公共决策体制视阈下听证制度的完善

第一篇：公共决策体制视阈下听证制度的完善

公共决策体制视阈下听证制度的完善

中文摘要

自听证首次在行政处罚领域引入以来，一直以民主理念作为我国听证制度的核心内容，在我国有着广阔的生存和发展空间。在公共决策领域，我国稳定的法制环境，理性的民主制度，这些都为听证制度在我国的建立奠定了基础。在公共决策领域，这一制度也进行了有益的探索并得到了初步的肯定。公共决策听证制度的引进为公民参与公共决策提供了崭新的渠道，是推进我国政府决策民主化的有效途径。然而，作为一项新生事物，公共决策听证制度在我国的发展并不尽如人意。目前我国还没有建立起适合我国国情的公共决策听证制度，我国的公共决策听证无论在法律法规、听证目标的定位还是听证程序等方面都存在诸多问题。

本文的写作立足于对听证制度一般原理的认知和对我国公共决策听证发展历程及其现状的实际考察，借鉴国内外先进经验，运用比较研究和实证分析等分析方法，围绕建构和完善我国公共决策听证的制度设计，对公共决策听证的基本理念、程序建构、制度设计等方面进行了深入探讨，希望能够对建构适应我国国情和发展需要的公共决策听证制度、提高听证会的质量有所裨益。

关键词：听证制度；公共决策听证；公正；规范

Abstract Since administrative penalty field lead into hearing for the first time.Has been the concept of democracy as the key hearing system of content In the field of administrative policy, there is broad living and developing space in our country.Our country rational democratic system，steady legal system environment，all these have sprouted and established the foundation for taking root in our country.In the field of price policy, this system has carried on beneficial exploration and got the preliminary affirmation too.Administrative policy hearing introduction of system open up citizen participate Administrative public brand-new channel of decision, it is the effective way of advancing government's decision democratization.However, as a new thing, the Administrative hearing system in the development is not entirely satisfactory.At present, our country has not set up the Administrative hearing system suitable for the national conditions.Administrative hearing of our country no matter respect have a great deal of problems at laws and regulations, hearing localization of goal or hearing program, etc.The writing is based on the hearing system to the general principles of cognitive and Administrative hearing on China's development process and the actual status of the inspection, and fund experience, the use of comparative studies and empirical analysis of analytical methods, focusing on building and perfecting our Administrative hearing system design, Administrative hearings on the basic idea, construction of procedure, system design, in the scope of the hearings conducted in-depth discussions, which we hope to be able to construct the Administrative of our hearing system needs, and improving the quality of hearings Administrative benefit.KEYWORDS：hearing system；Administrative hearing；justice；standard

目录

中文摘要...........................................................................................................................I Abstract..........................................................................................................................II 绪论..................................................................................................................................1 第一章

听证制度与公共决策体制的理论阐释..........................................................9 第一节

公共决策体制的理论阐述......................................................................9

一、公共决策体制的涵义..............................................................................9

二、公共决策体制的内容..............................................................................9 第二节 听证制度对我国公共决策体制的意义...................................................11

一、听证制度为直接民主的实现提供了保障.............................................11

二、听证制度维护了公共决策公正合法的形象........................................12

三、听证制度有利于维护社会稳定............................................................12 第三节 我国听证制度的理论阐述......................................................................13

一、听证制度概念界定................................................................................13

二、听证制度的理论基础............................................................................13 第二章 我国听证制度的发展历程和现状分析..........................................................15 第一节

我国听证制度发展的历程回顾............................................................15 第二节 我国听证制度现状分析..........................................................................17

一、价格决策听证制度日趋完善................................................................17

二、公共决策听证制度关注度日渐提高....................................................17 第三章 我国听证制度存在的问题及原因分析..........................................................19 第一节

目前我国听证制度存在的问题............................................................19

一、听证相关的法律制度不健全................................................................19

二、听证程序规则不完善............................................................................20

三、听证结果不被重视................................................................................20

四、信息不对称............................................................................................21 第二节 我国听证制度存在问题原因分析..........................................................22

一、公共决策价值偏离公共性....................................................................22

二、公共决策组织机构不合理....................................................................23

三、公共决策监督的缺失与滞后................................................................24

四、行政问责制不够完善............................................................................25

五、公民的民主意识淡薄............................................................................25 第四章 公共决策体制视阈下听证制度的完善措施..................................................26 第一节 塑造公正的听证理念..............................................................................26

一、提高听证组织人员民主决策的理念....................................................26

二、树立符合我国国情的听证制度理念....................................................28

三、严格遵循听证制度的原则....................................................................28

四、提高公民的听证意识............................................................................30 第二节 制定公正的听证程序..............................................................................31

一、听证形式发展的多样化........................................................................32

二、规范听证会的具体规则........................................................................33

三、加大对听证效果的监督力度................................................................33 第三节 建立健全相关配套制度..........................................................................37

一、加快我国公共决策的问责制建设........................................................37

二、健全听证主持人的保障制度................................................................38

三、完善选择听证代表的制度....................................................................40

四、健全听证的案卷排他性原则................................................................41

五、政府信息公开制度建设........................................................................42 结论................................................................................................................................44 参考文献........................................................................................................................45 致谢................................................................................................................................48 独创性声明....................................................................................................................49

绪论

第一节 选题背景与意义

一、选题背景

在过去20年的中国政治体制改革中，对公共决策体制已经进行了一系列的改革，其核心目标常常定位为公共决策的民主化和科学化，并已取得了一些实质性的进步。过去的公共决策体制变革常常没有对公正决策、公开决策、规范决策等给予足够的重视。最近几年的一些改革已经开始在这些方面有所重视，其中，听证制度的引进应该是公共决策体制变革方面非常有力的一项改革举措。

近几年来，在我国公共决策体制改革的领域中，听证制度已经在某些领域逐渐开展起来。价格调整听证会、立法听证会、环境影响评估听证会、城市规划听证会等，已在我国公共行政领域中不断的开展，成为我国听证制度的重要实践。公共决策体制在改革的过程中，公共决策的科学化和民主化不断的被提及，听证制度也被人们视为科学化和民主化方面的重要制度创新。我国开展的所有这些听证会，都体现了我国公共决策形式的逐步变化，那就是，由原来在公共决策过程中主要由政府主导转向在决策过程中政府、专家和大众联合决策的方式。而在这一转变过程中，虽然政府对各种形式的听证会都倾注了极大的热情和努力；但是公众却对听证会表现出不满意和失望。近几年来，“听证会就是在走过场”，“逢听必涨”的批评声源源不断，公众信任危机直接逼近听证制度。公众对听证会产生的这种厌倦、不安的心理态度和行动，是与我国引进听证制度的初衷背道而驰的，长此以往，很可能会颠覆听证制度的功能。毕竟，听证制度作为一项制度的创新，原本是为了体现决策过程的民主性，鼓励公众的积极参与，通过多方参与者的表达、协商、交流，充分吸纳各方意见，为公共决策提供全方面的信息，为公共决策的制定提供参考。倘若参与者对听证会失去了信心和参与的热情，公众对听证制度失去了应有的信任，那么听证制度本应有的民主化的功能就将成为空中楼阁。

也许是出于这些方面的原因，到目前为止，不断有人对听证制度进行批评和反思，但是这些批评和反思，更为关注的是听证制度本身的程序问题，比如，听证会代表遴选的公平性、听证会主持者地位的中立性、听证记录的法律约束力等等。这些批评和反思虽然中肯，但却忽视了听证会之所以存在问题，其背后的更为根本的原因——我国公共决策的体制问题。对听证会程序上的修整只是细枝末节的修补，要使我国的听证制度真正的体现其民主性和科学性，真正的实现听证制度本身应有的功能，必须要解决这一问题。公共决策的体制结构，在最基本的意义上，包括决策的参与者及其权力配置两个问题。

公共决策体制结构中决策权的配置决定着公众参与的有效性，公众参与公共决策并不仅是程序上的出场和介入，更重要的是需要参与者对公共决策的结果能够产生不同程度的影响力。换言之，在某些情况下，公众参与的有效性意味着公众在公共决策体制结构中可以享有一定的决策权，可以对公共决策的抉择产生一定的影响。由政府主导的“知识—权力”的垄断体制是我国现在公共决策体制的一种本质特点。在这样的体制结构下，公众和专家都无法真正发挥参政议政的作用，都不能对政府作出的公共决策产生影响，构成不了对政府决策权行使的理性化制约力量。在这样的体制结构下，由于参与者的权力配置和角色定位，造成了目前听证会的困境和尴尬。而要想摆脱目前听证会的困境，就需要在重新思考和调整我国公共决策体制的结构。本文力求通过对听证制度在公共决策体制中作用的探讨，达到构建一种符合我国国情的公共决策体制结构，继而使听证制度真正发挥作用。

二、选题的意义

我国学者对于听证制度的研究，大多集中于程序上的研究，忽视了听证制度在对公共决策体制改革过程中的重要作用。事实上，听证制度对我国公共决策体制改革的促进作用体现在很多方面。

第一，听证制度为公众参与提供了新渠道

在现今的民主制度下，我国公民主要有三种政治参与的途径：基层自治组织选举、县乡人大代表选举和信访制度。但是，这三种方式都各有其劣势。前两种方式最多只能在选择候选人的程序上实现形式上的公平，并未达到真正意义上的公平，因为这两种途径没有建立有效的竞争机制，候选人与选民之间缺乏最基本的沟通，目前还没有建立候选人与社会公众之间的互动与联系的机制。关于最后一种途径信访制度，它的沟通是单向的，而且缺乏连续性和及时性，并不能够获得有效的双向沟通，并且成为一种有效的政治参与机制。换言之，我国一般都是由政府确定公众直接参与公共决策的途径，公众很难对公共决策产生影响。

而听证制度弥补了上述三种途径的不足，为我国公民直接参与公共决策开创了一个全新的局面。在听证制度之下，公众不再只是被动的接受，只要认为政府即将做出的决策和自己的切身利益密切相关时，就可主动提出要求参与听证的申请。

第二，听证制度为社会公正的实现提供了制度保障

根据我国听证制度的相关规定，听证代表的选择依据与他们的年龄、职业和社会地位没有必然的关系，而是从他们的利益相关性的代表的观点立场来选择，这样就从形式上保证了听证制度的公正性。根据现有听证制度的规定，召开听证会的有关单位，会在选择听证代表时要求报名参选听证代表的公众预先简要地表明他们的相关利益和立场观点，以避免在听证会召开时听证代表立场观点的过分垄断，从而在听证会上使不同利益和立场的听证代表都能够最大限度地表达自己的观点。听证制度为各个阶层的公众提供了平等的政治参与的机会，有利于直接民主的实现。

第三，听证制度使政府的决策逐步趋向透明化

由于我国决策体制方面的原因，一直在把政治决策过程神秘化，公众渐渐的对政治产生了疏离感，公众对政治参与失去了兴趣，在一定程度上也缺乏对政策的理解。因此，透明决策和政务公开就成为了听证制度实施的一个重要的方向。

首先，听证代表的发言稿和会议纪要是应该是完全公开的，其次与听证会有关的一些数据和资料以及相关的政策建议报告，也应该是完全公开的。这种做法可以充分的证明：听证代表的权利和责任并不是只产生在听证会举行过程当中，在听证会结束后，他们依然有权利通过公开的官方资料和报告，来对政府的政策执行进行监督，其他公众也同样具有这样的权利。同时，为了使听证得到公众的重视，让公众积极的参与到听证过程当中，一些听证会的全过程都会向公众开放，并且媒体会全程的跟踪报道，媒体的影响在现今的社会是不能被低估的。

第二节 国内外研究现状与简评

一、国外研究现状

在现有的对听证制度的研究中，听证制度的法理基础一般都认为是“正当法律程序原则”和“自然公正原则”。这两个法理基础被视为是近现代以来所形成的几乎所有法律制度的基础，当然也包括形成于英美法系国家的听证制度。

“自然公正原则”起源于英国，是英美普通法上非常古老的法律和道德原则。英国著名的行政法学家韦德对自然公正原则的这样的看法，他认为自然公正原则“最早起源于中世纪，甚至往前推及至古代，这一原则也存在过。在中世纪的时代背景下，它们被看成事物不可移易的秩序的一部分。”“自然公正原则”是关于在最低范围内能够公正行使权力的程序原则，是在英国普通法的基础上长期发展出来的。英国的一位法官曾说过：“自然的公正和技术性的、高标准的、复杂的公正是不同的，它是初步的、基本的公正，是简单的公正。包括两方面的含义，一是任何人都不能成为与自己有关的案件的法官；二是任何人或集团在行使权力作出决策时，如果会对其他人的权利造成不利的影响，那么对方有权利为维护自己的权利作出防御和辩护。

早在一二一五年《自由大宪章》的法令中就有关于“正当法律程序原则”的描述，这一法令的源历史可追溯到中世纪的罗马帝国，当时这一法令以非正式形式出现，并作为正当程序用以为罗马帝国服务。康得拉二世在当时的一条法令中规定“未经同等地位族和帝国法律的审判，任何人的封邑不得被剥夺”，这项规定表面上看是强调人人平等，但实质上是为了保护贵族的特权，因此这里提到的正当程序条款的规定与后来的正当法律程序原则的含义并不相同。

自此以后，世界上的许多国家都相继制定了行政程序法，而作为行政程序法核心制度的听证制度也大多都有了成文的法律，并被确定了下来，在其挂一漏万断的实践中得以完善和发展。

二、国内研究现状

我国的听证制度目前尚处于初始阶段，因此国内关于听证制度的研究整体数量还不多，随着经济的不断发展，社会的不断进步，地方立法听证方也逐渐受到重视，有关这方面的研究也逐渐增多，如《甘肃省立法听证的基本规则研究》（陈爱君著），《程序民主的实践—地方立法听证规则的比较研究》（陈家刚著），《关于地方立法听证几个问题》（崔伟著），《浅析听证制度在地方立法中的作用》（王雅丽著），《关于地方人大及其常委会听证制度的专题研究》（黎赐锦等著）。陈爱君的研究以甘肃省为研究对象，主要是介绍并分析了甘肃省立法听证文本的基本规则，包括听证的适用范围、听证发起者的确定、听证程序、听证准备工作、听证记录的法律地位问题和内容和其他公众参与等问题，并在此基础上提出了一些需要改进的问题和相关的建议。

黎赐锦等人在研究中概括说明了地方立法听证制度的文本情况，并在认真分析的基础上提出了文本存在的一些问题，在这些问题的基础上结合实际情况有针对性的提出了一些建议。作者在研究中指出的一些问题主要包括：对于听证范围没有能够细致的确定出标准；地方立法听证的法律基础不稳固，法律环节比较薄弱；在听证代表的遴选机制以及行使权利方面规定的还不够细致，并且缺乏一定的可操作性；听证程序存在准备工作不够全面、组织过程不够严密、公开透明度不够；听证结果不被重视等问题。作者针对以上问题提出了如下的建议：尽最大可能完善现有的制度，包括明确听证在我国的法律地位，使听证的地位和规范合法化；把听证规则上升为法律法规，并且尽量把听证规则制定的完善详尽具体；扩大听证在我国的适用范围；强化并确定“反对意见有限发言，重点对待”原则；对听证程序要严格的加以规范；重视听证结果，在做出公共决策时要充分考虑听证结果，使听证会能够充分的发挥其作用。对听证代表在与会时的发言和递交的书面材料要予以重视，对于合理意见要给予充分的重视，未被接受的意见要阐明理由并作出书面的回复。

近几年，我国学者也发表了听证方面的著作，这些著作在注重理论研究的同时也兼顾实证与案例分析。如知识产权出版社出版的《听证:中国转型中的制度建设和公众参与—立法建议、实践指南、案例》(李楯著)，法律出版社出版的《中国公共听证研究》(李春燕著)，清华大学出版社出版的《听证制度—透明决策与公共治理》(彭宗超、薛澜等著)，这些著作对听证制度的功能作出了完整准确的定位，从技术性和价值性的角度对听证制度进行了详细的分析，提出了视角更为宽广的治理理论，并且从与现实结合的角度对我国未来公共决策听证制度的完善与发展提出了建设的意见和建议，这些著作的理论研究在深度上更为宽广和细致，并且结合了实践的案例与调查研究的统计数据来诠释问题。

三、研究简评

1、尽管西方听证制度的历史久远，运作的较为规范，但西方学者和专家对听证制度本身并没有太多的专门性学术研究。在已有的研究中，对听证程序本身的研究比较少，多数的研究都是以听证活动中的政治策略问题为主。因为在西方社会中，听证在政治架构中并不占据十分重要的地位，所以学者和专家并没有把听证制度本身作为研究的重点，他们主要关注的是在听证活动中涉及到的各方面的具体政策和代表各阶级的利益集团如何能够在听证游戏中获取最大的利益等问题。

2、从我国对听证制度的研究中可以发现，我国的研究主要有两方面的特点：第一，我国对听证制度的研究角度大多集中于行政法学，主要研究的是行政处罚听证和价格听证，而较少涉及到立法听证和司法听证的研究。第二，在已完成的研究成果中，大多数研究都侧重于一般性的理论知识的探讨和与听证有关的基本知识的介绍，缺少创新的理论研究和详细的实证分析。在听证制度实施的初级阶段关于听证基本知识的十分必要，它有着宣传听证和推广听证知识的作用，但是倘若只局限于此，就未免有点肤浅，从长远来看，它不利于听证制度研究的深化和听证制度的发展，容易脱离实践，不能对听证的具体实践进行深入的了解和分析，不仅无益于听证制度的完善和待续发展，也无益于听证制度充分发挥其作用。

第三节 研究的思路与方法及可能的创新点

一、研究思路

听证制度起源于法制健全的西方国家，首先是在司法领域得到了应用，而后逐渐被引入到立法领域和行政领域。我国是在20世纪80年代末引入的听证制度，《价格法》中关于听证程序的规定，标志着听证制度进入我国公共决策领域。本文从探讨公共决策体制和听证制度的概念着手，分析了公共决策听证制度产生的理论基础；然后从合法性、合理性和稳定性三个方面对听证制度对我国公共决策体制改革的意义，肯定了听证在公共行政决策过程中的价值；回顾我国听证制度的发展历程及现状分析，从法律制度不健全、程序规则不完善、听证结果不被重视、信息不对称四个方面指出了目前我国公共决策听证制度存在的问题。根据我国的实际条件，从一些具有较强现实性和较强针对性的具体措施入手，提出从塑造公正的听证理念、制定公正的听证程序、建立健全相关配套制度、深化公共决策体制改革等四个方面对改进我国公共决策听证制度提出了构想。

二、研究方法

本文以辩证唯物主义和历史唯物主义基本原理为根本的分析工具，采用理论和实践相结合的方式，结合行政管理学，政治学，社会学、哲学及经济学等相关学科，对我国公共决策体制改革过程中引入的听证制度进行研究。另外还引用了一些实证案例对我国听证制度进行分析，从而从公共决策体制的视角对我国公共听证制度的未来发展与完善提供有益的政策建议。具体方法有实证研究，文献研究，逻辑推理法，比较法等。

三、可能的创新点

本文的创新之处在于通过对听证制度概念的理解，以及对我国公共决策体制的研究，提出了我国实行的听证制度应符合我国公共决策体制的观念。并在此基础上，提出了我国听证制度的功能定位以及完善措施。文章力图通过听证制度与我国公共决策体制的有机结合，来确保听证制度在我国能够发挥更大的作用。

第一章 听证制度与公共决策体制的理论阐释

第一节 公共决策体制的理论阐述

一、公共决策体制的涵义

公共决策体制就是公共决策的人员和机构所形成的组织体系及其制定的制度和基本程序。公共决策体制主要由两个部分构成，一是决策主体及其职责划分，二是决策权力及其运行方式①。公共决策体制是一个历史范畴，它随着社会发展而不断发生变化。公共决策活动要在法定的范围内实施，公共决策的职能分工和机构设置是否合理，公共决策体制是否科学，是决定公共决策是否科学的重要因素。公共决策体制的科学性能够为完备的决策要求，准确的研究论证，规范的操作程序，最佳决策方案的选择提供保障，从而有利于实现公共决策的科学化。

二、公共决策体制的内容

（一）公共决策中枢系统

公共决策中枢系统在现代公共决策体制中处于核心地位，一般由拥有公共决策权的领导集团以及领导结构构成。一个公共决策中枢系统只有一个部门拥有法定的权力，行使公共决策权。

公共决策中枢系统有多种权力运行方式，可以是集体的委员会制，也可以是单一的首长制，还可以是两者结合的混合制②。决策者首先要对决策价值进行判断，确定是否继续进行此项决策，进而根据其价值确定公共决策的目标，然后根据决策的目标制定决策方案，最后依据要解决的问题选择最适合的对策。

（二）公共决策咨询系统

公共决策咨询系统是由在各个领域掌握前沿知识和技术的专家学者所组成，也被称为智囊团或思想库。

通常情况下，公共决策的对象和环境纷纭复杂，决策者因为受到自身专业和 ①② 应松年、马庆钮:《公共行政学》，中国方正出版社2004年1月版，148—149页。

应松年、马庆钰:《公共行政学》，中国方正出版社2004年1月版，第149—154页。经历的限制，不可避免的会存在短视行为，因此需要外部专家对决策者的有限理性进行弥补。专家和专业的决策咨询机构拥有信息资源上的优势，可以弥补决策者能力、知识和经验等方面的缺陷，从而使公共决策的结果更为科学化。

公共决策咨询系统在决策中的主要任务是：为决策者拟定多种可供选择的决策方案，并且对决策方案进行评估，为决策者作出优化可行的决策方案提供辅助性的帮助；在公共决策执行过程中，协助决策中枢系统依据反馈信息协调原有的决策方案，或在无法继续执行原有方案的情况下，尽快做出更为科学的可替代方案。

（三）公共决策信息系统

公共决策信息系统是由从事公共信息处理的人员、机构、设备以及信息处理等各项要素构成的有机整体。现代社会信息技术高速发展，整个公共决策过程特别是对决策方案的抉择，都离不开及时有效的信息。

公共决策信息系统的主要任务，是收集各种信息源的信息，对这些信息进行加工和整理，通过一定的方式和渠道，把整理过的信息传输给决策咨询系统和中枢系统，为他们提供信息服务；其次，对决策信息的处理过程实际上就是公共决策备选方案的形成过程。一项公共决策方案的形成，首先需要对反映未来环境的预测信息和反映现实环境的客观信息进行综合的研究、论证和分析；再次，在对若干备选的决策方案进行抉择时，必须要对这些备选方案进行科学的分析、客观的评价和准确的决断，而这些工作都离不开相关的信息。最后，在执行决策方案时，通过实践、检验，需要不断的对方案进行修补和完善，而这些仍然依赖反馈信息。完整、有效的信息的可以减少或消除政策执行中的不确定性，信息掌握得越准越多越快越全，决策成功的概率也就越大。

（四）公共决策监控系统

监控系统同样是公共决策体制中必不可少的。公共决策监控系统处于公共决策中枢系统之外，其主要职责是对公共决策者是否有法定权力进行监督检查，对决策方案是否合理进行监控，对决策程序与决策行为是否合法进行监控。因国家结构形式、国体、政体存在差异，监控系统对公共决策的监控方式也有所不同。一般而言，政党行使监控权可以通过党内政策审议的直接途径，或通过立法机构审查的间接方式来行使监控权，一般是程序上的制约而不是完全的替代；公民通过相关部门广泛征求公众意见，行使政治参与的权利，实现自身的监控权力。①

第二节 听证制度对我国公共决策体制的意义

我国的公共决策改革过程已经开始引入了听证制度，那么，如何确定我国听证制度的价值定位，构建符合我国国情的程序规范就是我们需要解决的一个问题。

一、听证制度为直接民主的实现提供了保障

民主的本意是多数人的统治或人民的权力，来源于古希腊文，其本质是由人民当家作主，人民可以自主决定自己的事情。但是“就本质而言，不会存在真正的民主制，而且永远也不会存在。”②建立直接民主制在现代社会是没有现实基础的，于是代议制民主就有了合理的存在价值。然而，代议制民主“是无奈的民主，是不得己为之的民主，不是理想的民主，不是民主的最终方式”，③代议制民主本身存在着一些缺陷:“人民在选举完官员以后，便不没有权利过问，西方学者将其称之为：选举的结束即是专制的开始。”在代议制民主下，大部分公众都不能够直接参与民主政治，被排除在正常的参与渠道外，长此以往，公民容易对政治参与形成广泛的政治冷漠，从而使潜在的爆发性存在于这个国家的政治空气中，不利于社会的稳定和长期发展。

在现代社会中，公众政治参与的热情日益高涨，仅靠多层间接选举产生的代表来行使决策权力，很难代表公众的不同利益需求，已经不能满足公众的政治要求。正因为如此，当前非常重要的一项工作就是为公民提供多种政治参与渠道，使公民随时都可以进行政治表达，满足公民政治参与的需求。所以，听证制度为公民直接参与公共决策过程，行使政治参与权力提供了一个有效的途径。

①

④ 宋世明，王思武：“当代西方公共行政决策体制及其借鉴价值”，《国家行政学院学报》2001年第5期，第89页 ② 泊【法】卢梭.《社会契约论》.何兆武译.北京:商务印书馆，1980年版，第88页 ③ 陈斯喜.论我国立法的公众参与制度.行政法学研究，1995(1).第35页 ④ 种罗传贤.《行政程序法荃础理论》.台北：五南图书出版公司，!993年版.第185页

二、听证制度维护了公共决策公正合法的形象

西方思想家认为，公正是社会制度的首要价值，是评价社会制度优劣与否的道德标准之一，公正的研究对象是社会结构和社会基本制度，与各个阶层的切身利益都密切相关，因此受到了极为广泛的关注。“公正是要为民主程序提供一种价值基础，使其能够广泛地被公众接受，使不同阶层和不同利益集团的主体都能够有相等的机会和平相处”。①因此，只有在民主程序的建设上贯彻公正的原则，才能为公平合理的法律秩序和政治秩序的创建创造条件，从而防止权力分配的两极分化和出现少数人统治多数人的情况，从而防止权力分配中出现两极分化和少数人对多数人统治局面的出现，使社会公众不仅在形式上平等，而且在事实上也趋于平等。

三、听证制度有利于维护社会稳定

“现代民主国家建立的听证制度，用公众的沟通和理性的途径来解决矛盾，特别是为利害关系人提供参与的机会来表达意见，让人民参与决策机制，直接监管制度的制定和实施，实现人民的直接民主。”听证制度的建立是为不同的利益相关者在决策过程中提供协调和申辩的机会，使不同的利益相关者都能够有一个更加开放和公平的机会参与决策过程，公正客观地反映各方利益。在听证进行中，不同的利益相关者会最大限度地为他们的观点申辩并提交有力证据，而且还最大限度地反驳和质疑别人的意见，激烈的讨论过程，不仅是显现矛盾的过程，也是充分展现不同利益相关者观点和立场的过程，听证主持人在听证过程中保持中立的立场，给予不同利益主体平等的陈述机会，在不断的讨论中，不同的利益主体会参考各方的意见，互相妥协，以达成一定程度的共识，这是论证会、讨论会其等它会议方式无法达到的效果。听证过程中的讨论，有利于协调不同利益相关者的关系，从而使最后的公共决策达到合理的利益平衡，以减少社会冲突，促进社会健康、持续稳定、和谐发展。

①②

② 丁煌.论行政听证制度的民主底蕴.武汉大学学报，.200!()I，第88页

罗传贤，《行政程序法墓础理论》.台北:五南图书出版公.J，1993年版，第{89页 第三节 我国听证制度的理论阐述

一、听证制度概念界定

听证制度，是指行政决策主体在制定行政规章、行政法规、行政政策和规范性文件时，如果作出的决策会对行政相对人的合法权益产生影响，那么在作出公共决策之前，要将拟作出决定的主要内容、依据、理由和听证权利等，由行政主体告知行政相对人，行政相对人可以按照规定向行政主体陈述意见、递交证据，行政主体必须认真听取其意见、接纳其证据的一系列基本程序的法律规范。

二、听证制度的理论基础

（一）自然公正原则

学术界最为普遍的一种观点认为，听证制度最早的理论基础是英国普通法中的自然公正原则。自然公正原则是英国的历史非常悠久，它规定必须正当行使各种职权，实行最低限度的公正原则。自然公正原则的内容随具体情况的不同而相应发生变化，在实际运用中有相当大的灵活性，听证制度由于有了自然公正原则的支撑使理论基础更为深厚。伯纳德·施瓦茨是美国著名的行政法学家，他在对英国行政程序进行评述时，说：“英国行政法中的听证权来源于‘自然公正’的理念。”“这一理念最基本的要求是‘听取对方意见’和‘最低限度’。”

（二）正当法律程序原则

正当法律程序原则也是听证制度产生的理论基础之一。“正当法律程序”原则是美国宪法上的要求，其法律依据是联邦宪法修正案中第五条和第十四条的规定。修正案中第五条规定：“任何人的财产、生命或者自由未经正当法律程序不得剥夺”。修正案中第十四条规定：“任何人的财产、生命或者自由未经正当法律程序许可任何州不得剥夺”。这里的法律程序有两方面的含义：正当法律程序的实质性和正当法律程序的程序性。正当法律程序的实质性是指限制政府行使权力的方式，主要是对立法部门的限制。正当法律程序的程序性通常是指法律赖以实施的方法。主要限制的是行政部门和司法部门。

（三）人民民主专政理论

我国宪法中规定的人民民主专政的原则为行政决策听证制度和行政程序提供了深厚的法理和宪法基础。我国一九八二年宪法中第二条规定：“根据法律规定，人民可以通过各种形式和途径管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”其中第二十七条第二款载明:“一切国家机关和国家工作人员必须依赖人民的支持，经常同人民保持密切联系，接受人民的监督，倾听人民的建议和意见，努力为人民服务。”这两条规定都有着鲜明的人民民主性质。

至今为止，行政程序法的建设不足仍为我国依法治国方针的一大缺陷。但是我们也要看到，行政听证制度作为具体制度是向国外学习而引进的，它不是直接来源于宪法规定，而是直接来源对外国有益的行政法制度的借鉴和运用，但它符合我国社会主义宪法精神。为我国行政法和宪法的发展提供新的动力和支持。第二章 我国听证制度的发展历程和现状分析

第一节 我国听证制度发展的历程回顾

二十世纪八十年代末，我国改革开放中的个别前沿地带，如深圳市，就首次尝试在公共价格决策领域引入咨询委员制，在****年十二月十五日，深圳市物价局正式成立具有广泛代表性的价格咨询审核机构——咨询委员会，它和听证制度类似。后来，为了改变政府一元化决策模式，扩大公众政治参与的机会，使政府决策可以更加公开化、透明化、规范化和科学化，使公共政治体制和公共管理体制更加民主化，从一九九六年开始，我国在全国范围内陆续对立法决策、价格调整、行政处罚等领域的行政决策体制进行了重大的改革，分别制定了《立法法》、《价格法》、《行政处罚法》、《行政许可法》四部法律，相继正式引入了听证制度。

一九九六年三月十七日，《中华人民共和国行政处罚法》审议通过并于同年十月一日正式实施，这是我国首次对听证制度作出法律上的明确规定。其中第四十二条明确规定:“行政机关作出行政处罚决定，诸如较大数额罚款、吊销许可证或者执照、责令停产停业等决定之前，应当告知当事人有申请举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当依照其申请组织听证。当事人无需承担行政机关组织听证的费用。”此外，该条款及其后的第四十三条还具体规定了行政处罚听证的主要程序。至此，“听证”一词由学术概念转变成为法制实践，标志着我国在民主法制建设领域迈出了重要一步。

《中华人民共和国价格法》开创了我国行政决策领域引入听证程序的先河。一九九七年十二月二十九日，《中华人民共和国价格法》审议通过，并于一九九八年五月一日生效。其中第二十三条规定:“制定关系群众切身利益的公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格、公用事业价格等政府定价、政府指导价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求经营者、消费者和有关部门的意见，论证其必要性、可行性。”这一规定标志着我国政府政务公开又向前迈出了一大步，将我国社会主义民主法制建设推向了新的高度。《中华人民共和国立法法》的出台使听证制度在立法领域得以确立。二○○○年三月十五日，九届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，于当年七月一日起生效。其中第34条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案，常务委员会、有关的专门委员会、法律委员会和工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取听证会、论证会、座谈会等多种形式。法律草案应当由常务委员会工作机构交由专家、组织和有关机关和征求意见，整理意见后送有关的专门委员会和法律委员会，并根据需要印发常务委员会会议。”第五十八条还规定:“在起草行政法规过程中，应当广泛听取公民、组织和有关机关的意见。听取意见可以采取听证会、论证会、座谈会等多种形式。”《中华人民共和国立法法》中对于听证会的规定标志着我国的行政决策听证制度步入了一个新阶段。

《行政许可法》对听证申请和听证程序等作出了进一步细化，听证制度法制化程度有了更大的提高。《行政许可法》吸取了《行政处罚法》的经验并且有了进一步的发展。表现在两个方面:一是主要根据《行政许可法》的性质，按照该法第46条和第47条规定，明确的区分行政机关按照申请要求举行的听证和按照职权举行的听证，这样的规定更加细致、明确，更加符合民主理念。二是该法第48条第2款“行政机关的行政许可决定应当依据听证笔录作出”，这是我国第一次对听证笔录的效力作出明确规定，这也是借鉴案卷排他性原则的结果。

不仅如此，近年来在一些地方的司法实践中，也开始引入了听证制度。二○○年六月，云南省高级检察院首次举办听证会。同年九月五日，昆明市院举行该市首次刑事申诉案件公开审查听证会。近年，还有个别地方法院建立了司法听证制。如青岛市中级法院在接待公民申述的信访实践中也已引入听证制度；辽宁省高级人民法院作出规定，从二○○二年五月二十一日开始，全省十七个中级人民法院将在国家赔偿审判当中正式引入公开听证程序。目前，在全国三分之一左右的省、市、区法院系统己经在国家赔偿审判中引入了听证程序，最高人民法院已经要求整个法院系统都要推行这项改革。①也就是说, 迄今为止,听证制度已经在全国范围内的立法、行政与司法等各主要政府部门都开始实施。

① 程刚.辽宁高院引入赔偿审判公开听证程序：“官”与“民”当庭质证.中国青年报,2002-05-22.第二节 我国听证制度现状分析

听证制度引入到我国后，已经应用于社会管理的许多领域。但是，从时间上看，行政决策听证制度形成和确立的时间还不长；从听证应用领域上看，我国的行政决策听证制度主要集中于城市规划、价格决策和环境决策等方面。

听证制度在我国行政决策领域首次以法律形式出现是在一九九八年施行的《价格法》中，在二○○一年七月至十二月间原国家计委又陆续发布了《政府价格决策听证办法》、《关于公布价格决策听证目录的通知》和《政府制定价格行为规则》。

在我国政府的大力宣传和推动下，在行政决策领域里听证制度稳步实施，政府了解民意、尊重民意、调动公众政治参与积极性等方面发挥了重要的作用。行政决策听证制度在我国现已初见成效：

一、价格决策听证制度日趋完善

从目前我国价格决策听证的发展情况来看，在立法上对价格决策听证已经有了比较完整的规定，对听证的范围和基本要求也有了明确规定，“政府价格主管部门与有关机构在制定政府定价、政府指导价时，应听取各利益相关者的意见；制定公益性服务价格、公用事业商品价格、自然垄断经营等商品价格时应建立听证会制度，由价格主管部门主持，征求有关各方意见。”近几年价格听证会举行的次数也在不断的增多，各个领域中的价格听证会经常见诸电视和报纸，当地政府严格地遵循听证程序和听证步骤，不断总结并相互借鉴经验，不断完善价格听证，使价格决策逐渐趋于规范化、公开和透明化，在社会上产生了较大的影响，并且有力的推动了其他类型听证的发展。

二、公共决策听证制度关注度日渐提高

公共决策听证制度是我国从国外引入的制度，因此无论是我国的行政体制还是传统的行政文化在形式上和实质上都很少提及，听证一词对广大公众来说是完全陌生的。随着社会的发展、时代的进步，听证制度在我国的广泛应用成为客观的必然的趋势。伴随着听证实践的不断深入，对公共决策听证的目的以及和听证有关的知识都有宣传和教育的作用，公众对听证的价值、听证的意义和听证程序都有了正确的认识，明确了决策者在作出与自身利益密切相关的决策时，自己有了表达和申诉的机会和渠道，政府的行政决策过程也更加公开化和透明化，这就直接促使了听证制度逐渐步入公众的视野，公众对政府行政决策听证的行政行为流露出非常拥护和支持的态度，对这一制度寄予了很高的期望，并希望这一制度能够得到不断的完善。第三章 我国听证制度存在的问题及原因分析

第一节 目前我国听证制度存在的问题

听证制度在我国公共决策领域中的应用已经有一段时间的历史了。在公共决策制定和实施过程中举行听证制度，不仅有利于公民参与和监督公共决策的制定和执行，而且也有利于消除暗箱操作，防止行政机构利用垄断地位为本部门谋取不正当利益，从而实现公共决策的科学化、公开化和法制化，并最终有助于提高公共决策的执行力、约束力和决断力。因此，在这一制度刚推行之时，广大人民群众对其倾注了极大的热情和关注。然而，从历年来举办过的听证会来过，似乎听证并没有实现其作用，决策结果也几乎很少受到听证的影响，听证逐渐流于形式化，人们对听证的批评声不绝于耳，政府的公信力也受到了严峻的考验。之所以听证会出现这样的局面，主要的原因是以下几个方面：

一、听证相关的法律制度不健全

我国现有的听证相关的法律制度都比较笼统，缺乏可操作性。虽然在《行政处罚法》第四十二条中对行政处罚听证的形式、参加者、适用范围等都作了较为明确的规定，但和国外那些较为成熟的听证制度相比，仍然不够详细具体、缺乏对实践的指导意义。例如，《政府价格决策听证办法》中第三条规定：“政府价格主管机构可以在定价的权力范围制定并实施听证目录，凡是囊括在听证目录里的服务价格和商品，在制定决策时应当举行听证”，“对于那些不在听证目录范围内的其他服务价格和商品，如果与公众的利益密切相关，政府价格主管部门也可以在必要时举行听证”。除了以上两条外，在《政府价格决策听证办法》中的其他细则和其他相关法律、法规中再没有出现公众可以主动提出听证会申请的依据。这就使得本规定无法发挥其应有的实践作用，有关部门在制定或调整与公众利益密切相关的公益事业、垄断产品、公用事业等商品价格时，不召开听证会，自主决定，或者即使召开听证会也是有关部门暗箱操作，走走过场。这不仅使公众的利益受到侵害，更使我国民主与法制的进程受到严重的阻碍。在我国立法领域中对听证的相关规定更是粗略，只是规定可以在拟定法律法规时举行听证会，这在另一层面上的解释就是也可以不举行听证会。因此，我国听证相关的法律法规的不健全，使听证制度的完善受到了阻碍。

二、听证程序规则不完善

目前，我国基本上是由国务院的职能部门和各地方政府自行制定听证程序，这既造成了听证程序规则混乱的局面，也容易在立法方面产生矛盾。由于听证程序规则制定的主观性较强，甚至有些地区还没有关于听证制度的成文规定，制度上的这种缺失导致了听证准备不够全面，听证过程不能公平公正，听证整体上的透明性和公开性不够，致使听证的随意性较大。例如：2000年在北京举办的关于调整电信资费问题的价格听证会，这次听证会由信息产业部和国家计委主持召开。在召开前没有通过任何途径或方式向社会公告，在召开过程中仅有极个别媒体允许参加；会后也没有向公众公布听证会内容和听证过程①，因此受到了很多质疑。这种秘密式的听证做法受到了一些消费者和专家的质疑，电信部门自己提出调价申请、自己选择听证代表、自己主持听证会、听证过程不向公众公开等做法，违反了听证公正、公开的原则，使听证制度流于形式，这样的听证会不仅严重打击了公众参与听证会的积极性，还严重影响听证会的效果，有悖于听证会的目的，进而影响听证制度的健康发展。

三、听证结果不被重视

从目前举办听证会的情况来看，大部分听证的效果还是不能令公众信服，组织听证的相关利益主体，更倾向于选择那些立场观点与自己一致的听证代表，很显然，根据组织者的意愿选出的听证代表并不具有代表性，他们的观点并不能代表其他公众的意见。即使听证过程客观公正，但听证结果对公共决策的影响也是微乎其微的。一些地方组织的价格听证会，即使提案被绝大多数听证代表反对，原定方案仍可以照常实施。以重庆市二○○二年六月二十四日召开的重庆路桥年 ①《试论听证制度在构建和谐社会中的作用》，法律咨询网http://law.u258.net/Article/fw/hzfl/95803_4.html 票制听证会为例，此次听证会持续了四个小时，共有二十一位听证代表在会上发言，仅有三位代表赞成年票制的两个方案，这三位听证代表包括路桥公司在内，即便如此，重庆路桥收费标准仍然在次日批准通过。其实，这次的年票价格早在听证会举行前就已经确定，①如果听证结果不能影响相关部门的决定，或者说相关部门在做最后决定时没有考虑听证结果，那么听证就只是简单的收集公众意见的方式，而这与听证的目的和意义是背道而驰的。听证是为无法直接参与公共决策的公众开创一条可以公平、公开表达自己意见和观点的一个可靠渠道，决策者在制定公共决策时应该考虑到这一表达的影响，听证过程和结果、最后公共决策的结果都应当公开。在最后公共决策的结果中，要对听证结果是否采纳给予说明，无论是未采用或被采用的听证意见，都应当陈述原因。如果听证达不到这样的作用，那么就只能成为打着民主与公正权利旗号的形式主义，公众参与的积极性和热情就会丧失。我国现行的和听证有关的法律法规有三个：《行政处罚法》、《政府价格决策听证办法》和《立法法》，在这三个法律中对听证结果是否对最后决策结果具有影响力都没有作出具体明确的规定，这就在很大程度上弱化了听证会的价值。任何形式的听证会，听证结果都应具有一定程度的法律效力，都应能够约束决策者的政策行为。如果缺乏这种约束力，长此以往公众就会丧失对听证会的信心和热情。近几年举办过的听证会，诸如铁路票价听证会、自来水价格听证会、手机漫游费听证会等，听证结果在最后的公共决策中并没有体现，公共决策并没有受到听证结果的影响，价格听证会被认为是“涨价会”，公众对听证的信心正在逐渐降低。

四、信息不对称

听证制度在我国的公共决策体制下首先遵循的原因就是公正公开原则，信息公开对公民参与听证的积极性和主动性以及公民对听证制度的依赖有直接的影响。在公共决策过程中与公众利益密切相关的信息往往掌握在决策者手中，公众能得到的有效信息少之又少，听证过程实际上是各方利益代表博弈的过程，而由 ① 于小水《重庆路桥年票制：听证会成“走过场”？》，南方周末，2002-07-18 于公众和决策者掌握的信息不对称，使得公众在博弈过程中处于劣势地位。使得公众在博弈过程中处于劣势。

在我国现行的和听证有关的法律法规中，并没有针对信息公开作出的详细规定。虽然《行政处罚法》中对听证前的通知、告知作出了制度规定，但在听证实践中有关部门提供的和听证有关的信息大多是片面的，不完整的。在《政府价格决策听证办法》中更是没有对信息公开作出明确的程序性规定。在二○○二年举行的铁路春运价格听证上，铁道部只是选择性的公布了有利于提价的资料和信息，对于影响提价的信息则丝毫没有公布，对于铁道部不提供的信息，听证代表无法从其他渠道获得，即使是那些已经公布的信息，由于与听证有关的材料一般都比较专业，而听证代表不可能都是专家，况且听证准备时间都不长，要把所有的信息资料都研究透彻存在很大的难度，这样就很难在听证中提出论据充分的观点和意见，这种信息公开不彻底的做法，致使公众无法准确、完整地表达自己的意见和观点，影响了听证会作用的发挥，也不利于作出公正客观的公共决策。

第二节 我国听证制度存在问题原因分析

一、公共决策价值偏离公共性

在传统政治文化和行政文化影响下，我国公共决策者或多或少抱有“民可使由之，不可使知之”等思想观念，认为政治和决策乃是政府的事情，喜欢“为民决策”。在这种思想观念的作用下，政府行政决策制定与执行往往是在较为封闭的系统内进行的，政府启动决策，政府圈定决定，政府实施决策。公共决策信息具有高度的垄断性，从上而下，往往是红头文件的你来我往，而公众和社会团体常常被排除在公共决策过程之外，只有被动地接受既定的事实。在传统公共决策体制下，公共决策的公开性、民主性和科学性都显得十分贫乏和不足，封锁信息、暗箱决策等是决策者常有的观念和做法，公众缺乏知情权，要了解“内部情报”不是一件容易的事。

公共决策制定就是公共权力的行使，政府公共决策理所应当应该是以公共利益为价值目标的，最大限度地促进政府资源和社会资源的公平分配，满足社会各方的利益需求，实现社会公正。但在现实中，公共决策者也可能是一个“经济人”，公共决策主体的“经济人”假设表明，公共决策者不一定总是以公共利益为首选目标，在特定的境遇下他们也可能会损公肥私，利用公共权力为自己、为部门或地区谋取利益。我国公共决策利益的区域化、部门化倾向比较突出。

由于听证制度在我国的发展起步较晚，其理论和实践在时间上都有些仓促，社会整体对其在政府行为中的重要性认识不足，使听证制度没有深入到政府行为的各个方面，没有在全社会形成听证意识。同时听证制度没有被有效执行最重要的原因是国家行政机构还没有完成自身角色的转换，还没有实现完全的依法行政，国家关于听证的民主法制建设与听证实践不能同步发展。听证程序以及相关部门的行为没有受到及时有效的监督，缺少严格、详细的规定。因此，不仅要加大对听证制度相关政策的宣传工作，还要将听证程序逐步的规范化、法制化。

二、公共决策组织机构不合理

现代公共决策体制是由决策中枢系统、决策咨询系统、决策监控系统、决策执行系统与决策信息系统构成的完整的组织体系，同时谋与断、决策与执行以及决策制定、执行与监督等相互分离又是现代公共决策体制的发展方向。经过多年的发展，我国也逐步建立了较为完整的公共决策体制，而且也注意到各个系统之间的相互合作、相互制约与相互沟通协调。但总体而言，我国公共决策组织结构还不够完善，存在着决策制定与决策执行的高度统一、决策咨询系统和决策信息系统缺乏独立性等问题。国外许多国家行政改革的主要内容之一，就是实现“划桨” 与“掌舵”的分工协作。近些年来，我国党和政府也十分注重处理决策制定和决策执行之间的关系。但是长期以来，我国政府既是决策的制定者，又是决策的执行者，集决策、执行、监督功能于一身，这就造成了决策偏离公共性、公共决策执行力低下等诸多问题。

随着公共决策的日益复杂化、科学化，我国公共决策的信息机构和咨询机构逐步得以发展，但是由于我国信息机构和咨询机构主要都在体制内，政府研究机构还是无法摆脱“吃财政饭”的境遇，无论是经费还是人员任用等方面都受到政府相关部门的控制，缺乏独立自主性，加上人员专业化程度较低，使得我国体制内的信息机构和咨询机构作用还相当有限。作为信息机构和咨询机构，应做好政策研究，为决策者提供决策充分大量的信息等本职工作，使谋的功能充分发挥。在国外，信息机构和咨询机构都保持着最基本的独立性的地位，他们可以根据自身需要接受委托，研究过程可以独立完成，这样得出的研究结果就会比较准确、公正和客观。但是我国各级政策研究室，通常不是独立自主地出主意，而是常常忙于为领导写稿子，成为领导的秘书班子，缺乏犯颜直谏的勇气。同时，体制上咨询机构的发育不良，也使得我国信息咨询机构缺乏必要的竞争，缺乏竞争的结果是信息咨询供给的质量并不高，而科学化决策的做出离不开信息机构和咨询机构的市场化、独立化和成熟化。

三、公共决策监督的缺失与滞后

我国已经形成了政治监督、社会舆论监督和公众个人监督相结合的一整套公共决策监督体系，但在公共决策监督实践中，也暴露出了问题，还没有使监督体系成为分工合理、运转高效、严密有序的整体，监督合力的效果也没有真正显示出来。首先，我国公共决策监督存在着监督渠道不够畅通，群众监督、社会监督以及自下而上监督乏力的问题。群众监督乏力和不足的原因是多方面的，一方面由于受到传统政治文化的影响，我国群众的政治参与意识还比较淡薄，还不会或不习惯行使监督权以监控公共决策的制定与实施；另一方面，由于政府信息不够公开，信访渠道不够畅达，群众监督权的保障机制不够完善，无法有效行使监督权。同样，社会舆论的监督权也缺乏相应的法律法规的保障，加上监督信息的不灵，因而很难发挥出应有的监督效力。其次，在监督的环节上，我国公共决策监督主要是事后监督，而对事前和事中监督重视不足。决策失误带来的巨大损失即使是事后的惩处和纠偏也难以挽回。最后，我国公共决策监督的法制化和程序化程度不高。近几年来，虽然我国也出台了一系列的监督法律法规，但在法律法规保障体系方面公共决策的监督还不够完善，公共决策监督的标准和方法不够明确，由于缺乏必要的规范性而导致监督过程的自由裁量权和主观随意性都比较大，难以发挥出监督的效力。

四、行政问责制不够完善

我国行政问责制的不完善和不健全主要表现为行政问责配套制度的缺失：一是专门监督问责机构缺乏应有的独立性和权威性，存在着问责缺位、问责不力、问责乏力、问责不到位等现象；二是人大问责机制的缺位，人大问责缺少详细的执行程序和具体的规范；三是公民和社会力量参与问责的途径匮乏；四是行政问责法律制度上的缺位。虽然自二○○三年起我国中央政府和有些地方政府陆续制定了有关行政问责的规章，但我国行政问责制在现阶段还没有成为正式的法律法规，还只是中央政府或地方性的政府规章。①

五、公民的民主意识淡薄

公民的民主意识直接影响着民主制度的有效性，倘若公民的民主意识普遍较高，那么民主制度的实施就会比较顺利，民主制度的价值也会得到充分的体现。然而，目前我国公民普遍的政治参与意识不高，对于听证这一较新的事物就更无法深刻理解和参与，公民的素质和知识水平直接决定着其能否有效的参与到听证过程中。第一，目前我国公民的政治参与意识、权利意识和法律主体意识比较淡薄，还没有通过法定权利的行使来主动维护和实现自身利益的意识；第二，由于受到政治素质和文化水平的限制，有的公民还不能够准确完整地叙述自己的观点，或者发表的观点缺少理论根据，或在听证中出于对某些权威的无以应对，不敢完整表达自己的正确观点，无法畅所欲言，并提出正确的建议和意见。这不仅无法使听证制度达到目的，而且还会增加行政成本。③ ② ①② 周亚越：《行政问责制研究》，中国检察出版社2006年版，第271—280页

彭宗超、薛澜，阚珂《听证制度：透明决策与公共治理》，清华大学出版社，2004年版，第82页 ③ 廖秀健《我国听证制度存在的问题及原因分析》，行政与法，2004，1 第四章 公共决策体制视阈下听证制度的完善措施

第一节 塑造公正的听证理念

规范化的规则体系的存在，是一个社会能否保持良性运的前提，而制度是最为重要的规则体系。现代社会中,政策制定的民主化、法制化日益深入人心中，平等、公正的理念已经成为制度制定的依据。约翰·罗尔斯曾说过:“评判一项社会制度是否具有价值，首先应该看的是此项制度是否公平。”“一个组织良好的社会，维护和实现组织成员的利益是制度设计的宗旨，同时公开的正义观管理理念也有效的管理组织。亦即，它是一个这样的社会，在那里:(1)正义被视为每个社会成员都自然而然遵守的基本原则(2)正义是每个社会成员都认定的制定社会制度的基础①听证制度是一项具体规则，运用于公共决策领域，自然也应当依据社会公正理念，在构建和实施听证制度的过程中彻底贯彻公正理念。

理念是实践的先导，坚持听证理念的公正性是建立和实施公正的听证制度的根本要求和前提基础，也是实现公共决策民主化、科学化、公正化的内在动力支持。长期以来，法律思想存在着轻程序、重实体的观念，使人们对程序法的重视程度受到了很大的影响。在思想观念上,错误地认为程序会阻碍效率，认识不到程序对效率同程序对实体一样，都有积极的一面。在立法上,片面的追求实现公共权力，规则制定上往往偏重于实体,而疏忽了对程序合法性的重视；我们在坚持公正的听证理念方面需要做到以下几点:

一、提高听证组织人员民主决策的理念

构建和实施听证制度的机构和相关人员应摒弃传统的决策观念，把一切与有悖于建设社会主义和谐社会和不符合时代发展要求的观念统统抛弃，重新树立民主决策的理念。最根本的做法是，以“三个代表”的重要思想为指导，坚持以人 ① [美]罗尔斯.正义论.中国社会科学出版社,1988:1~3.为本，在制定公共决策时，始终坚持把人民群众的愿望和根本利益放在首位，坚持从群众中来到群众中去的工作路线，充分信赖并发挥人民群众的力量和智慧。

党在十六大报告中提出了实现决策体制民主化、科学化的总体要求:“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力。”在“三个代表”理论研讨会上胡锦涛总书记也在讲话中强调:“马克思主义政党的方针政策、理论路线和全部工作，只有得民心、顺民意、谋民利，切实从人民群众的根本利益出发，才能永远被人民群众拥护和尊重。”听证制度的根本意义就在于通过不同利益方意见的陈述，能够协调和发展社会多方利益。它为普通民众提供了一条程序上的路径，使他们能够与政府及有关部门之间进行沟通和交流，可以使政府更好、更直接地懂民意、知民情、靠民力、用民智，从而使人民群众真正参与到民主决策过程中。

然而，提高组织者的素质，树立民主决策的理念不是一促而就的，是一个循序渐进的过程。我国行政领域长期受权威主义的影响，并且这种影响在较长的时间内仍然会存在，长官意志、一言堂、个人崇拜等行为影响了民主决策的实施，对我国听证制度的改革和完善产生了一定的阻碍。行政机关在行使公共权力时，习惯于按部就班，服从命令，因此，对充分发挥民主决策作用的听证程序会有一些消极情绪，不够重视听证制度。而一些听证组织者对听证制度的理解不到位，并且受到自身素质条件的制约，认为听证的具体实施不是依据听证制度的规定，而是取决于领导者的主观观念；或是相关部门的组织者与学者之间的沟通交流不够，没有充分了解听证在国内外的实践情况，无法领会听证的精髓，不能深刻理解听证的作用和意义，从而限制了听证作用的发挥，比如，听证代表不具有平等的发言机会，听证公开的范围和程度不够，无法有效发挥专家和学者作用等等问题时有存在。

因此，转变听证组织者的观念、提高听证组织者的素质，直接影响着听证制度的顺利实施。为此，要切实提高组织者的民主观念和依法行政的观念，使他们的角色定位由“管理者”转为“服务者”，此外，还要采取一些办法帮助组织者提高对听证核心意义的理解和把握，转变其对听证制度的错误观念，比如，对听证组织者进行相关知识和实践的培训；举办听证交流会或者研讨会，提高对听证制度的认识；学习其它部门或省市对听证制度实施的成功案例；加强与学术界的交流与合作等。

二、树立符合我国国情的听证制度理念

任何一项科学的理论要想强大的生命力，必须与适宜的土壤相结合。听证制度是源自西方国家的一项程序性制度，而且在西方的发展也较为成熟，对我国来说它是一个舶来品，是具有外来的借鉴意义的制度。我国引入听证制度的时间并不长，倘若我们只是一味的照搬照抄，不能与我国的国情相结合，形成具有中国特色的听证制度，那么是无法最大程度的发挥听证制度价值的。此外，应将听证制度上升到法律层面上，使它作为一项法定程序在公共决策领域中固定下来。听证制度在我国公共决策过程中的地位目前尚无明确的定位，但有一点可以肯定，就是如果没有强有力的合法性基础，听证制度的程序建设就无从谈起。

三、严格遵循听证制度的原则

（一）遵守公正和公开原则

消除非公正因素最有效的方法就是保持听证过程的公正性和公开性。马怀德先生认为，听证程序能够顺利进行的前提条件就是保证听证过程的公开，同时它也保障了行政机关采用正确的方式方法行使行政权力。依据这一原则，除涉及个人隐私、商业秘密或国家秘密外，必须以公开的方式执行听证，公开包括很多方面，如在举行听证前事先告知；允许新闻媒体对听证过程进行全面详尽的报道和社会公众旁听；公开和听证会有关的资料；听证记录和在听证会上形成的资料、听证的处理结果和听证结果被采纳或未被采纳的理由都应向公众告知。

（二）遵守参与原则

行政机关应留出合理的时间，使出席听证会的参加者能够充分的准备辩论材料和陈述意见。由案情的复杂性、相关人和当事人的住所远近等主客观因素来决定准备时间的长短。听证召开前应向公众公开以下相关信息：听证的主题、听证会涉及的事项、听证的发起人和组织者、听证时间地点、听证的议程、听证代表名单等。

（三）遵守案卷排他性原则

听证程序在法律中已有规定，就要发挥它应有的作用，若决定是按照正式程序作出的，那就不能以当事人未论证和未知悉的事实为依据，只能以案卷为根据。

（四）遵守按程序办事的理念

培育行政机构及其工作人员的按程序办事的观念，强调必须依法办事。同时把程序公正理念推广到全社会，实现社会观念以“程序法治”为基础。因为只有当全社会增强了程序性权利和程序公正的意识，才能有效的制约和监督行政机关为公正和程序违法的行为①。

程序观念在我国行政机关中长期不被重视，因此行政人员在行使行政权力时常无视程序的存在，按主观意愿办事的现象时有发生，有时候为了达到目的甚至不择手段，可见行政机关已经在很大程度上无视程序原则。因此，行政机关应对程序观念有正确的认知，树立按程序行政的观念。依法确立合理的公共决策程序是推进我国公共决策体制科学化的重要保证。一个完善的公共决策程序就是一个完整的科学体系，科学的公共决策程序可以防止听证决策的随意性。从经验决策转向依照程序和规范决策，目的就是要使得公共决策能够在科学的决策理论和决策方法指导下，遵照科学的决策程序，最终实现公共决策和公共决策体制的科学化。也就是说，公共决策和公共决策体制的科学化，既要求公共决策的制定和实施是符合程序的，符合经济、社会发展规律的，也要求公共决策的方案必须是科学的，必须从实际出发，选用科学的决策方式，确定最符合人民群众利益的最佳决策方案。因此，要转变听证组织者的观念，树立民主和为人民服务的理念。如果不把这种理念贯彻下去，那么就无法实现民主政治，更无法有效的发挥听证制度的作用。

同时为了使听证制度的作用能够最大程度地发挥，应拓展和加大对听证制度的宣传途径和力度,加深行政机关对听证制度的认识，为听证制度的顺利 利打下 ① 王锡锌.行政程序法理念与制度研究.北京:中国民主法制出版社,2007.2:285.基础。而且行政机构对自身应有正确的定位，树立“服务行政”的观念,对公众提出的意见和建议要积极听取，在作出行政决策时认真考虑，随时接受公众的监督；另一方面,公众政治参与的意识和热情应进一步增强, 积极参与到行政决策过程之中,行使当家作主的权利,对行政机关进行监督。听证的参与人员，包括听证代表、听证主持人、听证组织者等，都应对听证制度有正确的认识，应明确自身责任，以诚信原则为基础，严肃对待听证过程，对自己的言行负责，严格执行听证程序，严谨认真地行使自身的权利。

（五）遵守职能分离原则

这一原则来源于英国的自然公正原则，是指为了保证听证的公平，听证的组织人员和主持者从事和裁决的活动不能与听证行为不相符，依据这项规定，听证主持人和有权对听证做出最终审判的人不能是同一部门的人，也就是说，同一部门不能既是听证的执行者同时又是听证的裁决者，听证应当由非听证执行者的其他人员来主持。我国《行政处罚法》在第四十二条第一款第四项中已有规定:“应由行政机构指定的非本案调查人担任听证的主持人。”

四、提高公民的听证意识

“那些先进的现代制度能否达到预期效果，最终取得成功，取决于使用它们的人的现代品质和人格。”同样，要使听证制度在我国发挥重要的作用，也决定于我国公众素质的改善，但在现在这一阶段，首要任务是使公民的听证意识得到提高。只有公民的听证意识提高了，公民才会了解听证，才会有参与的热情，才会为听证制度的完善和发展作出贡献。

我们现行的听证制度的原因在一定程度上阻碍了公民听证意识的提高，同时，公民听证意识的提高还受到传统观念的束缚和公民自身原因的影响。

首先，由于在我国封建社会中，只有“人”的意识，不存在民主的观念，即使是在相对开明的君主统治下，公众也没有权利参与政治事务，只能履行义务和被动的服从，这是公民缺乏政治参与意识的一个主要原因。尽管近年来公民的主体意识和民主观念在市场经济的影响下有了提高，但总体局面仍然不如人意。其次，在以往行政决策的制定过程中，公民参与的空间不大，久而久之形成了冷漠的政治态度。因此，虽然现在为公民提供了参与行政决策的机会，但长期以来形成的“人微言轻”的观点束缚了他们的积极性的主动性。加之从举办过的听证会来看，公民的观点和建议没有受到足够的重视，公民的参与意识就更加无法提高了。再次，在参与行政决策的过程中，公民的个人动机是追求个人利益的最大化，参与行政决策需要时间、精力上的一些付出，有些公民会考虑个人得失。行政政策的效用可以共享，即其他公民对行政政策的努力得的成果，即使没有参与其人的人也可以享用。根据“理性经济人”假设，最“经济”的做法就是等待分享别人的劳动成果。由此可见，要想改变公民传统的思想意识，提高听证参与意识，首先要做的工作就是加强对公民的教育工作，对公民进行必要的规则、技能和政治知识的培训，增强公民的主人翁意识，使公民意识到积极的政治参与是公民权利的体现，也是维护自身权益的有效途径。

第二节 制定公正的听证程序

在现代法治社会中，人们日益对程序的正义引起极大的关注。人们在日常生活中的交涉，以通常的生活经验看，例如合同的缔结与解除、对某个问题的协商和解决、市场竞争的方式等等，人们之间相互行为的展开和进行都必须遵循一定的程序。程序本身应当至少在某种最低程度上满足公正要求。如果一个程序显失公正，就等于强迫公众接受这种种不公正的待遇。那么公众支持这一程序的道德基础也就不存在了，程序的正义体现在能够充分实现程序性权利和程序内在价值，是对程序公正的规范性的要求和命令。所谓程序公正，是指制定和执行与公正有关的法律、条例、法规及其他政策时应当依据的基本原则和过程安排。①听证程序是听证制度的最重要的组成部分，这项程序设立的公正、科学与否，将对听证结论的作出、听证效果、听证结果的顺利实施产生至关重要的影响。制定公正的听 ① 吴忠民.社会公正论.山东人民出版社,2004:24.证程序，有利于保障我国的程序公正，也是建立和实施我国听证制度公正性的核心环节。

程序公正有着无法取替的作用，它有利于社会公正理念在最大程度上的实现，为社会的正常运行和健康发展提供了有力保障。听证程序公正主要有四个方面的优点：首先，通过向民众提供平等、充分的发言机会，可以避免当事人出现过激行为，有利于缓和矛盾；其次，听证程序的公正性既能避免决策者的随意专断，又能为其作出合理的裁量保留了余地。第三，在规定决策者一系列义务的同时又赋予了当事人适当的权利，保障了听证参与者的人格尊严，有利于其主体地位的实现。第四，通过一系列明确、具体的规定，保障了正常、有序的听证过程，从而实现了效率与决策公正的协调统一。

程序公正的改革应把建立“有效、公平、公正、公开”的程序制度体系作为基本目标。秉承这个目标，针对目前听证制度的不足之处，本文尝试着提出一些建议：

一、听证形式发展的多样化

听证的主要目的在做出公共决策这前听取公众或利益相关人的意见，并不仅限于听证会这一种形式，可以根据实际情况使听证形式多样化，这样不仅有利于提高听证效率，节约听证成本，调动公众参与的积极性，同时也推动了听证制度的改革和创新。美国在听证程序的形式上，根据《联邦行政程序法》规定，主要有正式听证和非正式听证两种听证程序，近几年又出现了混合听证。审判型的正式听证是行政机关依照法院的审讯流程和规范，对证人进行询问和收集证据的听证程序。正式听证要求行政机构作出的行政决策和制定的规章必须以听证记录作为依据，这就使行政机构在作出行政决策和制定规章时的自由裁量权受到了极大的限制，因此，这种听证程序越来越受到诟病。非正式听证比较灵活，而且行政机关自由裁量的范围也更加宽泛。美国有位法学家曾经做过估测，非分式听证在美国的行政听证中占有高达百分之九十的比例，而正式听证所占比例还不到百分之一。混合听证是指行政机构采用多种制度形式制定规章，例如通信、口头评论、舆论评论、听证、会议评论等。混合听证有利于弥补正式听证和非正式听证的不足，因此使用频率和重视程度逐渐提高。此外，诸如日本、德国、英国等国也都非常重视运用非正式听证形式。我国应当对国外经验采取科学借鉴的态度，在结合我国国情的基础上，灵活运用现有的听证形式，并且不断对听证形式进行有效的创新。

二、规范听证会的具体规则

从整体角度看，我国现有法律对听证会具体步骤的规定还处于薄弱环节，只是在一些行政规章、法规中对听证会的具体步骤作出了说明，如《政府价格决策听证办法》等，但仍不完善，需要在细节上加以补充。尤其需要完善和规范具体操作规则的制度是我国的立法听证制度，包括听证会前需要做的准备、听证过程的实施和监督、听证会结果的后续落实等等。对听证会具体程序的规范，并不是要使听证模式千篇一律，而是要在规范的同时兼顾灵活性。举例来说，国家可以以立法的形式将听证会程序分为辅助性程序和必备程序两种。这样，各地在举办听证会时，就可以在遵循必备程序的前提下，灵活选择更有利于实现听证目标的辅助性程序，这样既体现了效率原则，也有利于维护听证制度的公正性。

三、加大对听证效果的监督力度

听证的效果如果，听证制度的价值是否得到了体现，要在听证会结束后才能衡量。因为衡量听证实效的客观标准听取决于听证结果对公共决策是否会产生影响。事实上，经常会出现听证失效的问题，2006年4月26日，甘肃省消协和中国消协联合发布观点，价格听证要防止走过场。观点指出，有线电视、公交车、出租车、水、电、热、气、煤等公益性服务业和公用事业的价格与广大百姓的生活密切相关，一旦不能得到有力监管，消费者的利益益就会受到损害。①为保证听证 ① http://www.xiexiebang.com/journal/readnews.php?time=100604&newsid=1034 实效的公正公平，除上述树立公正的理念和制定公正的程序外，还应重视社会监督体制的建设，这种监督体制强调的是一种多层面的、全方位的、持续的社会监督。由于社会监督缺乏一定的力度，随处可见听证失效的例子。以二○○年九月，电信资费调整举办的听证会为例，相关部门颇费心思:既要保证会议纪律的严格，又要亲自选择确定听证代表；既要告诫有资格参加会议的几位记者不要多嘴多舌，沉默是金，又要在会场内外部署人马加强监控；既要使消费者信服的接受听证结果，更要在调价方案中得到最大的利益。在听证会结束的4个月之后，中央电视台才被允许对此听证内容进行报道，并且报道的内容也受到了限制。再如二○○二年一月举行的全国铁路价格听证会，在听证会举办前消费者代表就被隔离起来，在会前听证代表不能与其他公众交流，无法真正的反映民意。可有关部门却说:“为使代表能够充分做好准备，集中精力，不受外界干扰，也避免其他人影响其公正立场。”这种解释是不能令人信服和接受的。①

因此，可以通过监督机制的建立来对听证程序实施监控。主要是对听证程序的合法性和听证结果执行的合法性、合理性来进行监督与审查。这种监督是十分重要的，因为听证制度在我国刚风肖起，相关的法律法规还不健全，具体的执行标准也没有统一的规定，行政决策机关和相关工作人员对听证制度了解得也不够全面彻底，缺乏实践经验，因此，也就不可避免的在实施过程中出现失误，使听证制度流于形式。应该建立相应的制约监督机制，一方面要健全岗位职责体系和过失问责制度，完善公共决策的层级监督机制。公共决策的层级监督是指行政机关内部上级对下级的监督，主要表现为上级官员对下级、官员中央对地方的监督。作为一种单一制的中央集权制国家，我国公共决策的层级监督具有内在的优势，易于自上而下实施监督，但自下而上监督还比较困难，而且由于行政层级监督缺乏相关立法，监督程序、监督范围、监督结果、监督主体以及监督内容运用的规定都不十分明确，使公共决策层级监督存在着很多不尽人意的地方。因此，需要进一步完善公共决策层级监督的有关立法，加强行政机关内部的自我监督与自我纠错能力；另一方面对行政执行过程实施外部监督也是理所当然的，例如国家权 ① 刘金霞.价格听证:要的就是经济民主.中国经济时报,2002:17 力机关的监督、党的监督、审判检察监督行政机关的监督以及社会监督等。

违反听证程序的情况主要表现在两个方面:一方面是没有按照规定举行听证；另一方面是在听证过程中做出了有悖于听证程序规定的行政行为。在我国现行法律中，没有哪一项法律是针对违反听证程序应承担的责任做出的。若要保障听证制度的顺利实施，必须要建立统一规范的监督体系。要以立法的形式对听证程序严格规范，结合法律监督、舆论监督和审计监督，形成全方面多层次的监督制度，保证听证的公正和公开。在召开听证会的前期，在听证召开的过程中，也要对听证的每个环节和步骤都进行监督，力求使听证的每项进展都公正透明。

社会公众对听证制度实施的监督，是一个长期、持续性的过程，不能是一次性完成的。我国《政府价格决策听证办法》在第六条中明确规定，“听证过程不仅要透明，而且理应接受社会监督”。价格听证的会前、会中、会后的各个环节都应当贯穿这种监督，听证过程的完全公开是实现全面监督的前提。首先，在听证会举办之前，有关部门应向社会广征民意，参考民意对听证议题进行修定；公开选拔听证代表，并给其充分的准备时间，确保听证会的质量，公示听证会的方式、内容、时间以及地点；其次，新闻媒体应对听证实况进行全程直播，即使不能亲自出席会议的市民也能理解这次听证的要点和实施情况。再次，听证组织者可将审计查核听证发起者的工作交由独立的审计机构进行，审计工作要如实公正，对于不配合或弄虚作假的单位，要给予严厉的惩罚。最后，在听证会结束后，有关部门应向社会公布对听证意见接受的情况和最终的结果以及没有被授受的理由。对于听证会上参加者提出的重要的、有代表性的，但未被采纳的意见，相关部门应给出合理解释，公开反馈信息。

在社会监督的众多渠道中，最直观的形式就是新闻媒体的监督，新闻媒体对听证过程的全程跟踪实时报道，促使听证会在公开的情形下做出决策，防止个人意见在行政机关中扩大化，深入贯彻民主化思想，确保听证结果真正的代表广大公众的意愿。从西方启蒙时代的卢梭和孟德斯鸠开始，便强调民众应有权利自由地做法律允许范围内的所有事情。该理论经后来的约翰·穆勒发展，为言论与新闻自由理论的发展奠定了基础，并认为传媒有责任向公众报道那些未公开的内幕。①听证制度具有透明、公开的原则，这与新闻的宗旨自由主义是不谋而合的，新闻媒体对听证过程的广泛报道，是公正实施听证制度的有力保障。马克思说，“报刊是社会的捍卫者，这是它的使命，是无处不在的耳目，是孜孜不倦的揭露当权者的使者，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万唤的喉舌。”②当然，媒体监管在现代意义上，已不仅仅局限于电视、广播、报刊，互联网有着传播速度更为快捷的优势，也应得到充分利用。除此之外，社会公众的舆论监督也应同样受到重视。

不可否认，我国当前公共决策中的舆论监督和社会监督重要性不断得以彰显。但透过舆论监督看似热闹的现象背后，可以发现在我国舆论监督还是十分有限的，舆论监督总体上是疲软的。一方面，舆论监督遭遇许多障碍，如政府封锁决策信息，公众、社团和媒体等因为无法获得决策信息而无法监督决策。再比如，一些比较重要的决策出现失误后，媒体报道就会受到制约。另一方面，社会监督的渠道并不十分畅通，无论是公众还是社团组织参与决策监督的渠道都是有限的。为此，应该健全舆论监督法制，从法律上确保社会舆论尤其是新闻媒体的监督权力；进一步扩大政府信息公开，保护公众、社团组织和新闻媒体的知情权，以便实现有效公共决策监督；培养公民参与性的政治文化和公民监督意识，完善公民监督的法制建设；正确看待社团的监督功能，推动社团监督立法。衡量听证制度是否真正做到公正实施的重要标准，是看广大人民群众能否切实有效的对听证活动进行监督，在封建专制制度下，人们丧失了“检查官员的活动、要求政府官员提供日常工作报告和向法院提出诉讼的所有权利”。③而在社会主义制度下，国家的主人是广大人民群众，他们既有管理国家事务的权利，同时也是对社会进行监督的主要力量。

①② 徐耀魁.西方新闻理论评析.新华出版社,1998:72~183.马克思.“新莱菌报”审判案.马克思恩格斯全集第6卷.人民出版社,1961:275.③ 列宁.社会民主党纲领草案及其说明.列宁全集第2卷.人民出版社,1984:83.第三节 建立健全相关配套制度

一、加快我国公共决策的问责制建设

国外公共决策的问责制已经比较成熟与完备，建构了全方位的问责体系，如民众问责、媒体问责与权力问责等，不但有效的监督了公共决策权力的执行，而且还有权力追究决策失误和滥用权力等行为。随着新公共管理运动的兴起，许多国家在进一步加强传统的选民问责、法律问责和等级问责的同时，又实行并完善了绩效评估问责和结果导向型问责等新的问责模式。公共决策是公共行政的治理方式之一，具有普遍性的价值。为了提高我国公共决策问责的效率和效能，完善我国公共决策体制，面对新情况和新问题，我国需要总结已有的经验与教训，进一步完善行政问责制。

（一）公共决策问责制主体的多样化

我国有着比较好的上级对下级的同体问责和同级之间等级问责的基础，在现有基础上，行政组织系统内部需要对行政权力和等级问责作出更加具体完善的规范。同时，为了防止上级领导公共决策的随意性过大，需要进一步加强制度问责。近几年来，我国公共决策的问责制度建设方面有了一定程度的进展，这些进展从中央和地方出台的意见、政策和办法等法规中都有所体现，但从整体上看，我国有关公共决策问责的制度建设和法律保障还是有欠缺的，“行政问责制并没有在法律上确定下来，没有成为全国性的法律，只是中央政策贯彻于地方政府规章当中。”①我国还没有出台一部行政问责方面的专门法律。二零零六年一月一日实施的《公务员法》，里面对行政问责的相关内容作出了一些规定，但它并不是在行政问责制建设设方面专门的法律。因此，为了提高我国行政问责的法制化和制度化水平，需要对法律问责和制度问责的建设进一步加强，以使行政问责的效力和作用充分的发挥，真正使官员做到责任行政，对每一项行政决策都高度负责。由我国地方政府推出和探索的“地方政府行政首长问责”具有现实意义，可以在加以改进与完善之后推向全国。

① 周亚越：《行政问责制研究》，中国检察出版社2006年版，第278页 议会问责在国外历史悠久，并且发挥着非常重要的作用。我国既要加强行政组织内部的同体问责，也应当加强行政组织之外的异体问责。人大作为我国的民意机关，理所当然是行政问责最为重要的主体，因此应确定人大在异体问责中的举足轻重的地位，不断完善人大的述职、询问、质询、罢免等权力，以使我国的异体问现力量不断增强。

（二）加强社会公众的问责力量

公众的利益应当是公共决策制定和执行的出发点和落脚点，一切公共决策都应以公众利益为重。因此，公众有权力也有责任参与到公共决策过程当中，并且成为政策制定和执行的问责者。公民成为问责的主体之一，发挥公众的问责效力，有利于增强行政工作人员的责任心和使命感，不会敷衍塞责，也有利于善治的实现。

（三）完善政府绩效评估问责模式

绩效测量可以推动行政工作的发展，及时发现公共决策的失误和偏差并予以改正，公共决策是否成功也可以根据绩效测量确定。但是，我国对公共决策和其他行政行为的测量并没有建立一套科学有效的绩效评估系统，而且绩效评估并不能得到官员的理解和支持。与此同时，我国行政问责的对象一般只局限于工作失职或失误的官员，只注重于对错误的问责，对那些碌碌无为、工作表现平庸甚至行政不作为等消极态度的行政人员却不予追究。于是，“不求有功，但求无过”的思想也就成为我国许多官员的行为尺度和准则。而实际上，这种不作为乃至无为的工作态度极大的浪费了政府资源。为此，为了打破这一局面，我国应该建立绩效评估问责模式，进一步健全完善我国行政问责体系，提高行政工作人员的责任感，勇于对决策行为的结果承担责任，通过绩效考核和评估对其工作业绩作出评价，并将这种评价作为个人升迁、奖罚和发展的依据。

二、健全听证主持人的保障制度

（一）保持听证主持人独立的地位

我国行政听证主持人通常是由行政机关负责人指定的。如在《行政处罚法》中规定，听证主持人由非本案调查人员担任，并且由行政机关指定；《立法法》中也规定由行政立法机关担任听证的主持人；现行《政府价格决策听证办法》中关于听证主持人的规定同前两者也是大同小异，这都使得听证主持人难以摆脱行政首长的影响而独立主持听证。为此，主持听证活动的主持人应当由指定的专门人员担任，或者在行政机关内部单独设立一个从事主持听证活动的机构，这一机构和听证发起单位和组织单位是平行机关，互不隶属，从而为听证主持人保持客观中立立场提供条件。我国现行的法律法规只是对听证主持人的职能分离原则作了相关规定，却没有具体规定如何在制度上如何保障主持人地位的独立性和独立行使职权，因此，为了使听行政机关领导者的意志不会对听证主持人产生影响，确保听证主持人保持客观公正的立场，就必须完善相关的法律法规，从制度上保障听证主持人独立行使职权，维护听证的公平公正。

（二）提高听证主持人的专业素养

主持人在听证会中的作用是非常重要的，虽然主持人不做决策，但是在听证会进行的过程中，主持人有权对听证程序进行控制，具体包括：决定听证会的进程；主持辩论；接纳证据材料；制止偏离主题、超时或其他不适当的发言；决定是否同意旁听人发言；对听证会的秩序采取必要的维护措施等等。美国听证制度发展的最明显、最清楚的脉络就是主持人制度的发展，也就是主持人地位独立性的发展。美国在加州内部设立了一个行政听证局，所有听证主持人都由该局指派，并且负责日常的管理。听证主持人必须具有律师的资格和经验，听证主持人的任期至少五年。听证主持人完全独立于其所在的听证机构，他们不是听证所在机构的工作人员员，而是行政听证局的职员，他们不是只为一个行政机构服务，而是根据行政听证局的命令，可以为不同的机构服务。对于很多行政机关来说，为了避免利益冲突或者保持自己在公众心目中的形象，他们主动要求使用行政听证局的听证主持人来主持听证会。我国可以参考美国的做法，取其精华。

有的学者认为，我国应根据实际情况，利用行政机构内部的法制工作机构，使其在听证过程中充分发挥作用。我国很多行政机关内部都设有负责本机关法律事务的专业工作人员或法制机构。经过建设和发展，已经具备了一定程度的规模，这些专业人员和法制机构在日常工作中积累了丰富的法律和管理方面的知识经验。他们和执法机构、调查机构之间互不隶属，相对公正客观。可以考虑由专门机构从符合一定条件的人员当中，通过考试考核选拔任命听证主持人，以免除其他行政机关的干预，保证其工作的公正、公平和严谨。听证主持人享有指挥听证程序进行的权力，因此，要从那些有多年行政管理或法律等相关工作经验的专家、学者中进行选择。我国可以借鉴美国的经验，设立一个专门培养听证主持人的专业机构，所需人员可以在社会上公开招聘，考核方法可以按公务员的考核方法进行，也可以专门制定一套考核方案，想进入该机构的人员必须要经过此种考核方可被录用。这种选拔方式使听证主持人变成了一种职业，使其独立性有了有效的保障。

三、完善选择听证代表的制度

在西方发达国家，政府公共决策过程中会受到其他力量的影响，像各种非官方和官方的咨询机构都会参与其中。社会咨询机构经常帮助政府做出决策，这种广泛征求意见的做法值得我们借鉴参考。保证听证会质量重要的一项工作就是选择听证代表，保证听证代表的代表性、广泛性是听证结果能否为广大群众接受的重要因素，由于各类代表担负着不同的使命，具有不同的立场，所以对选择听证代表的规定应该进行细化和完善，区别对待。专家学者方面的代表，可以在各个地区建立专门的数据库来储存人员信息，然后根据具体的听证内容选择参与人员，使专家学者代表相对固定，有利于提高工作效率和保证质量的稳定。对于消费者代表，尤其是价格听证会的消费者代表，具有较高的社会敏感度和关注度，不能直接由听证组织者确定。在手机漫游费听证会举办前，组织者将选择听证代表的工作委托给消费者利益的维护者和代言人——中消协，这是比较保守，也是比较妥当的办法。同大多数地方的听证会一样，此次听证会的消费者代表也是“自上而下”产生的，结果这种做法受到了舆论的批评。之所以采用这种方法是因为，既要保证听证代表的民主性，也要考虑听证代表的质量，真正由“自下而上”的方式产生的听证代表未必会清楚明白地在听证会上表达自己的观点,代表的高质量与民主性是矛盾的。消费者本来就处于弱势群体的地位，如果选出的代表不够合理，那听证会的公正性也就无从谈起。消费者代表选择的合理性才能保证听证会的公平和公正。

通常情况下，听证代表的选择途径有两种，一种是自愿报名和单位、社区推荐相结合的方式；另外一种自愿报名和随机抽取结合的方式。首先，在听证会召开之前，应该向公众公开宣传，力求让所有有能力且有兴趣的公众都能了解此次听证会的目的、内容等信息，然后从这些自愿报名的消费者中再通过单位、社区推荐等方式，选出有能力代表广大消费者的真正代表；或者从自愿报名的消费者中采取随机抽取的方式来确定，当然这种方式会有一定的弊端，因为随机抽取的方式无法保证作为合格消费者代表的必备素质。在召开听证会之前，消费者代表要与同其所代表的利益团体中的成员进行交流，要经过周密细致的调查考证，不能单凭个人意愿和临场发挥发言，在听证会进行中，代表要有较强的理解能力、分析能力、语言表达能力，要能清楚、准确的表述自己的观点，要能够通过适当的举证来证明自己的观点。在确定消费者代表时不能只看其身份，还要看其观点和参政议政的能力。因此，在选择代表时最好采取上述两种方式相结合的方式。所以，建议将消费者代表的高质量与民主性分开考虑，在具体选择时先考虑民主性，保证选举出的人具有代表性；其次再考虑高质量标准，对这些候选者予以筛选。

四、健全听证的案卷排他性原则

我们《行政程序法》中做出规定：“行政决定的做出必须以听证记录作为依据”，这条规定充分体现了听证记录的法律效力。行政决定受到听证记录法律效力的影响主要有两种模式:一种是行政机关在做出行政决策之前应充分考虑听证记录，听证记录在一定程度会行政决策，但并不意味着行政机关必须依据听证记录作决定，除非在法律法规有明确规定的情况下，行政机关才必须如此。台湾地区和瑞士、日本、韩国、德国等即属这种情况。另一种模式是行政机关必须依据听证记录做出行政决策，也就是美国《联邦行政程序法》中规定的案卷排他性原则，指行政机关不能以没有经过论证的事实或当事人不清楚的事实为根据，必须根据案卷做出决定，不能在案卷之外，否则，就是无效的行政裁决。正式听证的核心是案卷排他性原则，脱离了这一原则，听证只是走过场。听证记录不仅为行政机关举行的听证提供证据，更重要的是只有依据听证记录才能做出公共决策。即行政决定受到听证过程的制约，影响着行政机关最终的决策。如果决策者在做决策时无视听证程序的存在，那么听证程序则完全是形式主义，是走过场；行政程序的公平化、公民的有效参与也无法实现；听证制度的意义就不存在了，听证程序是否存在也就无关紧要了。“行政机关如果可以走形式，接纳堆积如山的书证和证言；但是,如果行政机关作裁决时依据未在审讯中出示的材料，那么厚厚的案卷就成了掩

①盖真相的假面具，几分钟的秘密或会议秘密的证据就可以推翻长时间的审判。”只有确定了听证记录的法律效力，听证的参与者才会认真地行使听证代表辩论、陈述和质证的权利，认真对待听证会，才会在行政行为做出的过程中，保护相对人的合法权益，有效的制约行政机关的裁决权，这种事先预防的效果要远远强于事后的救济效果。

五、政府信息公开制度建设

信息公开制度的建设可以加强普通公众和专家、政府的沟通，使公众能够有效参与到自身利益相关的公共政策制定中，实现真正的政治参与。也有的学者把这样的制度建设称为公民教育运动。只有完善信息公开制度，为公民提供足量和完整的信息，实现公民的知情权，公民才有条件和机会参与民主决策。因此，政府信息公开制度的建设是实现公民主动参与民主决策的效途径。现今政府信息的公开越来越受到重视，许多国家通过立法的途径，规范政府信息公开的行为，加大政府信息公开的力度，实现了依法行政。

有的人认为，大多数普通公众的素质还达不到能有效参与到听证会中，而听证会的效率原则也是需要强调的，因此越多的人参与就会越浪费时间。其实不然，正是因为很多公众因为自身的教育程度等原因还不能真正的参与到政治生活中，① [美]伯纳德·施瓦茨,徐炳译.行政法.北京:群众出版社,1986:329.才需要提供充分的、大量的、通俗易懂的信息，只有经过不断的政治锻炼，公民才能提高政治参与意识和参与能力。并且，政府是有告知公民们有关权利事情的义务的，特别是当信息的缺乏对公民的政治参与成为阻碍或者公民们对于获得信息的机会不平等的时候尤为如此。因此，在听证会举行之前，应把相关的信息向公众公开，以便公众在之前能作好充分的准备工作，在听证过程中不至于因为对信息的不了解而无法充分的参与其中。此外，政府在决定召开听证会后，应对听证代表开辟一条绿色通道，对于一些和听证会有关而又不涉及到国家机密问题的数据和资料，政府应该允许听证代表查阅，而且，政府在提供与听证会有关的资料时，尽可能的少用一些专业术语，要考虑到听证代表的学术水平的限制。国家计委负责人也承认，使专业性较强的听证相关材料化繁为简，与听证代表的水平相适应，更加通俗易懂，是听证制度改革需要完善的一个方面。

政府信息公开不仅可以满足公众的信息自由权，更在于它有助于确保公共决策回应机制的畅通，有利于公民参与和监督公共决策制定与执行。政府信息的暗箱操作，不利于公民和社会各界参与决策过程和监督政府行为，也无法提高公共决策的开放性、民主性与公正性。瑞典在一七七六年制定并实施了《出版自由法》，由此开启了信息公开立法的先例。至今，世界上至少有五十多个地区和国家相继建立了政府信息公开制度，从立法上为公民知情权提供了保障，从制度上为推进公共决策民主化等提供了有力的支持。

我国政府信息公开条例在二零零七年制定并通过，正式实施于二零零八年五月一日。相比较于国外的信息公开制度，我国决策信息公开的主导力量是政府，对政府信息公开的保障和监督，主要依赖于政府信息公开工作主管部门和监察机关，缺少其他监督力量的有效参与。

为了使我国政府信息公开化水平得到进一步的落实和提高，保障公众的参与权和知情权的实现，以提高我国公共决策的科学化和民主化，要对政府信息公开实施全方位监督，既要有行政机关内部监督，立法机关监督和司法机关监督，又有要媒体监督，民众监督和民间组织监督等。这就需要发挥政府在推动信息公开上的重要作用的同时，也要发挥出民间在信息公开上的有效推动。与此同时，结论

虽然听证制度引入到公共决策体制中已有10余年了，但公共决策听证制度在我国尚处于探索阶段，相比于一些听证制度已经比较完善的西方发达国家，只能说是刚刚起步，在操作程序上和政策制度上还存在许多不完善的地方。比如听证代表产生方式不够公开透明、听证范围比较狭窄、听证信息缺少公开性、听证结果缺少法律效力、听证主持人制度不完善、听证缺乏有效的法律救济途径等。之所以存在这些现象，主要有三方面的原因:一是听证制度在我国还是一种比较新鲜的事物，决策者和公众接受起来并规范运用需要一个过程；二是公民的民主法律意识和政治参与意识整体上还比较淡薄；三是法制建设是个逐步完善的过程，立法存在先后顺序问题，不可能在短时间内将法律扩展到所有领域。另外，听证制度实施的效果也受其本身因素的制约，听证制度的实施过程也是时间、精力、物力、财力的消费过程，这些消费会在一定程度上影响行政效率，增加相关部门的财政负担。但从长远的角度看，听证制度符合制度民主和追求公平正义的时代潮流。

总之，公共决策听证制度是政府主管部门在转变职能、更新观念、完善行政管理方式方面的一项新生事物，无论是在实施程序上，还是制度、规定本身，都有许多值得探讨、研究的地方，需要在实践中不断探索和完善。

参考文献

[1] 彭宗超，薛澜，阚珂.听证制度：透明决策与公共治理.[M].北京：清华大学出版社，2004 [2] 贾西津.中国公民参与—案例与模式.[M].北京：社会科学文献出版社，2008 [3] 王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践.[M].北京：中国法制出版社，2008 [4] 皮纯协.行政法学.[M].北京：中国人民大学出版社，2007 [5] 王连昌.行政法学.[M].北京：中国政法大学出版社，1999 [6] 胡锦光.行政法专题研究(第二版).[M].北京：中国人民大学出版社，2006 [7] 刘峰，舒绍福.中外行政决策体制比较.[M].北京：国家行政学院出版社，2008 [8] 刘玉浦.公共管理与制度创新—中英公共管理比较研究丛书.[M].北京：中央编译出版社，2006 [9] 吴浩.国外行政立法的公众参与制度.[M].北京：中国法制出版社，2008 [10] 汪全胜.立法听证研究(法学论丛).[M].北京：北京大学出版社，2003 [11] 刘勉义.我国听证程序研究.[M].北京：中国法制出版社，2008 [12] 李循.听证：中国转型中的制度建设和公众参与一立法建议、实践指南、案例.[M].北京：知识产权出版社，2008 [l3] 杨雪冬.立法听证与地方治理改革.[M].北京：中央编译出版社，2004 [l4] 王名扬.美国行政法.[M].北京：中国法制出版社，1995 [l5] 张正钊.行政法与行政诉讼法.[M].北京：中国人民大学出版社，2004 [l6] 杨惠基.听证程序理论与实务.[M].上海：上海人民出版社，1997 [l7] 汪全胜.立法听证研究.[M].北京：北京大学出版社，2003 [l8] 宋冰.美国与德国的司法制度及司法程序.[M].北京：中国政法大学出版社，1998 [l9] 刘勉义.我国听证程序研究.[M].北京：中国法制出版社，2004 [20] 杨惠基.听证程序理论与实务.[M].上海：上海人民出版社，1997 [21] 胡锦光，刘飞宇.行政处罚听证程序研究.[M].北京：法律出版社，2004 [22] 徐继军.专家证人研究.[M].北京：中国人民大学出版社，2004 [23] 龚祥瑞.比较宪法与行政法.[M].北京：法律出版社，2003 [24] [美]理查德·波斯纳.法律的经济分析.[M].中译本，蒋兆康译，北京：中国大百科全书出版社，1997 [25] [美]丹尼尔·F.史普博.管制与市场.[M].中译本，余晖等译，上海：上海三联书店，1999年

[26] [美]伯纳德.施瓦茨.行政法.[M].中译本，徐炳译，北京：群众出版社，1986 [27] [美]手岛孝.现代行政国家论.[M].东京：东京劲草书房，1979 [28] [美]戴维·H·罗森布鲁姆.公共行政学：管理、政治和法律的途径.[M].中译本，张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2002 [29] [美]欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳德·利文.行政法与行政程序法概要.[M].中译本，黄列译,北京：中国社会科学出版社，1996 [30] [美]帕特里夏·英格拉姆.公共管理体制改革的新模式.[M].国家行政学院出版社，1998 [31] [美]伦纳德·西尔克、马克·西尔克.美国的权势集团.[M].商务印书馆，1994 [32] [美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门.上海译文出版社，1996 [33] [美]保罗.A·萨巴蒂尔.彭宗超、钟开斌等译.政策过程理论.[M].北京：三联书店，2004 [34] [新西兰]穆雷·霍恩.汤大华、颜君烈等译.公共管理的政治经济学：公共部门的制度选择.[M].北京：中国青年出版社，2004 [35] [冰岛]思拉恩·埃格特森.经济行为与制度.[M].北京：商务印书馆，2004 [36] [日]青木吕彦、奥野正宽.经济体制的比较制度分析.[M].北京：中国发展出版社，2005 [37] [美]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序和原理.[M].重庆：重庆出版社，2001 [38] [美]威廉·N.邓恩.公共政策分析导论仁.[M].北京：中国人民大学出版社，2002 [39] [美]安东尼·唐斯.民主的经济理论仁.[M].上海：上海世纪出版集团，2005

第二篇：公共决策过程中的听证制度研究（范文）

公共决策过程中听证制度研究

摘要

公共决策是公共行政中极其重要的一环，公共决策的质量直接影响到政策实施的绩效。随着改革开放的深入，尤其是近些年来政治体制改革的深入进行，如何通过有效的制度设计来保证公共决策的质量，日益成为国家政治生活中一项重要的课题。近些年来，听证制度的应用开始进入公共决策领域的视野，并成为深入政治体制改革的一个重要着力点。这项制度设计也吸引了全社会的关注，民众热切地盼望通过这一制度更多地参与公共生活。但随着听证实践的深入进行，这项制度暴露了一些问题。这影响到制度本身发挥作用，也挫伤了公众的热情。正是在这样的背景下，笔者结合前人的研究成果与自己的所学知识，从理论上对这项制度进行了分析，对在实践中表现出的问题进行了归纳与总结，也有的放矢地提出了相应的对策建议。本文拟从以下三部分进行探讨：

第一部分介绍公共政策与听证制度的基本理论，并着重分析了在公共决策领域引入听证制度的必要性，以及听证制度在公共决策过程中所具有的功能。

第二部分分析当前我国公共决策听证制度中存在的问题，并系统地归纳为两个方面，一是实施公共决策听证制度的大环境不够完善，二是公共决策听证制度本身存有一些问题。关于前者，笔者又细分为政治体制改革滞后、公众参与意识与能力不足、行政主体对听证制度认识不足几个方面；关于后者，笔者则细分为未形成统一的法律规范、听证会的发起模式不合理、听证主持人中立性不足、听证代表的选择机制不合理、听证笔录的效力不确定五个方面。

第三部分根据存在的问题，提出了相应的对策建议，包括完善公共决策听证制度运行的大环境与完善公共决策听证制度本身设计两个大方面。第一个大方面包括深入政治体制改革、提高公众参与意识与能力、转变政府决策观念三个要点；第二个大方面包括形成统一法律规范、完善听证会的启动模式、完善主持人制度、完善听证代表选择机制、确定听证笔录法律效力、加强信息公开与社会监督等六个要点。

[关键词] 公共决策 听证 问题 对策分析 Study on Hearing System of Public Policy Formulation

Abstract

Public policy formulation, which impacts directly on the implement of public policy, plays a key role of public administration.Reforms on the politics system have gotten a great progress in recent years with the REFORM AND THE OPEN POLICY developing into practice, and it has become a important issue in national politics that how to guarantee the effectiveness of public policy by means of perfecting the regime design.Recent years has witnessed that the HEARING SYSTEM was put into practice in the process of public policy formulation and became a important part of reforms on the politics system.In addition, the whole society has drawn great attention to the HEARING SYSTEM, which enables citizens to have a new way to take part in public administration.However, with the hearing practice developing, this new thing encountered some problems, which have a negative effect on its effectiveness as well as public enthusiasm.In such backgrounds, this thesis sums up these problems and offers relevant proposals according to the other scholars’ study and the writer’s own thinking.This thesis consists of three parts as the below.Part One introduces the basic theory of the PUBLIC POLICY FORMULATION and the HEARING SYSTEM, and analyses the necessary of introducing the hearing system into public policy formulation along with its functions.Part Two summarizes the problems into two aspects, the imperfect environments and the defective itself designs.The first aspect includes the slow-processing politic reforms, dim awareness and disabilities of the public in politic participation and government’s indifferent care about the hearing system.The second includes the lacking of complete law, unreasonable starting way of hearing, the emcee’s shorting of neutrality, the imperfect selecting mechanism of hearing representatives and the unsure potency of the hearing record.Part Three is mainly involved in relevant proposals, which divide into two aspects.The first apply itself to perfecting the whole environment, which is composed of developing politic reforms, increase public awareness and abilities in politic participation and change the government’s idea on policy formulation.The second aims at perfecting the hearing system itself, including formulating complete law, perfecting the starting way of hearing and the selecting rule of the emcee and the representatives, ensuring the potency of hearing record and strengthening information releasing and social supervision.Key words: Public Policy Formulation

Hearing

Problem

Path Analyses

目录

导言.............................................1

（一）选题背景和意义.............................1

（二）现有文献综述...............................2

一、公共政策制定中听证制度的必要性及功能研究.....3

（一）公共政策与听证制度的基本理论................3

（二）公共政策制定中引入听证制度的必要性..........4

1、引入听证制度是提高公共政策科学性的必然要求......4

2、引入听证制度是提高公共政策民主性的必然要求......5

3、引入听证制度是保证公共政策合法性的必然要求......5

（三）听证制度在公共政策制定中的功能..............6

1、听证制度能够保证公共政策的顺利实施..............6

2、听证制度的应用能够促进政府职能的转变............6

3、听证制度能够提高公民的公共参与意识，增强公共参与技能................................................6

二、当前我国公共政策制定过程中存在的问题.........7

（一）实施公共决策领域制度的大环境不够完善........7

1、政治体制改革相对滞后............................7

2、社会公众政策参与的意识不足......................7

3、社会公众政策参与的能力不足......................8

4、行政机关对公共决策听证制度的认知不足............8

（二）我国公共决策听证制度自身设计不完善..........8

1、尚未形成关于公共决策听证制度的统一规范..........8

2、听证会的启动模式不合理..........................9

3、听证会的主持人中立性不足........................9

4、听证代表的选择机制不合理.......................10

5、听证笔录的效力不确定...........................10

三、建立和完善公共政策制定中听证制度的对策分析..10

（一）完善行政决策听证制度运行的外部环境.........11

1、加快推进政治改革的进程，改善我国行政决策听证制度运行的环境.........................................11

2、拓宽公民的政治参与渠道，培养公民的政治参与意识，提高公民的政治参与能力..............................11

3、加快转变行政机关决策观念，重视公众意见.........12

（二）完善行政听证制度的自身设计.................12

1、加快形成统一、完善的行政决策听证制度的法律体系.12

2、改变现有的行政决策听证会的启动模式.............12

3、完善听证主持人制度.............................13

4、完善听证代表的选择机制.........................13

5、确定听证记录的法律效力.........................13

6、加强信息公开与社会监督，确保行政决策听证会的有序进行...............................................14

结论............................................14 参考文献........................................15 谢辞............................................17

公共决策过程中听证制度研究

导言

（一）选题背景和意义

公共政策制定中的听证制度源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论，是现代民主政治和现代行政程序的重要的支柱性制度，对于促进公共政策过程中各方利益的平等参与，保证政府公开、公平、公正的行使公共权力，实现公共政策的科学化、民主化和法治化有着极为重要和不可为其他制度所替代的作用。

公共政策制定中的听证制度在我国的起步比较晚，但今年来听证实践发展很快，表现出了巨大的生命力。胡锦涛在十七大报告中指出：“推进决策科学化、民主化、完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度；制定与群众利益密切相关的法律、法规和公共政策，原则上要公开听取意见。”①温家宝在十一届人大第一次会议的政府工作报告中指出，“通过各种形式征求专家、学者和人民群众的建议，接受新闻媒体和社会各界的监督，实行重大事项决策公示和听证制度”。②听证制度要求各方利益代表方的公平参与，表现出较大的民主性和正当性，为公民的政治参与提供了一条可行的途径，因此为社会所广泛关注。然而，在具体的操作过程中，听证制度作用的充分发挥还面临一些问题，比如，实施公共决策听证制度的大环境不够完善、制度设计本身也存在缺陷等，这都是我国听证制度进一步完善与发展所必须解决的问题。针对这些问题，笔者根据有关文献资料，并结合所学知识，提出了一些对策，力图能为公共决策领域中听证制度的完善提供一份绵力。

① 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，北京，人民出版社，2007：29.② http:// , 2011年2月15日访问。

（二）现有文献综述

我国听证制度的研究起步较晚。80年代中后期，随着王名扬先生系统地将美国、英国、法国行政法介绍给国内读者，理论界和实践领域开始认识和了解并研究听证制度。比如，肖风城在1988年《法学》上发表的《协商对话制度的法律化探讨》一文中指出，协商对话制度的内涵是参与制和公开制，其实质是用法律手段确保人民群众了解和参与国家事务的权利，帮助国家机关客服官僚主义。③叶必丰于1989年的《法学研究》上发表的《行政程序中的听证制度》一文中也明确了听证是一项很好的行政程序制度，他能增强行政活动的透明度，是行政官

④员兼听则明，比较客观地作出决定，同时有利于保护行政相对人的合法权利。另外，应松年教授、马怀德教授也在相应的著述里提到了听证制度在行政处罚领域中的运用。当然，学者们对听证制度的研究并不局限于此，杨惠基的《听证程序概论》、刘勉义的《我国听证程序研究》、汪全胜的《立法听证研究》以及彭宗超的《听证制度：透明决策与公共治理》等学者的著作从听证范围、听证原则、听证主体、听证方式、听证程序及其立法完善、法律适用等角度对听证制度进行了系统的研究。

但是，当前对于听证制度的研究更多的集中在法学领域，尤其是行政法领域，从公共行政和公共管理角度思考建立完善有效的听证制度的研究却相对较少。

③④ 肖风城：《协商对话制度的法律化探讨》，《法学》，1988，1.叶必丰：《行政程序中的听证制度》，《法学研究》，1989，2.一、公共政策制定中听证制度的必要性及功能研究

（一）公共政策与听证制度的基本理论

公共政策是国家机关、政党和其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。⑤公共政策是阶级意志、利益的集中表现和表达，它的目的在于服务于社会经济的发展。作为各种利益的调节器，公共政策的形成，也往往是各方利益激烈博弈后的结果。关于公共政策制定的体制，可以以历史发展为线索，笼统地分为独裁制和民主制。前者集中表现为君主独裁，后者则主要表现为议会制、总统制。我国所实行的人民代表大会制度虽然不同于西方传统的议会制，但也可以看做是议会制的一种发展形式，是极具中国特色的公共政策制定的体制。

发展中国特色社会主义政治、建设社会主义政治文明，是当前中国政治改革中的一项基本任务。近年来，随着改革开放的深入，人们的主人翁意识和公共参与意识越来越强烈，人们迫切地要求在关乎自身利益的公共政策的制定过程中发出足够有力的声音。正是在这样的背景下，听证制度作为一项能够满足公共参与政策制定要求的制度，开始进入人们的视野，吸引着人们足够的关注。

听证制度是一件舶来品。它的理念源于英国的自然公正原则和美国的正当程序理论：自然公正原则要求公共权力的行使影响个人的权利、财产及人格时，必须听取当事人的意见⑥；正当程序理论则要求“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产”⑦。以这两种理论为发轫，时至今日，听证制度已经广泛存在于西方国家的民主生活中，各种立法、政策、司法听证会常见诸于报端。我国对于听证理论的研究，始于20世纪八十年代末，真正将这一制度以法律的形式固定下来，则是九十年代的事情。从1996年起，我国在全国层面陆续在行政处分、价格调整、立法决策、行政许可等领域相继引入听证制度。1996年，《行政处罚法》将听证制度纳入了行政执法程序，这标志着听证制度在我国的确立。⑤⑥ 陈振明主编：《政策科学：公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2004，第50页。

参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987.⑦ 法学教材编辑部：《外国法制史资料选编》，北京大学出版社，1982.随后，1997年通过的《价格法》对价格听证制度做出了明确的规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”⑧这是我国首次在国家里发上引入听证制度。

听证制度根据适用领域的不同，大体上可以分为立法听证和行政决策听证。本文所论及的听证制度是后者，即公共政策制定中的听证制度。目前，我国学术界尚未对行政决策听证制度进行统一的定义，笔者参考各种资料后，认为可以将这种制度定义为：行政主体在制定公共政策的过程中，为了保证政策的科学性和民主性，在涉及到公民、法人或者其他组织的权益时，给予利害关系人发表意见的机会，由政策制定主体吸收合理意见并体现于新形成政策之中的一种制度。不难看出，行政决策听证的主体主要分为行政主体以及相关利益方，由于政府在我国公共管理中的强势地位，行政主体无疑是在这一制度中的居于主导地位的一方，而相关利益方由于处于较为被动的地位，往往是较为弱势的一方。如何平衡两方之间的力量对比，进而使公众参与在行政决策过程中发挥更大的作用，从而提高决策的科学性、民主性，是今后我国行政决策听证制度发展过程中必须解决好的问题。

（二）公共政策制定中引入听证制度的必要性

1、引入听证制度是提高公共政策科学性的必然要求

实践是检验真理的唯一标准，公共政策作为人类一种特有的认识成果，集中体现着人类的主观能动性。但即使是看上去很完善的公共政策，不经实施也无法先验地决定其正确性与真理性。在制定一项公共政策时，只有尽量把可能触及到的问题考虑全面，并在政策中加以预防，才能尽可能地避免政策实施中出现的问题。这也是通过提高政策科学性来保证政策时效性的必然逻辑。如何才能提高政策的科学性呢？信息是决策的基础，全面、详实、准确的信息，是一项力求科学性的政策所必不可少的要素。由于听证制度的主体是政府以及相关利益者，涉及 ⑧ 《中华人民共和国价格法》，中国法制出版社，1998.面较广，能兼顾各方的利益考量，因此能够呈现代表各方利益、涉及各个层面的信息，待将这些信息进行有效的整合之后，呈现在政策制定主体面前的信息便具有极大的利用的价值。基于这些信息所制定的有关政策，由于兼顾到了各方利益，因此在实施之中便能最大可能的避免出现问题，从而保证了政策的有效实施，降低了各种不利成本，进而便能保证政策的科学性。

2、引入听证制度是提高公共政策民主性的必然要求

改革开放三十多年来，我国的经济建设突飞猛进、日新月异。经济基础决定上层建筑，经济上的腾飞所带来的政治层面上的一个显著变化是，当前的中国公民越来越希望在这个人民当家作主的国家中发出越来越有力的声音，公众的参与意识与主人翁意识越来越强烈。如何开辟公民参与政治生活的途径，无疑是关乎国家稳定和社会和谐的一个重要课题。正是在这样的大背景下，能够使民众发出更大声音的听证制度才会如此引人关注。听证制度要求各方主体的平等参与，这种至少能够保证形式民主的制度设计无疑能让大众给予其相当的期待。当然，随着这项制度在实践中的日臻完善，其必然也能带来一定程度上的实质民主，即民众的意见会在公共决策的过程中占据巨大的分量，从而提高公共政策的民主性。

3、引入听证制度是保证公共政策合法性的必然要求

合法性是公共政策的生命，是否具有合法性以及具有何种程度上的合法性，是衡量一项公共政策有效与否的重要标准。公共政策的合法性源于社会公众对于政策的普遍认同和接受。只有得到广泛的社会支持，一项公共政策才具有较高的合法性，在实施的过程也才能有更高的绩效。听证制度的引入，其实质是尊重各个利益相关主体尤其是社会公众的意见，并在形成的政策中体现出对这种意见的足够尊重，因此往往使得公共政策更容易为各方所接受，在实施中更容易获取公众的理解与自觉遵守，从而使得公共政策具备相当的合法性。

（三）听证制度在公共政策制定中的功能

1、听证制度能够保证公共政策的顺利实施

听证本身即是以实现政策的科学化、民主化为目的，运用民主和科学的方法，把政策制定过程变成集思广益、有科学根据、有制度保证的公共行政过程。听证制度的首要目的便是保证公共政策的顺利实施，这也是听证这项制度设计的首要功能所在。如前文所述，听证制度能够提高公共政策的科学性、民主性、合法性，从而兼顾到各方的利益诉求，使政策本身具有较强的公共性和合法性，有效地预防了可能出现的潜在问题，从而使公共政策在实施的过程中具有更大的适应性，并表现出更高的绩效。

2、听证制度的应用能够促进政府职能的转变

我国曾长期处于计划经济体制之下，其所带来的各种弊端根深蒂固，难以一时革除。受其影响，在我国的政治体制中，政府一直处于十分强势的地位。在公共政策的制定过程中，政府高高在上，说一不二，拥有绝对权威。很多时候，人们对于一项好的公共政策的期待只能寄托于政府官员能够真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。公众的这种被动地位，使公众的境遇具有较大的不确定性。而听证制度的引入，使公众在公共政策制定的过程中获得话语权，使自身合理的利益诉求能够在公共政策中得以体现。这不仅能够有效保证公众的利益，更是对政府固有行政理念的有力冲击。政府越来越意识到，引入听证制度后的公共决策主体除了自己，还有其他利益相关方，自己拍脑袋决策的一家独大的待遇已经成为历史。引入听证制度，打破政府在公共决策领域中传统的垄断地位，是当前转变政府职能的一个重要着力点，无疑会对建设一个新型政府产生积极作用。

3、听证制度能够提高公民的公共参与意识，增强公共参与技能

听证是一项制度设计，更是一种政治实践。通过这种实践，公众能体会到亲身参与所带来的现实利益和精神快乐，从而激发起巨大的参与热情，树立强烈的 参与意识。同时，随着这项实践的深入进行，公众会摸索出相应的经验与心得，不断提高自身的参与能力，获得较强的参与技能。这项功能虽然并不是听证制度设计初衷的直接指向，但却可以说是对社会影响最为深刻的一项功能。当前，随着我国向市民社会的转型，公众政治参与意识的觉醒与参与能力的提高，会极大地推动这一进程向前推进。

二、当前我国公共政策制定过程中存在的问题

（一）实施公共决策领域制度的大环境不够完善

1、政治体制改革相对滞后

公共决策听证制度是行政体制改革的一部分，其构建和发展是在中国政治体制改革的总体性架构内进行的，从根本上说，政治体制改革的进展程度无疑构成公共决策听证制度发展的系统环境。改革开放三十多年来，相对于经济建设所取得的伟大成就，我国的政治体制改革相对滞后，在政治领域实施改革所取得的突破可谓是相形见绌。近些年来，深化政治体制改革，一直是我国政治生活中曝光率高之又高的一项课题，尽管此项改革已进行多年，但组织的惯性⑨和一些传统的行政理念仍然影响着我国各级政府官员并进而影响到行政管理的方方面面。我国目前的公共决策体制仍呈现一种精英决策尤其是党内精英居于主导的内输入⑩特点，具有的较强的封闭性。在这样的大环境下，期待注重公众参与的听证制度在公共决策领域发挥较大的作用，无疑是对这项制度的苛求。

2、社会公众政策参与的意识不足

公共决策听证的最大特点，就在于打破了以往政府在公共决策中的绝对权威的垄断地位，为公众提供了一个参与公共决策、表达自身利益诉求进而影响公共 ⑨⑩ 参见金东日：《现代组织理论与管理》，天津大学出版社，2003.在这种“内输入”机制下，精英决策不仅表现在狭义的决策过程中，而且也表现在决策问题信息的输入、政策规划、执行等阶段，它使公共政策由一个超强制的主体设计出来并强化于共同体，基本上不是通过政府与社会的互动进行决策。这种决策机制导致我国比较封闭的决策模式，对公民参与缺少制度设计，公民参与难以落实，公民对公共政策的影响能力也十分微弱。决策的机会。从这个角度说，听证制度的作用能否得到充分发挥，听证制度的价值能否得到充分实现，在很大程度上取决于社会公众能否有效地参与公共决策。长久以来，社会公众只能充当公共决策的对象，而不是参与公共决策的主体，这种固有的角色定位导致了社会公众的政治卑微感和对公共生活的政治冷漠心理，这直接导致了公众的政策参与的意识不足。

3、社会公众政策参与的能力不足

由于长久以来公众缺少政治参与的实践，难以获得政治参与的直接经验，加之自身文化水平的影响，所接触到的政治参与的间接经验也较为有限，这导致了社会公众的政治参与能力较低，无法在获得政治参与的机会时合理、有效地利用相关的制度设计，实现自身的利益诉求。另外，由于公众在公共参与时多为个人所为，缺少合理的组织形式，利益表达单一，声音有限，难以形成团体的合力，这也在一定程度上降低了社会公众的能量与影响力。

4、行政机关对公共决策听证制度的认知不足

长久以来，行政机关一直是公共决策的绝对主体，高高在上、说一不二。这种角色传统所形成的固有观念，成为当前行政官员接受听证制度并保证听证制度发挥作用的一个障碍。很多时候，政府官员在做决策时，根本不会想到利用听证制度听取民意、维护民益，即使是想到了，也仅仅将听证制度当作一个体现自身民主意识的花瓶，只是能实现“装饰性”的公民参与，并不会对公共决策产生实质性的影响。行政机关这种走形式、走过场的心态，严重贬低了听证制度的价值，更是对公众参与的亵渎。

（二）我国公共决策听证制度自身设计不完善

1、尚未形成关于公共决策听证制度的统一规范

1996年，《行政处罚法》将听证制度纳入了行政执法程序，这标志着听证制度在我国的确立。从那时起，关于听证制度的规范开始散见于我国的多部法律之 8 中，如《价格法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》等单行法和一些行政法规、地方性法规之中。但是，这些法律不能涵盖我国公共决策的所有方面，造成了某些领域关于听证制度的法律空白。法律规范上的缺失，使政府获得了大量的自由裁量空间，很多听证会的发起与否完全取决于自身意愿，而不受法律规范的制约，从而限制了听证制度作用的完全发挥。

2、听证会的启动模式不合理

根据启动主体的不同，听证会的启动模式可分为政府主导式和民间导向式：前者指由政府决定是否就某一决策事项发起听证会，并由自己设定相关议程；后者指社会公众可以就某一事项向政府申请举行听证会，由政府有关部门决定是否举行听证会，一旦决定举行听证会，听证会的议程设置由社会公众和政府有关部门协商设定。11从理论上讲，民间导向式比政府主导式更注重发挥社会公众的作用，更能体现听证制度的精神，无疑是启动听证会的理想模式。但迄今为止，我国公共决策听证会的启动模式仍然采用政府主导式，民间导向式的案例应用鲜有所闻。

3、听证会的主持人中立性不足

听证会的主持人是整个听证会的掌舵者，对听证会的进程演进和进展节奏起着举足轻重的作用。由于听证会的参与主体涉及行政机关以及各方利益相关者，主体较为多元，为了保证听证会最起码的公正，听证会的主持人理应处于第三者的中立地位。但是综合这些年的实践看，听证会的主持人多由行政机关指定，并且绝大多数为本行政机关的负责人。12这不仅与听证主持人应为非本案调查人员的法律规定不符，而且关键环节上的如此设置让听证会看上去更像是行政机关主导下的一次作秀，一切似乎尽在政府的掌控之中。这对听证会效力的负面影响是显而易见的。

1112 参见周汉华：《对我国听证会制度发展方向的若干思考》，《南方周末》，2003，第5期。

同上。

4、听证代表的选择机制不合理

综观现存有关行政决策听证的相关立法，并结合行政决策听证的有关实践，可以发现行政决策听证代表如何选择基本上取决于行政机关的自由裁量。听证会的价值在于通过倾听各方利益相关者的声音来达到保证行政决策科学性、民主性和保障各方利益从而实现决策的顺利执行的目的，如果听证代表不能真正代表各方的声音，势必会对听证价值的实现产生阻滞作用。行政机关对于听证代表的选择环节上插手过多，有可能导致真正有资格参加行政决策听证的人进不来，而进来的都是一些由行政机关安插的“耳目”，这与行政决策听证这项制度设计的初衷是相悖的。

5、听证笔录的效力不确定

听证笔录对整个听证会的完整记录，是各方利益代表意见的文本反映。充分参考和研究听证笔录的内容，对于综合各方意见，保证行政决策的必要性和可行性具有十分重要的意义。但是，在现行的有关行政决策听证制度的法律中，仅《行政许可法》原则性规定“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”，其他法律都未听证笔录的效力作出规定。听证笔录这种缺乏法律保障的尴尬境地，很容易使听证笔录仅仅停留在文字文本的层面，并不能对行政决策产生实质性的影响。这是很可怕的，关于这一环节的法律规定的缺失，很容易导致整个听证过程的功亏一篑，因为缺少了法律的强制性保障，听证笔录在行政决策者面前是一张可有可无的纸头，而整个听证过程也仅仅是一次形式，到头来，行政机关还是可以按照自己的意志进行决策，全然不用考虑各方利益相关者的声音。

3三、建立和完善公共政策制定中听证制度的对策分析

结合前文对我国当前行政决策听证制度中所存在问题的分析，笔者认为对这一制度的完善可从两个方面着手：一要完善行政决策听证制度运行的外部环境，二要完善行政决策听证制度的自身设计。

参见《中华人民共和国行政许可法》。

（一）完善行政决策听证制度运行的外部环境

1、加快推进政治改革的进程，改善我国行政决策听证制度运行的环境

任何制度都不是一个孤立的点，而是一系列纵横交错的线所交织的结，各项制度之间是相互联系、相互制约的。14我国当前所着力推进的政治体制改革是由控制的、封闭的行政走向服务的、开放的行政，是一个政治与行政现代化、民主化的过程，它追求整体性的、系统性的制度变革，而不是单一的、孤立的制度创新。因此，政治体制改革构成了行政决策听证制度的外部环境，政治体制改革进程的推进力度也在一定程度上决定了行政决策听证制度发展的快慢。当前，我国正在加紧推进政治体制改革，如推动政府信息公开、保证实现民主选举、加大对行政权力的监督等等。事实上，行政决策听证制度的构建与发展，也是推进政治体制改革的一个重要着力点。作为行政体制的一项重要的制度创新，行政决策听证制度一方面受到政治体制改革大环境的影响，另一个方面又对政治体制改革的推进产生反作用，两者是整体与部分的关系。政治体制改革进程的加快推进，必然能够带来行政决策听证制度的进一步发展与完善。

2、拓宽公民的政治参与渠道，培养公民的政治参与意识，提高公民的政治参与能力

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，而选举权和被选举权是公民一项最基本的政治权利，因此，要完善各级人大选举制度，保证实现公民这一最基本的政治权利，进而保证人民当家作主的权力。另外，还要加强基层群众自治制度的完善，使民众能对关乎自己切身利益的身边事务行使决定权。通过各种形式的政治参与，使民众真正认识到自己是国家的主人，逐步培养起并进一步加强公民的政治参与意识和国家主人翁意识，具有更为强烈的政治责任感。通过这些切实可行的政治实践，使公民积累起相当的政治参与经验，掌握一 14 L.M 弗里德曼著，李琼英、林欣译：《法律责任制度——从社会科学角度考察》，中国政法大学出版社，1994，第252页。定的政治参与技能，不断提高自身的政治参与能力。当然，也要加强对民众的政治教育以及政治常识的普及，使社会公众具有更高的政治素养，为政治参与意识和能力的提高打下基础。

3、加快转变行政机关决策观念，重视公众意见

加快转变政府职能，建设服务型政府，是我国政治体制改革的一项重要课题。这项改革任务是实践层面的操作，更是观念层面的转变。因此，要特别重视革除行政机关历史遗留下来的官僚观念，树立起权为民所用、情为民所系、利为民所谋的新型行政观念。在行政决策这一环节上，政府更要摆脱固有的一家独大的观念，充分认识到公众意见在行政决策中所能发挥的巨大作用，积极引导民众对公共政策的制定建言献策，修正行政机关自身的决策偏差，努力实现行政决策的科学化、民主化。

（二）完善行政听证制度的自身设计

1、加快形成统一、完善的行政决策听证制度的法律体系

实行依法治国、建设社会主义法治国家，是我国的一项基本国策。针对各个层面、各个领域的问题，运用法律手段都是行之有效的一项措施。当前，我国尚未形成关于行政决策听证制度的统一、完善的法律规范，这才使得各级行政机关在实际操作中有了回旋的余地，未能发挥出听证制度的应有作用。因此，有必要加强这一领域的立法工作，提高立法质量，运用国家力量保证相关法律规范的实施，用刚性的手段保证行政决策听证制度发挥出自身巨大的能量，从而保证公共决策的可行性与有效性。

2、改变现有的行政决策听证会的启动模式

如前文所述，行政决策听证会的启动模式有政府主导式和民间导向式。鉴于民间导向式更有利于发挥社会公众的作用，更契合听证制度创设的本意，因此笔者建议改变现有的政府主导式的启动模式，代之以民间导向式，将行政决策听证 12 会启动的主导权赋予社会公众，避免行政机关在行政决策听证领域拥有过大的权力，并保证社会公众在行政决策听证的制度框架下享有更大的发言权。

3、完善听证主持人制度

衡量一名行政决策听证会的主持人合格与否，无非两个标准，一为专业性，二位公正性。要实现主持人的专业性，笔者认为可以利用考试等形式加以考察，而考察内容主要涉及被考察人对听证制度的价值和目的的理解以及对各个听证环节的准确把握和掌控。考察主体可以是相关行政机关，也可以是地位中立的学术机构；被考察人的范围则主要根据个人的申请进行确定。要实现主持人的公正性，则主要看候选人是否来自相关的行政部门以及是否与决策事项具有利益关系，即通过对候选人的中立性的考察来评判其公正性。

4、完善听证代表的选择机制

行政决策的听证代表可以分为两大类，一为利益相关方，二为对决策事项有着深入研究的专家。对于前者的选择，应本着自愿的原则，从申请人中选出与决策事项确有利益关系的人。之所以强调相关利益，是因为在行政决策听证会的场合下，利益相关者能基于对自身利益的考虑，真实、不受他人控制地提出决策事项可能触及到的问题，从而为行政决策提供有价值的听证信息。对于后者的选择，则应该主要强调专业性和公正性。专业性要求听证专家必须是在相关领域作出一定成绩、有一定名望的人，从而保证其所提供的决策意见对具有足够的专业水准；公正性要求听证专家必须处于第三者的中立地位，不因与行政机关或利益相关者有某种牵扯而违心地提供虚假决策信息。

5、确定听证记录的法律效力

听证记录是对整场听证会的文本总结，它集合了各方的意见，是整场听证会的成果所在。通过对听证记录进行法律定位，能够确保各方意见在行政决策中予以体现，避免行政机关闭门造车，防止听而不证、证而不用的局面的出现，从而保证公共决策的质量。

6、加强信息公开与社会监督，确保行政决策听证会的有序进行

权力不受制约和监督，极易导致权力的滥用，并为权力阶层的腐败提供滋长的土壤。加强信息公开与社会监督，能将公共权力的运用至于透明的环境中，使公共行政在阳光下有序进行。具体到公共决策听证领域，由于行公共决策听证会的环节较多，任何一个环节出现问题，都会影响到整场听证会的效果。而较为复杂的程序设计，又极可能导致行政机关在其中的某一环节上根据自己的意志进行暗箱操作。为了避免这种问题，行政机关应该在公共决策听证的框架下，加强有关信息的披露，使公众能够了解听证会的进程，并进行必要的监督，避免行政机关随意更改听证程序，操作听证会的进展。这不仅能够保证公共决策听证的效力，也是推进科学行政、民主行政的要求。

结论

当前，中国正处于深刻的社会转型期，期间的很多制度都有不完善，或者说是具有能够改善与发展的巨大潜力。毋庸置疑，公共决策听证制度就具有这样的潜力。作为一件舶来品，这项制度在中国存在和发展的时间并不长。正是因为这个原因，笔者坚信，这项制度虽然目前有着很多问题，但随着时间的推进和政治体制改革的深化，其必然会得到长足发展，成为一项符合中国国情并能够体现人民当家作主地位的重要制度。道路坎坷，前途光明，所以，一方面要坚定信心，另一方面更要脚踏实地，为这项制度的完善和发展付出必要的努力。笔者学力有限，在文中的论述必定有欠缺深刻和妥当的地方，惟愿这项制度早日得以完善，在中国的政治生活中占得一席之地，发光发热，更祝愿祖国的政治体制改革顺利进行，使社会主义政治文明建设取得更大的成就。

参考文献

（一）著作及译著类

1.王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，2004年版。

2.彭宗超、薛澜主编：《听证制度：透明决策与公共治理》，清华大学出版社，2004年版。

3.陈振明：《政策科学：公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2004年版。

4.陈振明：《政策科学分析》，中国人民大学出版社，2002年 5.陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社，1996年。6.陈哲夫：《监督与监察》，北京大学出版社，1994年

7.郭霖：《经济学——行为与政策分析》，厦门大学出版社，1996年。8.方福前：《公共选择理论：政治的经济学》，中国人民大学出版社，2000年。

9.蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社，1998年。10.伍启元：《公共政策》，香港，商务印书馆，1989年 11.刘军宁：《民主与间接民主》，三联书店，1998年

12.【美】丹尼斯·C·繆勒：《公共选择》，商务印书馆，1992年 13.【美】丹尼斯·C·繆勒：《公共选择理论》（2版），中国社会科学院出版社，1999年。

14.【美】肯尼斯·约瑟夫·阿罗：《社会选择与个人价值》，四川人民出版社，1987年。

15.【美】乔·萨托利：《民主新论》，东方出版社，1993年

（二）期刊报纸类

1.胡建华、黄凡：《和谐社会视角下我国行政听证制度的发展与完善》，《河北科技师范大学学院学报（社会科学版）》，2010年3月，第9卷第1期。

2.李方杰：《对我国听证制度的思考》，《今日南国》，2010年4月，总第154期。

3.任俊：《从听证会制度完善我国环境影响评价公众参与》，《企业导报》，2010 15 年第7期。

4.闫娟：《明确的功能定位:建构与完善我国公共决策听证制度的重要前提 》，载《理论月刊》，2008年第5期。

5.丁玮、赵雪婷：《论我国公民参与听证制度的完善》，《法学研究》。6.张琳：《论公共决策听证中的公民参与》，载《华中师范大学学报》，2006年12月

7.束媛媛：《听证制度在我国公共政策制定中的作用及限度》，载《法制与社会》，2009年第35期

8.肖北庚：《行政决策听证制度之民主性困境及突围》，载《广东社会科学》，2010年第5期。

9.胡本春：《对完善我国行政决策听证制度的思考》，载《中共山西省直机关党校学报》, 2009年第5期。

10.李晓光：《浅析我国听证制度效力》，载《法制与社会》，2010年9月（下）。11.张翠荣：《浅析我国行政听证制度的缺陷及完善》，载《金卡工程·经济与法》，2010年08期。

12.蔡尚义：《听证制度:老百姓可以和政府机关“对薄公堂”》，载《中国行政管理》, 1997年第10期

（三）外文论著类

1.Mater·Jean, Public Hearing procedures and Strategies, New jersey: Prentice-Hall.2.Oleszek·Walter J, Congressional Procedures and the Policy Process, Washington, D.C.:CQ Press,1984.3.Connor, D.M.A new ladder of citizen participation.National Civic Review.4.Theodore J.Lowi, Four System of Policy, Politics, and, Daniel C.Mc-Cool, Public Policy Theories, Models, and Concepts, 1995 by Prentice-Hall, Inc.谢辞

大学四年，毕业论文是最后一站。经过长时间的鏖战，终于完成本篇论文，在这最后一个站台上迈出了重要的一步。在此过程中，笔者得到了来自外界的巨大帮助，正是这些无私的帮助使笔者完成了这洋洋洒洒的万余字。尤其要感谢我的指导老师，在百忙之中抽出时间给予我有益的指导，使我在迷茫时找到了方向，退缩时获得了力量。同时还要感谢身边的同学，他们给我提供了很多有用的信息，使我在完成论文的道路上避免了很多弯路。最后，我还要感谢这个波澜壮阔的时代，提供了一个可以研究的对象使我得以思考，一个良好的研究氛围使我得以利用，一批优秀的研究成果使我得以借鉴。感谢过后，真诚地祝愿老师工作顺利，祝愿各位同学前程似锦，更祝福我们这个国家繁荣昌盛，祖国的人民幸福安康！

第三篇：重大决策听证制度

吉木萨尔县质量技术监督局重大决策

听证制度 实施办法

第一条 为贯彻落实《云南省人民政府关于在全省县级以上行政机关推行重大决策听证重要事项公示重点工作通报 政务信息查询四项制度的决定》精神，进一步完善科学、民主、依法决策机制，规范重大决策（以下简称决策）行为，提高质量技术监督决策的透明度和公众参与度，使质量技术监督决策充分体现人民群众的意志和利益，结合我局工作实际，制定本实施办法。

第二条 决策听证遵循公开、公正、客观、全面、高效、便民的原则。大理市质量技术监督局组织的听证，应当依照本实施办法进行，法律、法规、规章另有规定的，按照其规定实施。

第三条 应当举行听证的重大决策事项。

（一）质量技术监督规范性文件的制定；

（二）需要举行听证的其他重大决策事项。

第四条 本单位拟作出的决策在举行听证前，须报政府法制部门进行法律审查，专业性、技术性较强的决策事项必须经过专家论证。

第五条 在听证会举行的10个工作日前，通过媒体向社会公告听证事项、听证代表名额及其产生方式等相关内容。第六条 在听证会举行的7个工作日前，确定听证代表，并向社会公布听证举行的时间、地点、听证会参加人员名单及听证代表名单。

第七条 根据听证代表应当具有广泛性和代表性的要求，从以下人员中产生听证代表：

（1）重大决策事项涉及到的利害关系人代表；（2）社会普通公众代表；（3）人大代表或政协委员；

（4）熟悉听证事项的行业专家学者、专业技术人员、相关企业和技术部门的代表；

（5）法律工作者；

（6）其他应当参加的代表。听证代表人数根据听证事项确定，但不得少于15人，其中重大决策事项涉及到的利害关系人和社会普通公众代表人数不得少于听证代表人数的1/3（其中利害关系人代表人数要多于社会普通公众代表人数）。听证会在有2/3以上听证代表出席时举行，实际出席人数不足应出席人数2/3的，将延期举行听证会。公民、法人或者其他组织要求旁听听证会的，可以向我局提出申请，由办公室确定。

第八条 确定听证会参加人员，包括听证主持人、听证记录人、决策发言人、听证代表、听证监察人、旁听人等。听证主持人由我局的主要领导或者分管领导担任；听证记录人由决策听证事项的相关股室指派；决策发言人由决策的相关股室负责人担任；听证监察人由办公室邀请政府法制部门、监察部门和政府督查机构派员参加；旁听人由社会公众自愿报名按相关规定确定；邀请新闻媒体参加听证会，会议全程接受新闻媒体监督。

第九条 在听证会举行的3个工作日前，将相关听证资料送达听证代表。

第十条 公民、法人和其他组织认为应当听证而未组织听证的，可以向我局提出举行听证申请，由办公室负责接待并详细告知听证申请采取书面形式，写明申请听证的事项、理由、申请人、行政管理人等内容。办公室在收到听证申请后，及时组织相关股室研究，对于符合听证条件的，将在5个工作日内决定予以受理，并自受理之日起20个工作日内组织听证；对于不符合听证条件的，将在5个工作日内书面告知并说明理由。

第十一 条举行重大决策听证会程序：

（一）主持人宣读听证事项和听证会纪律；

（二）核实听证会代表身份；

（三）告知参加人的权利义务；

（四）决策发言人如实说明决策方案的内容、依据、理由和有关背景资料；

（五）听证代表质询、提问和发表意见；

（六）决策发言人答辩；

（七）听证代表作最后陈述；

（八）主持人总结和归纳各方代表的主要观点和理由；

（九）听证代表和决策发言人、听证监察人对听证会笔录进行审阅并签名。

第十二条 听证记录人如实记录听证会全过程，并根据听证笔录形成书面听证报告，包括以下内容：

（一）听证事由；

（二）听证会举行的时间、地点、听证主持人、记录人、监察人；

（三）各方听证代表提出的主要观点、理由、意见和建议；

（四）决策发言人的陈述和答辩；

（五）听证机关对听证情况的评说，包括对拟作出决策的赞同意见、反对意见、其他意见及其主要理由作出的客观归纳和总结；

（六）其他有关情况。

第十三条 听证会严格按照规定程序进行，听证会结束后的5个工作日内将听证报告报市政府法制部门审查，并由市政府法制部门在接到听证报告后的5个工作日内提出审查意见；同时，在听证会的10个工作日内将经审查的听证报告送交听证代表并通过媒体向社会公布听证情况。第十四条 经审查的听证报告将作为政府决策机关作出决策的依据。

第十五条 本实施办法自发布之日起施行。

第四篇：价格决策听证制度

价格决策听证制度

一、责任单位

衡阳县物价局

二、责任人

价格决策听证由县政府价格主管部门负责组织实施，实行物价局局长负责下的岗位分工责任制，局长主持全面工作，并对工作负全面责任，各位副职及有关股室按照责任分工，分别承担各自的工作职责。价格决策听证责任人：局长、各位副职及有关股室负责人。

三、行使依据

1、《中华人民共和国价格法》

2、《政府价格决策听证办法》

四、行使权限

价格决策听证，由所在地的政府价格主管部门负责组织实施。

五、听证程序和时限

（一）程序

1、由申请人向县物价局提出书面申请；申请资料如下： ①申请报告：报告内容包括申请单位名称、地址、制定或调整价格的项目、理由、近三年的生产经营成本、经济效益、政府投入、市场供求情况和本行业机关情况等事项。②具有法律效力的财务报表资料；

③申请制定或调整价格的计价原则、方法和价格水平以及社会承受能力分析，本地及省内外同类项目现行价格水平说明材料。

2、县物价局成本监审股接受申请人委托，对拟制定或调整价格项目的社会平均成本进行测定，对申请人申报的成本进行审核，并出成本监审报告。

3、县物价局收到申请人要求制定或调整价格的书面申请和成本监审股出具的成本监审报告后，对拟制定或调整的价格进行初审，并写出初审意见。

4、定价听证依据下列情况提起：

①定价机关是县物价局的，由县物价局提起；

②定价机关是其他部门的，由该部门向县物价局提起。

5、定价机关师其他部门的，应当向县物价局提交定价听证方案。

定价听证方案包括下列内容：

①拟制定价格的具体项目；

②现行价格和拟制定的价格，单位调价额和调价幅度； ③拟制定价格的依据和理由；

④拟制定价格对经济、社会影响的分析；

⑤其他与制定价格有关的资料。

6、听证会举行30日前，县物价局要通过政府网站、新闻媒体向社会公告听证会参加人、旁听人员、新闻媒体、产生方式及具体报名办法。

7、听证会举行15日前，县物价局要通过政府网站、新闻媒体向社会公告听证会举行的时间、地点，定价听证方案要点，听证会参加人和听证人名单。

8、听证会举行15日前，县物价局要向听证会参加人送达下列材料：

①听证会通知；

②定价听证方案；

③定价成本监审结论；

④听证会议程；

⑤听证会纪律。

9、听证会应当在有三分之二以上听证会参加人出席时举行。出席人数不足应当出席人总数三分之二的，听证会应当延期举行。

10、听证会可以一次举行，也可以分次举行。听证会按照下列议程进行：

①主持人宣布听证事项和听证会纪律，介绍听证会参加人、听证人；

②定价听证方案提出人陈述定价听证方案；

③县物价局成本监审股对行业平均成本、企业成本审核情况等进行介绍；

④听证会参加人对申请人的生产经营成本、制定或调整价格的计价原则、方法、水平、社会承受能力以及县物价局的初审意见等发表意见；

⑤主持人总结发言。

11、听证会参加人应当审阅涉及本人的听证笔录并签字。

12、听证会举行后，听证人应当根据听证笔录制作听证报告。听证报告包括下列内容：

①听证会的基本情况；

②听证会参加人对定价听证方案的意见；

③听证人对听证会参加人意见的处理建议。处理建议应当包括对听证会参加人主要意见采纳与不采纳的建议和理由说明。

13、县物价局要在听证会举行后15日内将听证笔录、听证报告一并提交定价审批机关。

14、定价审批机关作出定价决定时应当充分考虑听证会的意见。

定价审批机关根据听证会的意见，对定价听证方案作出修改后，县物价局认为有必要的，可以再次举行听证会，或者通过政府网站、新闻媒体等其他途径就听证事项听取社会各方面的意见。

15、定价审批机关作出定价决定后，应当通过政府网站、新闻媒体向社会公布定价决定和对听证会参加人主要意见采纳情况及理由。

16、定价审批机关需要报请本级人民政府或者上级定价机关批准后才能作出定价决定的，上报定价方案时应当同时提交听证报告。

17、制定在局部地区执行的价格或者降低价格的，听证会可以采取下列简易程序：

①只设主持人；

②听证会参加人由消费者、经营者构成；

③听证会按照本制度第三项10款1、4、5条规定的议程进行。

（二）时限

60个工作日

六、监督检查

（一）健全价格决策听证工作制度，用制度制约各个环节工作行为；

（二）局党组对本制度执行情况进行自查自纠，严格按照程序办理；

（三）加强内部监督检查，局纪检组负责人对制度执行情况进行监督检查；

（四）公开、公示办理程序，接受社会各界监督；

（五）接受县人大、县政协、县纪委监察局监督检查。

七、责任追究

（一）过错责任内容

承办、审核人员在组织实施价格听证职权过程中，有下列过错情形之一的，必须追究责任：

1、符合条件不对申请项目进行受理批准的；

2、法定条件不符合予以受理批准的；

3、超越范围和职权行使职能的；

4、违反法定程序、滥用职权、玩忽职守的；

5、待人态度生硬，故意刁难推诿、致使发生纠纷造成不良影响的；

6、利用职务之便，索取或者收受申请人财物的；

7、其他过错行为应予以追究过错的；

（二）责任过错认定

承办、审核人员在工作履职过程中，故意违规、违法审批或者因过失造成严重后果的，按下列条款确定责任：

1、承办人故意违规、违法的，由承办人承担责任；

2、二人以上共同行使职权造成过错的，主办人承担主要责任，协办人承担次要责任，共同主办的共同承担责任；

3、集体讨论决定出现过错的，主持人承担责任；

4、应提交而未提交给局价费审批集体审议领导小组审议而产生的过错，审核人承担主要责任；

5、价费审批行为经有关领导批准出现过错的，批准人承担领导责任。

（三）追究形式

1、承办人员、股室负责人违反制度规定，情节较轻的，由局纪检组负进行责人批评教育、责令改正；情节较重的，依纪给予相应处分，并调离本岗位，一年内不得从事与该岗位性质相同的工作。

2、分管领导违反制度的，依据有关规定进行处理。

3、上述责任人违反制度规定，构成犯罪，移交司法机关依法处理。

附：价格决策听证流程图

第五篇：重大事项决策听证制度

道真自治县人民政府重大事项决策听证制度

引自：http://baike.baidu.com/view/3579822.htm

第一章 总 则

第一条 为规范政府行为，使政府的决策充分体现群众的意愿，根据《道真自治县人民政府关于贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》（道府发[2005]17号）精神，特建立本制度。

第二条 对涉及人民群众利益和重大事项在研究决策、推行实施、效果评价等阶段，县政府及其组成部门必须遵守本规定。

第三条 实施听证的主要内容包括民意咨询、听证、民众质询、民意调查评价等工作。

第二章 民意咨询

第四条 政府在重大决策的酝酿阶段，政府相关领导和涉及部门要深入到利益关系群体中进行调研，当面听取群众的意见和要求，并形成调研报告报县政府，作为县政府决策的参考。咨询的主要内容：

（一）重要政策的制定；

（二）重要工程建设；

（三）容易引发集体访的突出矛盾；

（四）其它群众反映比较集中的热点、难点问题。

第五条 县政府有关部门根据调研报告拿出初步决策意见，召开民意咨询会，广泛听取群众反映的意见，并作详细记录。

第六条 县政府相关部门根据民意咨询会收集的群众意见进一步完善决策文本，并提交政府有关决策会议研究。

第七条 民意咨询会的时间和内容提前五天通过电视、政府网站或其它有效方式告知社会，并接受涉及利益群众报名；涉及利益群众报名过多的，从中抽选或由涉及利益群众推选参会代表。

第三章 听证

第八条 政府决策过程中，邀请人大代表、政协委员、相关单位负责人和涉及利益群众代表参加听证会。

第九条 听证会召开前一周，县政府将有关议题告知县人大、政协，由县人大、政协抽选能够代表利益关系群体的人大代表和政协委员参加听证会，并通知相关单位负责人到会举证，同时在参加民意咨询会的群众中选取3-5名代表一并参加听证会。

第十条 参加听证会的人大代表、政协委员和涉及利益群众代表有权就举证单位列出的证据进行质证。

第十一条 参加听证会的人大代表、政协委员、相关单位负责人和群众代表会前应广泛征求利益关系群体的意见和建议，会后及时向其通报会议内容和决策结果。

第十二条 凡涉及广大群众关心的热点、难点问题的重大事项决策的听证，通过电视、政府网站等媒体报道听证会的过程和结果。

第十三条 相关决策文本、政府文件通过政府网站、政务公开栏等形式向社会发布，供群众随时查询。

第四章 民众质询

第十四条 政府决策事项在执行过程中，主管部门要将政府决策事项的内容及时向群众通报，凡群众有疑问或不满意的，可以通过口头或书面等形式向政府提出质询。涉及群众比较多的和比较突出的问题，可以通过召开群众质询会的方式，集中进行政府和群众之间的沟通。

第十五条 对群众的一般性疑问和申诉，县政府主管部门领导要认真倾听或审阅，能够现场答复或解决的，要指定部门负责人现场答复或研究解决。现场不能答复或解决的，要列出答复或解决计划、明确责任人并限期解决。

第五章 民意调查评价

第十六条 政府决策事项在执行过程中，主管部门要将该决策的执行情况进行调研，特别要注重民众对该决策的理解、支持正反两方面的意见进行收集，并根据行业特点结合我县的实际进行分析、评价。

第十七条 主管部门在进行充分调研、分析、评价的基础上，提出评价意见，写出评价报告书报县人民政府审定。

第六章 附则

第十八条 本制度自2005年10月1日起施行[1]