关于《人口与计划生育法》的立法背景与立法过程评析上

第一篇：关于《人口与计划生育法》的立法背景与立法过程评析上

《人口与计划生育法》的立法背景与立法过程评析上

提要：任何法律的制定都绝不是偶然的，必有其特定的立法背景和成因。文章从经济、政治、社会发展等多角度，分析了我国制定《人口与计划生育法》的立法背景;对我国从以基本国策推行到依基本法律推行计划生育，从而制定专门《人口与计划生育法》的国家立法历程作了必要的梳理和总结。文章还联系实际，对国家立法过程中若干备受关注的重点、难点问题，如生育政策的立法表述、社会抚养费制度的确立、计划生育奖励与社会保障制度的建立等问题进行了概括性的分析和阐述。

社会主义市场经济体制的逐步建立和社会主义民主法制建设进程的加快，对依法治理人口与计划生育工作提出了更高的要求。人口与计划生育工作长期以来依靠政策和地方立法开展工作的状况已不能适应新形势发展的需要。2001年12月29日由九届全国人大常委会第二十五次会议通过、2002年9月1日施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》是我国立法历史上的重要法律。它首次将我国推行二十多年之久的基本国策终于以基本法律的形式予以确认，从而结束了有国策而无国法(这里指国家基本法律)的历史。国家制定《人口与计划生育法》既是贯彻落实党的十五大提出依法治国基本方略和落实计划生育基本国策的要求，也符合广大人民群众的迫切愿望，对稳定低生育水平，保障计划生育事业稳定、健康、持续发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。本文将对制定该法的立法背景作一扼要分析，对立法过程中若干备受关注的重点、难点问题作一介绍与评析。

一、我国《人口与计划生育法》的立法背景分析

任何一部法律的制定都绝不是偶然的，而是必然有其特定的立法背景和成因，这些背景因素中往往涉及经济、政治、文化、社会发展等诸多方面。有的立法既有国内因素的考虑，还有国际因素的考量。就我

国的《人口与计划生育法》而言，应该说有其特定的历史背景。笔者试图从国内背景与国际背景两个方面来进行分析：

(一)制定《人口与计划生育法》的国内背景分析

1、经济背景(因素)分析

人口多、底子薄，是我国的基本国情。我国是世界上人口最多的发展中国家。据有关部门统计，截止到2001年底中国内地的人口总量达到12.76亿1.虽然中国已经进入低生育水平阶段，但由于中国的人口基数大，总人口仍然在以每年1000万左右的速度增加，长期存在高增长量与低生育水平的矛盾，预测到21世纪中叶，我国总人口数达到16亿方能实现零增长。

庞大的人口基数和每年增加1000万人口的状况，给中国经济社会发展和实施可持续性发展战略带来巨大的压力。人口过多和人口增长过快始终是制约我国现代化建设的首要问题。因此国家把实行计划生育确立为一项必须长期坚持的基本国策。但是长期以来虽有国策却无国家立法，人口与计划生育工作长期依靠政策和地方立法开展工作的状况已不能适应新形势发展的需要。有必要把“实行计划生育是国家的基本国策”通过法律的形式确立下来。

2、社会发展背景(因素)分析

21世纪中国人口的继续增长与资源的矛盾更加突出。虽然中国的土地面积达960万平方公里，但是适合居住和经济活动的空间很有限，人口分布极不平衡。中国的耕地面积仅占世界总面积的7%，却养活着占世界总人口22%的人口。中国耕地面积只有国土面积的十分之一，而印度耕地面积占国土面积的55%，人均耕地是中国的两倍;美国耕地面积占国土面积的20%，人均耕地是中国的9倍;中国的粮食产量居世界第一，人均粮食占有量却不到美国的四分之一。由于中国人口规模将继续扩大，中国的人均粮食占有量长期维持在不足400公斤的低水平上。

随着经济总量和人口总量的不断扩大，农业资源已经迅速接近承载力的上限，平均每人拥有的耕地不到世界平均水平的30%，平均每人拥有的草地不到世界平均水平的40%;平均每人拥有的林地不到世界平均水平的14%;平均每人拥有的水资源不到世界水平的1/4.中国还面临着不断增长的劳动力就业问题的困难。目前，全国每年有近2000万青年人进入劳动年龄。农村剩余劳动力已经达到1.2亿人，到2005年，农村剩余劳动力将超过1.5亿。只有在大力发展经济、创造新的就业机会的同时，坚决控制人口的过快增长，才能使劳动力增长和经济发展对劳动力的需求相适应。

改革开放以来，中国的国内生产总值位列世界六、七位，但人均国内生产总值(800美元左右)仍居世界中位左右，低于发展中国家的平均水平(1450美元)。由于人口增长过快，国家用于发展的资金相对减少，能够用于教育、医疗、社会保障等社会事业的资金不足，要进一步提高人民的文化素质和健康水平，面临着很大的困难。

为了实现持续的经济增长和可持续性发展，满足全体中国人民日益增长的物质和文化需要，保证当代及子孙后代人民的根本利益和长远利益，国家选择了实行计划生育这一利在当代、功在千秋的战略决策是正确的。

国家立法具有广泛的群众基础和社会基础。自20世纪70年代初开始的人口与计划生育工作取得了举世瞩目的成就，有效地控制了人口的过快增长。从1992年开始，生育水平降至并稳定在更替水平以下。经过近30年的工作，我国必须长期坚持计划生育基本国策的思想已在全社会形成广泛共识，现行计划生育政策已被广大群众理解和接受，广大群众的婚育观念发生了深刻的变化，我国人口与计划生育工作已积累了丰富的经验。

我国实行计划生育近30年来，已形成了一套较为完整的、经实践证明是行之有效的政策措施、规章制度和管理方法，初步探索了一条具有中国特色的综合治理人口问题的道路，逐步推行了一系列重大的改革举措，迫切需要通过法律的形式固定下来，使之长期坚持下去并不断发展完善。

3、政治背景(因素)分析

随着依法治国基本方略的实施，国家计划生育管理必须全面纳入法治轨道。为了规范计划生育行政管理部门及其工作人员依法管理计划生育的行政行为，做到有法可依，严格执法，文明执法，必须制定专门法律。

实行计划生育涉及公民的基本权利和义务，为了更好地体现权利义务相统一原则，应当改变以往在计划生育工作中存在的对公民重义务、轻权利、重管治、轻服务的状况，国家也急需制定专门法律来明确规定公民履行计划生育义务的同时本应享有的合法权利。

为保障计划生育工作健康、稳定、持续发展，需要由国家立法明确规定各级政府、计划生育行政管理部门及相关部门、各类社会组织在人口与计划生育工作中应承担的义务及法律责任，以及为计划生育工作提供必要的保障条件，为综合治理我国人口问题提供法律依据。实践证明，仅仅依靠地方立法，难以完成这一重任，必须由国家制定专门法律予以规范和保障。

此外国家立法也具有较好的地方立法和行政立法基础。人口与计划生育国家立法始于70年代末，前后起草、论证30余稿，为新一轮人口与计划生育国家立法积累了有益的经验和教训。80年代以来，全国各省、市、自治区相继制定了计划生育条例(西藏、新疆制定了政府规章)，计划生育行政法规、部门规章的制定逐步纳入正轨。广大干部、群众迫切要求依法管理计划生育工作。我国民主法制建设进程加快，既对依法治理计划生育提出了更高的要求，也为国家立法创造了有利条件。

近年来计划生育行政机关及其工作人员依法行政水平不断提高。广大计划生育专兼职人员的法制观念、群众观念、服务观念不断增强，初步形成了依法治理计划生育的法制环境。

国家立法具有坚实的工作基础。20世纪90年代以来，人口与计划生育工作适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的形势，坚持深化改革，从工作的指导方针、改革思路、管理机制以及工作方法都发生了深刻的变化，为国家立法奠定了坚实的工作基础。

(二)制定《人口与计划生育法》的国际背景分析

多年来，我国积极参与人权及人口问题的国际交流与合作，截止目前，我国已加入的国际人权公约主要有：《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》等;签署的人口问题国际文件主要有：1974年世界人口会议通过的《世界人口行动纲领》、1984年国际人口会议通过的《墨西哥城人口与发展宣言》、《关于进一步执行〈世界人口行动计划〉的建议》、1994年国际人口与发展大会通过的《国际人口与发展行动纲领》等。我国政府在签署这些公约和文件时，申明中国将在不违背宪法有关计划生育条款规定的情况下履行国际公约、文件所载的义务。我国的计划生育工作，体现国际公约、国际文件对公民生育权的尊重和保护。20世纪90年代以来，我国认真借鉴国际成功经验，改进和提高计划生育和生殖健康水平，履行对国际公约和国际文件的承诺。

为了更好地体现我国对人权的尊重和保护，进一步树立我国计划生育工作的良好形象，全面参与国际事务，国家也有必要制定专门的《人口与计划生育法》。

国家立法具有较为有利的国际环境。中国人口与计划生育政策得到了国际社会越来越多的支持和理解。

二、我国《人口与计划生育法》的立法过程述略

我国人口与计划生育的法制建设起步较晚，走过了一条由依靠政策到依靠相关法律、法规到国家制定人口与计划生育专门法律的漫长道路。

1978年3月全国人大五届一次会议通过的宪法首次明确规定，“国家提倡和推行计划生育”。1982年修订的宪法规定，“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”。从1982年起，我国就将实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质确立为国家的基本国策，并逐步形成了一系列开展计划生育工作的方针、政策。由于当时不具备制定计划生育专门法律的条件，国家只是在通过制定有关婚姻、收养、妇女权益保障、未成年人保护、母婴保健等相关法律时，增加有关计划生育方面的条款，作出若干具体规定。1991年12月26日，经国务院批准，颁布了《流动人口计划生育管理办法》，成为人口与计划生育领域的第一部行政法规。1998年8月6日，国务院又对该行政法规进行了修订。为了加快计划生育法制建设，2001年6月13日，国务院又颁布了《计划生育技术服务条例》，为人口与计划生育国家立法进一步奠定了基础。从地方立法来说，为适应依法管理人口与计划生育工作的要求，自1980年2月广东省人大常委会制定并通过《广东省计划生育条例》开始，各省、直辖市、自治区先后制定了地方性法规或政府规章2.我国的计划生育国家立法始于20世纪70年代末。20多年来立法论证工作始终没有间断过。大致可以分为五个阶段：

第一阶段是从1978年到1980年。邓小平曾指出“人口增长要控制，应该立法”。在此期间，由国务院计划生育领导小组办公室组织起草了《中华人民共和国计划生育法》8稿，原拟提交1980年召开的五届全国人大三次会议与婚姻法同时讨论，但因条件不够成熟，决定暂不讨论。

第二阶段是从1982年到1988年。根据中央领导同志关于“计划生育工作的根本问题是要立法。不立法计划生育不能持久”的指示精神，国家计生委组织起草了《中华人民共和国计划生育法》，先后修改了12稿。1988年底，中央认为时机还不够成熟，决定暂不出台。

第三阶段是从1989年到1990年。中央政治局常委会决定，“为了使计划生育工作逐步纳入法制轨道，应积极为制定计划生育法做准备。在制定计划生育法之前，可以先由国务院制定和颁布计划生育条例。”据此，国家计生委从1989年3月起开始起草《中华人民共和国计划生育条例》，共修改了9稿。1990年

8月国务院总理办公会议决定，待地方计划生育法规执行一段时间，积累了一些经验以后，再考虑制定条例及立法。

第四阶段从1994年到1996年。在1994年1月26日中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于八届全国人大常委会立法规划的请示》中，《中华人民共和国人口与计划生育法》被列为第二类，即“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”，人口与计划生育国家立法再次被提上议事日程。这期间国家计生委成立了立法论证小组，抓紧进行与相关部门对人口与计划生育立法的必要性和可行性工作的论证和协调。但经过论证和分析，认为立法的时机仍不成熟。你好哦啊，

第二篇：解析《人口与计划生育法》的立法背景与立法过程评析下

《人口与计划生育法》的立法背景与立法过程评析下

第五阶段从1998年到2001年。1997年党的十五大把实行依法治国，建设社会主义法制国家确立为党领导人民治理国家的基本方略，提出到2001年形成有中国特色的社会主义法律体系。1998年召开的“中央计划生育与环境保护工作座谈会”上，江泽民总书记指出要按照依法治国的要求，抓紧计划生育的立法和有关行政法规、地方条例的修订工作。这一指示推动了我国计划生育法律、法规体系建立的进程。1998年底，第九届全国人大常委会将制定人口与计划生育法列入本届人大二类立法规划项目。同年底，国家计生委成立了由相关部门参加的立法领导小组、起草小组和专家咨询组。国家计生委多次向全国人大教科文卫委、法工委、国务院法制办汇报，组成联合调查组，到经济发展水平不同、生育政策不同的六省、市进行立法调研，广泛听取省、市人大、政府领导、相关部门和基层民众的意见。3配合全国政协办公厅、提案委员会到两省、区进行了立法调查;组织专家、相关部门和计划生育系统基层干部等就立法中的有关重点、难点问题进行深入研究论证;国家计生委人口专家委员会和科技专家委员会两次专门研究讨论，对立法的必要性与可行性形成了基本共识。国家计生委在进行了广泛深入的立法调研和听取专家意见的基础上，先后数易其稿4，于1999年12月底向国务院报送了《中华人民共和国人口与计划生育法(送审稿)》。国务院法制办公室在广泛征求国务院相关部门及地方政府意见的基础上，对送审稿做了进一步的研究、修改，形成了《中华人民共和国人口与计划生育法(草案)》。2001年3月，这一草案经过国务院第36次常务会议审议通过，由国务院提请第九届全国人民代表大会常务委员会审议。2001年4月，第九届全国人民代表大会常务委员会召开了第21次会议，对法律草案进行了第一次审议。2001年6月第九届全国人大常委会召开第22次会议，对法律草案(修改稿)进行了第二次审议。2001年12月，九届全国人常委会召开第25次会议，对法律草案(修改稿)进行了第三次审议。12月29日，第九届全国人大常委会以123票赞成、0票反对，12票弃权的表决结果通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》(以下简称《人口与计划生育法》)。同日，国家主席江泽民发布第63号主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。

从上述立法过程可以看出在20多年的时间里，作为执政的中国共产党和中央人民政府首先是从经济要发展、国家要强盛、民族要繁荣的大局出发最初制定计划生育政策的，而且最早是从对全体共产党员和共青团员提倡计划生育开始的，后来工作逐步推开。从1978年载入宪法到1982年修改宪法时更进一步强调这一基本国策就可以看到其重视程度。但由于后来制定专门法律涉及太多的问题，很多方面缺乏经验，更是缺乏相应的配套制度作支持，在一定程度上增加了专门立法的难度。但即便如此有关机构也从未放弃专门立法的努力。当然在整个立法的过程中，中央的政治领导集团也一直是非常关注和高度重视的，最高国家立法机关更是意识到这一问题的重要性。最终在尽快完成从以基本国策(政策)向依基本法律推行计划生育方面形成了全面共识。再加上各方面的条件均已基本成熟，在总结过去经验教训的基础之上，完全可以制定出一部有中国特色的计划生育专门法律。所以这部专门法律的出台才有着不平凡的历史，有着特殊的经历。

三、《人口与计划生育法》立法过程中争论的若干主要问题

在制定《人口与计划生育法》的过程中，有若干引起激烈争论的重点、难点问题。下面就这些问题作一梳理和分析：

(一)关于制定专门法律的必要性问题

一种意见认为制定专门法律极为必要。因为近些年来，随着社会主义市场经济体制的建立和民主法制建设步伐的加快，对依法管理计划生育工作提出了更高的要求，仅靠地方立法管理计划生育已不适应新的形势。在继续完善地方性法规和地方政府规章的同时，应加快制定国家人口与计划生育法的步伐，这既是贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略的要求，也符合广大干部群众的迫切愿望，对保障计划生育事业稳定、健康发展具有重要意义。另外一种意见认为最好维持现状，不必制定专门法律。因为我国已有基本国策的规定，该政策实施20多年来，已经为人们所普遍认可;另一方面各省、市、自治区已经有相应的地方性法规或政府规章;再加上为了我国在处理国际事务和国际外交场合能赢得主动权，免得授人以柄，最好维持现状，不必制定专门的计划生育方面的法律。也有一些基层计划生育执法系统的人员认为，如果

所要制定的法律只是限制、“捆绑”他们的“手脚”，而不是强化行政机关的执法手段和执法职能的话，那就还不如不制定专门法律，干脆维持现状。

(二)关于法律的名称与调整范围问题5

关于法律的名称，最先起草时存在多种意见，如《计划生育法》、《计划生育管理法》、《生育法》、《人口与计划生育法》、《人口法与计划生育法》、《人口发展与幸福家庭法》等等。到后来比较集中的是《人口与计划生育法》和《计划生育法》、《计划生育管理法》。多数专家和各部门的意见主张将法律名称定为《人口与计划生育法》。其理由为：

1、正是基于对人口数量的控制、人口素质的提高和人口结构的改善等人口问题的解决才有实行计划生育的必要;

2、有利于从基本法律的层次确立人口与计划生育的法律地位，从而使得“基本国策”获得正当的法律支持;

3、有利于树立良好的国际形象，不是就计划生育讲计划生育，而是还涉及重要的人口问题。当然这里并不等于“人口”与“计划生育”各占一半。调整范围重点是以推行计划生育为主，同时涉及与计划生育有关的人口问题。另外一种意见主张称为《计划生育法》或《计划生育管理法》。其理由是：该法的实际调整范围是“计划生育”，涉及人口的仅仅是人口数量的控制部分，大多数有关人口的问题根本无法涉及，称为“计划生育法”或“计划生育管理法”更为恰当和准确。

最后从国家计生委的“送审稿”到国务院提交全国人大常委会审议的“草案稿”都是采纳了《人口与计划生育法》这一法律名称，将该法的调整范围确定为重点是计划生育，同时兼及与计划生育有关的人口问题。

(三)关于立法模式选择问题

第一种观点认为，国家应当制定一部严格的、刚性的、操作性强的计划生育专门法律，或者说将过去长期以来“行之有效”的政策和做法以法律的形式固定下来，强调全国采取统一的生育政策、严格的管理制度和处罚措施，将严格限制公民的生育行为作为立法的主要内容。因为基本国策可以(或应该)压倒一切，而基本国策的贯彻和落实又离不开强有力的手段作保障。法律必须为计划生育的管理目标服务。许多行政执法部门的工作人员，尤其是基层的计划生育部门干部多持此种观点。在这种观念支配下的人口与计划生育法必定是注重和强调行政命令、行政处罚和行政强制的“管理法”。

第二种观点认为，生育权完全是个人的权利与自由领域的问题，是私权利领域或范畴中的问题，国家与政府不应干预、也不宜干预，更不能对所谓“超生”的人进行处罚或采取行政强制措施等。退一步讲，即使国家要干预，也只宜对于类似性别选择堕胎等行为予以立法禁止。再有就是对于生育多子女的家庭，政府应予以必要的关怀与照顾。尽管在中国持此种观点的人并不太多，但也还有一定的比例。

第三种意见认为，是否实行计划生育或者限制生育完全要视各国国情而定，而在中国实行计划生育则完全是由中国的人口状况与经济发展的水平等综合性因素决定的。当然即使实行计划生育也要充分尊重人的权利和人的尊严，不能为计划生育而抓计划生育。若仅从限制公民生育抓计划生育难以提高工作水平，也难以保障人口与计划生育事业稳定、健康、持久地发展。立法不能只规定公民对于国家、社会应尽的义务，还要规定公民可以享有的诸多权利以及实现这些权利的途径与手段。与此同时，立法也要规定国家(通过政府)对于公民所应当履行的义务和职责以及违反这些义务与职责所应当承担的法律责任。立法应当遵循权利与义务相统一的原则，要有利于控制人口增长，提高人口素质，有利于保障公民的生存权、发展权和增进家庭文明幸福;体现以人的全面发展为中心，体现人口与经济社会的协调发展与可持续性发展;坚持人口与计划生育工作的改革发展与人的全面发展相结合，坚持实现人口控制目标与维护公民合法权益相结合。这种观点较多地反映在后来通过的法律中。

(四)关于生育政策的立法表述问题

是否调整现行生育政策以及如何在立法中表述生育政策，是人口与计划生育立法中的关键问题。我国现行生育政策的具体规定是各地依据国家现行政策，结合各地实际，通过制定地方计划生育条例来体现的。生育政策，包括生育数量、生育时间的规定以及出生人口素质和出生人口性别结构的要求，其中生育数量是主要内容。从全国范围来看，各地对非农业人口的生育数量的规定基本一致，即一对夫妇只生育一个孩

子，特殊情况可以照顾再生育一个孩子;农业人口生育数量的规定大体可以分为三种情况6;对于少数民族，一般实行宽于汉族的生育政策7.曾经有专家、学者主张通过立法普遍采取“二孩政策”，特别情况再需要生育的必须由地方性法规明确规定。这样似乎既照顾到人们的生育意愿，又考虑到城镇居民的独生子女一代结婚可以生二胎的自然过渡政策和农村大多数情况下可以生育二胎的现实8，好处是改变国际上普遍认为的中国计划生育政策是“一孩政策”的形象。另一种意见是国家立法要继续坚持和稳定现行的计划生育政策。因为从1991年起，每年连续召开的中央计划生育工作座谈会及中央《决定》均明确强调，现行生育政策要保持稳定不变9.综合考虑我国经济社会协调发展和可持续性发展的需要、当前的人口形势和对未来人口发展的前景预测，一段时间内，继续稳定现行生育政策是非常必要的。故最后定位在继续稳定现行生育政策不变，既不放松也不收紧。但在立法中究竟应当如何表述，是采取“原则+授权”还是“列举+兜底”的方式予以规定?最后，多数意见和主张是以采取前者“原则+授权”的方法为佳，理由是：

1、要坚持和稳定现行的生育政策，充分照顾到目前各地生育政策的差异性。地方关于计划生育中夫妻生育的规定十分具体，且规定不尽相同，情况较为复杂，国家立法难以全面、准确地覆盖各种类型，体现各地政策的差异。所以只宜作原则规定，对照顾再生育的条件，可以授权地方作具体规定。

2、立法要为今后调整和统一全国的生育政策留下足够的空间和提供依据。便于地方适时对特殊类型人群的生育政策作出微调。

3、要考虑我国对所签署国际公约、国际文件的承诺10，注意尊重和维护公民生育权。因为生育政策规定在国际上是一个涉及人权的敏感问题，国家立法对生育数量的规定，宜粗不宜细。由地方立法具体规定适合本地区实际情况的生育政策，可以有利于体现对公民生育权的维护。

在立法论证中，也曾有人提出过建议，主张抑制低素质人群的生育，适当放宽高素质人群的生育限制。但因为这种意见的理由不充分，最后未被采纳。

(五)关于建立社会抚养费制度的问题。

在推行计划生育之初，由于计划生育工作难做，地方政策和地方立法对超生都规定了经济限制措施，早期叫超生“罚款”，后来改称为“计划外生育费”11.应该说，这种经济限制措施在实践中起到了一定的抑制超生的作用，但也存在不少问题。在立法论证过程中，对于如何规定不依法生育者的法律责任?是立法直接规定统一的“罚款”或“计划外生育费”或“社会抚养费”标准还是仅由基本法律作一般性规定，具体由国务院规定或各地根据实际情况作具体规定?社会抚养费规定在法律责任部分是否合适?12都有过激烈的争论。最后比较集中的意见是，计划外生育孩子，违背了法律、法规关于生育数量的规定，客观上对经济和社会发展、资源利用、环境保护造成影响，加重了社会经费投入的负担，应当对计划外生育者予以必要的经济限制，作为对社会的一种补偿。所以大多数人主张将目前各地普遍采取的“计划外生育费”改为“社会抚养费”，这样可能更为贴切，即收费的目的是对社会公共投入进行补偿。按照国务院关于行政收费改革的思路和要求，社会抚养费的征收、管理、使用应纳入新的管理体制，即全部上缴财政，纳入财政预算，计划生育事业所需费用应由国家财政全额拨款解决。这样可以杜绝因征收计划外生育费产生的腐败现象和行业不正之风。

(六)关于计划生育奖励优待与社会保障问题

对于计划生育的管理，应当既有对违反法律、法规行为的惩戒或追究制度，也应有对积极遵守法律、法规行为的奖励措施，这样才能有效地实现其目的。比较一致的意见是，政府对自觉实行计划生育的公民应予以一定的奖励。但是应否规定统一、具体的奖励措施?是只作原则规定，还是在全国范围内作统一、具体的规定?存在争议。多数意见认为，现行中央文件及地方立法中设定的奖励措施，因各地条件不同，实际落实情况也不尽一致，而且这些措施主要靠地方解决，所以主张建议国家立法只对奖励优惠措施作原则规定，授权地方根据实际情况与可能具体落实。

在社会主义初级阶段，计划生育工作之所以是“天下第一难事”，其根本原因在于未能建立有利于计划生育的社会保障制度，多数群众尚有后顾之忧。为了保证计划生育这一基本国策的落实，国家必须建立与市场经济体制相适应的计划生育社会保障制度。国家在建立社会保障制度时，应逐步建立有利于计划生

育的社会养老保险、基本医疗保险、生育保险以及社会福利制度，并对于实行计划生育的贫困家庭，在经济扶持和社会救济方面给予优先优惠。

但是问题在于，国家社会保障制度尚处于探索和建立之中，现有的国家社会保障制度只限于城镇职工13，未包括农村人口。那么农村人口的社会保障制度应该如何建立?农村的养老保险制度应该如何建立?农村养老保险的形式到底有哪些?都是立法中值得研究的重点问题。

(七)关于避孕措施和对计划外怀孕的处理问题

关于避孕措施和对计划外怀孕的处理，既是基层计划生育管理中的关键性问题，也是国际上最为敏感的问题之一。地方性法规或地方政府规章一般都规定，已生育子女的夫妻要采取“一孩上环、二孩结扎”的长效措施，计划外怀孕要采取补救措施(即人工终止妊娠)。立法论证中，各方面普遍认为，落实避孕措施是实行计划生育的重要保证条件，提倡采取长效措施有益于妇女身心健康，国家立法仍有必要对避孕措施作出原则性规定，如公民可以选择安全、有效、适宜的避孕措施等。但是这里特别值得注意的是，既要考虑为地方立法具体规定避孕措施提供法律依据，也要体现计划生育工作改革、发展的方向，要肯定各地正在进行的避孕措施的“知情选择”、生殖保健、优质服务试点等新鲜经验，体现我国积极履行对所签署国际公约、文件的承诺，有利于树立计划生育工作的良好形象。

对于计划外怀孕的处理，法律如何规定是一件很棘手的事情。但有一点需要表明的就是在我国基于当事人自愿完全可以实行人工终止妊娠，但也反对不安全的人工终止妊娠，我国立法更强调预防和减少非意愿妊娠。

第三篇：从基本国策到基本法律——《人口与计划生育法》的立法背景与立法过程评析

从基本国策到基本法律——《人口与计划生育法》的立法背景与立

法过程评析

内容提要任何法律的制定都绝不是偶然的，必有其特定的立法背景和成因。文章从经济、政治、社会发展等多角度，分析了我国制定《人口与计划生育法》的立法背景；对我国从以基本国策推行到依基本法律推行计划生育，从而制定专门《人口与计划生育法》的国家立法历程作了必要的梳理和总结。文章还联系实际，对国家立法过程中若干备受关注的重点、难点问题，如生育政策的立法表述、社会抚养费制度的确立、计划生育奖励与社会保障制度的建立等问题进行了概括性的分析和阐述。

关键词人口与计划生育法基本国策立法背景立法过程

社会主义市场经济体制的逐步建立和社会主义民主法制建设进程的加快，对依法治理人口与计划生育工作提出了更高的要求。人口与计划生育工作长期以来依靠政策和地方立法开展工作的状况已不能适应新形势发展的需要。2001年12月29日由九届全国人大常委会第二十五次会议通过、2002年9月1日施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》是我国立法历史上的重要法律。它首次将我国推行二十多年之久的基本国策终于以基本法律的形式予以确认，从而结束了有国策而无国法（这里指国家基本法律）的历史。国家制定《人口与计划生育法》既是贯彻落实党的十五大提出依法治国基本方略和落实计划生育基本国策的要求，也符合广大人民群众的迫切愿望，对稳定低生育水平，保障计划生育事业稳定、健康、持续发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。本文将对制定该法的立法背景作一扼要分析，对立法过程中若干备受关注的重点、难点问题作一介绍与评析。

一、我国《人口与计划生育法》的立法背景分析

任何一部法律的制定都绝不是偶然的，而是必然有其特定的立法背景和成因，这些背景因素中往往涉及经济、政治、文化、社会发展等诸多方面。有的立法既有国内因素的考虑，还有国际因素的考量。就我国的《人口与计划生育法》而言，应该说有其特定的历史背景。笔者试图从国内背景与国际背景两个方面来进行分析：

（一）制定《人口与计划生育法》的国内背景分析

1、经济背景（因素）分析

人口多、底子薄，是我国的基本国情。我国是世界上人口最多的发展中国家。

据有关部门统计，截止到2001年底中国内地的人口总量达到12.76亿1。虽然中国已经进入低生育水平阶段，但由于中国的人口基数大，总人口仍然在以每年1000万左右的速度增加，长期存在高增长量与低生育水平的矛盾，预测到21世纪中叶，我国总人口数达到16亿方能实现零增长。

庞大的人口基数和每年增加1000万人口的状况，给中国经济社会发展和实施可持续性发展战略带来巨大的压力。人口过多和人口增长过快始终是制约我国现代化建设的首要问题。因此国家把实行计划生育确立为一项必须长期坚持的基本国策。但是长期以来虽有国策却无国家立法，人口与计划生育工作长期依靠政策和地方立法开展工作的状况已不能适应新形势发展的需要。有必要把“实行计划生育是国家的基本国策”通过法律的形式确立下来。

2、社会发展背景（因素）分析

21世纪中国人口的继续增长与资源的矛盾更加突出。虽然中国的土地面积达960万平方公里，但是适合居住和经济活动的空间很有限，人口分布极不平衡。中国的耕地面积仅占世界总面积的7%，却养活着占世界总人口22%的人口。中国耕地面积只有国土面积的十分之一，而印度耕地面积占国土面积的55%，人均耕地是中国的两倍；美国耕地面积占国土面积的20%，人均耕地是中国的9倍；中国的粮食产量居世界第一，人均粮食占有量却不到美国的四分之一。由于中国人口规模将继续扩大，中国的人均粮食占有量长期维持在不足400公斤的低水平上。

随着经济总量和人口总量的不断扩大，农业资源已经迅速接近承载力的上限，平均每人拥有的耕地不到世界平均水平的30%，平均每人拥有的草地不到世界平均水平的40%；平均每人拥有的林地不到世界平均水平的14%；平均每人拥有的水资源不到世界水平的1/4。

中国还面临着不断增长的劳动力就业问题的困难。目前，全国每年有近2000万青年人进入劳动年龄。农村剩余劳动力已经达p 为了实现持续的经济增长和可持续性发展，满足全体中国人民日益增长的物质和文化需要，保证当代及子孙后代人民的根本利益和长远利益，国家选择了实行计划生育这一利在当代、功在千秋的战略决策是正确的。

国家立法具有广泛的群众基础和社会基础。自20世纪70年代初开始的人口与计划生育工作取得了举世瞩目的成就,有效地控制了人口的过快增长。从1992年开始，生育水平降至并稳定在更替水平以下。经过近30年的工作，我国必须长期坚持计划生育基本国策的思想已在全社会形成广泛共识，现行计划生育政策已被广大群众理解和接受，广大群众的婚育观念发生了深刻的变化，我国人口与计划生育工作已积累了丰富的经验。

我国实行计划生育近30年来，已形成了一套较为完整的、经实践证明是行

之有效的政策措施、规章制度和管理方法，初步探索了一条具有中国特色的综合治理人口问题的道路，逐步推行了一系列重大的改革举措，迫切需要通过法律的形式固定下来，使之长期坚持下去并不断发展完善。

3、政治背景（因素）分析

随着依法治国基本方略的实施，国家计划生育管理必须全面纳入法治轨道。为了规范计划生育行政管理部门及其工作人员依法管理计划生育的行政行为，做到有法可依，严格执法，文明执法，必须制定专门法律。

实行计划生育涉及公民的基本权利和义务，为了更好地体现权利义务相统一原则，应当改变以往在计划生育工作中存在的对公民重义务、轻权利、重管治、轻服务的状况，国家也急需制定专门法律来明确规定公民履行计划生育义务的同时本应享有的合法权利。

为保障计划生育工作健康、稳定、持续发展，需要由国家立法明确规定各级政府、计划生育行政管理部门及相关部门、各类社会组织在人口与计划生育工作中应承担的义务及法律责任，以及为计划生育工作提供必要的保障条件，为综合治理我国人口问题提供法律依据。实践证明，仅仅依靠地方立法，难以完成这一重任，必须由国家制定专门法律予以规范和保障。

此外国家立法也具有较好的地方立法和行政立法基础。人口与计划生育国家立法始于70年代末，前后起草、论证30余稿，为新一轮人口与计划生育国家立法积累了有益的经验和教训。80年代以来，全国各省、市、自治区相继制定了计划生育条例（西藏、新疆制定了政府规章），计划生育行政法规、部门规章的制定逐步纳入正轨。广大干部、群众迫切要求依法管理计划生育工作。我国民主法制建设进程加快，既对依法治理计划生育提出了更高的要求，也为国家立法创造了有利条件。

近年来计划生育行政机关及其工作人员依法行政水平不断提高。广大计划生育专兼职人员的法制观念、群众观念、服务观念不断增强，初步形成了依法治理计划生育的法制环境。

国家立法具有坚实的工作基础。20世纪90年代以来，人口与计划生育工作适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的形势，坚持深化改革，从工作的指导方针、改革思路、管理机制以及工作方法都发生了深刻的变化，为国家立法奠定了坚实的工作基础。

（二）制定《人口与计划生育法》的国际背景分析

多年来，我国积极参与人权及人口问题的国际交流与合作，截止目前，我国已加入的国际人权公约主要有：《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》等；签署的人口问题国际文件主要有：1974年世界人口会议通过的《世界人口行动纲领》、1984年国际人口会议通过的《墨西哥城人口与发展宣言》、《关于进一步执行〈世界人口行动计划〉的建议》、1994年国际人口与发展大会通过的《国际人口与发展行动纲领》等。我国政府在签署这些公约和文件时，申明中国将在不违背宪法有关计划生育条款规定的情况下履行国际公约、文件所载的义务。我国的计划生育工作，体现国际公约、国际文件对公民生育权的尊重和保护。20世纪90年代以来，我国认真借鉴国际成功经验，改进和提高计划生育和生殖健康水平，履行对国际公约和国际文件的承诺。

为了更好地体现我国对人权的尊重和保护，进一步树立我国计划生育工作的良好形象，全面参与国际事务，国家也有必要制定专门的《人口与计划生育法》。

国家立法具有较为有利的国际环境。中国人口与计划生育政策得到了国际社会越来越多的支持和理解。

二、我国《人口与计划生育法》的立法过程述略

我国人口与计划生育的法制建设起步较晚，走过了一条由依靠政策到依靠相关法律、法规到国家制定人口与计划生育专门法律的漫长道路。

1978年3月全国人大五届一次会议通过的宪法首次明确规定，“国家提倡和推行计划生育”。1982年修订的宪法规定，“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”。从1982年起，我国就将实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质确立为国家的基本国策，并逐步形成了一系列开展计划生育工作的方针、政策。由于当时不具备制定计划生育专门法律的条件，国家只是在通过制定有关婚姻、收养、妇女权益保障、未成年人保护、母婴保健等相关法律时，增加有关计划生育方面的条款，作出若干具体规定p我国的计划生育国家立法始于20世纪70年代末。20多年来立法论证工作始终没有间断过。大致可以分为五个阶段：

第一阶段是从1978年到1980年。邓小平曾指出“人口增长要控制，应该立法”。在此期间，由国务院计划生育领导小组办公室组织起草了《中华人民共和国计划生育法》8稿，原拟提交1980年召开的五届全国人大三次会议与婚姻法同时讨论，但因条件不够成熟，决定暂不讨论。

第二阶段是从1982年到1988年。根据中央领导同志关于“计划生育工作的根本问题是要立法。不立法计划生育不能持久”的指示精神，国家计生委组织起草了《中华人民共和国计划生育法》，先后修改了12稿。1988年底，中央认为

时机还不够成熟，决定暂不出台。

第三阶段是从1989年到1990年。中央政治局常委会决定，“为了使计划生育工作逐步纳入法制轨道，应积极为制定计划生育法做准备。在制定计划生育法之前，可以先由国务院制定和颁布计划生育条例。”据此，国家计生委从1989年3月起开始起草《中华人民共和国计划生育条例》，共修改了9稿。1990年8月国务院总理办公会议决定，待地方计划生育法规执行一段时间，积累了一些经验以后，再考虑制定条例及立法。

第四阶段从1994年到1996年。在1994年1月26日中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于八届全国人大常委会立法规划的请示》中，《中华人民共和国人口与计划生育法》被列为第二类，即“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”，人口与计划生育国家立法再次被提上议事日程。这期间国家计生委成立了立法论证小组，抓紧进行与相关部门对人口与计划生育立法的必要性和可行性工作的论证和协调。但经过论证和分析，认为立法的时机仍不成熟。

第五阶段从1998年到2001年。1997年党的十五大把实行依法治国，建设社会主义法制国家确立为党领导人民治理国家的基本方略，提出到2001年形成有中国特色的社会主义法律体系。1998年召开的“中央计划生育与环境保护工作座谈会”上，江泽民总书记指出要按照依法治国的要求，抓紧计划生育的立法和有关行政法规、地方条例的修订工作。这一指示推动了我国计划生育法律、法规体系建立的进程。1998年底，第九届全国人大常委会将制定人口与计划生育法列入本届人大二类立法规划项目。同年底，国家计生委成立了由相关部门参加的立法领导小组、起草小组和专家咨询组。国家计生委多次向全国人大教科文卫委、法工委、国务院法制办汇报，组成联合调查组，到经济发展水平不同、生育政策不同的六省、市进行立法调研，广泛听取省、市人大、政府领导、相关部门和基层民众的意见。3配合全国政协办公厅、提案委员会到两省、区进行了立法调查；组织专家、相关部门和计划生育系统基层干部等就立法中的有关重点、难点问题进行深入研究论证；国家计生委人口专家委员会和科技专家委员会两次专门研究讨论，对立法的必要性与可行性形成了基本共识。国家计生委在进行了广泛深入的立法调研和听取专家意见的基础上，先后数易其稿4，于1999年12月底向国务院报送了《中华人民共和国人口与计划生育法（送审稿）》。国务院法制办公室在广泛征求国务院相关部门及地方政府意见的基础上，对送审稿做了进一步的研究、修改，形成了《中华人民共和国人口与计划生育法（草案）》。2001年3月，这一草案经过国务院第36次常务会议审议通过，由国务院提请第九届全国人民代表大会常务委员会审议。2001年4月，第九届全国人民代表大会常务委员会召开了第21次会议，对法律草案进行了第一次审议。2001年6月第九届全国人大常委会召开第22次会议，对法律草案（修改稿）进行了第二次审议。2001年12月，九届全国人常委会召开第25次会议，对法律草案（修改稿）进行了第三次审议。12月29日，第九届全国人大常委会以123票赞成、0票反对，12票弃权的表决结果通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）。同日，国家主席江泽民发布第63号主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。

从上述立法过程可以看出在20多年的时间里，作为执政的中国共产党和中央人民政府首先是从经济要发展、国家要强盛、民族要繁荣的大局出发最初制定计划生育政策的，而且最早是从对全体共产党员和共青团员提倡计划生育开始的，后来工作逐步推开。从1978年载入宪法到1982年修改宪法时更进一步强调这一基本国策就可以看到其重视程度。但由于后来制定专门法律涉及太多的问题，很多方面缺乏经验，更是缺乏相应的配套制度作支持，在一定程度上增加了专门立法的难度。但即便如此有关机构也从未放弃专门立法的努力。当然在整个立法的过程中，中央的政治领导集团也一直是非常关注和高度重视的，最高国家立法机关更是意识到这一问题的重要性。最终在尽快完成从以基本国策（政策）向依基本法律推行计划生育方面形成了全面共识。再加上各方面的条件均已基本成熟，在总结过去经验教训的基础之上，完全可以制定出一部有中国特色的计划生育专门法律。所以这部专门法律的出台才有着不平凡的历史，有着特殊的经历。

三、《人口与计划生育法》立法过程中争论的若干主要问题

在制定《人口与计划生育法》的过程中，有若干引起激烈争论的重点、难点问题。下面就这些问题作一梳理和分析：

（一）关于制定专门法律的必要性问题

一种意见认为制定专门法律极为必要。因为近些年来，随着社会主义市场经济体制的建立和民主法制建设步伐的加快，对依法管理计划生育工作提出了更高的要求，仅靠地方立法管理计划生育已不适应新的形势。在继续完善地方性法规和地方政府规章的同时，应加快制定国家人口与计划生育法的步伐，这既是贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略的要求，也符合广大干部群众的迫切愿望，对保障计划生育事业稳定、健康发展具有重要意义。另外一种意见认为最好维持现状，不必制定专门法律。因为我国已有基本国策的规定，该政策实施20多年来，已经为人们所普遍认可；另一方面各省、市、自治区已经有相应的地方性法规或政府规章；再加上为了我国在处理国际事务和国际外交场合能赢得主动权，免得授人以柄，最好维持现状，不必制定专门的计划生育方面的法律。也有一些基层计划生育执法系统的人员认为，如果所要制定的法律只是限制、“捆绑”他们的“手脚”，而不是强化行政机关的执法手段和执法职能的话，那就还不如不制定专门法律，干脆维持现状。

（二）关于法律的名称与调整范围问题5

关于法律的名称，最先起草时存在多种意见，如《计划生育法》、《计划生育管理法》、《生育法》、《人口与计划生育法》、《人口法与计划生育法》、《人口发展与幸福家庭法》等等。到后来比较集中的是《人口与计划生育法》和《计划生育法》、《计划生育管理法》。多数专家和各部门的意见主张将法律名称定为《人口与计划生育法》。其理由为：

1、正是基于对人口数量的控制、人口素质的提高和人口结构的改善等人口问题的解决才有实行计划生育的必要；

2、有利于从基本

法律的层次确立人口与计划生育的法律地位，从而使得“基本国策”获得正当的法律支持；

3、有利于树立良好的国际形象，不是就计划生育讲计划生育，而是还涉及重要的人口问题。当然这里并不等于“人口”与“计划生育”各占一半。调整范围重点是以推行计划生育为主，同时涉及与计划生育有关的人口问题。另外一种意见主张称为《计划生育法》或《计划生育管理法》。其理由是：该法的实际调整范围是“计划生育”，涉及人口的仅仅是人口数量的控制部分，大多数有关人口的问题根本无法涉及，称为“计划生育法”或“计划生育管理法”更为恰当和准确。

最后从国家计生委的”送审稿”到国务院提交全国人大常委会审议的“草案稿”都是采纳了《人口与计划生育法》这一法律名称，将该法的调整范围确定为重点是计划生育，同时兼及与计划生育有关的人口问题。

（三）关于立法模式选择问题

第一种观点认为，国家应当制定一部严格的、刚性的、操作性强的计划生育专门法律，或者说将过去长期以来“行之有效”的政策和做法以法律的形式固定下来，强调全国采取统一的生育政策、严格的管理制度和处罚措施，将严格限制公民的生育行为作为立法的主要内容。因为基本国策可以（或应该）压倒一切，而基本国策的贯彻和落实又离不开强有力的手段作保障。法律必须为计划生育的管理目标服务。许多行政执法部门的工作人员，尤其是基层的计划生育部门干部多持此种观点。在这种观念支配下的人口与计划生育法必定是注重和强调行政命令、行政处罚和行政强制的“管理法”。

第二种观点认为，生育权完全是个人的权利与自由领域的问题，是私权利领域或范畴中的问题，国家与政府不应干预、也不宜干预，更不能对所谓“超生”的人进行处罚或采取行政强制措施等。退一步讲，即使国家要干预，也只宜对于类似性别选择堕胎等行为予以立法禁止。再有就是对于生育多子女的家庭，政府应予以必要的关怀与照顾。尽管在中国持此种观点的人并不太多，但也还有一定的比例。

第三种意见认为，是否实行计划生育或者限制生育完全要视各国国情而定，而在中国实行计划生育则完全是由中国的人口状况与经济发展的水平等综合性因素决定的。当然即使实行计划生育也要充分尊重人的权利和人的尊严，不能为计划生育而抓计划生育。若仅从限制公民生育抓计划生育难以提高工作水平，也难以保障人口与计划生育事业稳定、健康、持久地发展。立法不能只规定公民对于国家、社会应尽的义务，还要规定公民可以享有的诸多权利以及实现这些权利的途径与手段。与此同时，立法也要规定国家（通过政府）对于公民所应当履行的义务和职责以及违反这些义务与职责所应当承担的法律责任。立法应当遵循权利与义务相统一的原则，要有利于控制人口增长，提高人口素质，有利于保障公民的生存权、发展权和增进家庭文明幸福；体现以人的全面发展为中心，体现人口与经济社会的协调发展与可持续性发展；坚持人口与计划生育工作的改革发展与人的全面发展相结合，坚持实现人口控制目标与维护公民合法权益相结合。这

种观点较多地反映在后来通过的法律中。

（四）关于生育政策的立法表述问题

是否调整现行生育政策以及如何在立法中表述生育政策，是人口与计划生育立法中的关键问题。我国现行生育政策的具体规定是各地依据国家现行政策，结合各地实际，通过制定地方计划生育条例来体现的。生育政策，包括生育数量、生育时间的规定以及出生人口素质和出生人口性别结构的要求，其中生育数量是主要内容。从全国范围来看，各地对非农业人口的生育数量的规定基本一致，即一对夫妇只生育一个孩子，特殊情况可以照顾再生育一个孩子；农业人口生育数量的规定大体可以分为三种情况6；对于少数民族，一般实行宽于汉族的生育政策7。

曾经有专家、学者主张通过立法普遍采取“二孩政策”，特别情况再需要生育的必须由地方性法规明确规定。这样似乎既照顾到人们的生育意愿，又考虑到城镇居民的独生子女一代结婚可以生二胎的自然过渡政策和农村大多数情况下可以生育二胎的现实8，好处是改变国际上普遍认为的中国计划生育政策是“一孩政策”的形象。另一种意见是国家立法要继续坚持和稳定现行的计划生育政策。因为从1991年起，每年连续召开的中央计划生育工作座谈会及中央《决定》均明确强调，现行生育政策要保持稳定不变9。综合考虑我国经济社会协调发展和可持续性发展的需要、当前的人口形势和对未来人口发展的前景预测，一段时间内，继续稳定现行生育政策是非常必要的。故最后定位在继续稳定现行生育政策不变，既不放松也不收紧。但在立法中究竟应当如何表述，是采取“原则＋授权”还是“列举＋兜底”的方式予以规定？最后，多数意见和主张是以采取前者“原则＋授权”的方法为佳，理由是：

1、要坚持和稳定现行的生育政策，充分照顾到目前各地生育政策的差异性。地方关于计划生育中夫妻生育的规定十分具体，且规定不尽相同，情况较为复杂，国家立法难以全面、准确地覆盖各种类型，体现各地政策的差异。所以只宜作原则规定，对照顾再生育的条件，可以授权地方作具体规定。

2、立法要为今后调整和统一全国的生育政策留下足够的空间和提供依据。便于地方适时对特殊类型人群的生育政策作出微调。

3、要考虑我国对所签署国际公约、国际文件的承诺10，注意尊重和维护公民生育权。因为生育政策规定在国际上是一个涉及人权的敏感问题，国家立法对生育数量的规定，宜粗不宜细。由地方立法具体规定适合本地区实际情况的生育政策，可以有利于体现对公民生育权的维护。

在立法论证中，也曾有人提出过建议，主张抑制低素质人群的生育，适当放宽高素质人群的生育限制。但因为这种意见的理由不充分，最后未被采纳。

（五）关于建立社会抚养费制度的问题。

在推行计划生育之初，由于计划生育工作难做，地方政策和地方立法对超生

都规定了经济限制措施，早期叫超生“罚款”，后来改称为“计划外生育费”11。应该说，这种经济限制措施在实践中起到了一定的抑制超生的作用，但也存在不少问题。在立法论证过程中，对于如何规定不依法生育者的法律责任？是立法直接规定统一的“罚款”或“计划外生育费”或“社会抚养费”标准还是仅由基本法律作一般性规定，具体由国务院规定或各地根据实际情况作具体规定？社会抚养费规定在法律责任部分是否合适？12都有过激烈的争论。最后比较集中的意见是，计划外生育孩子，违背了法律、法规关于生育数量的规定，客观上对经济和社会发展、资源利用、环境保护造成影响，加重了社会经费投入的负担，应当对计划外生育者予以必要的经济限制，作为对社会的一种补偿。所以大多数人主张将目前各地普遍采取的“计划外生育费”改为“社会抚养费”，这样可能更为贴切，即收费的目的是对社会公共投入进行补偿。按照国务院关于行政收费改革的思路和要求，社会抚养费的征收、管理、使用应纳入新的管理体制，即全部上缴财政，纳入财政预算，计划生育事业所需费用应由国家财政全额拨款解决。这样可以杜绝因征收计划外生育费产生的腐败现象和行业不正之风。

(六)关于计划生育奖励优待与社会保障问题

对于计划生育的管理，应当既有对违反法律、法规行为的惩戒或追究制度，也应有对积极遵守法律、法规行为的奖励措施，这样才能有效地实现其目的。比较一致的意见是，政府对自觉实行计划生育的公民应予以一定的奖励。但是应否规定统一、具体的奖励措施？是只作原则规定，还是在全国范围内作统一、具体的规定？存在争议。多数意见认为，现行中央文件及地方立法中设定的奖励措施，因各地条件不同，实际落实情况也不尽一致，而且这些措施主要靠地方解决，所以主张建议国家立法只对奖励优惠措施作原则规定，授权地方根据实际情况与可能具体落实。

在社会主义初级阶段，计划生育工作之所以是“天下第一难事”，其根本原因在于未能建立有利于计划生育的社会保障制度，多数群众尚有后顾之忧。为了保证计划生育这一基本国策的落实，国家必须建立与市场经济体制相适应的计划生育社会保障制度。国家在建立社会保障制度时，应逐步建立有利于计划生育的社会养老保险、基本医疗保险、生育保险以及社会福利制度，并对于实行计划生育的贫困家庭，在经济扶持和社会救济方面给予优先优惠。

但是问题在于，国家社会保障制度尚处于探索和建立之中，现有的国家社会保障制度只限于城镇职工13，未包括农村人口。那么农村人口的社会保障制度应该如何建立？农村的养老保险制度应该如何建立？农村养老保险的形式到底有哪些？都是立法中值得研究的重点问题。

（七）关于避孕措施和对计划外怀孕的处理问题

关于避孕措施和对计划外怀孕的处理，既是基层计划生育管理中的关键性问

题，也是国际上最为敏感的问题之一。地方性法规或地方政府规章一般都规定，已生育子女的夫妻要采取“一孩上环、二孩结扎”的长效措施，计划外怀孕要采取补救措施（即人工终止妊娠）。立法论证中，各方面普遍认为，落实避孕措施是实行计划生育的重要保证条件，提倡采取长效措施有益于妇女身心健康，国家立法仍有必要对避孕措施作出原则性规定，如公民可以选择安全、有效、适宜的避孕措施等。但是这里特别值得注意的是，既要考虑为地方立法具体规定避孕措施提供法律依据，也要体现计划生育工作改革、发展的方向，要肯定各地正在进行的避孕措施的“知情选择”、生殖保健、优质服务试点等新鲜经验，体现我国积极履行对所签署国际公约、文件的承诺，有利于树立计划生育工作的良好形象。

对于计划外怀孕的处理，法律如何规定是一件很棘手的事情。但有一点需要表明的就是在我国基于当事人自愿完全可以实行人工终止妊娠，但也反对不安全的人工终止妊娠，我国立法更强调预防和减少非意愿妊娠。

FromBasicNationalPolicytoBasicLaw------CommentsonlegislationbackgroundandprocessofthePopulationandFamilyPlanningLaw

Abstract：Theestablishmentofanylawisnotabsolutelybychance.Therearespecialbackgroundandreasonsforlegislation.Fromtheviewofeconomy,politics,andsocialdevelopment,thispaperanalyzesthebackgroundofFamilyPlanningLaw,aslongaselaboratestheprocess:theChineseGovernmentcarriedfamilyplanningintoexecutionbystatepolicyfollowingbybasiclaw,andestablishedFamilyPlanningLawtomakeclearthatChinesecitizensareobligatedandempoweredtopracticefamilyplanning.Still,inthispaper,weinquireintosomeattention-gettingproblemsduringthecourseoflegislation,suchas,expressionofprocreationpolicy,theestablishmentofsocialcompensationfeesystem,encouragementonfamilyplanningandsocialsecuritysystem.KeyWords:：thePopulationandFamilyPlanningLawbasicstatepolicy

Legislationbackgroundlegislationprocess

注释:

1参见《中国百姓蓝皮书——人口》，北京青年报2002年7月8日第18版。有关部门认为，如按照1973年的生育水平推算，最近20多年来，我国累计少增加的人数就在3亿左右。中国对稳定世界人口的增长做出了积极贡献。

2只有新疆和西藏两个自治区是由政府规章对计划生育管理予以规定，其他的29个省、市、自治区都是以地方性法规的形式予以规定的。

3当时分两组进行。一组是云南、四川、甘肃；另外一组是上海、河南和山东。本文作者曾参加了云南、四川、甘肃一组的立法调研。在云南重点是考察云

南的少数民族计划生育政策；在四川重点是考察其作为一个农业人口大省所实行的比较严格的计划生育政策和其近些年所采取的“三为主”、“三结合”的措施的情况；在甘肃重点是了解其作为一个西部经济欠发达地区计划生育的实施情况等。

4据国家计划生育委员会政策法规司统计，在形成送审稿之前曾有过12次讨论稿。第一讨论稿的名称是《人口与幸福家庭发展法》，第二讨论稿的名称是《人口与家庭发展法》，第三讨论稿的名称是《人口与生育法》，自第四讨论稿开始，法律的名称就确定为《人口与计划生育法》。

520世纪以来，很多国家开始重视人口与计划生育立法。20世纪50年代以前，美国和德国、意大利、瑞典等欧洲国家颁布了许多优生法律。但是直接把人口与计划生育过程和人口生育关系纳入法制轨道，把人口法作为一个特别的法律部门来认识，其历史还相当短暂。第二次世界大战以后一些发达国家出于妇女健康和权利的考虑，逐步使避孕绝育和堕胎合法化。70年代以来，一些发展中国家出于对人口过快增长的担心，颁布了控制人口的法律。如1971年印度颁布了《终止妊娠医疗法》、1974年墨西哥颁布了《普通人口法》、1976年印度颁布了《计划生育法》、1983年土耳其颁布了《人口计划法》、1986年秘鲁颁布了《全国人口政策法》、1992年印度尼西亚颁布了《人口发展与幸福家庭法》。目前，国外已有优生保护法、人工（堕胎）流产法、领养法、人口普查法、人口登记法、移民法、出入境法、生育法、性教育法等数十种形式的法律。

6关于农业人口生育数量的规定是：北京、天津、上海、四川、江苏、重庆6省、直辖市规定一对夫妻只生育一个孩子；海南、云南、青海、宁夏、新疆5省、自治区规定一对夫妻可以生育两个孩子；河北等19个省规定一对夫妻第一个孩子是女孩的可以间隔几年后生育第二个孩子。西藏自治区未对藏族农牧民生育子女的数量作出限制。

7目前各地制定的少数民族生育政策，是根据中央精神，结合少数民族地区经济、社会发展现状以及各少数民族人口发展状况、风俗习惯等制定的，基本上采取了照顾政策。一般规定，1000万人口以下的少数民族人口可以生育两个孩子；边境和人口较少的少数民族人口可以有间隔地生育三个孩子。西藏自治区对少数民族农牧民未作具体生育数量的限制规定。

819个省市规定，在农村一对夫妻生育一个女孩可以再安排生育一个子女；27个省规定，夫妻均为独生子女的可以安排生育两个子女；31个省、市、自治区均规定，独生子女因残疾不能成长为正常劳动力的，可以安排生育第二个子女，等等。

91991年，中共中央、国务院在《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》中对我国的计划生育政策作了阐明：“提倡晚婚晚育，少生优生；提倡一对夫妇只生育一个孩子。国家干部和职工、城镇居民除有特殊情况经过批准可以生育第二个孩子外，一对夫妇只生育一个孩子。农村也要提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难，经过批准可以间隔几年以后再生第二个孩子。

为了提高少数民族地区的经济文化水平和民族素质，在少数民族中也要实行计划生育，具体要求和做法由各自治区或所在省决定。”

2000年，中共中央、国务院作出《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（中发[2000]8号），进一步明确要稳定现行的生育政策，规定：“国家鼓励晚婚晚育，提倡一对夫妇生育一个子女，依照法律法规合理安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。具体政策规定由各省、自治区、直辖市制定。”

10截止目前，我国已加入的国际人权公约主要有：《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》等；我国已签署的人口问题国际文件主要有：1974年世界人口会议通过的《世界人口行动纲领》、1984年国际人口会议通过的《墨西哥城人口与发展宣言》、《关于进一步执行〈世界人口行动计划〉的建议》、1994年国际人口与发展大会通过的《国际人口与发展行动纲领》等。我国政府在签署这些公约和文件时，申明中国将在不违背宪法有关计划生育条款规定的情况下履行国际公约、文件所载的义务。

111992年3月5日，国家计生委、财政部联合颁布了《计划外生育管理办法》（同年4月1日起正式施行）。共计6章23条，规定了计划外生育费的性质、征收办法、使用范围、管理制度、监督检查等内容。

12在过去的送审稿、草案稿、第一次审议稿、第二次审议稿、第三次审议稿中，社会抚养费都是规定在第三章“生育调节”中，只有在草案建议表决稿中才将其与原第38条合并，规定在建议表决稿第六章“法律责任”部分第44条中。

13如1994年12月14日，劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》（1995年1月1日起试行）。该《办法》第2条规定“本办法适用于城镇企业及其职工”。

第四篇：《安全生产法》立法背景（范文）

《安全生产法》讲座第一讲——《安全生产法》立法背景

编者按《安全生产法》已于6月由全国人大常委会审议通过。为帮助读者更好地理解、学习《安全生产法》，本刊特约国家安全生产监督管理局政策法规司部分《安全生产法》的主要起草人撰写了《安全生产法》知识讲座。

从本期开始，本刑准备陆续刑登以下七讲：

第一讲：《安全生产法》的立法背景

第二讲：《安全生产法》立法的目的、意义和要解决的主要问题

第三讲：生产经营单位主要负责人在安全生产中的职责

第四讲：从业人员在安全生产中的权利、义务

第五讲：政府对安全生产实施监督管理的职责

第六讲：安全事故的应急救援和调查处理

第七讲：安全生产的法律责任。

为切实加强安全生产管理，防止和减少重大、特大事故的发生，保障人民群众生命财产安全，《安全生产法》经过各方面的长期努力，现在终于出台了。这是我国安全生产法制建设的一件大事。

一、立法简要经过

我国《安全生产法》的立法工作，是一个长期而曲折的过程，各方面做了大量的工作。1981年3月，经国务院批准，由原国家劳动总局牵头起草《劳动保护法（草案）》，于1987年5月由当时的劳动部上报国务院。后在修改《劳动保护法（草案）》过程中，将法名改为《劳动安全卫生条例》。1994年，原劳动部决定组织起草《安全生产法》，并做了许多工作。1996年4月，原劳动部和原国务院法制局共同商定，将正在制定的《安全生产法》、《劳动安全卫生条例》和《职业病防治条例》3个法律、法规草案合并为《劳动安全卫生法（草案）》。此后，原劳动部成立了起草小组，并完成了草案的起草工作。

1998年，国务院机构改革后，国家经贸委承担了安全生产综合管理职能，并在原劳动部工作的基础上，起草了《职业安全法（草案）》，于1999年12月21日报国务院法制办审查。2000年底，根据安全生产形势发展的需要，国务院法制办将法名由《职业安全法》改为《安全生产法》，并在国务院2001年立法计划中明确国家安全生产监督管理局为起草单位。

2001年初，国家安全生产监督管理局成立，局党组十分重视《安全生产法》的起草工作。成立了以张宝明局长为组长，闪淳昌、赵铁锤、王德学副局长为副组长，各司室负责人为成员的《安全生产法》起草领导小组。下设起草工作小组，政策法规司吴晓煜司长为组长，并充实了力量，聘请6位知名法律专家和安全专家。此后，国家安全生产监督管理局积极配合国务院法制办进行审查修改，到有关省市进行调研，召开不同类型的座谈会，编印了一批有关立法资料和背景材料，进一步明确了立法的指导原则、调整范围和总体框架，并对原《职业安全法（草案）》按照《安全生产法》的思路进行了认真修改，形成《安全生产法（起草大纲）》。国务院法制办以及工交司对《安全生产法》的审查修改工作极为重视，多次会同经贸委和国家安全生产监督管理局对《安全生产法》进行研讨和修改，经过近20次反复推敲和修改，并征求和吸收了部分地方政府部门、企业以及山西、辽宁、贵州、河南、江苏、广东等部分省、自治区、直辖市人民政府和中编办、国家计委、公安部、监察部、教育部、铁道部、建设部、水利部、民航总局、质监总局、工商总局等国务院有关部门的修改意见，形成了《安全生产法（草案）》，提交国务院常务会议审议。

11月21日，《安全生产法（草案）》经第48次国务院常务会议审议通过，上报全国人大常委会审议。12月24日至29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议在人民大会堂召开，审议了《安全生产法（草案）》；4月24日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议再次审议了《安全生产法（草案）》。根据《立法》规定的法律审议程序，《安全生产法》于2002年6月底经九届人大第二十九次会议审议通过。

二、《安全生产法》的立法社会背景

（一）各类伤亡事故居高不下，重大、特大事故不断发生

据统计，1998~2000年，全国共发生企业职工伤亡事故39400起，死亡38928人；除森林、草原火灾以外的各类火灾事故509568起，死亡8145人；受伤13870人；道路、水上、铁路和民用航空交通运输事故1417170起，死亡和失踪282882人。2001年，全国共发生各类事故1000629起，死亡130491人，同比分别上升20.5%和10.4%。其中工矿企业发生事故11402起，死亡12554人。除森林、草原火灾以外的各类火灾事故215863起，死亡2314人，伤3752人；道路交通事故760327起，死亡106367人；水上交通事故644起，死亡和失踪490人；铁路路外事故12335起，死亡8409人。

另外，特大伤亡事故频繁发生。据统计，1998~2000年，全国共发生一次死亡10人以上事故489起，死亡9183人。2001年，发生一次死亡10人以上的特大事故140起，死亡2556人。其中，发生一次死亡30人以上的事故就达16起，死亡707人。

（二）企业安全生产行为不规范，纪律松驰，管理不严

一些企业不能正确处理发展经济、提高经济效益与安全生产的关系，片面追求发展速度、利润增长指标，因而忽视甚至放弃安全生产管理工作，产生大量的事故隐患和不安全因素，导致事故屡屡发生。突出表现在：

1． 非公有制企业增多，国家对其安全生产条件没有明确的、严格的、具体的法律规范

过去制定的有关法律、法规基本是针对国有企业的，由于缺乏法律规范，以至相当多的私营企业、集体企业、合伙企业和股份制企业的老板“要自己的钱，不要别人的命”，公然规避法律或者违法生产经营，导致事故不断，死伤众多。据统计，全国非公有制企业发生事故的起数和死亡人数分别占整个工矿企业总发生起数和总死亡人数的58%和67%，其中小煤矿、小工厂、小运输（公路、水路）等“三小”企业，安全条件最差，管理最乱，事故最多。

2． 企业安全生产管理缺乏法律规范，基础工作薄弱

许多企业的安全生产责任制不健全或者不落实，企业负责人的安全责任不明确，没有必要的安全管理机构和人员，有关安全责任追究的法律规定不具体或者处罚过轻，使安全工作得不到应有的重视，不能做到预防为主。有些企业管理混乱，事故隐患大量存在，一触即发。

3． 安全投入严重不足

企业安全技术装备老化、落后，带病运转，安全性能下降，抗灾能力差，不能及时有效地预防和抵御事故灾害。

据初步统计，目前仅国有重点煤矿“一通三防”欠账就高达40多亿元，民营企业的安全投入就更少。现行安全立法对此缺少强制性的规定和强有力的监管，致使企业在安全生产方面的投入严重不足，设备长期带病运转，抗灾能力减弱。

（三）生产经营单位从业人员有关安全生产的权利和义务不明确，“三违现象严重

一些生产经营单位的从业人员流动性很大，乡镇煤矿和非公有制的中小企业大量招收农民工。由于这些企业负责人和从业人员的安全素质较低，缺乏应有的安全知识、安全技能和自我保护措施，在生产经营中经常出现违章指挥、违章冒险作业和违反劳动纪律的“三违”现象，并引发事故。而现行有关法律、法规对从业人员安全生产的权利、义务和责任的规定不够全面、明确，企业侵犯从业人员安全生产权利和从业人员不履行安全生产义务的情况时有发生。

（四）地方政府安全监管不到位，各级领导的安全责任不落实

一些地方政府和有关部门领导人的安全生产责任不明确，权责分离，只要权力不要责任，对安全生产不重视，熟视无睹，疏于监管。有的官员甚至与企业相互勾结，搞权钱交易，徇私枉法，使得一些企业特别在民营企业、个体工商户的负责人有恃无恐，违章生产，草菅人命，连续发生重大、特大事故，影响十分恶劣。

另外，有些地方政府采取地方保护主义，致使安全监管不到位、安全责任不落实。广西河池地区南丹县政府包庇纵容和支持大厂矿区的民营个体矿主长期违法开采，滥采乱挖，伤亡事故多发，资源破坏严重。7月17日，广西河池地区南丹县龙泉矿冶总厂拉甲坡锡矿透水事故发生后，当地政府竟封锁消息、隐瞒事故长达半个月之久。

三、现有安全生产的立法难以适应当前安全生产监督管理和行政执法的需要

改革开放以来，国家制定颁布的有关安全生产方面的法律、行政法规近20部，如《矿山安全法》、《海上交通安全法》、《消防法》、《煤炭法》、《铁路法》、《公路法》、《民航法》和《建筑法》等。这些法律、行政法规对依法加强安全生产管理工作发挥了重要作用，促进了安全生产法制建设。但由于受当时历史条件、体制和调整范围的限制，这些法律、行政法规难以适应当前的需要，不可避免地存在着一些需要完善的问题。

国家至今没有依法确定对各行业、各部门和各类企业普遍适用的安全生产基本管理制度，现有立法难以全面、完整地反映国家关于加强安全生产监督管理的基本方针、基本原则，难以体现江泽民总书记等中央领导同志关于安全生产工作的一系列新的指示精神，难以对安全生产管理中普遍存在的共性的、基本的法律问题作出统一规范。

正是在上述背景下，国家决定制定《安全生产法》，以弥补现行有关立法的不足，完善国家安全生产立法，加大安全生产监督管理和行政执法的力度，保障国民经济和社会的发展。

第五篇：“略论我国的人口与计划生育立法”计划生育工作计划

内容提要将于今年9月1日正式实施的《人口与计划生育法》是我国推行计划生育政策以来在人口与计划生育领域的首部基本法律，由于该法涉及基本国策的法律化和公民生育权利与自由的限制和保障，意义尤其重大。论述了制定该法的必要性和意义，阐述了人口与计划生育立法的指导思想、基本原则，分析了立法的主要内容和特点。此外文章还就该法中人口发展规划的制定与实施、现行生育政策的稳定、公民实行计划生育的权利与义务、计划生育的管理与服务的制度等专门性问题进行了细致的分析与说明。

关键词人口政策基本国策计划生育法生育权利与自由可持续性发展

一、制定《人口与计划生育法》的必要性和意义

（一）制定《人口与计划生育法》的必要性近些年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和民主法制建设进程的加快，对依法管理计划生育工作提出了更高的要求，仅仅依靠地方立法管理计划生育已不能适应新的形势发展要求。在继续完善各地有关计划生育的地方性法规1的同时，制定一部较为系统、完整的人口与计划生育基本法律，既是贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略的要求，也符合广大人民群众的迫切愿望，对保障计划生育事业稳定、健康发展具有重要意义。笔者认为，制定人口与计划生育法的必要性主要体现在以下几个方面：1．计划生育基本国策在人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续性发展2战略中的地位需要由国家的专门立法来确定。我国最高国家权力机关曾将“国家推行计划生育”写入《宪法》，党的十二大最早提出计划生育是我国的基本国策，党的十五大提出在现代化建设中必须实施可持续性发展战略，坚持计划生育和环境保护基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。国家推行计划生育的基本政策、基本原则及主要措施、保障条件等需要由国家专门立法以及配套的法规予以保障。2．实行计划生育涉及到公民的基本权利和义务，应当由国家法律予以规定。3目前，《宪法》和相关基本法对公民实行计划生育的权利和义务未作规范化、具体化的规定4，需要通过专门立法来界定和明确公民在生育问题上的权利和义务。有关地方性法规虽然对此已作出不少规定，5但仍存在某些不足，主要是规定公民应当履行的义务较多，规定公民可以享受的权利较少，权利与义务规定不相统一，或者说权利义务的配置失衡。3．全国推行计划生育近30年来，已经形成了一套较为完整的、并经实践证明是行之有效的政策措施、管理方法和规章制度，需要用法律的形式固定下来，使之长期坚持下去并不断充实完善6。4．为地方立法和依法管理人口与计划生育工作提供法律依据和保证，同时规范和保障基层政府依法行政，工作人员正确执法、文明执法。5．为综合治理人口与计划生育工作设定法律依据。实践证明，仅从限制公民生育抓计划生育难以保障人口与计划生育事业稳定、健康、持久地发展。需要通过国家立法明确规定政府及其相关部门在人口与计划生育方面的义务及法律责任。如“三结合”7的工作思路以及制定有利于计划生育的社会经济政策和保障措施，已得到中央和国务院充分肯定，并深受基层广大干部群众欢迎，需要各级党委政府、相关部门、计划生育部门以及社会团体协调配合、齐抓共管并以法律形式明确相关部门的职责。

（二）制定《人口与计划生育法》的意义该法的颁布实施，顺应了我国建立社会主义市场经济体制、加强社会主义民主法制建设的客观要求，通过依法规范国家机关及其工作人员与计划生育工作的行政行为，明确规定公民实行计划生育的权利和义务，为构建以《宪法》为根本依据，以《人口与计划生育法》为基本法律，以相关行政法规1

1、地方性法规1

2、部门规章和地方政府规章为配套规范的具有中国特色的人口与计划生育法律体系奠定了坚实基础，从而结束了长期以来主要依靠政策和地方性法规、地方政府规章开展人口与计划生育工作的历史。该法的颁布实施，有利于将依法管理人口与计划生育工作同维护公民的合法权益、约束政府行政行为与规范公民生育行为，维护公民实行计划生育的权利与公民履行计划生育义务有机统一起来，进一步强化了人民群众在人口与计划生育工作中的主人翁地位，确立以人为本、以人的全面发展为中心的指导思想，使人口与计划生育工作更加符合人民群众的根本利益，更有利于稳定低生育水平，调动广大人民群众的参与热情和积极性，从而为促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，促进人口与计划生育事业的持续健康发展提供了不竭动力。

二、人口与计划生育立法的指导思想和基本原则我国立法机关在总结以往国家立法和20多年来地方立法经验并借鉴国际成功经验的基础上，确立了面向21世纪人口与计划生育立法的指导思想。即：

1、以邓小平

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建设有中国特色社会主义理论和党中央、国务院关于实施依法治国方略、实行计划生育基本国策的一系列科学论述为根本指导思想。

2、实现人口与经济、社会、资源、环境协调发展与可持续性发展，努力创造与社会主义现代化建设相适应的人口环境；控制人口数量13，提高人口素质14，改善人口结构15。

3、坚持以人为本，以人的全面发展为中心，维护公民实行计划生育的合法权益，增进家庭文明幸福，不断提高人民生活水平。

4、有利于体现人口与发展综合决策，为综合治理人口问题提供法律依据，保障人口与计划生育工作健康、稳定、持久发展。

5、有利于保障和规范计划生育行政机关及其工作人员依法履行职责，正确执法，文明执法，提高计划生育依法行政水平。

6、为地方立法提供法律依据。

三、《人口与计划生育法》的主要内容和特点《人口与计划生育法》共7章47条。第一章总则（共8条）。主要规定了人口与计划生育立法的宗旨、目的和依据，国家开展计划生育工作的基本方针和原则，各级政府、计划生育行政部门及相关部门开展人口与计划生育工作的职责，社会团体、企事业组织等社会各方面配合政府作好人口与计划生育工作的协助义务，以及各级政府及其工作人员应当依法行政的基本要求和其依法执行公务受法律保护等。第二章人口发展规划的制定与实施（共8条）。主要规定了编制人口发展规划，制定与实施人口与计划生育实施方案、人口与计划生育事业发展的经费保障、人口与计划生育宣传教育以及流动人口计划生育工作的管理基本原则。第三章生育调节16（共6条）。主要规定了国家稳定现行生育政策，并将现行生育政策法律化、制度化，规定了公民实行计划生育应享有的权利与义务，以及计划生育工作必要的管理、服务措施。第四章奖励与社会保障（共7条）。主要规定了对实行计划生育的公民实行奖励、优待制度，建立有利于计划生育的社会保障制度。第五章计划生育技术服务（共6条）。主要规定了国家在提高母婴保健、提高出生人口素质、提供计划生育、生殖健康17服务方面应承担的责任，规定了计划生育技术服务网络的法律地位，计划生育部门综合管理计划生育技术服务工作。第六章法律责任（共9条）。主要规定了国家机关及其工作人员、计划生育技术服务机构及其技术服务人员、公民、法人和其他组织违反该法规定应当承担的法律责任。第七章附则（共3条）。主要规定了对国务院和中央军委的立法授权，即授权国务院依据该法规定制定流动人口计划生育工作的具体管理办法、计划生育技术服务的具体管理办法和社会抚养费的征收管理办法，授权中央军事委员会依据该法规定制定中国人民解放军执行该法的具体办法，以及该法的施行时间。《人口与计划生育法》具有以下几个方面的特点：

（一）体现了协调发展与可持续发展思想。本法总则第一条即明确本法的立法宗旨之一是“为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”并将“人口发展规划的制定与实施”设立专章予以规定，明确提出国务院及县级以上各级人民政府编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展总体规划。

（二）体现了综合治理人口问题。本法明确规定国家采取综合措施,对人口与发展问题实施综合决策,规定了各级政府、计划生育部门及相关部门做好人口与计划生育工作的职责，以及机关、部队、社会团体、企事业组织、村居民委员会和公民等应当协助政府做好计划生育工作的义务，计划生育工作与发展经济、依靠科技进步、发展教育事业、促进社会进步、提高妇女地位等项工作有机结合。

（三）强调稳定现行生育政策，把自20世纪80年代以来实行的生育政策法律化、制度化，既没有收紧、也没有放宽，并规定了计划生育工作必要的管理、服务和制约措施，对保证国家计划生育政策的稳定性和连续性，积极推动计划生育工作顺利开展，有重要的规范和保障作用。

（四）体现了公民实行计划生育权利与义务的统一。本法不仅规定了公民有实行计划生育的义务，还规定了公民实行计划生育应享有的合法权益，包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情选择、健康与安全保障的权利等，规定了国家行政机关及其工作人员、计划生育技术服务机构为保障公民充分享有和行使这些权利应承担的义务，明确了公民维护自身合法权益的方式和途径。对违反法律、法规规定生育子女的公民，由于其客观上对经济和社会发展、资源环境造成了影响，加重了社会公共投入的负担，有必要从经济上承担一定的法律责任，应依法缴纳社会抚养费，作为对社会公共投入的一种补偿。

（五）强调严格依法行政。本法明确规定各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益，规定了各级政府、计划生育部门应履行的法定职责，计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。同时，也明确规定了行政机关及其工作人员不履行法定职责、侵犯公民合法权益应承担的法律责任。

（六）坚持分类指导。由于各地人口发展状况、计划生育工作水平不同，加之计划生育地方立法先于国家立法，且已实施多年，国家立法只对涉及全局的重大问题作原则规定，为地方制定人口与计划生育法规提供法律依据。基层计划生育管理与服务的具体制度与措施，则主要由地方性法规作出规定。

（七）注意借鉴国际有益经验。本法体现的人口与发展综合决策、实施可持续发展战略、计划生育工作与提高妇女地位相结合、在计划生育工作中引入生殖健康、开展计划生育的教育、信息、咨询活动、提供计划生育、生殖保健优质服务、实施避孕节育措施知情选择等内容，反映了中国政府认真履行开罗人口与发展大会《行动纲领》的庄严承诺。四立法为何规定人口发展规划的制定与实施为了使人口发展与经济、社会发展相协调，与资源利用、环境保护相适应，把实行计划生育作为国家必须长期坚持的基本国策，我国自20世纪70年代起将人口发展规划纳入国民经济和社会发展总体规划之中。不仅提出中长期人口发展规划、人口计划，而且提出各项人均经济社会发展指标，并逐级下达人口发展计划，明确各级政府负有完成人口计划的责任，列入目标考核责任制。社会主义市场经济体制建立后，党中央、国务院多次明确指出，人口再生产仍属于国家宏观调控的内容，仍要坚持国家指导与群众自愿相结合的方针，做到人口与发

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展综合决策，继续发挥人口计划的宏观调控作用。近30年计划生育工作的实践证明，通过制定和落实人口发展计划，合理调节人口、经济、社会、资源、环境之间的相互关系，是计划生育工作取得显著成绩的一个重要调控手段。为了把这一经验用法律形式固定下来，《人口与计划生育法》设专章对国务院、县级以上人民政府编制和制定人口发展规划、以及根据人口发展规划制定并落实人口与计划生育实方案作出了具体的规定，有利于国家对人口问题实行宏观调控，促进各级政府始终抓紧抓好人口与计划生育工作，对人口问题实施综合治理，确保国家人口控制目标的实现。需要指出的是，人口发展规划的制定、实施，与维护群众实行计划生育合法权益并不矛盾。在计划生育实际工作中，人口计划只下达到县一级，乡、村两级按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策，简化手续，公开办事程序和政策，自觉接受群众监督。

五、立法为何强调稳定现行生育政策我国是一个人口众多的国家。人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素。虽然经过几十年的艰苦努力，我国已实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变，生育水平已降到较低的水平，但是由于人口基数大，未来几十年，我国人口数量仍将持续增长，预计年均净增1000万人以上，人口素质不高的状况短期内难以根本改变，劳动就业压力进一步加大，人口老龄化问题更加突出，人口与经济、社会、资源、环境之间的矛盾依然尖锐。我国的这一基本国情决定了国家必须在大力发展经济的同时，长期坚持实行计划生育的基本国策。生育政策是国家计划生育政策的核心，也是规范和调节公民生育行为的基本准则和规范，关系到广大人民群众的切身利益，计划生育各项方针、政策、措施，在很大程度上都是围绕贯彻落实生育政策而制定的。国家在制定生育政策时既考虑到国家经济社会发展的需要和国家的长远利益，又考虑到不同地区、不同民族、不同社会群体的实际情况，以及群众的生育意愿和接受能力，把国家指导与群众自愿结合起来，坚持分类指导、因地制宜的原则。自20世纪80年代以来，逐步形成并坚持稳定现行生育政策，即提倡一对夫妻生育一个孩子，有实际困难的可以安排生育第二个孩子。少数民族也要实行计划生育。具体要求和做法由各省、自治区、直辖市决定。根据中央确定的生育政策，各省区市相继制定计划生育地方性法规，根据实际情况，对具体生育政策作出了规定。我国计划生育的历史实践证明，计划生育工作取得成绩的一个重要原因就是稳定现行生育政策。因此，中央多次强调，现行的生育政策要保持不变。2000年底中共中央、国务院下发的《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》强调指出，在稳定低生育水平的条件下，仍然要稳定现行生育政策。这是因为，虽然现行生育政策已逐步被广大人民群众理解和接受，但是，目前我国生产力水平较低，地区发展不平衡，社会保障制度尚不健全，传统生育观念的影响还将长期存在，实行计划生育仍有相当的难度。因此，生育政策既不能放宽，也不能收紧。稳定现行生育政策，也符合国际公认的人权原则。对于发展中国家和民族来说，人权首先是人民的生存权和发展权。我国实行计划生育30多年来，少出生了3亿多人口，在一定程度上缓解了人口增长过快给经济社会发展带来的压力，有力地促进了我国综合国力的提高、经济的发展、社会的进步和人民生活的改善。实行计划生育，正是为了维护人民享受更高生活质量的权利，是真正维护人民的生存权、发展权。

六、立法对公民实行计划生育权利与义务的具体规定

七、立法对计划生育管理与服务制度的具体规定

（一）明确规定人口与计划生育工作的责任主体是各级政府、计划生育行政部门和政府相关部门，在人口与计划生育工作中建立人口与发展综合决策，对人口问题实施综合治理的制度。

（二）明确社会相关方面负有协助政府管理计划生育的义务，主要内容包括：

1、机关、部队、社会团体、企业事业组织应当做好本单位所属人员的计划生育工作：向育龄人群提供人口与计划生育的宣传教育和科普知识，提供必要的计划生育、生殖保健服务，向计划生育行政部门或工作机构通报有关计划生育工作信息，根据法律法规的规定，落实对计划生育家庭的奖励与优待措施；

2、村民委员会、居民委员会等自治组织应当依法做好计划生育工作：开展人口与计划生育宣传教育；在计划生育技术服务机构的指导下，向育龄夫妻发放避孕药具，开展孕情检查、随访服务，动员群众参与人口与计划生育工作，维护群众的合法权益；

3、社会各方面应当配合政府做好流动人口计划生育管理与服务工作：为流动人口提供有关人口与计划生育的信息、教育、咨询，开展计划生育、生殖保健优质服务，帮助解决流动人口在生产、生活、生育过程中遇到的实际困难，维护流动人口实行计划生育的合法权益。

（三）建立和完善计划生育的奖励与社会保障制度。本法设专章规定建立计划生育的奖励制度，对公民晚婚晚育、妇女怀孕、生育、哺育期间、采取避孕节育措施给予必要的福利待遇，实行对独生子女父母的奖励制度，对实行计划生育的家庭给予经济发展的优惠和照顾，对实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕药具和基本项目的计划生育服务，以及国家在建立、健全社会保障制度中应有利于人口与计划生育工作的规定等。

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（四）建立计划生育技术服务和生殖保健服务制度。本法设专章规定建立健全计划生育技术服务网络并明确服务职责，政府应采取措施，保障公民享有计划生育技术服务，计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗保健机构应指导公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，保证受术者安全等方面作出规定。

（五）明确规定实行征收社会抚养费制度。社会抚养费的性质属于对政府对社会公共事业投入进行补偿的行政性收费。设置社会抚养费的目的在于对自然资源的开发和使用予以调节，减轻人口对资源利用和环境保护的压力。建立征收社会抚养费制度，是对自觉实行计划生育的公民合法权益的维护。对不符合法律法规规定条件生育子女的公民征收社会抚养费，是对社会增加公共投入的补偿，也是承担经济后果的一种法律责任。本法授权国务院依据本法制定社会抚养费征收管理办法，具体规定社会抚养费的征收范围、标准、征收体制、缴纳方式等，符合我国各地经济社会发展不平衡的实际。

（六）建立法律责任追究制度。为维护公民实行计划生育的合法权益，保障人口与计划生育工作的良好秩序，《人口与计划生育法》专门设置了法律责任章。法律责任追究的类别有：对国家机关及其工作人员不履行计划生育职责、侵犯公民合法权益行为的责任追究；对计划生育技术服务机构和工作人员以及违法开展计划生育手术人员的责任追究；对伪造、变造、买卖计划生育证明行为的责任追究；对违反本法规定的国家工作人员和其他人员，予以行政处分或纪律处分的规定；对不履行协助管理计划生育义务的单位、群众自治组织予以通报批评，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分的规定；对不符合法律法规规定条件生育子女的公民依法缴纳社会抚养费和未在规定期限内足额缴纳社会抚养费行为的责任追究；对拒绝、阻碍计划生育工作人员依法执行公务行为的责任追究。

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