第一篇：解析变法模式与中国立法法上
变法模式与中国立法法上
立法及其法律控制近年来一直是法律理论与实务界的热点问题，学术界先后曾草拟过数份立法法草案，供国家立法机关参考。《立法法》(草案)日前在全国人大常委会的讨论，更将这一问题推上了正式的立法轨道。鉴于立法法对于整个法律体系的基础性作用和重要影响，有必要从我国法制现代化与社会发展的高度，对正在审议中的《立法法》进行剖析和评论，并据此重新梳理我国立法理论研究与实务的未来发展思路。
一、全球现代化进程的历史事实说明，现代化可以分为两种实现途径：一种是通过传统社会内部自发的因素实现现代化，一种是在外部的压力下通过变革实现现代化。用制度变迁的理论解释，前者属于诱致性制度变迁，以响应获利机会而自发形成的社会秩序实现社会变革，可以称之为“自发模式”;后者属于强制性制度变迁，以法律规定强制实现社会变革，可以称之为“变法模式”1.自发模式产生于社会内部的需要，其演变历史非常漫长。在西欧，罗马帝国灭亡以后，相对多元的权力结构与社会结构使欧洲社会不具备进行强制性制度变迁的客观历史条件，市场经济以及与之相应的交易规则和产权制度都是在漫长的自然秩序中形成的。在欧洲民族国家出现以前，法院、海商法、财产法、保险法、合同法等基本制度与规范已经形成，民族国家形成以后，只不过是以法律的形式对早已形成的制度和规范予以确认和规范化而已2.可见，在自发模式下，规范、制度的形成与国家的有意识立法活动没有必然的关系。
自发模式的顺利实现取决于社会内部的传统性与现代性之间的兼容关系，如果兼容关系较弱，则无力从社会内部产生出推动现代化的制度安排。因此，尽管亚洲国家与欧洲国家的历史同样漫长，但由于自然
经济和集权政治等诸多原因的影响，亚洲国家并未能在沦为殖民地以前从社会内部产生推动现代化的制度因素。即使在西欧国家，也并不是每一个国家都能从社会内部不断产生推动现代化的因素3.然而，历史表明，自发模式并不是现代化的唯一途径，变法模式同样可以实现国家的现代化。在西方，相对而言较后发展的发达国家并没有刻意从头重复早发达国家的自发过程，而是直接采用强制性制度变迁的方式引入有效率的经济组织和交易制度4.美国法对英国法的既受和法国民法典对欧洲大陆其他国家的影响，都可以充分地说明变法模式的有效性5.事实上，当代西方国家的私法大都或多或少直接源于或借鉴于罗马法或英国普通法6.庞德因此提出，“一个法律制度的历史很大程度上是从其他的法律制度借鉴法律材料的历史”7，人类学家并断言，“文化主要形成于偶然交往的相互借鉴之中”8.尤其是，从自由资本主义进入到国家干预主义以后，不论是立法方式上还是国家与市场的相互关系上，西方国家应该说都大量地采用着变法模式来对社会生活进行调节，国家对社会生活的干预程度与范围使自发模式的制度变迁已经越来越少见，活动的空间越来越受到限制9.与西方国家的历史发展轨迹不同，发展中国家大多经历过殖民地半殖民地的惨痛历史，它们的现代化过程往往是伴随着民族独立的过程同时开始的。政治上，为了维护国家统一和独立，避免成为发达国家的附庸或陷入持续内乱或民族矛盾，保持强大的国家权力尤其是中央政府的权威具有决定性的意义。经济上，为了迅速改善人民的生活水平，增强国家的经济实力，参与国际竞争，发展中国家不得不采取一条政府推动下的高速经济发展战略，以实现经济腾飞。现代化理论及实践表明，发展中国家要实现现代化，需要比早发达国家有更大程度的政府干预和控制10.并且，根据制度经济学的原理，自发的制度变迁必须是在预期收益大于预期成本的情况下才会发生。发展中国家在高度集中的计划经济体制和强大的政府权力之下，政府既是政治权力的持有者，也是经济中占支配地位的国有资产的所有者和整个社会经济活动的计划组织者，因此，发展中国家自发的制度创新的成本异常高昂，这就使政府推动下的变法更显重要。除非由政府引入法律、政策建立和保护与市场兼容的制度，强制推进制度变迁，市场不可能自发形成11.这样，立法与变法具有了不可分割的联系，立法构成了变法模式的基本表现形式。
由于两种社会发展轨迹的不同，使自发模式与变法模式在特征上具有明显的区别：
第一、在市场秩序与规则的关系上，自发模式是在市场秩序形成的过程中在市场主体间自发产生交易规则，然后由国家以法律的形式对自发形成的规则予以确认。所谓“先有交易，后来才有交易发展的法律„„这种经过交换和在交换中才产生的实际关系，后来才获得了契约这样的法律形式”12.变法模式则是通过国家制定强制性的规则来引导、促成市场秩序的形成。变法模式是先有法律规则，后有市场秩序，以法律规则为市场经济的形成鸣锣开道。
第二、在中央与地方的关系上，自发模式本质上是一种个人行为或地方行为。即使有统一的国家权力存在，中央政府也不会对个人的行为或地方特色进行干预。因此，在自发模式下，各个地方的特殊性以及与之相应的公共产品(如纠纷解决机制、交易惯例等)可以得到多样化的发展。在变法模式下，为了保持中央政府对整个变法过程的调控能力和贯彻公平原则，推动变法的权力主要集中在中央政府。并且，为了打破地方势力对变法的分割和阻扰，适度的中央集权更变得不可或缺13.第三、在基础性制度安排与第二级制度安排的关系上14，变法由于是从一种体制向另一种体制的转换，必然涉及到制度与观念的根本性变革。没有基础性制度安排的变革，整个改革过程将会因为缺乏客观的评价标准而陷入无休止的争论中。在自发模式下，由于第二级制度安排形成于交易方的协议，因此，在基础性制度安排发生变化以前，很有可能发生的是第二级的制度变迁，逐步导致对基础性制度安排进行更根本性的修改。两种不同的途径各有优缺点，根本性变革能在短期内实现变革的目标，但其实现成本较高，容易给社会生活带来突然性的变化和震荡。渐进性变革需要的时间较长，但其实现成本低，过渡平缓。
第四、在市场秩序与法律体系的形成时间上，变法模式力求在一个比较短的时间里建成法律体系，并以变法方式在短时间里促进市场秩序的形成。相比之下，自发模式所形成的市场秩序与法律体系往往经过长时间的历史积淀，任何一部法律的最后制定，都是市场长期自发选择的结果15.第五、在法律的稳定性与变动性的相互关系上，由于自发模式下的法律是经过长时间市场选择的结果，因此，一旦制定法律，其生命力牢牢根植于市场秩序本身，除非社会结构发生大的变革，法律都可以保持其稳定性和可预见性。相比之下，变法模式之下的法律是一种人为的创造和推动社会变革的工具，随着社会生活的发展随时调整法律，应是变法战略的题中应有之义。并且，由于每一次法律变动都是使法律能够更有效地推动市场秩序的形成，这种变动性并不会破坏人们对法律的合理预期16.第六、在法律的本土化与国际化的关系上，自发模式下的规则形成完全是市场秩序的自发选择结果。在变法模式下，政府往往是借鉴了发达国家的成功经验，并将其成功的法律观念与制度引入或移植到本国。从形式上看，发展中国家采用变法模式似乎缺乏本土化的支持。然而，从实质上看，由于市场经济并不是发达国家的专利，因此，西方国家首先建立与市场经济相关的观念与制度并不意味着这些观念与制度就是西方国家的专利品。并且，如何将西方国家成功的法律观念与制度与发展中国家的具体国情相结合仍是一项艰巨的工作。在法律制度史上，任何一次成功的法律移植或借鉴都是一种本土化的过程，变法与本土化并不矛盾。17
二、自发模式下的规范与制度是市场经济本身的内在要求经过长期的历史积淀后在法律上的反映，因此，自发模式大致能保证国家的立法与市场经济所要求的法律关系的一致性。在变法模式下，市场秩序是在国家法律的推动下形成的，法律因而是外加于市场的。如果立法不能反映市场本身的要求或立法超越或滞后于社会生活的发展程度，必然会使书本上的法律与市场所要求的法律关系出现错位与脱节，甚至以立法来扭曲市场的客观要求。这是变法模式下立法活动的固有风险。
变法的这种风险根植于法与法律的区别或法的应然与实然的区别18.法与法律的区别或法的应然与实然的区别是法哲学的核心问题之一，从古希腊哲学家最先关注实在法与自然法的关系开始就始终缠绕着每一个法学家和法学流派19.尽管当今世界的三大主要法学流派对这一问题的回答迥异，但它们无一不承认实在法与超越实在法之外的某种应然法的区分20.马克思主义法学同样也承认法的实然与应然之间的区别。在《论离婚法草案》中，马克思指出，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么我们就应该责备他极端任性”21.尽管马克思此时的观点还明显带有“绝对精神”的痕迹，但他已明确将实在法与应然法作了区分。后来，马克思在批判黑格尔在国家与法的关系上的唯心主义观点时进一步指出，“法的关系正象国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反它们根源于物质的生活关系”22.根据马克思主义认识论，法律应当“是事物的法的本质的普遍和真正的表达者。因此，事物的法的本质不应该去迁就法律，恰恰相反，法律倒应该去适应事物的法的本质”23.可见，历史唯物主义世界观科学地解释了法的应然与实然的关系，“法的关系”、“事物的法的本质”或“现实的法律”是指由经济关系所派生和决定的法律关系，是在一定生产方式下，人与人的关系所必然产生出的权利义务关系。它是经济关系及其他社会关系的直接体现，又是作为立法反映经济关系的中介。法律与立法则是立法者对经济关系与法的关系的主观表述，是立法者意识活动的产物。某一制定法既可能符合“法的关系”，也可能部分地甚至完全不符合“事物的法的本质”，出现法律与法之间的错位和脱节。与自然法学派与社会学法学的解释比较，马克思主义法律理论对法的应然与实然关系的解释显然更加科学、合理。因此，对于书本上的法律或立法仍然要以实践进行检验，不能思想僵化，陷入本本主义或教条主义24.在自发模式下，市场主体间的权利义务完全依据经济关系所决定的法律关系由当事人自愿确定，在这种权利义务关系经过充分的发育之后，经由国家权力的作用固定为法律。这样，法与法律之间的关系是一
种决定与被决定、反映与被反映的关系。尽管因为立法技术或认识过程的复杂性等原因可能会使法律在一定程度上不能完全复写客观的法律关系，但自发模式下的法律只能忠实地反映客观存在的法律关系而不能脱离法律关系进行创造。这就决定了自发模式下的立法不可能与客观的法律关系出现大的脱节。
在变法模式下，立法是在市场经济以及与之相应的法律关系并不存在的情况下启动和进行的，目的是在政府的推动下，以法律为工具来促进市场经济的形成。这样，法与法律应该具有的决定与被决定、反映与被反映的关系出现了倒置，法律早于法律关系而出现。在这种情况下，无论立法者多么聪明，多么详细地研究和借鉴别国的经验，都不可能完全避免法律不能反映市场经济以及法律关系的客观需要或法律与现实发展脱节的后果。加之立法者往往与旧的体制有着千丝万缕的联系，在改革发展到一定的程度或市场所起的作用逐步增大以后，变法必然会影响到立法者的实际利益，甚至会使立法者成为继续改革的对象。这种情况下，立法者所制定的法律就会与现实的需要脱节，甚至走到现实的反面25.结果，必然出现法律规则愈多，离市场经济所要求的法律关系愈远的二律背反现象26.具体而言，变法是以国家权力推动市场的形成，构造市场要素，它是对自发市场秩序的一种人为干预。然而，任何干预都是有成本和代价的。立法的成本主要由三大部分所组成：社会成本(社会为遵守法律规定而付出的成本，)、立法机关成本及执法机关成本。通常，立法机关成本与执法机关成本可以度量，而国家对市场进行干预的社会成本往往无法计算，由此而使立法可能给社会造成巨大的负担27.国际学术界已越来越多地将国家以立法形式对市场进行干预所造成的社会成本与通常的财政支出相题并论，前者以税收的形式由社会负担，后者以间接税收的形式加诸社会28.问题在于，不论是税收还是收费，任何财政支出都会受到财政预算的控制，而立法的社会成本却不在任何财政预算控制之内，政府因而可以任意对社会施加这种成本。在社会承受能力不变且财政预算控制严格的情况下，政府必然会以立更多法的方式转移社会成本的负担方式，以实现施政目标29.结果，法律越多，社会的负担越重，企业的竞争力越弱30，消费者的损失越大31.这是立法在当代世界各国存在的最普遍、最尖锐问题。
变法模式的缺陷并不否定其有效性32，并不意味着人类必须重新回到自由放任年代，完全取消政府干预和立法。变法模式的风险只是提示着必须对立法活动进行控制，决定着对立法进行控制的立法法的客观存在依据，尽管从形式上看并不一定表现为一部统一的立法法33.并且，立法法的主要使命应该是防止立法扭曲市场秩序，增加社会成本。
第二篇：论中国新闻法立法
浅谈中国《新闻法》立法
孙妍
（驻马店职业技术学院 河南 驻马店 463000）
［摘要］
［关键词］新闻法；新闻自由；可行性；必要性
全球化是当今时代的一大特征，中国正在以一个蓬勃发展的大国姿态积极融入这一浪潮中。但中国媒体在世界的话语权地位如何？我国现有的新闻法律法规能否适时的保护媒体和公民？我们没有新闻法的现状对我国新闻事业的发展产生了怎样的影响？中国的媒体报道已经经历了几十年的时间，无论是在理论探索上，还是在实践业务总结上，都产生了较为丰硕的成果。相比来讲，对记者在报道中的人身保护和公民的知情权及隐私权的保障研究的文章和论著并不多。虽然互联网给广大网民以充分的“新闻自由”，但对新闻自由的感受，最直观、最强烈的途径来自于像微博、微信等“自媒体”，这种新闻自由又充分显现出发挥新闻监督作用的意义越来越大。新闻立法既要最大限度地保障新闻自由，同时又要防止新闻自由权力的滥用。加强新闻立法，是社会主义民主法制建设的必然要求。
一、目前我国新闻法制建设的现状
（一）我国新闻法制建设的历程
新中国成立后，我国对新闻立法的呼声一直没有停断[2]。早在1975年5月，复旦大学新闻系学生在校庆学术报告会上发表论文，率先提出了制定新闻法的问题。为新闻立法重新动议，是在改革开放以后的上世纪八十年代初期。1980年，赵超构、李子诵等新闻界学者在第五届政协会议三次会议期间首次呼吁制定新闻出版法，引起社会各界广泛重视。1984年，六届人大和政协二次会议期间，全国人大常委会决定制定《新闻法》。两个月后，新闻法学学科建设的发源地——中国社会科学院新闻研究所成立，并着手起草新闻法。1987年在新成立的新闻出版署的负责下，我国在上海建立了一个新闻法起草组，成立了由中宣部、新闻出版署、人民日报社、新华通讯社、全国记协、人民大学新闻学院、中国社会科学院法学研究所和新闻研究所等" 9个单位14人组成的新闻法起草小组，1988年写出
了三个《新闻法》文稿。1989年2月，时任国家新闻出版署署长杜导正向新闻界宣布：《新闻法》草案力争于年底前提交全国人大常委会审议。此草案明确提出：“国家保障公民在法律允许的范围内行使新闻自由权利，不受追究和侵害，同时依法制止滥用新闻自由的行为。”2002年11月16日，国家新闻出版总署副署长柳斌杰在接受《财经时报》专时表示，考虑到中国国情，目前还不会制订《新闻法》[3]。2008年11月3日，人民日报理论版刊出署名华清的文章称，当前，中国正处于改革发展的关键阶段，新情况新问题层出不穷，应加快新闻领域立法工作，继续完善与新闻工作相关的法律法规，为做好新闻工作、提高舆论引导能力提供法律保障[4]。
（二）我国现行新闻法的相关规定及评析
当前，我国已初步建立了一个以宪法为核心的关于新闻舆论监督的法律体系。宪法第35条、41条、47条分别规定，“公民有言论、出版、集会、游行、示威的自由”，“公民对任何国家机关及其工作人员，有批评和建议权”，公民还享有“进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。由此可以认为，尽管我国宪法中没有关于“新闻自由”这个词，但新闻自由内含于宪法上述条文之中，这是学者和民众公认的。我国民法、刑法等基本法律中也有关于新闻舆论活动适用的条款。民法中对保障公民在新闻传播活动中的权利有专门的条款，刑法主要规定了对新闻传播活动犯罪的制裁。我国部分地方也有关于新闻传播活动的地方性法规，这也在规范新闻传播方面发挥着重要的作用[5]。比如，《出版管理条例》、《广播管理条例》、《互联网管理条例》等。此外与新闻传播相关的，如《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》等，都对新闻发布和信息公开做了详细要求和规制，被新闻从业者广泛援引使用。各类传媒管理的行政法规和关于新闻传播的单项管理行政法规，使国家对新闻传播活动的管理有了具体的规范框架。在特定的历史条件下，这个法律体系在确保新闻活动的积极社会效果和保障公民的表达权、知晓权等方面都发挥了不小的作用[6]。
二、国外新闻立法的借鉴与启示
世界各国实行新闻法治的形式有两种：一种是制定专门的新闻法或新闻出版法，或者除新闻法外，还制定有广播法、电视法、大众传播法等[7]。另一种是没有专门的新闻法，而是在宪法、刑法、保密法等法律中设有适 用于新闻、出版的法律条款。美、英、日等国家均属于这种情况。法国、德国、俄罗斯分别有成文的《新闻自由法》、《新闻法》和《大众传媒法》 [8]。现就德国及意大利的新闻法立法模式做简单阐述。
（一）德国新闻立法的启示
在德国，言论自由和新闻自由受宪法的明文保护，对新闻、出版、广播、与电影报道的自由予以保护，不受检查。同时，宪法赋予各州制定专门的新闻法。联邦宪法法院规定，不仅要保证新闻界享有宪法赋予的言论自由的权利，而且要保证它的“机构独立性„„从资料的收集到新闻和观点的发布。”这就限制了所有州制定可能会以任何方式损害新闻自由的法律，从而使得德国成为整个欧洲对新闻界保护力度最大的国家。德国西部11个州的新闻法也以不同方式规定新闻媒介享有自由进行舆论监督的权利。如北莱茵一威斯特伐利亚州《新闻法》第3条规定:“新闻界履行一种特殊的公共职能，即采集并传播新闻，公开观点，提出批评以及以其他形式制造舆论。”汉堡州《新闻法》被认为最具代表性，该法第3条规定:“新闻界承担着一种通过收集和传播新闻、表达意见、批评或其他形式制造舆论或帮助教育的社会职能。”根据汉堡州新闻法，新闻界发挥着大众信息与意见交流媒介的功能，为了便于新闻界能够履行这一职能，德国公共事务部门有义务实行信息公开[9]。
（二）英国新闻立法的启示
英国属英美法系，是不成文法典国家，审判案件采用判例式，法官可以造法，拥有很大的自由裁量权，但其新闻法制模式对我国具有其借鉴意义。英国新闻自由及舆论监督的氛围比较浓厚，它的重要标志体现在1695年取消了新闻检查制度。英国没有成文宪法，也没有专门的、严格意义的关于新闻媒介的权利义务的新闻法，其新闻法律规范散见于大量的判例法和某些制定法中。如上所述，英国对言论自由和新闻自由并没有专门的法律规定。英国调整新闻舆论监督权与公民名誉权的法律主要是指《诽谤法》，体现为判例法。像其他国家一样，为了保护公民的名誉权，英国法一般不允许报纸刊登诽谤性文章，但它规定在某些场合，为了公共利益，某些言论可以免于诽谤诉讼的危险，这就是法律赋予新闻界对公共权力舆论监督的特许权。同时，英国为了更好地保障新闻界的自由，其通过《官方秘密法》、《叛逆法》、《煽动法》、《煽动军人背叛和叛变法》、《政府档案 法》、《藐视法庭法》等来界定新闻自由及舆论监督和保护国家秘密、国家利益之间的关系，较大地扩展了英国的新闻自由。
三、新闻立法的必要性与可行性
（一）新闻立法的必要性
近年来，我国法制建设取得了重大进展，已经形成了比较完善的社会主义法律体系。但是，现行有关新闻传播和舆论监督的法律、法规文件不仅分散，而且缺乏周密性。新闻法规中的诸多问题不同程度地影响了新闻法立法向纵深推进。
1、制度不完善 我国仍没有一部完整的新闻法, 新闻舆论活动的一些方面还处于无法可依的状态, 已有的新闻法律制度还存在许多不健全之处。新闻监督不具有司法监督的强制力和约束力，但由于其舆论影响的公开性、广泛性、复杂性, 它在人们心中又是一种颇具权威的监督。所以新闻工作者要实现舆论监督的社会职责，不但要遵循职业道德保证采访者的自愿受访及隐私权，还必须要有充分的法律权利保障。而公民在媒体报道中既要求实现自己的知情权，又要保护自己的隐私权。此外，新闻传播活动法制化是依法治国的重要内容。因此，制定一部完备的新闻法保障新闻报道的客观公正, 明确新闻工作者及公民的权利义务，是一项紧迫的任务。
2、新闻侵权和隐性采访 新闻侵权，是指新闻报道主体通过新闻媒体传播新闻作品的方式，侮辱、诽谤他人（包括公民和法人）人格和名誉，或者违背他人意愿散布他人隐私、损害他人人格和名誉，或者未经他人同意擅自使用他人肖像等侵权行为。在当代社会中，新闻报道是通过报刊、广播、电视、网络等大众传播媒体进行传播的，其传播速度异常迅捷，传播范围十分广泛。含有侵权内容的新闻作品一经播发，不仅会迅速传遍一个地区、一个省份，甚至会传遍全国和全世界。因而对新闻报道相对人造成的损害也是很大的[10]。隐性采访是指新闻记者不暴露真实身份和采访目的，以偷拍偷录等隐蔽手段对人物或事件进行采访。隐性采访中新闻媒体有利于避开采访中的障碍，获得真实、鲜活的新闻素材，同时还可以强化记者的参与意识，强化新闻报道干预生活、发挥舆论监督的作用。但其弊端也是显而易见的。第一，泄露隐私。第二，引诱犯罪。第三，隐性采访往往比正常采访付出更大的艰辛，有时甚至还可能伤及记者的人身安全。第四，隐性采访还容易导致法律纠纷，引发诉讼。一个是采集素材不实，最终造成新闻报 道失实；另一个是采集素材涉及公民隐私[11]。
3、司法不公正 我国没有完整的新闻法，而相关法律法规又不够明确、仔细，导致现行的关于新闻媒体的规范缺乏对新闻自由行使的具体规定。新闻自由是相对的，其行使就不得侵犯公共利益和他人利益，行使新闻自由所进行的限制都必须事先由法律规定。过于宽泛的规定在司法实践中给予司法机关过大的自由裁量权，在遇到与其他权利的冲突时，容易造成由于缺乏具体操作标准而对公民的新闻自由权造成伤害的情形。
4、传统思想消极影响 “新闻法在大多数国家都没有”。我认为其他国家的情况不应该影响我国对新闻的立法。基于普通法系、大陆法系的区别而形成的英美等国家没有成文新闻法的情况，也不应该成为我国不制定新闻法的理由。普通法系国家以不成文的判例法形式为主要的法律存在形式，而近年来，即使是这样的国家，成文法也在增加。更重要的是，英美等国虽然没有成文的《新闻法》，但他们都是新闻法治国家。中国长期处于封建专制统治下，新中国成立之后，解决了封建土地关系，但对封建意识未能彻底扫荡，民主和法制观念薄弱，包括新闻法制在内的法制建设没有得到应有的重视[12]。
（二）新闻立法的可行性
1、政府政策支持 新闻立法不但是公众、记者们的心声，也是中央的关注点。正当世界著名媒体受金融危机影响纷纷裁员时，我国却不动声色地推出一项大手笔的媒体扩张计划。在刚不久结束的党中央十八届四中全会上，以“依法治国”为主题在中国共产党93年的历史上是首次，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，这必将为新闻立法带来全新的刺激[13]。
2、全社会维权意识提高 随着法律知识的普及，公民的法律意识也有了相应地提高。虽然意识的提高不能完全和知识划等号，但如果没有法律知识做前提，所谓法律意识不可能是空穴来风；有了法律知识不一定有好的法律意识，但法律意识肯定是以法律知识为前提的。现实生活中出现的很多例子可以反映出老百姓的法律意识在提高。全社会的维权意识在普法的过程中得到了极大的提高，民众的法律意识和法律知识有了比较充分的积累，才能对新闻立法的进程作出正确的判断和鉴别，进而促使和提高新闻立法的正确性[14]。
四、我国新闻立法设想
现代法律从来都是一种权利与义务的平衡。新闻法治在保障新闻自由的同时，也规定了不得滥用自由损害国家的、社会的和公民个人合法权益的义务。如何制定《新闻法》，笔者认为：首先，《新闻法》应当从法律调整的层面给新闻一个确切的定义，对具有艺术创作性的拼凑性新闻理性对待，对虚假性新闻严厉禁止。其次，《新闻法》要确立新闻的表达自由和国家职权、其它公民权利的基本界限。因此，《新闻法》要厘清新闻采访报道权与公民法人等的名誉权、隐私权、肖像权、住宅秘密、通信秘密以及商业秘密等民事权利的界限，确定合宪性与社会公益性的判断标准，在法律上为新闻的表达自由权利与其它可能发生冲突的权利之间明确界限。第三，《新闻法》对新闻表达自由的方式进行明确，规范新闻表达自由的行为。第四、《新闻法》在新闻监督中应对法制新闻媒体的监督权应进行专门的规定，以协调司法权与舆论监督权之间关系，促进司法公正。第五、《新闻法》对法制新闻传播犯罪案件赋予特别采访的权利。第六、《新闻法》应对新闻工作者的表达行为从法律条文上分别就正当的表达自由、过限的表达自由、违法的表达自由作出合理的界定，并规定那相应的权利、义务与责任。第七，对《著作权》、《出版法》等配套法律相应修改、完善。如在《著作权》中一定限制的鼓励艺术形式的创新，防止创新作品被确认为侵权作品[15]。
五、结语 我国新闻立法是我国经济、政治、社会发展的现实需要，我国也已经具备了一定的关于新闻立法的社会条件，但是仍需要进一步研究和探索。值得庆幸的是我国正在积极推进政治体制改革和法治文明的发展，这必将加速有关新闻立法的进度 [16]。依法治国不能只是一句空洞的口号，新闻事业是社会主义建设事业的一部分，而且是十分重要的一个有机组成部分，理所应当被纳入“依法治国”的框架。在舆论监督过程中出现的种种问题都与媒体没有明确受权有关，新闻媒体巫待走出无法可依的境况，制定《新闻法》，保护媒体的新闻监督权成为当务之急。
参考文献：
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第三篇：中国信托财产立法模式探讨
中国信托财产立法模式探讨
来源：信托产品 http://www.xiexiebang.com
摘要：信托财产制度在英美法系国家得到普遍适用。大陆法系国家在引进信托财产制度的过程中遇到的制度阻碍是不存在“双重所有权”、不存在衡平法基础。大陆法财产权的固有特征决定了不必彻底转化英美信托财产概念。中国《信托法》没有明确规定财产的所有权属于受托人，而只规定信托财产的经营管理的权利在受托人。这种做法从目前理论与实践发展来看已经不合时宜。在中国信托财产立法模式上，不动摇委托人享有民法上所有权的情况下，符合信托本意的做法是，信托法上的所有权在符合信托目的时归于受托人，受益人享有受益权。确认受托人享有信托财产所有权的同时，兼顾在信托目的下对受益人的保护。
关键词：中国信托法，信托财产，立法模式
信托制度在英美法系国家得到广泛发展和适用，大陆法系国家引进信托制度过程中却遇到阻碍。那就是英美法中信托财产的“双重所有权”和大陆法传统物权制度的矛盾和冲突。英国的衡平法是信托制度产生的源泉，信托当事人对于信托财产所享有的“普通法所有权”和“衡平法所有权”是英美国家信托产生的制度基础。传统大陆法系物权法贯彻“一物一权”原则，信托财产制度在大陆法系国家不具有生长的原始理念土壤和制度基础，能否在大陆法系国家立足并发挥其应有的作用?2001年《中华人民共和国信托法》(以下简称《信托法》)颁布，《信托法》第2条开宗明义：“信托是指委托人基于对受 托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或特定目的进行管理和处分的行为。”学者认为，该条“将信托财产委托给受托人”的“委托”有违信托本源，引发了国内外学者的关注和争鸣。信托财产立法模式问题自然成为信托立法中值得探讨的问题。
一、衡平法上受益人的信托财产权
英国用益制度是近代信托产生的基础，其根本目的是在复杂而多变的社会生活中，委托人按照自己的意愿安排所有的土地的利益。由于它属于民间的“自发”行为，在法律上不受普通法的保护，受托人出尔反尔的情形经常出现，委托人和受益人却很难通过法律得到保护。
(一)从用益到信托：衡平法上的财产权益
从“用益”转化成“信托”是1536年英国《用益法》颁布的结果。学者将《用益法》的目标总结为四点；第一，通过恢复土地保有上的附属权利使国王财政收入得以恢复；第二，废除遗赠的权利；第三，恢复财产转让的公开性；第四，通过法案的规定的用益，废除普通法所有权和衡平法所有权的分离。《用益法》却规定了三种不适用的例外情形：首先；在法案通过后的十年里，用益法不适用于积极用益。只要受让人承担一定的积极的责任，该法就不适用。其次，从有期财产中产生的用益不适用用益法，同时，动产以及准不动产也不适用此用益法。第三，双重用益。如果用益是从另一个用益上产生的，则第一个用益应该适用用益法，第二个用益不能适用用益法。这些未被《用益法》执行的用益，后来就被法院称为“信托”(trust)。在用益向信托转变的过程中，另一个关键时刻就是1633—1634年的萨班奇诉达斯顿案(Sambach v.Daston)的审理。前者为信托的独立发展创造了契机，后者却最终确立了信托制度的独立发展。
受益人在衡平法上的权益逐渐被大法官法院承认并得到强制执行。这一权利并不只针对受托人或受托人的受赠人，而是作为一项物权，除善意买受人外，可以对抗所有普通法上的所有人。象普通法法院的法官一样，大法官法院的法官也承认土地上的普通法财产。但进一步要求普通法上的财产所有人为了受益人的利益，去行使他在普通法上的所有权。在衡平法上，虽然土地这样的财产被赋予了衡平法上的所有人，但受益人能排他地从土地上受益。与相应的普通法上的财产相对应，受益人享有衡平法上的财产。
实际上从用益到信托的转化给受益人衡平法上的财产权益实现带来便利，同时也简化了土地买受人需要履行的程序。只要买受人支付价款给受托人，无论买受人是否知道受益人的权益，受益人所拥有的权益都与土地相分离，只依附于土地的销售价款(proceeds of thes Me)。受益人有权追索和主张土地价款以及用该收益购买的特定财产。这样买受人即使知道土地上附有收益权，也能取得完整所有权，而免受衡平法上受益人的追索。这种安排实际上强调了信托基金的概念，因为不论构成信托的信托财产在不时发生的各种投资中变成了何种财产形式，受益人都对该财产享有利益。受益人对于从信托基金的特定财产中获益的权利是暂时的，因为财产一旦变形，其收益的权益将会变成其他财产上的权益。
(二)信托财产在衡平法上主要是对物的权利
信托财产在衡平法上权利属性的关键问题是：信托中的受益人对信托财产拥有对物性质的权利，还是对人性质的权利(risht inpersonam)。受益人对信托财产究竟是对物的权利还是对人的权利静态的观察是难以顺利作出判断的。要通过与他人发生的法律关系来判断这种权利的属性。
如果发生了违反信托的情况，受益人可以根据具体案情提起对人请求，使受托人对信托财产的亏损或利润承担责任。如果受托人发生破产，那么受益人的对人请求，就等同于其他债权人的请求。在受托人的财产被清算后，提出有权利获得一定比例的分配以恢复信托财产。这些对人的请求权很可能是没有价值的。因为债权实质上具有平等性。
信托的受益人对信托财产在衡平法上的财产权利，具有对物的性质，信托财产应为其利益单独保存。第一，受益人不仅能主张保留在受托人手中的原始信托财产，而且也能对受托人持有的，依授权将这些财产进行投资从而转化成的新的财产形式，提出主张。第二，如果被追踪的财产比初始财产更有价值，受益人有权主张适当比例或相当于信托，并由该被追踪财产的所有人，基于推定信托，为了受益人的利益而持有。如果被追踪的财产价值小于其初始财产，那么受益人将对该财产主张衡平法上的留置权或质押，以作为对违反信托产生的部分对人请求的担保。第三，这种对信托财产的追踪要排除对善意第三人在普通法上善意取得的追踪。动产物权的善意取得制度实属对物权利的一部分。何况善意取得情况下出售信托财产的收益都是可以追踪的。第四，信托资金和受托人自有资金发生混合时，受益人有权认为，受托人应当遵受忠诚义务，首先将有利润的交易安排给受益人。第五，在不知情受赠人混合了信托资金和自有资金的情况下，受赠人和受益人将在受赠人的被追踪资产中，按比例享有相应的份额。
(三)现代英美信托财产制度的发展 英国现代意义的信托制度已经与最初的信托制度有很大区别。近代以来，各国征收了很高的所得税和遗产税，这无疑刺激了人们避税需求。信托特有的功能，即能够使得财产利益得以在代际转移，还可以有效地避免了遗产税。经济环境的变化是信托财产管理普及的动力所在。首先，现代财产形式的多样化。但是近代以来，公司股票、债券等新形式的财产大量出现，几乎成为与土地同等重要的财产形式。生活中，这些财产与土地一样，同样面临着传承，很多时候也需要通过用益的方式对其进行转移。其次，现代经济发展使信托成为一种广泛使用的管理财产的工具。“信托不再是一种转移财产方法，目的不是持有不动产，而成为一种管理方法，目的是持有金融资产。”最后，由于专业信托机构的出现，新的信托产品不断涌现，相关的法规不断完善，对信托的管理规范推动了信托财产制度的现代信托发展。
美国的信托财产制度非常完善，对世界上现已有信托法的国家产生了深远影响。美国现代信托财产制度的发展有这样几个特点：第一，出现法人信托人对信托财产进行管理。法人受托人的出现导致了信托公司和银行信托部的迅速发展，繁荣了信托业，这是对信托的最大贡献。第二，美国信托法规则和成文法为信托财产制度提供重要保障。美国信托法中有关信托投资的重要规则——“谨慎投资人规则”确立。信托法的法典化趋势明显。美国的信托法是州法，纽约等州已相继出台了全面调整信托关系的信托法典或单行的成文信托法。与各州信托立法的发展相适应，在美国统一州法运动中，信托法也是重要内容。1935年美国法学会完成了美国《信托法重述》，其内容涉及到信托的设立、管理等内容，在理论上对这一时期信托法的成就作了总结。“二战”后至今，美国信托业进入了快速发展的时期，通过了《信托法重述》第2版和第3版，对以前的信托立法经验进行了总结。到2003年《统一信托法典》也修订后公布了第3版，向各州介绍法律的应用，由各州的立法机关制定之后可以成为具有法律效力的法律。第三，对信托财产监管制度比较完善。与美国的信托法分为联邦法规和州法规两个体系相对应，美国信托业监管也分为两级。信托机构受联邦一级和州一级的双重监管，同时也受联邦储备体系的监管。
二、大陆法不必彻底转化英美法信托财产概念
由于信托财产制度在英美法系国家得到普遍适用，大陆法系国家也纷纷引进信托制度。而大陆法系国家在引进信托制度的过程中遇到的制度阻碍是英美法中信托财产“双重所有权”和大陆法传统物权制度的截然不同。英国的衡平法是信托制度产生的摇篮，信托当事人对于信托财产所享有的“普通法所有权”和“衡平法所有权”。传统大陆法系物权法坚持严格的“一物一权原则”。大陆法系国家是否具有信托制度生长的理念土壤和制度基础、信托制度能否在大陆法系国家立足并发挥其应有的作用和功能颇值怀疑。在信托财产制度问题上大陆法是否需要彻底转化英美法信托财产概念值得思考。
(一)大陆法财产权体系的核心内容
在古代罗马法时期，财产权体系是以所有权为绝对中心的财产权制度。罗马法以“物”作为客体，在此基础上设计了以所有权形式为核心的“物权”制度，建立了以物权制度、债权制度为主要内容的“物法”，即财产权体系。19世纪末的法国民法典，继承了罗马法的传统，保留了有体物与无体物的区分，并沿用各种财产权的基本分类。但法国民法财产权体系的中心仍是所有权。法国民法典的三编分别是：“人”、“财产及对于所有权的各种限制”和“取得财产的各种方法”，在所有权为中心的框架中，债权、继承权都是作为财产的取得方法来规定的。20世纪的德国民法典将债权从物权中独立出来并与之并列成编，创立了物权、债权二元结构的财产法体系。按照这种模式，任何具体财产权利均可纳入上述权利范畴，在物权中坚持一物一权原则。德国民法典建立的二元结构的财产法体系和物权基本原则对后世立法影响很大。瑞士民法典第四编和第五编分别为“物权法”、“债务法”。日本民法典第二编和第三编分别为“物权”和“债权”。意大利民法典第三编和第四编分别为“所有权”和“债”。另外，荷兰民法典和中国台湾地区民法典都采用了“物权—债权”二元化分的财产权体系。可见，“财产权、人身权的两分法以及物权、债权的二元结构，是传统财产权制度体系构建的基本范畴”，因此“在传统上，财产权包括物权与债权两大类”。
(二)大陆法信托财产制度的基本构造
信托财产权利的基本构造的中心问题就是受益人对信托财产享有的受益权的性质问题。对此，学界观点不一。债权学说认为，财产权在设立信托的同时即归属于受托人。基于委托人对受托人的信任，信托财产一经转让，受托人就成了信托财产的绝对权利人。信托是委托人、受托人、受益人之间的债权债务关系。
附解除条件法律行为说为德国学者所主张，认为信托财产的所有权归受托人是附有条件的。条件成就前，所有权归受托人；条件成就后，则复归于受益人，例如，当信托所定条件成就或信托目的达成或不能达成时，这种法律行为便应解除，信托财产应交给受益人。
物权学说认为信托受益权的本质并非对于受托人的债权，而是相对于信托财产的物权。实体性法主体学说主张信托财产具有非常强的独立性，本身具有实质的法律主体性。受托人就像公司的董事、经理一样，作为信托财产的“机关”，有权以自己的名义管理和处分信托财产，是一种物权性质的管理权，受益人对受托人享有债权以及对信托财产享有物权性质的权利。实际上是把重点放在围绕信托财产的超个人的“物的连动关系”上来看待信托的。
相对性权利转移学说认为应当将信托财产的权利归属分成内部关系和外部关系。在面对信托关系以外的外部关系时，受托人是信托财产的完全所有权者。但在面对内部关系的时候，委托人则是信托财产的所有权者，受托人只不过拥有管理和处分他人财产权能而已。
限制性权利转移学说认为财产转移不是完整权的转移，而是根据信托的目的限制性地转移财产权。目的是管理的，受托人只对信托财产有管理权；是处分的，则受托人只享有处分权。
(三)大陆法不必彻底转化英美法信托财产概念
实际上，在大陆法财产权体系下，虽然对信托财产受益权有诸多学说争议，大陆法国家财产法律体系，即使在没有衡平法所有权的情况下仍然是比较完善的。
其实大陆法的信托起源于罗马法的信托契约(rlducia)和遗嘱信托(fideicommmissum)。现今大陆法国家已将信托契约(hducia)和遗嘱信托(fideicommmissum)的概念进一步发展。单从遗嘱信托发展来看，罗马法中的遗嘱信托(fideicommmissum)，是为了避免对受赠人范围的限制而出现的安排。在此以后，遗嘱信托很快变成一种得到承认的法律制度。从学者论述中能发现遗嘱信托的受托人和受益人的关系。因此这样的制度可以运行：A可以将所有权转让给B作为所有人，但是B要在死亡时或者死前的某一特定事件发生时，将所有权转让给C。与转让所有权给C并且B享有用益权的情况不同，在A处置财产时，C不必是活着的或是一个可以确定的人。B必须妥善地为C保护该财产。但是如果C先于B死亡(或者特定的事件发生)，则B享有的利益就变成了绝对的利益。在荷兰，这一概念(nducia cumm amcio)已经在律师与委托人关系中有了特殊的应用。在德国，信托(treuhand)是从信托契约发展而来的一个概念。信托(treuhand)的受益人得到保护，不受受托人(treuhander)的债权人的追索。
在司法实践中，虽然未承认信托财产双重所有权，大陆法信托财产制度仍然运行良好。瑞士哈里森诉苏黎世银行案中，瑞士联邦法院认为，哈里森与苏黎世银行之间的信托是有效的，一个混合了委托契约、赠与合同、信赖转让财产合同及为第三人利益而订立的合同的混合合同。尽管这样一来也会导致受托人破产或财产被不当地转让到第三人手中，但该信托的受益人不享有物权。现今，瑞士国际私法的改革已将外国信托被作为公司处理了。在法国，贝奥尼法院(de Grande Instance de Bayonne)认为，受托人是信托财产的所有人，但受托人的权力受到信托文件和衡平法的限制。而且虽然受益人的利益受到衡平法院的保证，但他们并不享有所有者的权益。海牙公约要求那些已经加入公约但本来没有信托法的司法辖区必须承认信托法是这些国家国际私法的一部分。但是并不要求这些国家在国内法中，向其公民阐释信托，以及普通法上和衡平法上信托财产所有权的区别。苏格兰、印度和南非等国早就有信托概念，但没有两种财产所有权的区分。意大利、马耳他、荷兰等国加入并执行该公约。
但大陆法国家在处理信托特别是涉外信托案件确定绝对信托所有权人时的确会遇到如下难题：是受托人、还是所有的受益人或他们中的一个受益人，还是委托人，还是拟人化的信托本身是信托财产的绝对所有权人；信托在衡平法上产生的权益是否能对抗绝对所有权人持有的信托财产，这些衡平法上的权益能否是真正的、可执行性的财产权利。
三、应从设立信托目的出发构建中国信托财产体系
(一)中国《信托法》关于信托财产的规定有背信托本源。中国《信托法》第2条规定：“本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”从法条上看，中国《信托法》与世界上其他国家的一个最大差异就是，即没有明确规定财产的所有权或者财产权属于受托人，而只规定信托财产的经营管理的权利交给了受托人。中国《信托法》实际上确认了信托财产所有权由委托人享有。法条中使用的是“委托”一词，而不同于其他大陆法系国家使用的“转移”一词。并且只规定“受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为”。而没有明确受托人取得了所有权。另外，该法第28条使用的“委托人的信托财产”这一法律术语的规定来看，中国立法精神和立法用意表明委托人并未转移所有权。按学术界约定俗成的看法，“委托”并不转移所有权，而只是交给受托人管理使用。这与各国信托法中规定的信托行为必须表现为财产权的转移，没有财产权的转移则不能称之为信托，结果将与民法下的委托合同、行纪合同、间接代理等混同。
(二)中国《信托法》信托财产立法中的问题。确认信托财产所有权由委托人享有的这一立法模式，存在一些有待研究的问题。第一，信托财产归委托人，使受托人无法处置信托财产。一般认为，受托人对信托财产取得了所有权，在此基础上，才能为信托目的处分财产。中国仅规定了受托人享有管理处分权，受托人不具有所有权，这在处分动产时虽然不成问题，因为动产以占有为公示，但在处分不动产时，不动产处分须有物权公示为基础，没有所有权的公示就无法处分。中国《信托法》的这一规定却确认信托财产所有权由委托人享有，这显然有悖于信托的性质，使得受托人对信托财产的处理在法律上成为不可能，致使其在许多情况下根本无法处理信托事务。英美法上信托财产所有权由受托人享有，既能够为遗嘱信托情形下信托财产所有权归属提供法律依据，又能够为受托人处理信托财产提供处分权依据。第二，在遗嘱信托情形下，不能解决信托财产所有权归属。《信托法》第8条第2款规定，信托可以由委托人通过遗嘱设立，然而设立遗嘱信托要在委托人死亡时才能生效。而依据民法规定，已经死亡的委托人民事权利能力已经终止，主体资格已经消灭，当然不再对信托财产享有所有权。而如果确认信托财产所有权归委托人享有，将会导致逻辑上的错误。第三，中国《信托法》规定信托财产所有权归委托人所有，也不能为受益人享有受益权提供法律依据。该法规定信托财产由委托人所有，实则是确认委托人与受托人之间是一种委托关系。而依据民法上的委托关系，受托人从事委托事务的后果由委托人承担。信托制度的目的是为了受益人能获得信托财产的收益。而在信托制度中委托人虽可以与受益人为同一人，但多数情况下并非为同一人。所以，信托关系中委托人与受益人并非同一人时，委托人在交付信托财产之后便与信托财产无直接关系，而受益人直接取得信托财产的收益便缺乏相应的法律依据。是否符合受益人的利益，受益人自己是最为清楚的，而立法中却忽视了受益人的意思表示。台湾地区信托法第15条对此规定为“信托财产之管理方法，得经委托人、受托人及受益人之同意变更”，可为所借鉴。第四，委托人的权利不当地扩张。信托的本意在于受托理财，一定程度上是一种弥补委托人或者受益人理财能力不足的制度安排。“理财”的自主权应该在于受托人，因为受托人之所以获得信任，是因为他比之委托人更有能力判断该用哪种管理办法可获得最大的财产收益、利用自己的专业知识对信托财产进行有效投资管理。较之其他国家或地区的规定，在中国信托法中委托人享有更大更自由的权利，应该说这是中国信托财产的模糊定位的反映。
(三)在信托法上符合信托目的时应确认受托人享有所有权。中国信托法以信托法律关系当事人的权利义务为中心构建中国的信托制度，放弃了确定信托财产所有权归属的努力，从而造成了信托财产所有权归于委托人的局面。这种立法模式固然避免了信托法与民法的传统制度和理论的直接的正面冲突，但是，让信托财产所有权无所依归。在立法模式上，既然大陆法没有必要彻底转化英美法的信托财产概念，民法上的物权也没有必要动摇。最符合信托本意的做法是符合信托目的是在民法上委托人享有财产所有权，而在信托法上信托财产所有权归于受托人，受益权赋予受益人。在这个模式下，信托有效成立后，受托人可以自己的名义管理处分信托财产及运用财产进行投资。受托人作出这些管理信托的决定时，无须事先征求受益人的同意，这样才确保受托人可以在不受个别受益人影响下管理信托。若受益人不满意受托人的决定，他须证明受托人的行为违反信托文件的规定或违反信义和善管责任，才可申请法庭禁止受托人作出有关行为，或要求受托人赔偿因作出该行为而导致信托的损失。在信托法上，受托人拥有信托财产的所有权，受益人享有受益权，有几个好处：第一，这样做能达到最贴近英美信托制度的效果。让受托人拥有信托财产的所有权，受益人享有受益权，实际上便达到英美固有的“双重所有权”的效果。第二，不危及和动摇中国现有的法律框架，民法上符合一物一权的原则，又能使信托法稳妥地运行。第三，便于受托人进行交易。前已述及，受托人在管理处分过程中，如事事需要委托人的授权，实际上变得不可能。这就需要受托人以所有权人的名义进行交易。受托人拥有信托法上信托财产的所有权，受益人享有受益权与所有权具有自权性、全面性、整体性和归一性看似有些矛盾。但是，现代所有权理念已经发生了很大的变化。用益物权、担保物权的出现，就可以视作所有权与其权能分离的结果。国有公司“所有权与经营权”现象，也是所有权和其权能分离的表现。人们不应只重视静态意义上的所有权，而且更加重视利用意义上的动态的所有权。所有权与其权能分离一旦为法律所确认，就日益表现为独立的权利。江平教授认为，信托法理的基本层面表现为“信托财产上的权利与利益相分离原则”。信托财产的所有权与利益的分离，体现了信托财产的法律性质。由于其普通法与衡平法的分野，英美法不存在绝对、单一的所有权概念，财产所有权不过为一系列根据社会和经济的需要可以灵活组合和分解的权益。有的财产权纯粹是收益性的，与财产的占有和管理几乎可以毫无关系，有的财产权则是纯粹管理性的，与财产的收益可以毫无联系。即使这样，也并不妨碍称它为收益所有权和管理所有权。英美法把所有权同收益权相分离的现象，视作普通法与衡平法上两种所有权关系上的差异。大陆法则把这种分离理解为所有权与其内部各项权能的分离。但这种权利与利益两极化的现象，只不过是英美法系和大陆法系对它们的称谓不同，只不过是对同一现象的不同表述，但其法律性质是相同的。当然，确认受托人享有信托法上信托财产所有权的同肘，也应当兼顾在信托目的下对受益人的保护，一定情形赋予受益人撤销权能。对于现代私益信托，学者认为，“所谓的信托本旨或信托目的，基本上是为了保全信托财产的价值，并谋求相当的增值”。而他益信托还有一种传统功能，学者将其归纳为“保全功能”。正是因为信托具有其他财产移转方式所不具有的保全功能，所有人才选择以设立信托的方式转移自己的财产。信托的真正功能是保全功能，财产转移只是信托财产的副产品。例如，日本《所得税法》和《法人税法》规定：信托财产不属于受托人的财产，由信托财产所产生的信托收益，在税法上直接视为是受益人的收益，因此对信托收益的课税，是对受益人的课税，而不是对受托人的课税。因而，在受托人违背信托目的处分信托财产的情况下，《日本信托法》第31条规定：“受益人可取消其对对方或转得者的处理”，赋予受益人以撤销权。所以，撤销权行使中还可能面临是否可对“对方或转得者”行使撤销权、是否只要对方明知所接受的财产为信托财产即可行使撤销权等问题。
中国《信托法》关于信托财产立法模式的规定，无论从信托理论的本源来看还是从目前理论与实践发展来看已经不合时宜。大陆法系不存在信托发展的衡平法基础，彻底转化信托财产概念也并无必要。大陆法系物权理论并不是僵化的制度，英美法把所有权同收益权相分离的现象，视作普通法与衡平法上两种所有权关系上的差异。大陆法则把这种分离理解为所有权与其内部各项权能的分离。信托法理的基本层面表现为“信托财产上的权利与利益相分离原则”。在中国信托财产立法模式上，不动摇委托人民法上所有权的情况下，最符合信托法本意的做法是符合信托目的时把所有权归于受托人，受益权赋予受益人。确认受托人在信托法上享有信托财产所有权的同时，也应当兼顾在信托目的下对受益人的保护，一定情形赋予受益人撤销权。
第四篇：立法法名词解释
立法目的：立法主体为实现并满足立法参与人的利益和需要，而为立法活动设定的动机和目标。
立法：是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序制定、修改或废止规范性法律文件的活动。
立法指导思想：是指主要反映既得利益集团（统治阶级）共同意志和根本利益，对立法具有全局性指导意义的系统的理论化的思想。立法的基本原则：是指在一国立法活动中具有基础或本源意义的稳定的法律原理和准则。
立法制度：是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称，是国家法制的重要组成部分。
立法体制：是指关于立法权限划分的制度，它既包括同级的国家权力机关和国家行政机关在横向结构上对立法权限的划分，也包括中央和地方的国家机关在纵向结构上对立法权限的划分。
立法主体：是根据宪法和有关法律规定，有权制定、修改、补充、废止各种规范性文件以及认可法律规范的国家机关、社会组织、团体和个人。
立法机关：是国家政权机构中地位最高的，以立法为主要甚至是唯一职能的，以议事形式进行立法活动的，制定、认可和变动法律的国家机关。
行政机关：是国家政权机构中以组织管理行政事务为主要职能的国家机关的总称。（书）
国家行政机关：是指依照宪法和法律设置的，行使国家行政权力，在
国家行政机构中以组织管理国家行政事务为主要职能的国家机关的总称。（赵谦）
行政机关立法：是指国家行政机关依照法定的权限和法定的程序、制定、修改、补充、和废止有关国家行政管理方面的规范性法律文件的活动。
立法权:是由特定的国家机关制定、修改、废止法律、法规等规范性法律文件的权利。
授权立法：是指有权立法的国家机关通过一定形式，将属于自己立法权限范围内的立法事项授予其他有关国家机关进行立法，被授权机关在授权范围内进行立法活动。
国家立法权：是由最高国家权力机关，以整个国家的名义所行使的，用来调整最基本的，带全局性的社会关系的，在立法权体系中居于最高地位的一种立法权。
国家立法机关立法：是指国家立法机关依法制定和变动效力可以及于本国全部主权范围的规范性法律文件。
地方立法权：是存在于中央和地方实行分权国家的，地位低于国家立法权的，所立之法的形式和立法范围有别于国家立法权的，其本身往往是具有多层次、多类别的一种立法权。
政府立法权：是指有关行政机关依法行使的，用以调整行政关系的一种立法权。
全国人大立法：是指中国最高国家权力机关依法制定和变动效力可以及于中国全部主权范围的规范性法律文件活动的总称。
全国人大常委会立法：是指中国最高国家权力机关的常设机关，依法制定和变动效力可以及于全国的规范性法律文件的活动。
立法程序：是有关国家机关及其组成人员在行使立法权的活动中，即制定、认可、修改、补充和废止规范性法律文件的活动中所必须遵循的法定的步骤和方法。
军事机关立法：是指国家军事机关依照法定职权和法定程序制定、修改、补充和废止有关军事行政管理方面的规范性法律文件的活动。民族自治地方立法：是指民族自治地方地方的自治地方依法制定和变动效力可及于本民族自治地方的自治条例和单行条例的活动的总称。经济特区立法：是指20世纪80年代以来中国有关地方出现的经济特区的有关国家机关，基于全国人大或其常委会的专门授权而形成的，制定效力不超过经济特区范围的规范性法律文件的一种地方立法。特别行政区立法：“一国两制”思想，根据宪法，为合理解决香港、澳门和台湾问题，所设置的直接管辖于中央人民政府的特殊行政区域，制定效力不超过本特区范围的规范性法律文件的一种地方立法。立法预测：是指在立法规律和立法发展规律的指引下，运用科学的方法和手段，对立法的发展趋势、未来状况进行考察、推测的方法、过程及相应的结果。
立法决策：是指立法主体依据其对立法的客观需要和其所代表的利益得失的判断及对满足这种需要与利益所采取的策略与手段的权衡，而作出的是否采取立法手段和选择何种立法方略与模式的对策性决定。（名词）
是指立法主体根据其对立法的客观需要和其所代表的利益得失作出判断，并权衡其采取的策略与手段，以便于对未来立法目标和立法方案做出选择和决定的活动过程。（动词）
立法决策主体：是指依法决定立法的方法、方针、策略或办法的机构或个人
立法规划：是指有权提出立法规划的主体，对经过立法决策通过的立法项目进行通盘考虑和总体设计后所作的立法部署和安排。法的草案：是指法律草案、法规草案以及其他规范性法律文件草案的总称，是指提交给有关立法的主体审议和表决的规范性法律文件的原型。
立法议案：是指享有天泉的主体就有关立法事项，以一定形式、以一定程序提交立法主体审议的有关制定、认可、修改、补充和废止规范性文件的议事原型。
立法动议：市直有关立法权限的立法主体制定、修改或废止某项规范性法律文件的立法申请。
表决通过法案：是指立法机关通过表决来决定法律草案能否成为正式的法律的活动。
公布法律：立法机关通过的法律，以一定的方式和形式公之于众。立法技术：立法活动中积累起来的并在立法过程中体现出来的立法经验、知识和操作技巧的总和。
立法语言：是指制定和修改法律的专门的语言文字，它按照一定的规则表述立法意图、设定行为规范、形成规范性文件。
立法听证会：是指由法案的起草单位主持，由代表不同利益的双方或多方参加，对立法草案内容的必要性、合理性等进行辩论，起草单位根据辩论效果，确定草案内容。
立法民主化：是指国家立法体系中有关立法主体行使立法权的民主化。包括立法决策、立法起草、立法程序、立法内容的民主化。立法价值：是指立法主体通过立法活动所要追求实现的道德准则，进而在该准则的作用下通过立法活动的结果实现对立法主体的需要和利益的满足。
立法原则：是指在一国立法活动中具有基础或本源意义的稳定的法律原理和准则。
公法：是以公权力的运用为核心，以规范、控制公权力为内容的法律规范。
公法学：就是研究公权力运用的过程中如何对公权力进行规范、控制，使公权力的运行高效，符合一定规则与目的的学科。
法的解释：有关主体根据立法原意、法律意识和有关需要对法的内容、含义和有关术语所作的说明、解答或阐述。
兜底条款：一项立法技术，将其他条款没有包括的或难以包括的、或目前预测不到的都包括在这个条款中。
立法是指享有立法权的国家机关，依照立法权限和程序，制定修改或废止规范性法律文件的活动。
公法是以公权力的运用为核心，以规范、控制公权力为内容的法律规范。
私法是以私权利的享有为核心，以保障、规范私权利为内容的法律规范。
立法的国家法制统一性原则：立法法第4条 立法的民主性原则：立法法第5条 立法的科学性原则：立法法第6条
利益群体：是指基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者共同职业的利益个体所结合形成的正式或非正式的利益集合体。形态一：相对稳定的社会组织（如政府机关、事业、企业、社团、协会、地下组织等）——利益集团【组织性】形态二：松散、无固定组织、变动性大、流动性强的个体总和。
我国的利益群体：党政干部群体、农业生产者群体、工业生产者群体、商业服务业劳动者群体、新经济群体等。【三大利益集团】：
以贪腐官员为代表的权贵利益集团； 以垄断企业为代表的垄断利益集团；
以房地产业、资源行业为代表的地产和资源利益集团。
立法体制：是指关于立法权限划分的制度，它既包括统计的国家权力机关和国家行政机关在横向结构上对立法权限的划分，也包括中央和地方的国家机关在纵向结构上对立法权限的划分。
立法权：是指特定的国家机关制定、修改、废止法律、法规等规范性法律文件的权力。
授权立法：是指有权立法的国家机关通过一定形式，将属于自己立法
权限范围内的立法事项授予其他有关国家机关进行立法，被授权机关在授权范围内进行立法的活动。
国家立法机关立法：是指国家立法机关依法制定和变动效力可以基于本国全部主权范围的规范性法律文件活动的总称。
全国人大立法：是指中国最高国家权力机关依法制定和变动效力可以及于中国全部主权范围的规范性法律文件活动的总称。
法定立法权：即宪法、立法法和其他宪法性法律确定立法主体所能行使的立法权；
应然立法权：即根据立法主体的性质、地位等情况可以推定的它应当能行使的立法权；
实然立法权：即立法主体实际行使的立法权。
全国人大常委会立法：是指中国最高国家权力机关的常设机关，依法制定和变动效力可以及于全国的规范性法律文件的活动。
国家行政机关：是指依照宪法和法律设置的，行使国家行政权力，在国家机构中以组织管理国家行政事务为主要职能的国家机关的总称。行政机关立法：是指国家行政机关依照法定权限和法定程序，制定、修改、补充和废止有关国家行政管理方面的规范性法律文件的活动。军事机关立法：是指国家军事机关依照法定职权和法定程序制定、修改、补充和废止有关军事行政管理方面的规范性法律文件的活动。立法决策主体：是指依法决定立法的方法、方针、策略或办法的机构或个人。
主要立法决策主体：是指依法具有立法决策权的机构或个人，他们做
出的决策具有法定的或事实上的权威和效力。
辅助立法主体：是指可以参与立法决策，并对立法决策施加一定影响的机构或个人。
立法规划：是指有权提出立法规划的主体，对经过立法决策确定的立法项目进行通盘考虑和总体设计后所做的立法部署和安排。立法程序：是指有关国家机关及其组成人员在行使立法权的活动中所必须遵循的法定的步骤和方法。法的草案——规范性法律文件的原型
是法律草案、法规草案以及其他规范性法律文件的总称，是指提交给有权立法的主体审议和表决的规范性法律文件的原型。立法议案=法律案（立法法使用）=法案——议事原型
是指享有提案权的主体就有关立法事项，以一定形式、依一定程序提交立法主体审议的关于制定、认可、修改、补充和废止规范性文件的议事原型。
由主案和附案两部分组成，是立法程序中由提案主体向立法主体提交的立法议案。
法的草案是立法议案的组成部分，是立法议案的附案。
第五篇：解析《人口与计划生育法》的立法背景与立法过程评析下
《人口与计划生育法》的立法背景与立法过程评析下
第五阶段从1998年到2001年。1997年党的十五大把实行依法治国，建设社会主义法制国家确立为党领导人民治理国家的基本方略，提出到2001年形成有中国特色的社会主义法律体系。1998年召开的“中央计划生育与环境保护工作座谈会”上，江泽民总书记指出要按照依法治国的要求，抓紧计划生育的立法和有关行政法规、地方条例的修订工作。这一指示推动了我国计划生育法律、法规体系建立的进程。1998年底，第九届全国人大常委会将制定人口与计划生育法列入本届人大二类立法规划项目。同年底，国家计生委成立了由相关部门参加的立法领导小组、起草小组和专家咨询组。国家计生委多次向全国人大教科文卫委、法工委、国务院法制办汇报，组成联合调查组，到经济发展水平不同、生育政策不同的六省、市进行立法调研，广泛听取省、市人大、政府领导、相关部门和基层民众的意见。3配合全国政协办公厅、提案委员会到两省、区进行了立法调查;组织专家、相关部门和计划生育系统基层干部等就立法中的有关重点、难点问题进行深入研究论证;国家计生委人口专家委员会和科技专家委员会两次专门研究讨论，对立法的必要性与可行性形成了基本共识。国家计生委在进行了广泛深入的立法调研和听取专家意见的基础上，先后数易其稿4，于1999年12月底向国务院报送了《中华人民共和国人口与计划生育法(送审稿)》。国务院法制办公室在广泛征求国务院相关部门及地方政府意见的基础上，对送审稿做了进一步的研究、修改，形成了《中华人民共和国人口与计划生育法(草案)》。2001年3月，这一草案经过国务院第36次常务会议审议通过，由国务院提请第九届全国人民代表大会常务委员会审议。2001年4月，第九届全国人民代表大会常务委员会召开了第21次会议，对法律草案进行了第一次审议。2001年6月第九届全国人大常委会召开第22次会议，对法律草案(修改稿)进行了第二次审议。2001年12月，九届全国人常委会召开第25次会议，对法律草案(修改稿)进行了第三次审议。12月29日，第九届全国人大常委会以123票赞成、0票反对，12票弃权的表决结果通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》(以下简称《人口与计划生育法》)。同日，国家主席江泽民发布第63号主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。
从上述立法过程可以看出在20多年的时间里，作为执政的中国共产党和中央人民政府首先是从经济要发展、国家要强盛、民族要繁荣的大局出发最初制定计划生育政策的，而且最早是从对全体共产党员和共青团员提倡计划生育开始的，后来工作逐步推开。从1978年载入宪法到1982年修改宪法时更进一步强调这一基本国策就可以看到其重视程度。但由于后来制定专门法律涉及太多的问题，很多方面缺乏经验，更是缺乏相应的配套制度作支持，在一定程度上增加了专门立法的难度。但即便如此有关机构也从未放弃专门立法的努力。当然在整个立法的过程中，中央的政治领导集团也一直是非常关注和高度重视的，最高国家立法机关更是意识到这一问题的重要性。最终在尽快完成从以基本国策(政策)向依基本法律推行计划生育方面形成了全面共识。再加上各方面的条件均已基本成熟，在总结过去经验教训的基础之上，完全可以制定出一部有中国特色的计划生育专门法律。所以这部专门法律的出台才有着不平凡的历史，有着特殊的经历。
三、《人口与计划生育法》立法过程中争论的若干主要问题
在制定《人口与计划生育法》的过程中，有若干引起激烈争论的重点、难点问题。下面就这些问题作一梳理和分析：
(一)关于制定专门法律的必要性问题
一种意见认为制定专门法律极为必要。因为近些年来，随着社会主义市场经济体制的建立和民主法制建设步伐的加快，对依法管理计划生育工作提出了更高的要求，仅靠地方立法管理计划生育已不适应新的形势。在继续完善地方性法规和地方政府规章的同时，应加快制定国家人口与计划生育法的步伐，这既是贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略的要求，也符合广大干部群众的迫切愿望，对保障计划生育事业稳定、健康发展具有重要意义。另外一种意见认为最好维持现状，不必制定专门法律。因为我国已有基本国策的规定，该政策实施20多年来，已经为人们所普遍认可;另一方面各省、市、自治区已经有相应的地方性法规或政府规章;再加上为了我国在处理国际事务和国际外交场合能赢得主动权，免得授人以柄，最好维持现状，不必制定专门的计划生育方面的法律。也有一些基层计划生育执法系统的人员认为，如果
所要制定的法律只是限制、“捆绑”他们的“手脚”，而不是强化行政机关的执法手段和执法职能的话，那就还不如不制定专门法律，干脆维持现状。
(二)关于法律的名称与调整范围问题5
关于法律的名称，最先起草时存在多种意见，如《计划生育法》、《计划生育管理法》、《生育法》、《人口与计划生育法》、《人口法与计划生育法》、《人口发展与幸福家庭法》等等。到后来比较集中的是《人口与计划生育法》和《计划生育法》、《计划生育管理法》。多数专家和各部门的意见主张将法律名称定为《人口与计划生育法》。其理由为：
1、正是基于对人口数量的控制、人口素质的提高和人口结构的改善等人口问题的解决才有实行计划生育的必要;
2、有利于从基本法律的层次确立人口与计划生育的法律地位，从而使得“基本国策”获得正当的法律支持;
3、有利于树立良好的国际形象，不是就计划生育讲计划生育，而是还涉及重要的人口问题。当然这里并不等于“人口”与“计划生育”各占一半。调整范围重点是以推行计划生育为主，同时涉及与计划生育有关的人口问题。另外一种意见主张称为《计划生育法》或《计划生育管理法》。其理由是：该法的实际调整范围是“计划生育”，涉及人口的仅仅是人口数量的控制部分，大多数有关人口的问题根本无法涉及，称为“计划生育法”或“计划生育管理法”更为恰当和准确。
最后从国家计生委的“送审稿”到国务院提交全国人大常委会审议的“草案稿”都是采纳了《人口与计划生育法》这一法律名称，将该法的调整范围确定为重点是计划生育，同时兼及与计划生育有关的人口问题。
(三)关于立法模式选择问题
第一种观点认为，国家应当制定一部严格的、刚性的、操作性强的计划生育专门法律，或者说将过去长期以来“行之有效”的政策和做法以法律的形式固定下来，强调全国采取统一的生育政策、严格的管理制度和处罚措施，将严格限制公民的生育行为作为立法的主要内容。因为基本国策可以(或应该)压倒一切，而基本国策的贯彻和落实又离不开强有力的手段作保障。法律必须为计划生育的管理目标服务。许多行政执法部门的工作人员，尤其是基层的计划生育部门干部多持此种观点。在这种观念支配下的人口与计划生育法必定是注重和强调行政命令、行政处罚和行政强制的“管理法”。
第二种观点认为，生育权完全是个人的权利与自由领域的问题，是私权利领域或范畴中的问题，国家与政府不应干预、也不宜干预，更不能对所谓“超生”的人进行处罚或采取行政强制措施等。退一步讲，即使国家要干预，也只宜对于类似性别选择堕胎等行为予以立法禁止。再有就是对于生育多子女的家庭，政府应予以必要的关怀与照顾。尽管在中国持此种观点的人并不太多，但也还有一定的比例。
第三种意见认为，是否实行计划生育或者限制生育完全要视各国国情而定，而在中国实行计划生育则完全是由中国的人口状况与经济发展的水平等综合性因素决定的。当然即使实行计划生育也要充分尊重人的权利和人的尊严，不能为计划生育而抓计划生育。若仅从限制公民生育抓计划生育难以提高工作水平，也难以保障人口与计划生育事业稳定、健康、持久地发展。立法不能只规定公民对于国家、社会应尽的义务，还要规定公民可以享有的诸多权利以及实现这些权利的途径与手段。与此同时，立法也要规定国家(通过政府)对于公民所应当履行的义务和职责以及违反这些义务与职责所应当承担的法律责任。立法应当遵循权利与义务相统一的原则，要有利于控制人口增长，提高人口素质，有利于保障公民的生存权、发展权和增进家庭文明幸福;体现以人的全面发展为中心，体现人口与经济社会的协调发展与可持续性发展;坚持人口与计划生育工作的改革发展与人的全面发展相结合，坚持实现人口控制目标与维护公民合法权益相结合。这种观点较多地反映在后来通过的法律中。
(四)关于生育政策的立法表述问题
是否调整现行生育政策以及如何在立法中表述生育政策，是人口与计划生育立法中的关键问题。我国现行生育政策的具体规定是各地依据国家现行政策，结合各地实际，通过制定地方计划生育条例来体现的。生育政策，包括生育数量、生育时间的规定以及出生人口素质和出生人口性别结构的要求，其中生育数量是主要内容。从全国范围来看，各地对非农业人口的生育数量的规定基本一致，即一对夫妇只生育一个孩
子，特殊情况可以照顾再生育一个孩子;农业人口生育数量的规定大体可以分为三种情况6;对于少数民族，一般实行宽于汉族的生育政策7.曾经有专家、学者主张通过立法普遍采取“二孩政策”，特别情况再需要生育的必须由地方性法规明确规定。这样似乎既照顾到人们的生育意愿，又考虑到城镇居民的独生子女一代结婚可以生二胎的自然过渡政策和农村大多数情况下可以生育二胎的现实8，好处是改变国际上普遍认为的中国计划生育政策是“一孩政策”的形象。另一种意见是国家立法要继续坚持和稳定现行的计划生育政策。因为从1991年起，每年连续召开的中央计划生育工作座谈会及中央《决定》均明确强调，现行生育政策要保持稳定不变9.综合考虑我国经济社会协调发展和可持续性发展的需要、当前的人口形势和对未来人口发展的前景预测，一段时间内，继续稳定现行生育政策是非常必要的。故最后定位在继续稳定现行生育政策不变，既不放松也不收紧。但在立法中究竟应当如何表述，是采取“原则+授权”还是“列举+兜底”的方式予以规定?最后，多数意见和主张是以采取前者“原则+授权”的方法为佳，理由是：
1、要坚持和稳定现行的生育政策，充分照顾到目前各地生育政策的差异性。地方关于计划生育中夫妻生育的规定十分具体，且规定不尽相同，情况较为复杂，国家立法难以全面、准确地覆盖各种类型，体现各地政策的差异。所以只宜作原则规定，对照顾再生育的条件，可以授权地方作具体规定。
2、立法要为今后调整和统一全国的生育政策留下足够的空间和提供依据。便于地方适时对特殊类型人群的生育政策作出微调。
3、要考虑我国对所签署国际公约、国际文件的承诺10，注意尊重和维护公民生育权。因为生育政策规定在国际上是一个涉及人权的敏感问题，国家立法对生育数量的规定，宜粗不宜细。由地方立法具体规定适合本地区实际情况的生育政策，可以有利于体现对公民生育权的维护。
在立法论证中，也曾有人提出过建议，主张抑制低素质人群的生育，适当放宽高素质人群的生育限制。但因为这种意见的理由不充分，最后未被采纳。
(五)关于建立社会抚养费制度的问题。
在推行计划生育之初，由于计划生育工作难做，地方政策和地方立法对超生都规定了经济限制措施，早期叫超生“罚款”，后来改称为“计划外生育费”11.应该说，这种经济限制措施在实践中起到了一定的抑制超生的作用，但也存在不少问题。在立法论证过程中，对于如何规定不依法生育者的法律责任?是立法直接规定统一的“罚款”或“计划外生育费”或“社会抚养费”标准还是仅由基本法律作一般性规定，具体由国务院规定或各地根据实际情况作具体规定?社会抚养费规定在法律责任部分是否合适?12都有过激烈的争论。最后比较集中的意见是，计划外生育孩子，违背了法律、法规关于生育数量的规定，客观上对经济和社会发展、资源利用、环境保护造成影响，加重了社会经费投入的负担，应当对计划外生育者予以必要的经济限制，作为对社会的一种补偿。所以大多数人主张将目前各地普遍采取的“计划外生育费”改为“社会抚养费”，这样可能更为贴切，即收费的目的是对社会公共投入进行补偿。按照国务院关于行政收费改革的思路和要求，社会抚养费的征收、管理、使用应纳入新的管理体制，即全部上缴财政，纳入财政预算，计划生育事业所需费用应由国家财政全额拨款解决。这样可以杜绝因征收计划外生育费产生的腐败现象和行业不正之风。
(六)关于计划生育奖励优待与社会保障问题
对于计划生育的管理，应当既有对违反法律、法规行为的惩戒或追究制度，也应有对积极遵守法律、法规行为的奖励措施，这样才能有效地实现其目的。比较一致的意见是，政府对自觉实行计划生育的公民应予以一定的奖励。但是应否规定统一、具体的奖励措施?是只作原则规定，还是在全国范围内作统一、具体的规定?存在争议。多数意见认为，现行中央文件及地方立法中设定的奖励措施，因各地条件不同，实际落实情况也不尽一致，而且这些措施主要靠地方解决，所以主张建议国家立法只对奖励优惠措施作原则规定，授权地方根据实际情况与可能具体落实。
在社会主义初级阶段，计划生育工作之所以是“天下第一难事”，其根本原因在于未能建立有利于计划生育的社会保障制度，多数群众尚有后顾之忧。为了保证计划生育这一基本国策的落实，国家必须建立与市场经济体制相适应的计划生育社会保障制度。国家在建立社会保障制度时，应逐步建立有利于计划生
育的社会养老保险、基本医疗保险、生育保险以及社会福利制度，并对于实行计划生育的贫困家庭，在经济扶持和社会救济方面给予优先优惠。
但是问题在于，国家社会保障制度尚处于探索和建立之中，现有的国家社会保障制度只限于城镇职工13，未包括农村人口。那么农村人口的社会保障制度应该如何建立?农村的养老保险制度应该如何建立?农村养老保险的形式到底有哪些?都是立法中值得研究的重点问题。
(七)关于避孕措施和对计划外怀孕的处理问题
关于避孕措施和对计划外怀孕的处理，既是基层计划生育管理中的关键性问题，也是国际上最为敏感的问题之一。地方性法规或地方政府规章一般都规定，已生育子女的夫妻要采取“一孩上环、二孩结扎”的长效措施，计划外怀孕要采取补救措施(即人工终止妊娠)。立法论证中，各方面普遍认为，落实避孕措施是实行计划生育的重要保证条件，提倡采取长效措施有益于妇女身心健康，国家立法仍有必要对避孕措施作出原则性规定，如公民可以选择安全、有效、适宜的避孕措施等。但是这里特别值得注意的是，既要考虑为地方立法具体规定避孕措施提供法律依据，也要体现计划生育工作改革、发展的方向，要肯定各地正在进行的避孕措施的“知情选择”、生殖保健、优质服务试点等新鲜经验，体现我国积极履行对所签署国际公约、文件的承诺，有利于树立计划生育工作的良好形象。
对于计划外怀孕的处理，法律如何规定是一件很棘手的事情。但有一点需要表明的就是在我国基于当事人自愿完全可以实行人工终止妊娠，但也反对不安全的人工终止妊娠，我国立法更强调预防和减少非意愿妊娠。
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