不提，由此在理论上产生了许多分歧，在实践中造成许多误解。
（二）从范围上比较各国行政听证制度
听证作为现代行政程序法的核心，在保障行政公正，促进行政相对人参与，加强行政主体与行政相对人之间的沟通，提高行政行为的可接受性方面具有无可比拟的作用。但听证也是有限度的，如果要求所有行政行为作出之前均需举行听证，必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。因此，在行政立法、执法和司法过程中可以施行听证，但并非所有的行政行为都必须进行听证，对所有的行政行为实施听证，既无必要，也不可能。
美国对行政听证作了广义的理解，听取当事人意见的程序统程为听证，不仅适用于法律制度，同时也适用于裁决。美国《联邦行政程序法》中规定了除军事和外交职务上的行为，行政官员的选用和任期，行政法官的任命除外等五种情形非适用于听证外，其余都可适用听证。由此可见，美国的听证制度范围十分广泛。日本行政执法中施行听证，限于“不利益处分”，日本《行政程序法要纲草案》第三章规定：“不利益处分是指在行政机关作出的处分中，将特定者作为接受人科加义务或限制其权利的处分。在准备作出这种处分时，原则上应给予接受人辩驳的机会或实施听证。”也就是说，一般将给相对人带来重大不利时应实施听证，其他情形应给予辩解机会。日本《行政程序法》第13条对是否属实行听证的场合同时做了列举性的4条和排除性的5条，显得十分严密，既规定了听证和辩明机会的标准，又为行政机会留有裁量余地。
我国的听证制度适用于范围规定过窄，我国《行政处罚法》第42条第1款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销营业证或执照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”由此看出，应当听证的行 政处罚仅限于这三类，而其它如行政许可、行政裁决、限制人身自由的行政处罚等具体行政行为，还有抽象行政行为中关于听证的规定可以说是一纸空文。
行政听证的范围，既决定着公民参加行政管理活动的广度和深度，也决定着行政机关行使行政权力的民主性和公开性，行政听证的范围还应该包括行政听证的参加人范围（该论述已于上一个问题“通知的对象”中比较），所以，它是各国行政听证制度中的重大问题，因此，行政听证范围的明确界定意义重大，不仅有利于提高行政机关的工作效率和行政质量，还能进而维护公民、法人和其他组织的合法权益。
（三）从行政程序上比较各国行政听证制度
1、程序启动
根据奥地利《行政程序法》第39条规定：“听证程序可以由行政机关依据职权开始，也可以由当事人依申请开始，但行政机关也可以拒绝当事人要求听证申请的当事人不得请示法律救济。”很显然这种规定无疑为行政机关可能滥用听证决定权提供了法律依据。我国台湾1998年《行政程序法草案》第17条规定：“因程序之进行将影响第三人之权利或法律上利益者，行政机关得依职权或依申请通知其参加为但是人。”我国《行政处罚法》规定：“当事人可以申请进行听证，但并没有规定和案件有关的第三人是否可以申请听证。”但最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第12条却规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对行为不服的，可以依法提起行政诉讼。也就是说，司法解释赋予了案件当事人以外的第三个提起行政诉讼的权利，但实际上，不论是第三人提起诉讼还是申请听证，其本质都是通过扩大公民参加行政程序，来对行政机关进行有效监督，保护公民和法人的合法权益，因此，我国应借鉴国外有关规定和我国行政诉讼法的做法，允许和 具体行政行为有利害关系的第三人申请听证。
2、听证方式
听证是听证制度的核心内容，它是行政相对人向行政机关陈述意见，递交证据和行政机关听取意见和接纳证据的过程，因而为了保证听证功能的实现，遵循公开原则。在听证方式上，美日都采用口头形式为主，我国对此没有规定。从听证在程序设计上的繁简来看有正式听证与非正式和混合听证程序。正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政决定之前，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听政记录作出行政决定的程序。正式听证程序要求行政机关以听证记录作为制定规章的依据，从而限制了行政机关在制定规章中的自由裁量权；非正式听证是指行政机关在指定法则或作出行政决定时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参与，行政机关不必须基于听证记录作出决定的程序。非正式听证程序中，行政机关具有较大的自由裁量权，在听证方式上，行政机关可以选择它认为恰当的方式听取当事人的陈述或反驳意见，非正式程序具有一定的灵活和混合性。听证程序是美国70-80年代期间产生的一种程序，是指行政机关在制定规章时，采用通信、舆论评议、口头评论、召集会议以及举行听证会等公众参与方式听取意见。混合程序既可以由利害关系人申请，也可以由行政机关召集，主持程序的官员可以向主要的利害关系人提问，利害关系人可以表明自己的观点，提供有关证据，必要时还允许利害关系人之间进行口头辩论，由于混合程序受法院的赞同，因而行政机关不必担心受司法审查的危险，同时混合程序可以弥补另两种程序各自的缺陷。
3、决定
决定是行政主体在通过听证获得的证据材料基本上对行政相对人所主张的 某种权益所做出的一种结论，美国称之为初审决定，又为初步决定、建设性决定和临时性决定。
对于行政机构为制定规章和决定颁发原始许可证而举行的听证，主持人在听证后做出临时性裁决；对于涉及行政政策问题的案件，做出建议性裁决；对于除上述情况外的其他争议和案件，主持人在听证后均做出初步裁决。主持听证的职员做出初步决定后，在规定时间内，如果无人向该机关上诉，而且该机关亦未主动要求复议时，则该初步决定勿需经过进一步程序，即成为该机关的决定。机关在受理初步决定的上诉或复议初步决定时，具有做出初步决定的一切权力，除非限制可受理的争议问题时例外。行政机构的裁决，无论是初步裁决，还是终局裁决都必须做裁决书。
日本式听证制度，主持人必须在听证终结后即制作报告书与听证案卷记录一同交行政厅。该报告书就当事人等对构成不利益处分之后同事实的主张是否有理由必须提出意见，行政厅做出不利益处分的决定时，必须充分斟酌听证案卷记录内容和报告书中所记载的主持人意见。这一规定提高了听证的意义，使行政厅不是完全独立地做出不利益处分的决定。行政厅认为有必要时，可将报告书退回主持人，命令其再次听证。
在制定日本行政程序法前，日本仿美制，将决定分为决定和决定案，行政法官做出初步决定后在规章规定时间内，如果当事人没有向行政机关提出上诉，行政机关也没提出复议要求，裁决即为行政机关的裁定。而建议性规定必须经过复议，由行政机关以自己的名义做出决定后，才具有法律效力。行政程序法颁布后，有了不服申诉的限制，对行政厅或主持人做的处分，不得依行政不服审查法提起不服申诉；对经听证后所做出的不利益处分的决定，当事人不得依行政不服审查法提起异议申诉。但在听证期间未出席听证的当事人，不在此限。我国的决定权在于行政机关，而非行政主持人决定。
三、我国行政听证制度的缺陷及其完善
宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”在这里，听取人民的意见和建议是一种原则性的笼统的陈述，在一定条件下，也应该表现为具体形式，听证就是被国外的实践证明了的有效的法定形式。随着民主法制建设的发展，《中华人民共和国行政处罚法》首次移植了国外听证制度。听证制度作为现代行政程序法的核心制度，早已被世界各国广泛采用。然后，在我国的首次尝试，是中国行政程序制度的重大突破。如果说行政处罚法是移植行政听证制度的首次尝试，那么《价格法》对听证的规定就可以认定为中国听证制度的又一次变革，是听证制度从具体行政行为向抽象行政行为的迈进。虽然听证制度开始在中国慢慢生根，但它目前只限于少数几个法律，其适用范围也较窄，听证制度也不很规范，从操作上看，行政听证制度确立后，在众多受到处罚，有权人求听证的案件中真正举行听证的寥寥无几。表明在实际生活中，还没有真正发挥其作用，存在着许多缺陷。面对行政权力日益膨胀的今天，为保护当事人的合法权益，更好的监督行政机关的行政行为，完善和发展听证制度势在必行。
（一）进一步将听证制度规范化、法定化
我国行政处罚法第42条对行政处罚过程中的听证的范围、形式、参加人等方面作出了比较详尽的规定，但与国外比较完善的听证制度相比，仍表现得较为宽泛，可操作性不强。如对听证主持人的地位、性质、担任主持人的要求、事先通知事项、听证笔录的效力等问题都未作出规定。这些都会影响听证的顺利进行和听证公开性、公正性的价值取向。在《行政处罚法》中没有详细具体 的规定，给了行政机关以很大的自由裁量权，使听证流于形式，也难以保证行政处罚的公正性。《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格公益性服务，自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价、应当建立听证会制度，有政府价格主官部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”价格听证除了《价格法》第23条之外，在其它法律法规中再也找不到依据，这就使第23条成为一纸空文，有关机关在制定与群众切身利益相关的公用事业、公益服务、自然垄断经营的商品价格时，并没有举行听证会，如每年春运铁路、公路运输的涨价，电信业务费用的调整等，这些关系到人民切身利益的事情，行政机关一锤定音，既损害了群众利益，又阻碍了法制建设的进程。因此，应进一步使行政听证制度规范化、具体化、法定化，使行政听证的有法可依。
（二）建立一支相对独立的、稳定的行政听证法官队伍
听政主持人在行政听证过程中最关键性的角色，处于组织者和调控者的地位。因此，其独立性、公正性如何以及他所拥有的职权和应承担的职责，会影响到听证的进程和听证的实际效果，也决定着行政听证能否有效发挥作用及其发挥作用的程度。
我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定：“听证由行政机关旨定的非本案调查人员主持，当事人认为与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”根据这一项规定可以看出，我国听证主持人既没有超脱行政机关，也没有独立的法律地位，没有被赋予应有的职权。这种情形在实践中很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致程序流于形式，因此随着听证制度在我国的确立，我们要建立起一支相对独立的、稳定的听政官队伍至关重要。对听证官来讲，他们应当具有良好的品格，熟悉法律并具有所属领域的行政经验，具有独立的法律地 位，在任用、工资、晋升、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，也不得从事与听证不相容的工作。他们应用年拥有主持听证必需的权力，经过听证程序得出的意见和建议，应当得到行政机关首长的充分肯定，除非有足够的证据并重新经过听证，不得随意推翻听证所确认的证据资料以及依据这些证据所做出建议或决定。另外，上述各方面应该由法律法定化加以保障。
（三）明确听证笔录的证据效力
我国《行政处罚法》第42条第1款第7项仅规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”没有明确听证笔录的地位和作用。美国听证制度的笔录他性原则，是行政听证的核心内容，其目的在于绝护听证的公正性。美国最高法院大法官Van Delanter曾说：“制定法所规定的对于没有听证记录的证据一律不得加以考虑的原则必须得到遵守，否则听证的权利就变的毫无意义。如果决定者在作出处罚时，随意背离记录或咨询他人作出的事实认定或法律见解，则在正式听证中提出的证据和辩论没有任何价值。”行政机关在做出行政决定时，只能以听证笔录为根据,而不能笔录以外当事人所未知悉的事实作为根据来做决定,如果以当事人未知的事实作为决定根据，整个听证程序也就流于形式，变得毫无价值。我国的听证主持人不作出行政决定，最终仍然由行政机关作出，这种听证与决定完全脱节的做法，使听证程序流于形式。因此，我们行政机关作出决定时必须根据听证记录作出决定，但不能照搬美国的笔录排他性原则，还必须结合其他未提交的听证事实，结合案情综合全面的作出决定。这样既让听证记录发挥效力，而且综合事实认定，追求事实的公正性。
（四）扩大行政听证的适用范围
1、扩大行政处罚的适用范围 我国《行政处罚法》第42条第1款规定的范围比较狭窄，应该将限制人身自由的行政处罚也纳入听证范围。在行政机关对公民作出限制人身自由的行政处罚决定之前，应根据当事人的要求举行听证，不但可以避免行政赔偿案件的发生，还可以让处罚人心服口服。
2、在行政许可中建立听证制度
在社会经济飞速发展的今天，行政许可作为国家宏观调控的主要手段之一，被各国广泛采用。通过行政许可这种方式，一则可以使国家处于一种超然的地位，将那些危及社会公共安全、经济秩序以及人民权益的活动纳入国家统一管理，避免资源浪费和生态环境恶化，使社会经济生活有序发展；二则可以促进具备法定条件的生产、经营者在同等条件下展开公平竞争,让被管理者的主观能动性得以充分发挥。行政许可在具有积极作用的同时，也不可避免地会产生一些消极影响。为了确保行政许可的公平、公正、合法、合理，尽量避免行政许可产生消极影响，让其积极作用发挥到极至，有必要在行政许可中建立听证制度。行政机关在实施行政许可行为时，应当允许利害关系人提出自己的观点、看法，陈述自己的理由，行政机关对合理、正确的意见应积极采纳。总之，在行政许可程序中引入听证程序，有利于克服行政许可机关在许可过程中的偏私、不公，增加行政许可的透明度，避免腐败现象的发生。
3、从具体行政行为扩大到抽象行政行为
在国外，听证制度较为发达的国家，如美国、日本等，都将行政听证制度运用于制定法规等抽象行政行为中。在我国也应该将抽象行政行为纳入听证的范围，其原因如下：第一、抽象行政行为是规定人们的行为规范，规定和分配人们之间的权利义务的活动。这一活动的本质和宗旨就是要求公正、合理地分配权利义务，而听证追求的价值也是公正，保障行政程序的公正性；第二、行 政立法行为的立法方式存在重大弊端需要听证。行政机关的立法权被授权后，基本上成为由行政机关单方面作出决定的方式，它并非是各方面协商和议的结果，而且在行政机关内部，行政立法最终形式上还是首长负责制，而不是少数服从多数。因此，民主度远远不及其他立法，而且还很容易产生轻视相对人利益，造成个人专制立法的后果，所以在行政立法中运用听证制度，在很大程度上可弥补这种不足；第三、抽象行政行为针对的大都是广泛而不特定的对象，一旦其产生不合理、不公正，对社会的危害性将不可估量。
因此，为了保证抽象行政行为的公正性，提高行政效率，应该将抽象行政行为确定界限，采用不同的听证方式，以便更好地保护相对人的合法权益，促进整个社会的秩序健康发展。
第一，中央政府、国务院的行政法规及规范性文件，国务院各部门的行政规章及规范性文件，应该采取正式听证和事前听证相结合。
第二，地方政府、省级政府、省政府所在地的市政府或国务院批准的较大的市的政府的地方性规章及规范性文件，应该采取事前正式听证或事后正式听证相结合。
第三、地方各级市、县、乡政府及其工作部门的规范性文件，采取非正式听证。
第四、凡不涉及到公民、法人或其他组织较大权益的抽象行政行为，都不确立听证程序。
4、扩大听证参加人的范围
为达到行政听证全面公正的要求，各国行政参加人的范围呈扩大趋势，特别是吸收有利害关系人参加的听证程序。目前，我国的听证参加人范围相当狭窄，有权参加听证会的主体比较少，我国《行政处罚法》的规定，有权参加听 证会的主体除了行政机关的调查人员和其指定的听证主持人外，还有被处罚的当事人。而其他利害关系人是否可以申请参加听证，法律并无明确规定。因此，为了更加有效地监督行政机关的行政行为，保护当事人的的合法权益，应该赋予其他利害关系人申请参加听证的权利，由利害关系人申请或听证主持人通知参加诉讼。
（五）树立群众法制观念，提高行政执法水平
行政关系是一种不对等的关系，容易造成行政权力的有意扩张性和侵犯性，如不加以制约，就会对相对人的利益造成侵害。为了保持行政关系双方当事人之间的平衡，促使行政机关行使职权公开、公正、民主，就应赋予行政机关更多义务，而相对人享有更多权利。因此，人民群众应该积极拿起法律赋予的权利保护自己，提高法律意识对行政人员来说，对其素质和工作能力提出了更高的要求，它要求行政人员摒弃优越感和专横的作风，增强民主法律意识，树立认真工作的作风。而达到这一要求，除加强对行政执法人员进行法制教育，提高执法水平外，还应该从制度上加以保障，强化行政责任，对于违法或不认真进行听证的人员和行为给予严肃处分。[注释]（1）该定义是笔者自己的理解，请批评指正。
（2）李素贞，黄凤兰：《行政听证制度在我国的价值研究》，《河北法学》2002年，第3期
（3）应松年：《比较行政程序》，中国法制出版社1999年版，第200页、第222页
（4）王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第493页（5）杨海坤、刘洋林《关于行政听证制度的讨论》，《江苏公安专科学校学 报》2000年，第2期
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[19]皮纯协：《行政程序法比较研究》，中国公安大学出版社2000年版。[Abstract]As the core institution of administration procedure,administration Hearing institution has been adopted by every country of the world.This institution was first established in 《law of administration punishment》in our cluntry in 1996.The establishing of administration Hearing institution has milestone significance in the construction of administration institution.Afterwards,《law of price》which was carried out on lst ,may,1998provided price Hearing institution.Which was put into effect formulated Hearing meeting to be a way of receiving suggesting during the drafting of administration code.The two prescriptions of legislation are once more new acts and surmounting in administration fields.So far Hearing institution,as the important pillar institution of modern times’democratic politics and modern times’administration procedure is now developing to open,just and democracy in our country.However,as a kind of imported goods,it doesn’t have a perfect development.Thus,by comparing to other countries’administration Hearing institution,this thesis tries to find.The developing direction of administration Hearing institution in our country.And I will give some superficial suggestions about the disadvantages of administration Hearing institution in our country.[Keywords]Adminitsration the Hearing institution
Capital principle
The scope of the Hearing
Hearing procedure
第五篇：信访听证制度规范化研究
信访听证制度规范化研究
[摘要] 对重大疑难复杂信访问题采用听证会的方式解决效果显著，作用、价值意义巨大；须正确界定信访听证的原则和范围；建立健全相关权利设计和保障机制，正确运行信访听证，切实加强对信访问题的源头治理。
[关键词]：信访问题
信访听证
制度设计
源头治理
听证一词最早源于英国古老的“自然公正原则”即“任何权力都必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。该原则是“英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则”。之后英国在1215年的《自由大宪章》中又有关于公民的“法律保护权”的观念和制度。其基本精神是：以程序公正保证结果公正。正当法律程序的听证，原来只适用于司法审判，意为在案件审判的过程中必须经过听证，这种听证制度被称为“司法听证”。后来，这种制度从英国传到美国，美国在英国的普通法原则和《自由大宪章》的基础上进一步发展和完善成了“正当法律程序"(due process of law)。听证制度在我国是个“舶来品”。1993年深圳在全国率先实行的价格审查制度，可以说是价格听证制度的雏形。此后，有关省市相继建立了价格听证制度。1996年3月通过的《行政处罚法》，首次从国家层面对听证制度做了规定。2000年出台的《立法法》规定以听证会等多种形式立法，立法听证为收集全体公民、法人、其他组织以及行政机关的立法智慧提供了一个有益的渠道。2004年7月1日施行的《行政许可法》规定法定的行政许可事项应当举行听证。2005年5月1日施行的国务院《信访条例》第31条第2款规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。”听证制度是现代民主政治的产物。由此可推断：听证制度顺应历史发展潮流，得到广大民众认可。让信访与听证亲密接触，让传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。
一、信访听证概念之界定与把握
信访听证是指处理信访问题的机关在作出影响信访人和被反映人合法权益的决定之前，采取听证会的形式，由信访人、被反映人（即利害关系人）就特定信访事项向处理信访问题的国家机关表达意见、提供（出示）证据、陈述申辩、质证，以及国家机关听取意见、核实并接纳证据并据此作出决定的一种制度。须从以下四个方面来界定信访听证：一是信访听证的直接目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实、证据提供质证的机会，保护信访人的合法权益；二是信访听证的价值在于规范国家机关办理信访事项的程序和信访人的信访行为，最终实现依法处理信访问题；三是信访听证的本质在于是公民运用法定权利抵抗有关机关可能的不当公权行为，缩小 “弱势群体”与国家机关之间因地位不平等所造成的巨大反差。四是保证处理决定的合法性与公正性，确保当事人的合法权益不受侵犯，督促有关国家机关依法处理信访事项。实现事先、事中监督，促进有关国家机关自我监督、自我改正②。
客观地讲，传统的封闭式办理模式存在如下缺陷：一是调查方与审理方难以形成实质意义上的制约关系，案件质量难以保证；二是不利于全面客观地看待和考虑问题，难以避免主观片面性；三是自由裁量权可能存在对党员干部处理不公的现象；四是由于操作程序封闭运行，容易造成彼此的误解，难以达到信访人停访息诉，被反映人诚心接受处理的效果；五是党员干部的知情权、申辩权得不到有效保障，社会公众的监督作用得不到充分发挥。
与上述五个缺陷相比，信访听证具有如下作用和价值：
（一）给当事人提供表达自己意见的机会③：一是给当事人提供自由陈述意见、辩论、反驳、质证的机会，申请人与被申请人就有关问题可以当面对案件进行对质，这对于澄清案件事实，防止国家机关偏听偏信、主观臆断，从程序上保护当事人的合法权利起着极其重要的作用；有利于克服书面审理的局限性和背靠背调查取证的缺陷，可及时、迅速地查清事实，明确争议的焦点，及时、合法作出决定或裁决。
（二）听证制度的实行，得到了广大群众的理解和支持。群众亲历处理过程，看到了公开透明、依法处理信访问题的办事程序，体会党和政府以人为本和保护信访人、被反映人合法权益的诚意，必将受到广大民众的理解和支持。
（三）信访听证搭建公民与国家机关平等对话、多方参与的平台，可最终实现信访处理决定民主化、公开化、公正化、科学化乃至法治化。信访听证要求有关国家机关公开党纪国法等处理依据（使听证会参与各方对相关法律、法规、政策认知更加清楚，理解更加准确，界定更加公允），公平、公正地评议信访问题，把问题摆在明处，把理由亮在桌面，还“参与各方”一个明白；信访听证使有关国家机关及其工作人员增强依法处理信访问题的法治观念；听证制度的设立，使有关当事人的合法权益免受侵犯,同时将国家机关及其工作人员处于被监督的范围内,可防止其专权和武断,最大限度的限制了公权力的滥用，在公权力与私权利之间找到了一个最佳平衡点④。
（四）虽然信访听证会在某种程度上会增加执法成本，但无论如何，都是“收益”远大于“成本”的⑤。最大的收益有三点：一是利害关系人和公共参与使得有关国家机关在做出处理决定的过程中以尊重民意和追求民主的姿态出现，“程序公正”来实现实体上处理决定的正当性。二是“因为人们一旦参加程序，那么就很难抗拒程序所能带来的后果，除非程序的进行明显不公；公正的程序在相当程度上强化了法律的内在化、社会化效果。”三是它有利于维持民众与国家之间的信任以及良好关系，减少二者之间的矛盾与冲突，增加处理决定的社会可接受性，最大限度地提高办事效率。
（五）信访听证使信访人知情权、申诉权得到充分尊重，满足了信访人感情宣泄的心理需求，使信访人真心感受到信访权益得到了充分保障；同时，由于邀请了上级有关部门和社会人士参与听证，进行集体评议和现场监督，可以有力地促使信访人息访息诉、避免因被处分人申诉而产生新的上访。
（六）信访听证充分体现利害关系人和公众参与、发扬民主、广泛听取各方面意见的精神，公平、公开、公正地处理信访问题，有利于增强国家权威，提高国家机关的社会公信力，最终达到息诉息访的效果。
（七）彰显制度创新的潜在价值⑥。由于听证会的程序严谨、旁听人员较多、气势威严，上访人一般不敢在大庭广众之下胡搅蛮缠，往往可以收到较好的效果。另外，公开听证后及时予以公开报道，产生的效应将对那些无理上访者产生极大的心理压力，使其改变自己的无理要求，息访息诉。听证制度在很大程度上已经成为了联系党委、政府、社会和公民之间的良好纽带。
二、信访听证制度的原则
有人认为信访听证应遵循以下原则⑦：公开、公平、公正原则；重证据，讲事实原则；合理合法原则；尊重“访”与“被访”双方当事人及其他相关人（如证人）人身财产权利、合法权益原则；听证、息访统一原则；双向规范原则。对这些原则，笔者持赞同态度。信访听证实践中，对公开、公平原则理解有偏差，公开、公平运用不到位：如不能当场宣布结果，不允许反映人或被反映人查阅有关案件材料，对利害关系人的意见既不考虑又不采纳，不能真正理解信访听证制度的精神与理念。笔者着重论述公开原则和公平原则的理解和运用。
（一）关于公开原则。正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现；信访听证实践中常见的问题有四个：事前告知不充分、不完整；案卷不公开；听证过程公开不彻底；听证结果公开范围狭窄。这四个问题严重影响和制约听证的效果。笔者认为信访听证公开应做到：
1、事前告知。即有关机关在举行听证前，应当告知“听证会参与各方”所涉及的事实问题和法律问题，听证的时间、地点，以确保有效行使辩论权。
2、案卷公开。即自听证通知之日起至听证终结，当事人可以向组织信访听证的国家机关请求查阅有关该案的证据资料以及其他有关人员所做的相关调查材料。
3、听证过程公开。即除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或其他有碍公开利益的情形，听证过程应允许群众旁听，允许记者采访报道。
4、听证结果公开。即听证的结论应公开，而且阐明作出听证结论的理由，包括事实和党纪、法律两方面，亦应公开。笔者认为以下四类案件听证结果应公开：一是久访不息的案件；二是本地有影响的大要案；三是政策性较强的案件；四是普遍关注的热点、难点案件。以下四类案件听证结果不能公开或不能完全公开：即涉及党和国家秘密的案件不公开；涉及公民、法人和其他组织商业秘密的案件不公开；涉及个人隐私的案件不公开；其他不宜公开办理的案件不公开。
（二）关于公平原则。公平原则包括中立原则和平等原则。中立原则要求裁判者同争议的事实和利益没有关联，并且不得对任何一方存在歧视或偏见；平等原则要求裁判者在裁判过程中不偏不倚，与参与双方保持同等的距离，对案件保持超然和客观的态度，一视同仁，平等保护。信访听证中的公平原则融合中立原则与平等原则两个方面的内涵。具体应做到：
1、回避。凡是与信访案有事实上或法律上关联的公职人员不得主持听证。
2、禁止单方接触。在举行听证前及作出听证结论前，主持听证的公职人员不得单方面接触任何一方当事人，以杜绝可能产生的预断与偏见，先入为主，影响处理决定的公正。
3、职权分离。即案件的调查人员不能担任听证会主持人员。这是为了防止其将在调查中形成的预断与偏见带入听证程序，导致听证会走过场。
4、平等参与。即给听证会参与各方提供平等的参与机会。听证过程中，参与各方均有权提出自己的主张、证据，反驳对方的主张、证据。主持人员不应进行不适当的限制。
三、信访听证范围界定
考虑到国家机关信访工作量大和对效率的要求，应对信访听证进行适当的限制，并非所有的信访案件都采用信访听证解决。笔者认为可采用列举式和概括式并用的方法来界定信访听证范围。
（一）涉及人数多、群众反映强烈、争议较大的信访事项，信访人要求举行信访听证的或者原承办机关或者上级人民政府信访工作机构、上级行政主管部门认为需要举行听证的；
（二）信访人、被处理人均对有关部门作出的信访事项处理意见或复查意见不服，要求举行信访听证的；
（三）信访人对行政机关作出的处理意见或者复查意见不服，既未请求复查或者复核，又未提出听证申请，仍坚持信访，原承办机关的上级人民政府信访工作机构或者上级行政主管部门认为需要举行听证的；
（四）上访老户、多次无理上访以及在社会上引起重大影响的信访案件；
（五）有关国家机关认为其他需要通过信访听证来解决的。
四、关于听证会的组成人员和参加人员
笔者认为听证会代表的构成应当体现代表性和广泛性，以真正实现“公众”参与。应大力邀请人大代表、专家学者、公众认可的政府官员以及普通民众参与，同时应主要各代表的产生、数量、结构、比例的要求，应确保代表的专业知识与专业素质。
听证主持人员指挥整个听证活动，引导各方质证抗辩，是听证程序中的核心人员。其应能处于独立的、超脱的、权威的地位。同时有必要对听证人员的组成、性质、职权、担任条件等作出明确规定。
信访件（原）承办人如无正当理由必须参加，若不参加或虽参加但拒绝在听证会上陈述，或提供虚假的、错误信息的，应有信访事项的处理机关或监察机关给予一定的处分。应允许第三方监督机构如新闻媒体和一定数量的公民（如信访人所在单位、周围邻居、亲友好友等人士参加）。重大的信访听证还可通过电视、广播和网络作现场直播。
五、建立健全相关权利设计和保障机制
首先建立回避制度、告知权利义务制度、证据制度。回避制度、告知权利义务制度、证据制度是信访听证会的保障制度，其保留司法程序的内容和特点，是信访听证公正运行的基石。如告知权利义务制度要求有关部门即在法定的合理期限内，告知当事人享有的权利、应履行的义务以及不履行义务的法律后果，具体表现在告知当事人有要求或放弃听证、委托代理人、申请回避、提供证据、进行陈述申辩质证审核听证笔录的权利与义务。如果有关部门应当告知而没有告知就构成程序违法，申请人有权得到法律上的救济权利。从法律上确立告知制度，对于信访听证活动中充分保护听证参与人的合法权利，保证听证会活动的顺利进行具有十分重要的意义。
其次，强化听证笔录的作用。听证笔录对决定的约束力有两种情况：一种是听证笔录对行政机关的行政决定有相对约束力，除法律明确规定之外，听证笔录只是有关机关作出决定的依据之一，如德国、日本；另一种是听证笔录对决定产生有决定约束力，有关机关的决定必须根据案卷作出，不能以当事人不知道或没有论证的事实为根据，奉行“案卷排他主义”。那么，在听证笔录的效力问题上，是采相对拘束力还是绝对约束力？笔者认为，听证笔录在听证会上各方提交并经质证无异议的证据应成为信访问题处理决定的主要依据，以会外取得的证据为辅。只有如此，才能保证听证会不流于形式，使其充分发挥作用。
再次，可考虑引入法律援助制度。很多信访人缺乏法律专业知识，又没有雄厚的财力来聘请代理人，在听证过程中若为其提供法律援助：由其熟悉法律规定的代理人听取和反映被代理人的意见与需求，而相关的费用由国家承担，如此一来，可使信访听证会形成“高手过招”的局面，真正使参与各方心悦诚服。
六、信访听证制度的构建和运行
信访听证会一般安排在信访件承办单位召开，并提前一个星期将听证会的地点、时间、听证内容通知上访人且进行公示。听证时，首先由承办单位对提请听证的信访案件进行详细介绍。其次，按照双向、平等的原则，上访人听取信访承办单位的调查报告和拟处理意见，随后信访承办单位听取上访人的意见和要求，并对上访人及其他人员提出的质询，进行当场解释和答复。最后，由承办单位会同有关部门进行裁定，提出处理意见，并限期解决落实到位。一般来说，召开信访听证会要有针对性地做好以下五个方面的工作：
一是调查核实，搞清信访问题的实质。这是听证会的准备工作。
二是搞好协调，争取各方的重视支持。听证会前，有关部门要认真研究，向党政有关部门和社会各界汇报、通报，邀请有关人员组成听证评议委员会；另外，还可邀请信访人的家人、亲戚朋友参加旁听。
三是严格程序。这是听证会成功与否的关键环节之一⑧。其程序一般分为七个部分：一，主持人宣布听证会纪律。重点是要求当事人在听证会上服从主持人的安排，提出问题、陈述观点要有理有据，辩论中要尊重事实、互相尊重人格，不能出现过激言行。告诉当事人享有申请回避权；二，由相关部门人员将提起听证的信访问题的发生、发展及有关部门处理的过程作详细介绍；三，由上访者或者其代理人进行陈述，对方当事人及其代理人进行答辩；四，双方当事人及其代理人进行质证、辩论；五，评议委员会成员进行发表看法和意见，并作出评议意见；六，当事人双方作最后陈述；七，主持人宣布休会一段时间，听证合议委员会进行合议。合议之后继续开会，宣布最终处理意见。对于少数在听证会上未能当场作出决定的问题，由主持听证会的机关会后调查核实后，报经常委会研究决定，再予以答复。
四是要认真做好听证会的组织工作。要维护会场纪律，保持听证会的严肃性。听证过程中要做好对信访人的说服引导工作，防止出现过激言行。要做好现场实况记载，对听证会做文字记录，必要时可进行全程录像、录音，并按照一定程序公开报道。
五是跟踪督办，确保听证结论的落实。听证会结束后，要继续做好信访人的思想疏导工作，特别是认定无理上访的，帮助其进一步解开思想疙瘩，稳定其思想情绪。对听证会作出的决定由专人落实督办，抓好反馈。认定属于无理上访的，要整理好会议资料，存档备查，及时上报上级部门和有关机关：已经举行听证，信访人若没有证据证明听证据违反有关听证规定，并不能提供新的事实、证据和理由再次上访的，信访部门和各级国家机关将不再受理。
注释
1.《张惠新出席信访办事公开研讨会》，2005.11.14《中国纪检监察报》第1版。2.张 毅《行政处罚听证程序的适用》，参见www.xiexiebang.com.3.黄芳《行政复议制度中听证程序的引入》，参见《湖北行政法制》，2004年第6期。4.董刚《论行政听证程序的意义》，参见www.xiexiebang.com.10.汤啸天《运用信访终结听证程序遏制无序上访》，2005.12.1《法制日报》前沿实务。
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