我国三支柱养老保险制度发展思路

第一篇：我国三支柱养老保险制度发展思路

我国三支柱养老保险制度发展思路

我国现行的养老保险制度由三个不同层次的养老保险组成，即基本养老保险计划、企业补充养老保险计划和个人储蓄型保险计划，由此初步构建了我国现代养老保险体系的制度框架。

第一个层次的基本养老保险计划在养老保险体系中占了主要地位。我国对城镇企业职工强制实行统账结合、部分积累的基本养老保险制度，其保障水平较低，覆盖面较广。到XX年时，我国基本养老保险覆盖人数为14736万人，其中职工11128万人，离退休人员3608万人。在部分有条件的地区，我国政府鼓励当地政府开展农村养老保险的探索和试点。

养老保险体系中的第二个层次是企业补充养老保险计划。它由政府政策鼓励，企业自愿建立，企业或企业和职工个人共同缴费为职工建立个人账户，通过商业机构运营，给付水平由缴费和投资收益率决定。目前我国只有极少数效益比较好的企业为职工办理了补充养老保险，尚处于零星发展的状态。XX年补充养老保险覆盖职工人数是560万，不到全部企业职工的5%。XX年《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》的出台为企业年金的发展搭建了制度平台，无疑将对这一层次的养老保险计划产生重要的影响。

第三个层次的养老保险计划是个人储蓄型保险计划，由劳动者个人通过购买商业保险公司的养老保险产品等方式实现。目前，我国商业养老保险的发展仍处于起步阶段和附属地位，水平很低，商业保险在养老保险体系中的地位和作用没有得到充分发挥。XX年我国商业养老保险保费收入为420亿元，人均保费支出不足40元，而XX年全国人均退休金为8777元。

我国现行的养老保险制度是公共选择与社会经济发展的结果，在提高制度效率和促进公平、保障社会平稳运行与防范老年贫穷方面发挥了一定的作用：一是在较短的时间内，运用创新思维探索出有中国特色的养老保障改革道路，初步形成了养老保险制度的多层次体系框架，与国际上流行的“三支柱”保障理论相契合;二是通过全面和渐进的改革实现了由传统保障制度向社会化的责任分担制度转变，改变了依靠政府和单位的传统保障观念，适应了经济与社会发展的要求;三是为一定数量的居民提供了养老保障，并开始形成了养老金的正常调整机制，使离、退休人员能够分享经济社会的发展成果：四是有效改善了公众的消费心理预期，促进了即期消费，为经济社会的发展提供了有力的支持。

养老保障二元结构——农村养老保险制度缺失。在传统经济社会二元结构的影响下，我国养老保障也呈现出二元结构。农村养老保障还是以家庭保障与土地保障为主，没有为占人口绝大多数的国民建立养老保险制度，保护其最基本的生存权利，这无疑是制度最大的不公平。

在部分地区试行的农村养老保险，实际模式与商业养老保险无异，没有任何财政支持和补助，经办机构还从保费中提取3%的管理费。因此受农村地区经济社会发展水平的限制，加上缺乏统一管理和规范运营，投资渠道狭窄，原有制度出现经营困难，并呈收缩的趋势，参保人数由1998年的8025万人下降到XX 年的5428万人，参保率由1998年的%下降到XX年的%，保险基金出现严重的缺口。

城镇基本养老保险制度的覆盖面有限。制度的不公平也体现在城镇地区，基本养老保险主要覆盖了国有企业。虽然非国有企业的就业人数在许多地区占一半以上，但其覆盖范围参差不齐(20%—90%)，这类人群就业较不稳定，更需要参保。我国城镇基本养老保险制度参保职工占全部就业人口的比例在12%左右，参保职工占城镇就业人口的比例在40%左右，参保职工占城镇在岗职工的比例在80%左右。

现行制度参保率低下的原因主要有：一是制度不完善，部分城镇人群未纳入保障范围，如自由职业者和公务员：二是缴费率太高，待遇不稳定，受到大多数非国有企业的抵制，扩大覆盖面进展艰难，三是国有企业的问题也没有完全解决。有限的覆盖面会加剧缴费负担，限制劳动力的合理流动，进而容易形成覆盖面下降的恶性循环。

因此，在现行的养老保险制度下，不同人群所享受到的养老政策是不同的，行业之间、地区之间的差别比较大。如公务员依然享受计划经济时代的退休养老政策，而自由职业者的养老政策没有得到妥善解决而被人为地排除在现有制度之外，部分企业因经营困难无法按时缴纳保险费，其职工的养老保障也无从得到保证。对于不同的人群设计不同的养老保险方案，体现了制度的多元化和不同人群的特点，本无可厚非，但应保证纵向和横向的相对公平性。在我国条块分割，不同收入水平和不同行业人群养老政策的区别太大，加剧了社会的不公平。

基本养老保险缴费率与拒缴率居高不下，费用分担苦乐不均。由于转轨成本没有得到合理的分担而沉淀在养老保险制度中，因此在制度设计及其运行中，由在职人员承担了转轨成本，他们同时为自己和已退休人员的养老付费，面临双重负担，使企业面临着缴费和自身发展之间的矛盾，在部分地区，企业的福利负担甚至超过职工工资的40%，以致部分效益不好的企业拖欠缴费现象突出。

目前，企业、事业单位仍是社会保障的主要承担者，是社会保障制度的核心。我们现行的养老体制虽然说是一种“社会保障制度”，但绝大多数仍是以企业为载体，缺乏整个社会共济的保障机制。有些效益不好，特别是严重亏损的特困企业，连职工工资都发不出，就更谈不上“养老保险”，养老金的拖欠非常突出。我国现行的养老保障体制需要继续健全和完善。

根据测算，我国的现实是：在职人员的实际缴费率高于理论缴费率五个百分点以上;养老金替代率在不同年份之间波动和差别比较大;在大部分年份，理论缴费收入大于当年实际缴费收入，差额有增长的趋势，而理论支出均小于实际支出。这反映了制度设计上的缺陷和调整机制的不完善，难以有效激励劳动者参保，也难以有效约束其不当利用制度的行为。

失业人数不断增加。养老保险制度建立的目的之一是保证劳动者的有效供应，但也会提高劳动力使用的成本，可能会抑制对劳动力的需求。高效率的养老保险制度能够在成本与保障之间达成一种平衡。我国城镇登记失业率由1998年的%逐渐上升到XX年的%，这主要是由结构调整和经济发展等原因造成的，是否存在养老保险制度的负面影响还需要进一步的实证研究，但在一定程度上，这可能说明了该制度在保障劳动力方面的不足与低效率。

第二、第三层次发展滞后，多层次体系成为形式。多层次(多支柱)养老保险体系可以减轻公共养老保险的财政压力，促进经济增长，体现出效率与公平的动态统一，我国养老保险制度改革也提出了要建立多层次养老保险体系的目标。但目前第二层次企业年金的税收优惠政策依然停留在争论中，企业年金业务在行业、地区间发展不平衡，相关立法、监管、风险控制机制尚不完善，市场难以在短期内得到快速启动和发展。作为第三层次的商业养老保险，受国民保险意识和税收政策的限制，覆盖的人群也非常有限。第二、第三层次规模较小，发展滞后，多层次体系成为名义和形式上的，加之制度的不完善，其整体功能的发挥受到严重影响。

社会统筹基金隐性债务巨大。社会统筹基金除支付基础养老金外，还要支付“老人”的全部养老金和“中人”的过渡性养老金。然而，改革前积累的资产远远低于应支付的当前养老金和过渡性养老金之和，我国基本养老保险的隐性债务规模巨大，各方研究结果均在3万亿元左右。为弥补这笔债务，要求社会统筹部分的缴费高于当前待遇成本。尽管国家规定了很高的企业缴费率(工资总额的20%左右)，并且还有增长的趋势，但是除非有其他的资金来源，否则国有企业和国家财政均无力负担这笔债务。

个人账户与统筹基金的合并运行。个人账户与统筹基金的合并运行是制度效率缺失的一个重要原因。个人账户与统筹基金分别实行基金完全积累制和现收现付制，是两种不同的融资方式、基金模式和再分配模式，应分别采取不同的管理方式。统筹基金和个人账户基金的混账运行，使得统筹部分透支了个人账户资金，并未形成实际的基金积累，使得改革陷入困境。其一，两个账户的合并运行容易导致管理上的混乱，其中产生的问题最终会落到政府的身上。其二，统筹基金透支了个人账户，使个人账户空账运行，仅成为一种记账的手段，基金的投资与积累无从实现，目前已有7400亿元的资金缺口。其三，统账结合模式的目的是逐步实现从原有现收现付制向部分积累制的转变，但由于个人账户成为空账，制度实质上又回到原有的现收现付制。

中国养老保险体系发展与改革中存在的问题，很大程度上根源于制度中政府行为与责任的定位与运作存在问题，主要表现在以下三方面。

政府与市场角色的冲突。主要表现在：一是缺乏对养老保险制度的统筹规划，缺乏整体的思路和方案;二是在基本养老保险制度没有完善的情况下，政府对补充养老保险介入过深，限制了商业养老保险的发展;三是政府在农村养老保险的制度提供与财政支持等方面承担的责任不足，而对其经营却表现出很高的积极性;四是社会养老保险立法滞后，缺乏对政府行为的有效约束，随意性较大;五是缺乏支持、补充与商业养老保险发展相配套的政策，限制了体系的健全。

中央政府与地方政府角色的冲突。制度对中央政府与地方政府各自应承担的责任、管理职责划分不清。尤其在对社保基金缺口的承担上，表现出很大的随意性和临时性，往往形成“人人靠社保，社保靠财政，财政靠中央”的局面。

立法滞后，制度非正规化。我国养老保险存在立法不健全、立法层次低、缺乏必要的法律责任制度、法律实施机制较为薄弱等问题。如社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来;缺乏对欠缴社保费的行为和拖欠离、退休人员养老金行为的法律制裁措施，非法挪用、挤占社保基金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处等。

在借鉴国际经验和认识我国国情的基础上，我们应当从系统思维的角度，理清完善养老保险体系的发展思路。

国外的经验表明多层次的养老保险体系具有较高的效率，我国国情的复杂性也决定了我国养老保险制度的完善应当坚持建立并完善多层次的养老保险体系的指导思想。我们在稳步扩大基本养老保险覆盖面的同时，应当努力促进企业年金和商业养老保险的发展，使三者达到合理的养老替代比例。同时还应引导、鼓励商业保险机构运用其精算、管理、服务等技术优势，服务于养老保险制度体系基础型、成长型、享受型各层面，实现养老保险制度的健康运行。

由于养老保险制度涉及广大人民群众的切身利益，并且其经营管理的期限长达数十年，因此应当针对已经出现的问题，分别完善三个层次的立法，如社会保险(障)法、养老保险管理办法等，规范筹资方式，明确管理机构和经办机构，规范资金的运用与投资，加大处理违规行为的力度，统一监管标准，保障资金的安全，促进养老保险制度体系的发展。

由于隐性债务数额巨大，我们只能在较长时期内，积极寻求筹资渠道，逐步偿还。一是可通过调整财政支出结构，如发行国债、福利彩票等财政手段筹集养老基金;二是可通过国有资产的合理分割筹集资金;三是社会统筹与个人账户逐渐实行分胀管理，逐步做实个人账户;四是可考虑开征养老保险税，保证资金来源的稳定性和连续性;五是稳步提高养老保险的覆盖面。

我国养老保险制度的税收优惠政策凌乱而不成体系，优惠比例、结构、地区均有限。如企业年金，我国规定工资总额的4%～5%以内从成本列支，国外大都超过10%。而企业年金和商业养老保险在发展的初期，迫切需要税收政策的支持，这一点已为国外的发展经验所证明。因此养老保险体系的完善呼吁加大税收优惠力度和严格税收监管措施。

保证养老保险基金安全的关键在于能否提高基金投资收益率，实现保值增值。我们可以通过直接投资收益稳定、盈利性好的基础设施和固定资产，或进入不动产抵押二级市场等多种方式，拓展适合养老保险基金安全性、盈利性、流动性特点的投资渠道，科学确定投资组合和策略，建立规范化、科学化的长效保值增值机制。

我国农村地区人口老龄化趋势、农民收入的地区与个体差异、人口的流动性和城市化进程决定了农村养老保障模式必须是一个多元的、结合正式和非正式制度的整合型养老保障体系，是以非纳费型社会救助制度、土地保障制度、家庭保障制度为基本保障制度，以纳费型养老保险制度、商业养老保险制度和个人储蓄为重要组成部分的动态调整的、综合的制度体系，并考虑在较远期的未来分类、分步与城镇养老保险体系接轨。更多

第二篇：我国养老保险制度三大支柱

我国养老保险制度三大支柱

中国自1999年步入老龄化社会以来，因人口基数大、老龄化速度快，如今已经成为全世界老龄人口最多的国家之一。

据今年4月国家统计局第六次人口普查公布的数据，中国60岁及以上老年人口接近1.78亿，占人口总数的13.26％，远超国际标准10％的老龄化社会分界线。

国家统计局局长马建堂指出，近十年我国人口出生率大概在12％，死亡率在7％。这好比一个金字塔，处于底部的老龄人口越来越多，而处在金字塔顶端的少儿却越来越少。

老年人口比重的加大已对养老消费需求的满足、老年人医疗保险、养老居住与基础设施建设等多个环节提出挑战，特别是对养老保险制度造成了巨大的压力。

基本养老保险方面，我国基本养老保险由城镇企业职工养老保险和新型农村社会养老保险组成。截至2010年年底，参加城镇企业职工养老保险的人数为2.57亿人；参加新农保的人数为1.43亿人。国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇指出:“今后我国养老保险的工作重点仍是在扩大覆盖面上。”

目前，基本养老保险的保障水平是“保基本”。此外，中国社科院发布的《2010年社会保障绿皮书》中指出，基本养老保险个人账户的实际收益率不足2％，而2005年以来的加权通货膨胀率为

2.22％。

补充养老保险方面，迄今为止，我国公务员和大部分事业单位仍

实行特殊的退休金制度，所以我国的补充养老保险只有企业年金一种形式。中国的企业年金起步较晚，参加企业年金计划的行业分布面狭窄，主要集中在电力、石化、交通、烟草、钢铁、金融等部分行业和企业。根据人力资源和社会保障部公布的企业年金统计数据，截至2009年12月31日，我国正式运作的企业年金规模为1975亿元，参加企业年金的人数是1116万人。

个人养老储蓄方面，1995年，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》的第五条提出:“鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。”但有关个人养老储蓄制度的建立是否有国家政策的相应配套措施、谁来管理个人养老储蓄基金、是否与基本养老保险和补充养老保险挂钩等等，这些方面都没有明确的规定和运行机制。

2010年我国城乡居民存款余额为30.3万亿元，2009年中国大陆的商业保险密度和深度分别是121美元和3.4％，而世界平均水平是595美元和7％，美国是3710美元和8％，日本还要高，因此，我国个人养老储蓄与发达国家和地区比较存在很大差距。

声音

我们下一步做电子商务创新要解决诚信问题。这涉及两个方面，一个是生产供应方，一个消费方。现在做“消费养老”模式是一种商业模式创新。

这个平台如果不仅仅买卖东西，还做养生、保健等服务，能够给消费者提供很多服务，将美容院和养生堂联合起来的话，可以形成一

种服务链。

——中国互联网协会常务副理事长高新民

应该支持曹总的尝试。网货来自渠道，核心是将暴利还给制造业，反映在现在的市场，企业应该把自己的得利让给消费者，从而创造出一个能使我们的养老水平更加完善的局面。

——国家工商总局市场司原司长张经

上海家帝豪电子商务有限公司是把消费和养老联合起来的一个创新，而诚信问题也在“消费养老”创新的过程中不断改进。——国家发改委培训中心项目顾问于元江

把流动零散的客户和企业系在一起，做美国人几十年前做的事情。美国人做这个的时候有很多挫折，家帝豪走第一步，后面还有很多路要走。

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第三篇：我国的养老保险制度的演进与发展

我国的养老保险制度起步于20世纪50年代初，最开始保障对象是城镇机关、事业单位和企业的职工，主要是由国家规定统一的基本保险待遇，各单位和企业支付养老费用，这实际上是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证养老金发放的养老保险体系。在文革期间，工会组织被取消，养老保险制度建设处于停滞、倒退的状态。国家不再统一筹集养老保险基金每个企业按自己的养老金负担筹集费用，养老保险制度也丧失了期应有的在不同地区和企业之间再分配的功能。从20世纪80年代期起，为适应社会主义市场经济体制和生产力发展水平要求，我国对企业职工养老保险制度进行了一系列的改革。我国社会保障制度的改革和发展历程可以分为四个阶段：第一个阶段是1978~1991年的恢复性改革阶段，第二个阶段是：1991~2000年的探索性改革阶段，第三个阶段是2000~2006年的“做实”试点阶段，第四个阶段是2006年十六届六中全会提出基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”的“全覆盖”阶段。中国的养老保险制度是在50年代开始摸索着建立的，虽然是不完善的，但已养老保险制度的雏形。经过的文化大革命的破坏，中国刚刚出现的养老保险被扼杀在摇篮中。1978年以前我国社会保障制度的典型特征是“企业保险”，而1978~1991年这一阶段主要是维持、巩固和完善这种制度模式，因此这一阶段的主要目的还是为了解决历史遗留问题和恢复被“文化大革命”破坏的养老保障制度。与此同时，这一阶段的一些改革措施也积极促进了“企业保险”向“社会保险”的转变。例如，从1984年开始，中国开始尝试养老保险费用的社会统筹，其目的是“还原”社会养老保险的基本职能。并在多地区试行退休人员退休费社会筹集。在统筹方面，自1986年起首先实现了全国县、市一级的养老保险费社会统筹，进而又推进省一级的统筹工作。

二、1991~2000年探索性改革阶段

1991~2000年这10年是中国社会保障制度的探索性改革阶段，也是我国社会保障制度框架形成的重要时期。

第一，1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始尝试性的社会养老保险结构的改革实践。在养老保险的筹资方面，确定社会养老保险费用由国家、企业和职工三方共同筹资，职工个人按本人工资的3%缴纳养老保险费。在制度结构上，确定探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系。中共中央十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式决定实行社会统筹和个人账户相结合的社会保险制度，其中，一个最重大的突破是关于个人账户的设置；“社会统筹和个人账户相结合”实际上就是社会统筹和积累制的结合1995年3月，国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》具体确定“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案，确定“统账结合”是中国城镇企业职工基本养老保险制度改革的方向。提出到20世纪末，基本建立适应社会主义市场经济体制要求，适

用于城镇各类企业职工和个体劳动者，资本来源多渠道，保障方式多层次，社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应，管理服务社会化的养老保险体系。1997年7月国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，为解决养老保险制度多种方案并存的破碎局面，采取了以下果断的措施：（1）在养老保险费的筹集方面，按职工工资的11%建立养老保险个人账户，其中个人缴费最终上升到8%，企业缴费划入的部分最终降低到3%；

（2）在企业缴费的控制方面，企业缴费（含划入个人账户部分）的费率以不得超过工资总额的20%；（3）养老金的构成由基础养老金和个人账户两部分组成。（4）将11个行业统筹划归地方社会保险机构管理。5）为了加速养老保险制度改革，国务院还决定在行业统筹移交地方统一管理的同时，加大推进省级养老保险统筹的力度，确立了基本养老保险基金省级调剂金制度的推进计划。确定到2000年，在省、自治区、直辖市范围内，要基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金，对社会保险经办机构实行省级垂直

三、2000~2006年“做实”试点阶段

由于“社会统筹和个人账户相结合”的制度模型的弊端，造成统筹账户存在巨大的支付缺口，歌地社保部门均调用个人账户资金用于当期支付，个人账户有名无实，长年“空转”。

2000年，国务院决定选择辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点，颁布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，决定从2001年7月开始在辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点工作。试点的内容主要有两个方面：第一，将个人账户的规模从11%降到8%；第二，逐渐将个人账户由个人全部“做实”，到2003年11月底，全省参加企业基本社会养老保险人数687万人，累计征收做实个人账户资金83.6亿元，个人账户计清率为99.9% 2003年，党中央、国务院决定，在黑龙江和吉林两省进行扩大完善城镇社会保障体系试点工作，提出在总结辽宁省试点经验的基础上，通过两省的试点，为完善我国城镇社会保障体系进一步积累经验。2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，从2006年起又将试点改革扩大到除东三省之外的八个省、区、市，包括天津、上海、山东、山西、湖北、湖南、河南和新疆。

四、2006年至今“全覆盖”改革阶段

2006年中共十六届六中全会从构建社会主义和谐社会的战略高度，明确提出到2020年建立覆盖全民的社会保障体系。2007年中共十七大报告再次提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。这标志着中国社会保障制度建设进入了一个新的历史阶段。到2020年，中国政府要在一个十几亿人口的大国做到全民保障。这不仅是中国人民的福音，也是对世界养老保障制度的一个重大贡献。同时，这个任务也是十分艰巨的，需要更多的智慧和付出更多的努力。

第四篇：我国养老保险制度的完善

内容摘要：

养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。中国社会养老保险制度的改革已经过了几十年的历程，经过多次的摸索、实践，在资金的管理上逐步形成了 “社会统筹与个人帐户相结合”的筹资模式；为提高统筹管理效率，均衡离退休费用负担，增强社会保障功能，完善社会保障体系，实行了养老保队省级统筹。养老保险制度的改革，对于建立社会主义市场经济体制，促进改革、发展和社会稳定都具有十分重要的意义。社会统筹与个人帐户相结合模式在现收现付的基础上，既面临着人口老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负的问题，在这种情况下，养老保险前进的道路是十分曲折、困难的。结合我国的实际情况，针对我国社会养老保险在实践中出现的一些问题，查找出现问题的原因，借鉴国外的一些经过实践而逐渐成熟的经验，浅谈我国养老保险制度的完善。

关键字：养老保险制度现状完善

一、养老保险制度的发展历程

养老保险是一种社会保险，是根据国家法律规定，对达到退休年龄的老年人，由国家和社会提供物质帮助以保障其晚年生活所需的社会保险制度。养老保险基金是在社会经济生活中，国家为实施养老保险计划按照一定的法律程序而预先建立起来的、用于保障受保人养老基本生活需要的专用基金。我国的养老保险制度是50年代初期建立的，以后在1958年和1978年两次做了修改，1991年各地区为适应经济体制改革的需要，又进行了以退休费用社会统筹为主要内容的改革，制定了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）。1995年3月和1997年7月又分别制定了《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》等文件，中国社会养老保险制度的改革已经过了几十年的历程，经过多次的摸索、实践，在资金的管理上逐步形成了 “社会统筹与个人帐户相结合”的筹资模式；为提高统筹管理效率，均衡离退休费用负担，增强社会保障功能，完善社会保障体系，实行了养老保队省级统筹。养老保险制度的改革，对于建立社会主义市场经济体制，促进改革、发展和社会稳定都具有十分重要的意义。

为使养老保险更合理地收缴及使用，养老保险实行了省级统筹，实行省级统筹的目标是：建立适应社会主义市场经济体制的要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道，保障方式多层次，社会统筹与个人帐户相结合，管理服务社会化，在全省范围内调剂和管理基金，以确保离退休金按时足额发放的养老保险体系。我省实行的养老保险制度，是根据这个目标，依据国务院发布的养老保险制度的规定，逐步做到统一缴费比例，统一管理和调剂使用基金，统一养老金的发放办法和标准，通过规范和调整，逐步统一企业缴费基数和比率。

二、我国养老保险制度的现状

1、在实践中，社会统筹常常只能顾及当前社会养老保险基金的收支状况，而无法顾及到未来人口老龄化和可能出现的经济危机对社会养老保险制度所带来的风险，社会养老保险基金的长期平衡是社会统筹的难题。而大数额的人口进入养老金领取者的行列，这无疑会给社会养老保险基金的筹集带来巨大的压力。由于积累的个人帐户由于要求收支平衡的期间过长，容易受到通货膨胀的严重影响，一旦遇到大的经济危机和金融危机，养老金个人帐户的贬值风险无法抵御；而且，单纯以个人交纳的保险费数额来决定养老金给付数额的模式下，社会的低收入者或负担重的劳动者往往难以通过自身预提积累的保险金满足维持退休后最基本生活水平的需求。

2、机制转轨过程中存在着巨大的资金缺口。社会养老保险基金从现收现付模式转向“社会统

筹与个人帐户相结合”的部分积累模式，从财富流动的机制上来看，新制度下的劳动者除了要为自己缴费之外，还必须为退休的上一代再交一次费用。现收现付模式向积累模式的转换过程中，存在着一代人必须养活两代人的难题，即当代劳动者在为自己积累资金、充实自己的“个人帐户”之外，还必须缴纳足够的基金养活上一代人。

3、在社会极度进步的时代，经济高速发展也带来了极不稳定的因素，企业破产导致下岗职工增多，社会养老保险基金的筹集更加困难。由于各种因素所致的经营不景气、频临倒闭或破产的企业很多，同时，下岗职工的人数也因此而增多。虽然企业破产了，职工下岗了，但时间不会停止，由此产生的养老保险基金还得继续交，但下岗的职工拿不出这部分资金，但退休的那部分职工的退休工资还得继续发放，在这种情况下，社会养老保险基金只出不进，社会统筹的入不敷出就将不可避免。不仅如此，一方面企业经营困难，另一方面又需要被迫不断地提高缴费率去应付日益增长的养老金支付压力，不仅社会养老保险基金入不敷出，由此也导致收入分配的巨大差距，乃至进一步拉大地区之间社会经济发展的水平。即使是在省市级“社会统筹”的范围内，不同县市的社会养老保险基金的盈亏也涉及到当地的人口结构、制度的覆盖范围、企业的缴费能力、社会养老金的替代水平和基金征缴到位率等诸多因素，差距过大也会造成社会养老保险基金统筹和调节的困难和压力。

4、缺乏政府的财政投入。在1995年的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中规定“基本养老保险基金发生困难时，由同级财政予以支持”。但在实际工作中，有关支持的手段、力度、范围和财政基金的来源却没有明确的规定，所以此种支持很难到位。

综上所述，社会统筹与个人帐户相结合模式在现收现付的基础上，既面临着人口老龄化、支出需要大幅度增加的现实，又存在着缺乏政府的财源支持、企业和个人缴费已不堪重负的问题，在这种情况下，养老保险前进的道路是十分曲折、困难的。

六、我国养老保险制度的完善

1997年7 月国务院领导在全国统一企业职工基本养老保险制度工作会议上指出在深化（社会养老保险制度）改革过程中，暴露和反映出了一些问题。一是多种养老保险办法并行，给管理工作带来诸多困难；二是基本养老保险水平差距过大，存在攀比待遇水平的现象；三是基金统筹层次过低，调剂能力弱，少数经济效益不好的地区和企业，离退休人员的基本生活难以保障；四是个人缴费到位的速度慢，个人帐户的功能没有得到充分体现；五是国家关于基金管理的规定没有得到认真执行，挤占挪用养老保险基金的问题比较严重。”这些问题，使社会统筹与个人帐户相结合模式的环境风险和目标风险都在加大。因此，采取什么样的政策和措施，化解风险，保证社会统筹与个人帐户相结合模式能够顺利地运行，是目前实际工作中最重要的问题。

1、加强养老保险制度涉及广大人民群众的切身利益，并且经营管理的期限长达数十年，因此应当针对已经出现的问题分别完善几个层次的立法，如社会保险（障）法、养老保险管理办法等，规范筹资方式，明确管理机构和经办机构，规范资金的运用与投资，加大处理违规行为的力度，统一监管标准，保障资金的安全，促进养老保险制度体系的发展。

2、社会养老保险基金的筹资。一般来说，社会养老保险基金制度的最终实现目标有三个方面。首先是能够建立充分的基金储备，以保证国家社会养老保险计划的顺利运转，实现保险功能，这是社会养老保险基金制度运行的根本目标。其次，社会养老保险基金筹集的各个环节，都要充分保证社会经济运行的效率性，而不能对社会经济发展造成障碍。第三，通过其特有的财富转移机制，达成社会收入第二次分配的目标，努力做到社会公平。“社会统筹与个人帐户相结合”模式，既能够通过统筹机制照顾退休人员的现实利益，保证社会养老保险基金现收现付功能的实现，又设立个人帐户着眼于工作着的现在一代人的长远利益。在实践中它既能够发挥现收现付模式和完全积累模式的长处，又在一定程度上互补了二者的缺陷。社会统筹与个人帐户相结合模式的关键是基金的来源。只有国家、企业和职工个人共同承担

基金筹集的责任，共同参与、共同努力、相互协调才可能保证财源的稳定性。传统的体制下，国家已经无力继续支撑不断增长的社会养老保险费用，实际上现收现付模式已经破产。但是国家作为社会保障的主体，组织、协调并保证社会养老保险制度的顺利运行是其根本的权利和义务。推行社会统筹与个人帐户相结合模式是创新性的尝试，在目前社会养老保险基金运行风险加大的情况下，国家需要加大参与和干预的力度。

3、国家对上一代人的债务，可以寻求一定的补偿办法：一是从现有的国有资产存量中取一部分补充其漏缺。我国在对国有经济结构进行调整改组，自然要涉及对国有资产进行重新配置，可以结合这一过程，划出部分国有资产补充到社会养老保险基金中去；二是国家财政应划拨资金对社会养老保险基金进行援助。比如为按时按数额缴纳社会养老保险的企业实行税收优惠政策等。因为，养老费用应属于劳动力再生产费用的范畴，这笔费用本来可以作为劳动者的劳动报酬发给职工个人支配，职工用这笔费用选择如何进行养老。现在国家从社会安全的需要出发，建立了社会养老保险制度，由企业代替职工个人缴纳了用于职工养老的费用的一部分，即社会养老保险基金。显然，这部分费用本来就不构成企业的利润部分，不存在纳税的问题。因此，所谓财政让利只是一种推动经济发展的激励模式。

如果国家财政不投入，靠企业和劳动者个人是不可能承担得了的。再者，政府财政承担部分社会养老保险基金，减轻了企业的负担，不仅有利于企业改革，更有利于企业参与国际分工，增强其在国际市场上的竞争力。解决社会养老保险基金危机的合理、公平的做法就是政府财政及时注入资金实施援助。

4、应建立最低养老金制度。社会统筹与个人帐户相结合模式中，社会收入有从下向上、从贫向富流的倾向。对生活困难的企业下岗职工征收社会养老保险费不利于社会保险的基本原则，若对他们免征费用，首先是社会养老保险基金承受不了，再者不出力而吃饭的局面会难以控制，而且对缴费者也构成了不公平。因此，建立一个社会最低养老金，维持低收入者养老生活，使人人都有饭吃。

5、确保保险基金的增值。可以通过把死的那部分资金投入运营的方式来增加基金的收入，利用社会保险基金进行投资，购买国债或者存入国有商业银行等。这样一来，国家长期建设需要的资金可以依赖于此而解决一点，因此，承着金融风险的逐步解决，国内资本市场的进一步规范，应积极开拓基本养老保险基金的投资市场，将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域。以真正发挥长期资金的优势，创造最大的经济效益；而经济效益的提高不仅将直接对国民经济产生良好的影响，同时又间接实现了基金收入的稳步增加。

6、逐步建立并完善农村养老保险。我国是农业大国，应加大力度进行农村社会养老保险立法，制定出适用于农村的养老保险制度，保证农村养老保险制度的实行，依法监督、管理农村社会养老保险的实施，并确保农村养老保险基金保值增值。

参考文献：

① 童星《摘自社会保障与管理》 南京大学出版社2002年3月第一版 第191页 ② 中国法制出版社《劳动法一本通》 第200页

③ 河南省劳动争议仲裁委员会办公室《劳动争议处理法规汇编》 第254页

④ 郑州市市人民政府郑政文〔2005〕105号文件

⑤ 经济管理出版社《各国社会保障制度》 第83页

⑥ 张彦、陈红霞《社会保障概论》 南京大学出版社 第166页

第五篇：整合我国社会养老保险制度

整合我国社会养老保险制度

2014-05-09 13:24 来源：《中国社会科学报》

作者：华侨大学公共管理学院 汤兆云

近年来，我国城乡社会养老保险制度建设成绩显著。目前，包括城镇企业职工、有固定工作的农民工、城乡居民在内的城乡社会养老保险制度基本建立，并初步形成了适应社会主义市场经济体制要求的社会养老保险基本制度和政策体系框架。

养老金“双轨制”加大社保差距

产生于不同历史条件下的各类社会养老保险制度，在模式变迁、管理体制、资金筹措、保障水平以及养老金待遇给付等方面差别较大，呈现出明显的城乡二元“双轨制”和“碎片化试点”等特征，即：国家政府机关、事业单位退休人员实行由国家财政统一支付的退休养老金制度；而城镇企业职工、农民工群体、城镇居民、农村居民则实行由“个人缴费、政府补贴”的“社会统筹+个人账户”的社会养老保险制度。具体表现为：（1）统筹方式不同，前者由财政统一拨款，后者由单位和职工本人按一定标准缴纳；（2）支付渠道不同，前者由财政统一支付，后者由自筹账户支付；（3）计算方式不同，前者以退休时的最高工资为基数，而后者则以职业生涯中平均工资水平为基数；（4）支付标准不同，前者退休所得的替代率可达到90%以上，而后者只有40%甚至更低。因此，养老金“双轨制”使得我国两类社会保险收入的差距越来越大。比如城市职工养老保险，个人需要交纳职工月均工资的8%（企业缴纳20%），累计缴纳15年才可以领取基本养老金。政府机关和事业

单位人员，在职时个人不缴纳养老保险费，退休后直接领取退休金。这制约着我国城乡社会保障的一体化建设，也成为我国统筹城乡发展的重要阻碍。

政府机关、事业单位人员养老保险应实行“社会统筹+个人账户”模式

实践证明，我国城镇企业职工实行的“社会统筹+个人缴费”模式的社会养老保险制度比较符合国情。因此，将目前政府机关、事业单位人员实行的现收现付、确定给付制的养老金制度，改革为部分积累、确定提拨制的“社会统筹+个人账户”式的社会养老保险制度。其实现步骤为：（1）将政府机关、事业单位人员退休金的承诺方式从确定给付制改为确定提拨制。个人在职期间按照工资收入的一定比例交纳退休金，建立与政府补贴共同组成的“社会统筹+个人账户”的社会养老保险模式。（2）建立包括基本养老保险金、职业年金和个人储蓄相结合的多层次养老保险体系。（3）逐步降低退休所得的替代率（目前政府机关、事业单位人员养老保险金替代率太高），以体现养老退休金的“养老”作用。（4）实行“老人老办法，新人新办法，中间人逐渐过渡”的原则，用15—20年时间逐渐完成政府机关、事业单位人员养老保险金的改革。（5）养老保险金待遇要考虑与退休人员的职务、职称、职位以及地区等因素挂勾，并实行随经济发展和物价变动等情况的正常调整机制。

将有固定工作农民工的社会养老保险整合进城乡职工社会养老保险制度

基于城镇企业职工社会养老保险制度已实施多年，比较成熟，在完善有固定劳动关系农民工的社会养老保险制度的过程中，可以参照城镇企业职工的社会养老保险制度。但也要考虑到农民工工资收入较低、工作地点转移频繁等特点，在整合过程中，注意以下几个问题：（1）缴费比例问题。可以适当降低用人单位和农民工的缴费比例，其差额部分由国家财政参照对新农保基础养老金的补助标准进行补助（主要考虑到农民工的农民身份性质）。（2）统筹层次与转移接续问题。由于农民工工作地点转移比较频繁，因此，农民工社会养老保险的统筹层次要高，以便能够在各省市区自由转移接续。（3）待遇计发问题。目前城镇企业职工个人养老保险缴费年限以15年为期，针对农民工的特殊情况，可以稍作变通，即：按其实际缴费年限与15年的缴费年限的比例享受社会统筹部分。（4）考虑到农民工职位、职称以及受教育程度都比较低，其养老保险金替代率可以（相对于城镇职工）适当降低。加大新农保、城居保制度的整合力度

按照2014年2月国务院《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》的要求，各省市区应尽快制定相关规章制度，保证新农保、城居保制度的合并实施。针对新农保、城居保制度目前存在的问题，在以下几个方面进一步强化：切实保证养老金待遇给付标准的正常调整机制，提高基础养老金标准；综合考虑农民居民和城镇居民的年龄、地域以及身体状况等实际情况，其待遇计发年限灵活处理。城乡居民社会养老保险制度在实施过程中，要充分考虑与计划生育奖励扶助制度和其他惠民政策（如土地补偿政策、拆迁补偿政策、国家义务教育“两免一补”政策、新农合等）的良好统筹与衔接。

建立多层次的社会养老保险制度

借鉴世界银行“三支柱”、“五支柱”养老保险理论以及发达国家的成功经验，建立符合中国国情、具有中国特色的“多层次”的社会养老保险模式。具体

为：第一层，建立由国家财政作为保障的、旨在保障所有国民最基本生活的基本养老保险制度；第二层，建立由供职单位提供资金作为保障的职业年金和企业年金制度；第三层，建立非强制性的商业养老保险制度；第四层，建立家庭成员间互济以及个人储蓄的补充性养老保险制度。