发展中的中国竞争政策与立法

第一篇：发展中的中国竞争政策与立法

发展中的中国竞争政策与立法

2005-04-27 11:

21发展中的中国竞争政策与立法

商务部条约法律司司长、反垄断调查办公室主任 尚明

2005年4月22日

尊敬的各位来宾,女士们、先生们：

早上好！

很高兴参加中欧竞争政策研讨会。中欧竞争政策研讨会是中欧双方在竞争政策领域交流与合作的一次盛会。对中欧双方关注的竞争政策问题进行深入探讨，有利于中欧双方进一步完善竞争政策，促进中欧经贸关系持续、快速、健康的发展。

借此机会，我愿向大家简要介绍中国竞争政策和立法的有关情况，希望我的介绍能进一步增进诸位对中国竞争政策与立法的了解，促进中欧双方在竞争政策领域的交流与合作。

我的介绍分为三个方面。首先，我将回顾中国竞争政策的发展历程；随后，我会简要介绍中国《反垄断法》的起草情况；最后，通过竞争政策与行业管制、贸易政策、投资政策的比较分析，说明竞争政策在中国市场经济发展中的重要作用。

一、中国竞争政策的发展进程

改革开放以来，中国经历了一个从计划经济体制到社会主义市场经济体制转变的过程。与此相适应，中国社会主义市场经济法律体系也在不断完善，经过20多年努力，中国竞争政策与立法经历了一个从无到有并不断发展完善的过程，这一过程可简单地分为两个阶段，第一阶段是从1978年到1992年，第二阶段是1993年至今。

（一）第一阶段：1978-199

2从1978年改革开放开始，到1992年中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标之前，中国实行有计划的商品经济，允许有限度的市场竞争。竞争政策方面的立法比较零散，也不多，1980年国务院颁布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，首次提出了反垄断特别是反对行政垄断的任务，对开展和保护社会主义竞争的必要性、打破地区封锁和行业垄断、采取合法手段进行竞争等问题作了原则性规定。自此之后，我国的竞争政策与法律开始受到重视，各地区、各部门相继制定了有关保护竞争的政策和法规。1987年，国务院颁布的《中华人民共和国广告管理条例》明确规定，“在广告经营活动中，禁止垄断和不正当竞争行为”。1987年9月发布的《价格管理条例》，认定“企业之间或者行业组织商定垄断价格的行为”是违法行为等。

总之，在这个阶段，竞争政策在计划经济向市场经济转轨的过程中开始发挥对经济的促进作用，竞争政策和竞争立法问题开始受到重视。80年代一系列有关竞争政策的规定，反映了我国经济体制改革和经济发展对市场经济运行机制的初步探索。

（二）第二阶段： 1993年至今

1992年中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后，中国的竞争政策与立法开始进入一个重要的时期，其重要标志是1993年制定的《反不正当竞争法》。该法列举了11种不正当竞争行为。其中6种属于一般所称的不正当交易行为，包括假冒、商业贿赂、引人误解的虚假

宣传、侵犯商业秘密、高额有奖销售等；有5种属于垄断行为或称限制竞争行为，包括公用企业滥用市场支配地位的限制竞争行为、政府部门滥用行政权力的限制竞争行为、掠夺性定价、搭售及附加不合理交易条件行为和串通招标投标行为。《反不正当竞争法》对于维护市场交易秩序，制止不正当竞争，保护消费者利益，保障市场经济的健康发展，发挥了重要作用。2001年国家工商局根据《反不正当竞争法》，制定了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》和《关于禁止串通招投标行为的规定》等，进一步细化了《反不正当竞争法》。

这一时期的竞争立法还包括：1993年通过的《消费者权益保护法》，从保护消费者权益的角度对经营者的市场竞争行为进行了规范；1997年通过的《中华人民共和国价格法》，对价格卡特尔、掠夺性定价、价格歧视等价格垄断行为作出了规定；1999年通过的《中华人民共和国招标投标法》，对串通招投标的行为及处罚作出了规定等。

除了以上这些法律外，国务院还根据市场经济发展的需要，颁布了不少涉及竞争政策的经济法规。2001年国务院颁布实施了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，其中对各种地方保护、地区封锁行为及其处罚作出了详细的规定；2001年国务院又发布了《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，明确规定“打破地区封锁和部门、行业垄断。查处行政机关、事业单位、垄断性行业和公用企业妨碍公平竞争，阻挠外地产品或工程建设类服务进入本地市场的行为，以及其他各种限制企业竞争的做法”。此外，《电信条例》、《国际海运条例》等对限制竞争行为也做出了规制。

从这些立法中可以看出，中国现行的反垄断立法主要存在着以下的问题：第一，反垄断立法过于散见于各种不同类型和层次的法律、法规、暂行规定、通知中，没有一部统一的反垄断法典，更没有形成一个专门和完整的反垄断法体系；第二，反垄断法法律法规所规定的内容比较简单，只是笼统地禁止垄断或其他限制竞争的行为。至于该行为的概念、定义究竟是什么，这种行为的具体构成要件是什么，违反法律禁令的后果等问题，法律法规中一般未做详细性规定，使执法机关难以有效地稳健地操作该法律规定；第三，大部分反垄断法规则是国务院各部门发布的部门规章，权威性不够，导致这些规定法律效力不强，规范性差，约束力较弱；第四，反垄断法律法规中既没有对违法后果作出规定，也没有规定具体的处理和惩罚措施。

中共十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》后，为了进一步完善中国竞争立法，制止垄断行为，保障社会主义市场经济健康发展，中国加快了《反垄断法》的起草进程。

下面我简单谈一下《反垄断法》的起草情况。

二、中国《反垄断法》的起草情况

中国从1994年开始正式起草《反垄断法》草案，但在此前1987年曾列入国务院立法计划，制定《禁止垄断与不正当竞争条例》。由于当时条件不成熟，1993年12月全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国反不正当竞争法》，并决定将有关反垄断问题留待以后专门立法解决。《反垄断法》是中国八届、九届全国人大立法规划确定的立法项目，由原国家经贸委、国家工商总局负责起草工作。自1994年以来，两个部门作了大量工作，并形成了法律草案，但由于种种原因一直未能上报审议。根据十届全国人大批准的国务院机构改革方案，有关打破市场垄断、行业垄断的职能已经划归商务部，原国家经贸委承担的《反垄断法》的起草任务也转由商务部承担。

商务部高度重视反垄断立法工作，并将该法作为建立全国统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的一项重要工作来抓。经过积极认真的立法调研和起草、论证工作，在征求国内外专家、国务院各有关部门以及企业意见的基础上，商务部对《反垄断法》草案反复修改论证，最终形成了《中华人民共和国反垄断法（送审稿）》，并于2004年3月上报国务院审议。目前，国务

院法制办公室正在加紧审议工作，预计今年将提交全国人大常委会审议。同时，根据十届全国人大常委会立法规划，有关部门正在修订《反不正当竞争法》和《价格法》。

商务部在起草反垄断法的过程中，坚持了既要立足于国情，从中国实际出发，又要借鉴国外反垄断立法的经验和成果的原则，同时还体现了我国对外开放的精神。

首先，立足国情，适应我国经济发展的水平和阶段。改革开放以来，我国市场竞争有了较大发展，但真正公平、公正、公开的市场竞争秩序尚未完全建立，各种垄断行为和现象仍然对公平竞争产生着不利影响。由于垄断行为产生的原因、运作方式等不完全等同于国外一般意义上的经济性垄断，再加上我国正处在经济体制转轨时期，所以中国的反垄断立法具有一定的特殊性。其次，体现国际通行规则，吸收和借鉴国外反垄断立法的经验和成功做法。发达市场经济国家有成熟的立法经验和做法，因此，对于国外反垄断立法的通行做法和规定，我们大胆吸收借鉴。对于他们走过的弯路，我们引以为戒。

第三，体现对外开放，适应加入世贸组织和经济全球化发展的新形势。市场经济不仅要求在一国之内实现统一和开放，而且要求在世界范围内实现统一和开放。经济全球化必然要求各国竞争立法与国际通行的惯例和规则相衔接，更多地从国际市场角度考虑反垄断问题。对此，草案对反垄断法的域外适用问题也作了相应的规定，对于那些在外国产生但对中国市场竞争有着不利影响的限制竞争行为，如跨国兼并和国际卡特尔，反垄断法也是适用的。

《反垄断法》草案包括了各国反垄断法一般所具备的主要内容，如禁止限制竞争协议、滥用市场支配地位、企业并购控制、反垄断执法机构和法律责任等，同时结合中国特点和实际需要，对地区封锁和行业垄断问题也作了相应的规定。应当指出的是，反垄断法是一部涉及国家经济生活的重要法律，在起草过程中，经过修改和吸纳各方面的意见，最终形成的并经过立法机关通过的法律与目前的草案也许会有一定的出入。但我们有理由相信，经过有关方面的共同努力，最终必将出台一部适合中国国情的、有操作性的、维护市场竞争秩序、保障市场经济健康发展的反垄断法。

三、竞争政策在中国经济发展中的重要作用

竞争政策在市场经济中占有十分重要的地位。它从维护竞争性的市场结构出发，通过瓦解阻碍竞争的力量，推动充分的市场竞争，最终使消费者受益。除竞争政策外，政府也通过其他经济政策，如产业政策、贸易政策、投资政策、财政政策等，调控经济发展。但在制定这些政策时，必须考虑到对市场竞争的影响。鉴于竞争的重要作用，我们认为，在制定一项政策时是否充分考虑到竞争政策，是衡量这一政策好坏的重要标准。

近年来，中国政府在市场经济发展中，充分发挥竞争和市场机制在资源配置中的基础性作用，越来越重视产业政策、贸易政策、投资政策等经济政策与竞争政策的协调。

以电信行业为例。过去由于受计划经济体制的影响，电信业实行严格的政府管制，由邮电部统一经营电信业务。为了适应经济发展的要求，中国政府在电信、电力、航空等垄断行业采取了引入竞争、放松管制的措施。1994年，我们对原来政企合一的邮电部进行逐步拆分，以后又相继成立了联通、网通、吉通、铁通等公司参与竞争。到目前为止，电信领域已形成中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫星和铁通公司六家基础电信企业和4000多家增值电信、无线寻呼企业相互竞争的市场格局。1994年，中国有固定电话2886.3 万户，移动电话用户156.8万户；2004年拥有固定电话31244.3万户，无线市话用户6522.1万户，移动电话33482.4万户。竞争的重要作用可见一斑。

传统上，贸易政策属于对外政策，竞争政策属于国内政策，二者的最终目标是一致的，即提高资源的使用效率，实现资源的优化配置，最终使消费者受益。但二者实现的途径有所不同，竞争政策通过制止企业的反竞争行为实现资源的优化配置，贸易政策通过消除贸易壁垒来实现资

源的优化配置，也可以说竞争政策是实现贸易自由化的一个重要手段，贸易政策包含着竞争政策，从而也能够促进竞争政策实现其目标。根据海关统计，2004年中国的进出口贸易首次突破1万亿美元，达11547.4亿美元，排名世界第3位。作为一个贸易大国，如何在国际市场上建立公平和自由的竞争秩序，已成为我们关注的新焦点。2004年4月中国新修订的《对外贸易法》，体现了中国政府在维护对外贸易公平竞争秩序方面的新举措。如，该法第30条规定，滥用知识产权的行为，如果危害对外贸易公平竞争秩序，则国务院对外贸易主管部门可以采取必要的措施消除危害；第32条规定，在对外贸易经营活动中实施垄断行为、危害市场公平竞争、并危害对外贸易秩序的，商务部门可以采取必要的措施消除危害。新《对外贸易法》实施以来，我们已经收到了一些在对外贸易中受到垄断行为侵害的有关企业的投诉。目前，商务部正在研究建立详细规范的调查和处理程序，以打击国际贸易领域的限制性竞争行为。

投资政策对一国经济发展至关重要，同时调控某一行业或产业对私有资本或外国资本开放的程度。近年来，中国根据WTO对成员国的要求和我国入世承诺，逐步开放国内市场，最大程度的允许外国资本进入中国市场。2005年2月，国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体经营等非公有制经济发展的若干意见》，允许私人资本进入电力、电信、铁路、金融等垄断行业和领域，进一步引入了市场竞争机制。随着我国经济的发展和改革的深化，随着中国入世后国内市场进一步开放，外资企业、国有企业和私营企业将在中国市场公平竞争，中国的经济将会更为活跃。

四、商务部已着手开展反垄断执法工作

为履行好国务院赋予商务部的打破市场垄断、行业垄断和地区封锁”和“促进全国统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的建立和完善”的职能，制止垄断行为，维护公平竞争，保护消费者利益，商务部成立了反垄断调查办公室。

反垄断调查办公室就反垄断执法已经开展了以下工作：

1、完成《反垄断法（送审稿）》后，继续协调反垄断立法及相关工作；

2、成立了反垄断调查办公室，开展企业并购反垄断审查和依照《对外贸易法》查处对外贸易中的垄断行为；

3、开展竞争政策与法律的国际交流与合作；

4、清理有关市场竞争的法规，打破地区封锁等。

结 束 语

竞争是市场经济发展的动力，维护自由、公平竞争的市场秩序是中国社会主义市场经济健康发展的必要保障。中国正处在完善社会主义市场经济体制的关键时期，更大程度的发挥市场在资源配置中的基础性作用，整顿和规范市场经济秩序，打破行业垄断和地区封锁，促进商品和各种要素在全国范围内自由流动和充分竞争，建设统一、开放、竞争、有序的现代化市场体系，中国的竞争政策与法律必将发挥更大的作用。

谢谢大家！

第二篇：中国餐饮业发展中的竞争问题分析

中国餐饮业发展中的竞争问题分析 中国的餐饮市场经过多年的改革与发展，已进入一个新的阶段，市场竞争的形势也发生一些新的变化。把握这种变化趋势，研究制定正确的对策，对餐饮企业来说是至关重要的。

一、由单纯的价格竞争、产品质量的竞争，发展到产品与企业品牌的竞争，文化品位的竞争。在改革初期，餐饮企业之间主要是打价格战，打品种、服务、装修战；现在情况发生了变化，消费者用餐既要满足生理需求，又要满足心理需求，因此，越来越多的经营者把注意力转向打造自己的品牌，提高企业的文化品位。这是一种更高水平的竞争。

二、由单店竞争、单一业态竞争，发展到多业态、连锁化、集团化、大规模的竞争。

三、由在本地发展走向外地发展，由小城市向大中城市发展，由东部沿海向中西部地区发展；也有的是由大城市向中小城市延伸，由西部向东部延伸。几年来涌现出的一批大的餐饮公司和连锁企业，一个共同的特点是它们都寻求向外地扩张，立足和占据外地市场，甚至打进中心城市和国际性大都市。如今，地域的概念已经淡化，餐饮企业竞争的市场半径大大延长，如下图所示。

四、中外餐饮企业竞争加剧。餐饮业是改革开放比较早的一个行业，外资特别是一些国际名牌企业不断涌进中国餐饮市场，我国餐饮

业一直面临着国外餐饮业品牌的强大挑战，与国外餐饮相比，国内餐饮企业在硬件、软件，尤其是在管理、服务方面的差距较大。加入WTO后，更多外资餐饮企业的进入加剧我国餐饮行业的竞争。国外餐饮企业进入中国，对我国餐饮经营理念、服务质量标准、文化氛围、饮食结构、从业人员素质要求等将产生深刻影响。而中国本土品牌餐饮走出去步伐较慢，竞争力不强。所以，我国的餐饮企业必须要不断完善自身的管理经营方式，进而获得餐饮经营成功，打出自己的品牌餐饮的魅力，进而获得更好的消费者的认可。2010年我国餐饮业发展新态势 我国餐饮行业（厨师培训）从1991年开始连续19年保持高增长，平均增速达到了22.2%。从去年开始，出现三种新的态势：

一是增速在放缓，2009年住宿与餐饮业零售额接近1.8万亿元，同比增长16.8%，比过去19年平均增速下降了5.4个百分点，今年1—7月份按照国家统计局调整的新口径全国餐饮收入9595亿元，增长17.1%，首次低于社会消费零售额的增幅。

二是餐饮企业面临多年少见的“四升一降”，即原材料价格特别是农副产品价格持续上涨；人工成本大幅增加，国家正在研究的工资倍增计划，五年要翻番；水电煤气价格提高；房租上升，而企业的利

润率明显下降。在中国饭店协会调查的三十强品牌中，利润率下降了近3个百分点。

三是城镇化趋势将给餐饮业发展带来新的机遇。据麦肯锡《中国城市化研究报告》显示：中国未来发展中城市化人口将达10亿，城市新增人口将有3.5亿，流动人口将有2.4亿；中国未来达到百万人口以上城市将有221座，新增10km2面积的城市将有3，500个，未来餐饮市场在二三线城市将有着广阔的空间。这些态势将引领餐饮业进入转型升级的新时期，对于厨师培训学校的要求也就越来越高了。

面对新的形势，2010年8月28日，2010年中国餐饮业大会在沈阳隆重召开。国内外专家、企业家近400人共襄盛会，以其高层次的平台，共同探讨餐饮业发展新趋向及其对策。商务部商贸服务司巡视员王德生、国际饭店与餐馆协会主席加桑艾迪先生出席会议并作专题演讲。

我国餐饮业的发展，要紧跟市场的步伐，加强自身产品质量生产，以及餐饮服务的不断完善，才能够获得更好地餐饮经营效益，由此，也才能够获得更好地餐饮管理水平的提升。

来源：背篓人家官方网站

第三篇：论中国竞争政策与科技政策的融合

论中国竞争政策与科技政策的融合江山

[摘要] 以《反垄断法》为中心的竞争政策与包含有知识产权制度和战略的科技政策，在理念、目标和规则上存在融合空间。本文通过对二者进行评述指出，竞争政策与科技政策作为国家竞争力的核心政策支撑，二者之间没有根本性的冲突，更多地是存在相互推动和促进关系，应当有意识地发现两大政策在理念、目标和规则上的结合点，构建政策工具的组合，推动中国经济发展方式转变和经济结构的转型，共同促进国家竞争力的稳定可持续增长。

[关键词] 竞争政策 科技政策 反垄断法 科技进步法 国家竞争力

导言

二十一世纪以来，科技政策在中国国民经济发展规划中的重要性进一步提升，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出[1]，必须提高自主创新能力，要深入实施科教兴国战略和人才强国战略，把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节。《国民经济和

[2]社会发展第十二个五年规划纲要》提出，坚持把科技进步和创新作为加快转变

经济发展方式的重要支撑，深入实施科教兴国战略和人才强国战略„„增强自主创新能力，„„加快建设创新型国家。与此相平行，自《中华人民共和国反垄断法》（以下简称“《反垄断法》”）于2007年颁布并于次年实施以来，竞争政策开始正式进入国家经济政策领域。《反垄断法》的出台引起了反垄断与知识产权之间关系的讨论，不仅在理念层面涉及到保护竞争与激励创新之间的关系，而且在制度层面涉及反垄断法对于知识产权的适用规则，推动了相关领域的认识。然而我们也不难发现，知识产权的制度与战略实际上是作为科技政策的一部分进入历史的，至今仍在科技政策的基本架构之内。在这种认识的基础上，我们把以《反垄断法》为中心的竞争政策与包含有知识产权制度和战略的科技政策作为叙事的对象，考察二者的理念内核，梳理二者在中国的发展及其法定化目标，进而在理念交互和目标协同的基础上在规则层面分析二者的耦合，提出构建政策工具的组合推动中国经济发展方式转变的设想。

一、竞争政策在中国的发展

一直以来，竞争政策和科技政策的内涵与外延在学界存在一定的争论，自该两大政策生成以来，其理念也处于流变之中。因此，界定竞争政策与科技政策的范围，廓清现代竞争政策与科技政策的理念，是探讨二者交互的起点。

1.竞争政策之一般

在经济学界，广义的竞争政策，指一切有利于竞争的政策，包括反垄断政策、政府对国有企业的私有化政策、放松规制、政府削减对企业的补贴、减少不利于外国产品和外国生产

者的政策等；[3]而狭义的竞争政策，指“一整套确保市场竞争不因受限制而减少经济福利的政策和法律。”[4]在法学界，有学者认为，竞争政策是政府制定并实施的促进和保护竞争的策略选择，竞争法是竞争政策的主要表现形式，是规范和限制私人反竞争行为的法律规范的总称；[5]也有学者认为，竞争政策一般是指市场经济国家为保护和促进市场竞争而实施的一项基本经济政策，其核心目标是通过保护和促进市场竞争，确保竞争机制在相关市场发挥作用，从而提高生产效率和资源配置效率，增进消费者福利。[6] 随着竞争政策的发展，其理念几经变迁，一般认为，现代反托拉斯或竞争政策的一般性目标是保护竞争或经济自由以达到消费者福利的最大化。

2.中国竞争政策形成及其动因

中国竞争政策的形成，镶嵌在以《反垄断法》的颁布为里程碑的中国市场经济发展的进程之中，多种内部力量进行推动是主要原因：第一，确立和完善市场经济体制。自改革开放以来，中国的经济体制经历了从计划向市场的转型。“市场经济”的内在逻辑要求中国废除旧的适应计划经济的法律框架，建立一个鼓励竞争的新框架，而建立和维持竞争机制是这种框架不可或缺的支撑。第二，控制过度的政府权力。中国经济体制中行政垄断问题具有广泛性和结构性，其最终的解决方法依赖于经济和政治的改革，而现实可行的实用主义做法，就是在《反垄断法》的框架内采取一些技术性的限制来抑制政府权力。第三，保护国家安全。随着中国与全球经济的融合进一步加速，许多人认为中国的企业可能丧失他们目前拥有的优势。制造国家安全言论的人将《反垄断法》视为保护国家利益和相关中国企业的极佳工具。第四，缩小社会收入差距。中国经济在飞速增长，收入差距已成为一个严重的现实问题。而“不患寡而患不均”的传统思想在中国根深蒂固，多数人要求公平分配因经济增长产生的利益分额。为建立“和谐社会”，政府需要缩小财富差距，而国民的普遍认识是：为缩小差距，垄断必须被消灭，由此极大地推动了《反垄断法》的出台。[7]第五，提升国家竞争力的动因。国家竞争力包括国家创造财富的能力，也包括在社会形态及文化传统上的软实力。一国在体制和制度上的创新将使其具备强劲的竞争力，并不断发展，最终现实综合国力的全面提升。

[8]笔者认为，国家竞争力与上述因素一同构成了反垄断法出台的推动力量，也构成了中国竞争政策框架制定的国家目标。在中国，竞争政策这一术语由《反垄断法》的第九条第一次正式提出，官方解读为：国家通过制定和实施竞争政策，起到保护和促进市场竞争，确保竞争机制在市场中发挥作用，从而提高生产效率，达到优化资源配置的目的。[9]

二、科技政策在中国的发展

1.科技政策之一般

1963年OECD在《科学和政府的政策》（Science and the Policy of Government）报告中第一次明确阐述了科学政策的含义，它把科学政策分成两个成分：“为政策的科学（Science for Policy）”和“为科学的政策（Policy for Science）”。70年代，OECD的布鲁克斯报告中又单独提出了“技术政策”这一概念。之后，文献中的科技政策有时用“Science and Technology Policy”，有时用“Science Policy”。[10]而根据UNESCO的定义，科技政策（Science and Technology Policy，STP）是指一个政府在科技发展中的主导性国家或地区为强化其科技潜力，以达成其综合开发之目标和提高其地位，而建立的组织、制度及执行方向的总和。[11]有学者认为，STP 是一个国家或地区在一定的时期，为了实现其经济社会发展目标，对科技活动的任务、目标、投资等进行指导、管理和调控而采取的方针、措施和规则体系。[12]还有学者将科技政策定义为，促进科学技术发展以及利用科学技术为国家目标服务而采取的集中性和协调性的措施，是科学技术与国家发展的有机结合。[10]随着科技政策的发展，其理念几经变迁，九十年代以来各国科技政策的中心内容是：创新——科学技术发展为经济增长和社会发展做贡献；建设能够促进创新的国家创新系统。[10]

2.中国科技政策的形成及其动因

中国科技政策的形成，考查其演变过程，多种内部力量进行推动是主要原因：第一，军工国防的要求。我国自建国初至改革开放这一时期，科技发展战略的重心在于发展军事工业，加强国防建设。第二，解放生产力发展经济的要求。1978 年召开了第二次全国科学大会，邓小平同志重申了“科学技术是生产力”的观点，提出“科技现代化是四个现代化的关键”，为科技面向经济建设的发展战略提供了理论基础。1985年邓小平在全国科技工作会议上发表了题为《改革科技体制是为了解放生产力》的讲话，明确指出：“经济体制，科技体制，这两方面的改革都是为了解放生产力。新的经济体制，应该是有利于技术进步的体制。新的科技体制，应该是有利于经济发展的体制。”[13]1988 年“科学技术是第一生产力”的提出，丰富和发展了这一战略的理论基础。第三，提高综合国力的要求。1995 年，国务院在第三次科技大会上明确提出“科教兴国”战略，十五大报告中进一步提出“实施科教兴国战略和可持续发展战略”，这一战略的重心在于依靠科学技术，发展我国经济的同时，更注重社会的全面发展，注重我国综合国力的提高。[12]第四，建设创新型国家的要求。1999年，全国技术创新工作大会发布《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》，我国科技体制改革进入一个新的历史时期。2006年，全国科技大会发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》（以下简称《纲要》），以建设创新型国家为奋斗目标，明确指出“必须把提高自主创新能力作为国家战略，贯彻到现代化建设的各个方面，贯彻到各个产业、行业和地区，大幅度提高国家竞争力。”在中国，1993年颁布并于2007年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》，堪称科学技术领域的基本法。该法于第二条规定了我国当前的科技政策指导方针为：“国家坚持科学发展观，实施科教兴国战略，实行自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的科学技术工作指导方针，构建国家创新体系，建设创新型国家。”

三、竞争政策与科技政策的目标协同与规则耦合在世界范围内，竞争政策与科技政策经过自身的发展和演进，各自形成了相对成熟的当代政策体系。二者在理念上虽存在差别，但亦存在交集：即对经济增长和社会发展的促进。只不过，在促进经济增长和社会发展的场域上，科技政策着眼于“预竞争领域”的科技活动，而竞争政策则着眼于“市场竞争领域”的竞争活动。二者的融合，将比单一政策项下的政策调节更能推动共同理念的实现。在这种认识的基础上，我们可以进一步讨论中国竞争政策和科技政策的目标协同和规则耦合。

1.中国竞争政策与科技政策的目标协同

竞争政策与科技政策在理念存在交集构成了二者融合的基础，而其实施则需要分析特定国家的政策语境，并实现具体政策语境下的目标协同。

第一，竞争政策的法定化目标。竞争政策是反垄断法制定的依据，反垄断法是竞争政策的表现形式。[9]作为竞争政策的载体，《反垄断法》制定和实施的目的有“保护市场公平竞争”、“提高经济运行效率”、“维护消费者利益和社会公共利益”、“促进社会主义市场经济健康发展”。对西方反垄断法律发达国家的反垄断法立法目的做出梳理，占主流者应有三项：保护竞争而不是保护竞争者、经济运行效率的促进和消费者福利最大化。《反垄断法》的各项目的实际上也可以化约为这三大目的。

第二，科技政策的法定化目标。作为科技政策的载体，《科学技术进步法》第一条规定了立法目的，“为了促进科学技术进步，发挥科学技术第一生产力的作用，促进科学技术成果向现实生产力转化，推动科学技术为经济建设和社会发展服务”。据此，科技政策的实施目标可以归纳为，“促进科技进步”、“促进科技成果转化”、“推动科学技术为经济建设和社会发展服务”。

第三，竞争政策与科技政策的协同目标。在西方主要发达市场经济国家，竞争导致繁荣

已经成为一种共识。从我国竞争政策的法定化目标来看，也希望通过对公平竞争的维护，最终“促进社会主义市场经济健康发展”。相应地，在世界范围内，为了加强科学技术和创新对经济增长和社会发挥的贡献，各国采取政策措施大力加强国家创新系统的建设和有效运行。从我国科技政策法定化目标来看，对科技进步和成果转化的促进，最终是为了“推动科学技术为经济建设和社会发展服务。”再结合上文所分析的科技政策形成的动因来考虑，两大政策及其法定化的目标，最终所指向的应该是“国家竞争力的提升”。而以提升国家竞争力这一根本目标为归依，竞争政策与科技政策的目标在根本上是可达成一致协同的。基于此，我们可以进一步讨论竞争政策与科技政策在规则上的耦合，以及如何促使这种耦合更加有效地促进二者协同目标的实现。

2.中国《反垄断法》与《科技进步法》中的规则耦合中国的竞争政策与科技政策分别以《反垄断法》和《科技进步法》为载体，二者的法定化目标存在协调的空间，而规则的耦合则是构建政策融合机制的法律基础。

第一，依科技发达国家的经验，科技政策一般分为两类：第一类是政府直接对研究开发工作的支持。例如，政府对基础研究、国防高技术研究、空间研究、对大学教育和科研工作的资助，以及国际科技交流合作等。第二类是政府通过放宽政策或制定新的法规条例，刺激私人企业对研究开发的投资，为技术创新创造有利的大环境等。例如，政府的采购政策、贸易政策、知识产权保护、税收政策、反垄断政策、促进技术转让的政策等。[14]而竞争政策与其他经济政策相比，最明显的特征就是政策手段的不同。竞争政策是直接的规制调节，而不是间接的参数调节。[15]相较而言，科技政策的政策手段更为多样化，可以起到更大的调节作用。分析二者在规则上的耦合，首先应根据各自特性明确融合的定位：科技政策应主要起到调节引导的作用，而竞争政策则应起到支撑促进的作用。

第二，在美国这样具有反垄断法和竞争政策传统的国家，竞争政策的历史比科技政策更为久远，因此也必然成为科技政策的关联政策，而通过豁免等方式实现的竞争政策的宽松化也使得科技政策有一个良好的法律环境。在中国，长期以来科技政策体现在基本架构上，主要是科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、引进消化吸收再创新、创造保护知识产权、人才队伍建设、教育与科普、科技创新基地与平台和加强统筹协调。直至《反垄断法》的颁布，竞争政策的理念与基本框架才正式确立。因此，与传统的反垄断法制国家相比，中国的竞争政策与科技政策的交互实际上是一个反向的过程。然而，中国《反垄断法》充分吸收了现代反垄断法制的理念和规则，其中明确提供了竞争政策与科技政策相对接的插槽，使二者在技术创新和知识产权保护上可以实现对接。

第三，在《反垄断法》中，相关的规定可以分为促进型规定和保障型规定两种。以此分类观之，科技竞争与竞争政策的规则耦合如下。

在创新促进型规定方面，《科技进步法》第三十条提出国家建立以企业为主体，以市场为导向，企业同科学技术研究开发机构、高等学校相结合的技术创新体系。第三十二条进一步规定国家鼓励企业开展的活动。相应地，《反垄断法》第十五条规定的经营者能够证明所达成的协议不构成垄断协议，主要包括了为改进技术、研究开发新产品的和为提高产品质量、降低成本、增进效率，统一产品规格、标准或者实行专业化分工的情形。此外，该法在对经营者集中审查的“考虑因素”中，明确规定了“经营者集中对市场进入、技术进步的影响”这一因素。据此，科技政策和竞争政策对创新促进的指向显然是一致的。

在创新保障型规定方面，《科技进步法》第七条原则性规定，国家制定和实施知识产权战略，建立和完善知识产权制度，营造尊重知识产权的社会环境，依法保护知识产权，激励自主创新。《反垄断法》第五十五条原则性规定：“经营者依照有关知识产权的法律、行政法规规定行使知识产权的行为，不适用本法；但是，经营者滥用知识产权，排除、限制竞争的行为，适用本法。”而目前正在起草之中《关于知识产权领域反垄断法执法的指南》将予以

细化规定。将该议题提升到政策层面来考量，将有益于在指南的制定与实施中更好地体现竞争政策与科技政策的融合，在保障静态效率的同时促进动态效率。

易言之，《反垄断法》一方面通过企业联营的反垄断适用豁免和经营者集中效果权衡中的技术进步影响考虑来促进创新，一方面通过对知识产权的反垄断法规制来在防止知识产权的滥用并在此基础上保障创新，与《科技进步法》相匹配，构成了竞争政策与科技政策在规则面上的耦合。

结语

竞争政策是中国国家经济发展政策体系的全新板块，其在《反垄断法》中的提出和确立标志着一个时代的开始。竞争政策与包括产业政策、贸易政策和科技政策在内的各种传统政策的互动是国家竞争力提升过程中不可回避的议题。进入创新型国家建设以来，随着科技政策在国家经济发展规划的政策组合中的地位逐渐上升，竞争政策亦应顺应这种趋势进行合理规划。我们认为，竞争政策与科技政策作为国家竞争力的核心政策支撑，二者之间存在相互推动和促进的关系，在确立两大政策在理念、目标和规则上的结合点的基础上，应当从规则层面着眼，在保护竞争的同时从“创新促进型规定”和“创新保障型规定”两个方面构建完善政策融合的法律机制，促使两大政策形成合力共同促进国家竞争力的稳定可持续增长。

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第四篇：竞争政策优先

竞争政策优先

——欧共体产业政策与竞争政策

http://www.xiexiebang.com/paper/paper160.asp王晓晔

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【内容提要】当欧共体产业政策与竞争政策发生冲突时，优先适用欧共体竞争政策。这种优先适用地位是由共同体市场经济制度以及共同体市场平等、自由及共同市场等基本原则所决定的。

根据《阿姆斯特丹条约》签署后全面修订的欧共体条约第2条，共同体任务是通过建立共同市场和经济与货币联盟以及通过实施一系列共同政策和措施，推动共同体内经济生活的协调和平衡发展，实现持续、稳定和有利于环境的增长，提高经济效益和就业率，发展社会保障，改善生活质量，推动成员国间的经济与社会融合。为实现这些任务，条约第3条提出欧共体活动的21项任务和措施，其中包括取消成员国间的关税、配额限制以及其他贸易障碍，制定共同的贸易政策、农业政策和交通政策，建立保护共同体市场的竞争不受歪曲的制度，协调就业政策，统一社会政策，实行环境保护政策，加强共同体产业的竞争力，推动研究和技术的发展等。上述任务或者措施可以看出，欧共体的竞争政策只是实现共同体一系列目标的一个措施。除了这个政策，共同体还有着其他方面政策，这从而就产生了欧共体竞争政策与其他政策的关系问题，特别是与欧共体产业政策的关系。竞争政策与产业政策有着十分密切的联系。竞争政策是从维护竞争性的市场结构出发，禁止企业订立限制竞争的协议，控制企业合并，不允许垄断企业或者占市场支配地位的企业滥用市场优势。产业政策则是指国家对具体产业实施的政策，目的是加强产业的竞争力。然而，任何产业政策都会导致对市场现存结构的改变，影响市场竞争。特别是欧共体条约对竞争政策和产业政策同时在第3条作出规定，使两者不可避免发生冲突。随着欧洲共同体发展成一个经济联盟，欧洲的竞争政策和产业政策之间的冲突也越来越明显。

产业政策

实践中，欧共体的产业政策主要在煤钢共同体得到实施。1951年4月18日建立的欧洲煤钢共同体实际上是一个政治共同体，目的是控制德国的重工业，以避免重演第二次世界大战的悲剧。条约第3条规定，共同体机构“在考虑第三国需求的条件下关注共同体市场的有计划供给”，“提供激励企业扩大和改善生产能力的前提条件”，“有计划地扩大生产和实现生产现代化”。此外，条约还规定市场需求减少时采取的措施，这包括“限额生产”、“规定最低限价”、“限制第三国产品的进口”等等。20世纪60年代中期，随着亚洲和拉美国家钢铁业的迅速崛起，欧洲钢铁业陷于严重衰退的境地。一方面，随着竞争者的出现，欧洲钢材的销售市场大大缩小了。另一方面，随着生产和科技的发展，特别是随着钢铁替代品的出现以及服务市场的发展，人们对钢铁的需求大大减少。在这个期间，欧共体虽然依照其产业政策作出了许多努力，但是欧洲钢铁市场的不景气状况仍然没有根本变化。其原因可归结为三个方面：

（1）企业失灵。许多学者认为，欧洲钢铁企业曾经是创造性的、有活力的和勇于开拓的企业。但是30多年来，它们渐渐失去这些优点。面对变化了的市场，欧洲企业主要采取防御性措施，实行限制进口和国家补贴的政策。此外，这个行业几十年来还有建立卡特尔和采取其他限制竞争措施的传统。这即是说，这个行业不存在有效竞争。

（2）竞争失灵。欧洲钢铁市场是典型的寡头垄断市场。在经济繁荣时，一个企业扩大投资会刺激其他企业同时扩大投资，从而极易导致行业生产能力过剩。经济不景气时，这种市场上的企业也不会减少生产能力。因为在产品相同且市场透明度很高的情况下，即便低价倾销也不会将任何企业排挤出市场。在少数寡头垄断的欧洲钢铁市场上，市场机制几乎不发生作用。

（3）政策失灵。共同体机构对钢铁业采取的产业政策不仅没有起到积极作用，相反还导致这个行业严重的结构危机，延缓了行业结构调整。欧共体政策失灵的主要原因是，共同体机构对行业前景的预测过度乐观，特别是为扩大行业生产能力，长期给予财政援助。在市场不景气期间，欧共体机构很早就作出禁止降价、限价和禁止进口的决定。欧共体还发布形形色色由国家干预该行业的决定，甚至在共同体内组织超级卡特尔，允许它们依照合同自由的原则在市场上合法地进行活动。此外，欧共体机构还不顾欧洲煤钢条约第4条关于禁止国家援助的规定，容忍成员国之间在援助钢铁企业方面的竞争，其结果就是扩大了欧洲钢铁业的生产能力。即欧洲钢铁业的竞争完全被政府的行政干预所取代，这个市场从而长期地缺乏优胜劣汰的竞争机制。

建立欧洲联盟的《马斯特里赫特条约》对欧共体竞争政策有着显著影响。因为这个条约之后，欧共体的产业政策受到了很大重视。条约不仅在其第3条对产业政策作出规定，即欧共体的活动包括“加强共同体产业的竞争力”，而且还通过条约第157条对欧共体产业政策作出具体规定，明确了政策目的，授权欧共体委员会具体执行产业政策。其具体规定有三个条款：

（1）欧共体及其成员国关注，为提高欧共体产业的竞争力需要必要的前提条件。为实现这一目的，共同体关于建立开放和竞争的市场制度的导向是：便利欧共体产业结构的调整；为欧共体企业特别是中小企业的创造和发展提供良好条件；为企业合作提供良好条件；推动在革新、研究和技术发展领域充分利用产业潜力的政策。

（2）在欧共体委员会参与的情况下，成员国应当相互协商，并在必要情况下协调它们的措施。委员会可以使用所有的便于协调的必要措施。

（3）为实现第1款之目的，欧共体实施依条约规定而提出的各项政策和措施。理事会可以根据委员会的建议并在听取欧洲议会和经社委员会意见的基础上，通过意见一致的表决，支持成员国为实现第1款之目的而采取的措施。欧共体产业政策的目标主要是推动共同体的产业结构更好地适应变化了的市场状况，推动高科技和新型产业的发展，消除地区间的经济不平衡状态。因为产业政策强调的不是如何维护现存的市场结构，而是如何推动一个有竞争力的市场结构以及对社会资源如何进行更好和更合理的配置，欧共体委员会将产业政策常常称为是“积极的竞争政策”。欧共体委员会推动“积极竞争政策”的措施有两个，第一是对某些限制竞争的行为实行豁免，从而使之合法化。比如欧共体委员会根据欧共体条约第81条第3款的规定，对许多限制竞争协议给予集体豁免。第二是在某些经济领域实行财政援助或者批准成员国在某些方面的国家补贴。委员会虽然不允许成员国在国家补贴方面开展竞争，特别是不允许成员国在经济萧条或者高失业率期间开展国家补贴的竞争，认为这种补贴是以牺牲高效率的企业为代价维护低效率企业，从而损害欧共体市场的统一性和企业的效率，但另一方面，委员会又多次从欧共体的角度对国家补贴进行积极的评价，强调欧共体产业政策的积极作用。

冲突

然而，产业政策在许多情况下并不总是积极的竞争政策。欧共体条约第157条就存在着许多与欧共体竞争政策相冲突的地方。例如，根据该条第1款，欧共体的活动应当“便利欧共体产业结构的调整”，在欧共体的实践中，这实际就是政府对某些行业或者个别企业给予补贴或者实施其他优惠制度，这显然与条约第87条第1款存在矛盾。此外，根据这个条款，共同体应当“对企业间的合作提供良好的条件”，其措施就是对那些根据条约第81条第1款被禁止了的卡特尔给予豁免。如果欧共体的企业只有通过这种方式才能在高科技领域与美国和日本的企业相竞争，这个政策无疑是正确的。然而，如果这样做的目的仅仅是为了加强欧共体企业的国际竞争力，这种方式则完全可能导致欧共体市场上的垄断地位或者支配地位，这就与欧共体的竞争政策存在着严重的冲突。例如，欧共体推动高科技的产业政策对于其他不被视为高科技或者关键技术的企业就是一种不公平的待遇，因为这些企业由此就处于不利的竞争地位。此外，欧共体委员会推动的企业合作也是与欧共体竞争政策相背离的。因为竞争者之间的合作，很可能就是它们相互在价格、数量等方面限制竞争性的协调。如果欧共体内相互合作的企业受到来自第三国企业足够大的压力，欧共体市场的竞争就会继续存在。然而，这是以欧共体实施自由的对外贸易政策为前提条件。

事实上，因为担心欧共体企业的产品竞争不过第三国产品，欧共体委员会在对外贸易领域常常以反倾销政策为武器，对第三国质量好而价格便宜的产品征收反倾销税，保护欧共体市场上生产能力过剩的行业。这种自我封闭不仅降低了欧共体市场的竞争强度，损害了欧共体企业的竞争力，而且还导致欧共体市场的产品价格普遍很高，损害了欧共体消费者的利益。当欧共体的产品不能进入外国市场时，欧共体委员会会更加努力地保护欧共体市场，或者通过出口补贴的方式，推动欧共体的产品出口。

总之，欧共体的产业政策表明，欧共体委员会不相信自由竞争可以推动欧共体企业的技术革新和调整欧共体的产业结构，也不相信自由竞争的优胜劣汰机制可以改善企业的经济效益、提高企业竞争力。因此，许多欧共体学者对欧共体的产业政策提出批评。认为，欧洲不需要新的产业政策，而是需要一个连续的、适应市场经济需求的秩序政策，这个政策就是共同体内部保护竞争不受歪曲的政策。这个政策不需要给欧共体委员会增加新的权限，也不需要增加共同体的基金。它只是要求实现欧共体条约既定的目的和原则。因此，欧共体对在马斯特里赫特作出的决议应当进行解释，因为这些决议给欧共体带来了危机。如果欧共体真的要通过这个决议执行产业政策，即以国家干预来代替市场机制，欧洲企业的竞争力不仅不会得到改善，而且还会在很大程度上被恶化。此外，批评欧共体的贸易保护主义政策，因为这种做法不仅不会提高欧共体企业的国际竞争力，相反还会使它们失去竞争力，削弱国家经济发展的动力。欧盟当前亟待消除贸易保护主义，为欧共体企业参与全球竞争创造条件。

竞争政策优先

尽管欧共体的竞争政策与产业政策存在着冲突和矛盾，但欧共体条约第3条提出的在共同体市场建立一个保护竞争不受歪曲的制度较该条提出的其他任务和措施有着优先适用的地位。即是说，在欧共体其他政策与欧共体竞争政策发生冲突时，优先适用欧共体竞争政策。欧共体竞争政策的优先适用地位是由共同体市场经济制度以及共同体市场平等、自由以及共同市场等一系列基本原则决定的。

开放和自由竞争的市场经济欧共体的基本经济制度是市场经济。这在欧共体条约的许多条款中都有明确规定。例如条约第4条第1款规定，“成员国和共同体在条约第2条意义上的活动包括，根据条约的措施和条约规定的时间表，引入一种与成员国的经济政策紧密协调的，以共同市场和既定的共同目标为基础的，并与自由竞争和开放的市场经济的基本原则相一致的经济政策。”条约第98条规定，“成员国和共同体根据一个开放和自由竞争的市场经济的基本原则进行活动，并且由此推动资源的有效配置，遵守条约第4条提出的基本原则。”条约第105条第1款也规定，“欧洲中央银行制度应当与一个开放和自由竞争的市场经济基本原则相一致”。即便涉及共同体产业政策的条约第157条第1款也明确规定，共同体和成员国应确保共同体产业竞争力所必要的前提条件，但是根据这个条款，这些确保的必要前提条件必须得与“一个开放和竞争的市场经济制度相一致”。特别重要的是，条约第157条最后还强调指出，欧共体产业的竞争力“不得成为共同体实施任何可能歪曲竞争的措施的基础。”

欧共体条约在如此众多的条款中强调保护欧共体市场有效竞争的重大意义，强调成员国和共同体的任何活动都必须与一个开放和自由竞争的市场经济制度相一致，这是因为在市场经济制度下，不受限制的竞争必然会导致垄断，垄断则会窒息和扼杀竞争。因此，维护有效竞争的制度是建立和维护欧共体内部大市场的根本手段。这说明，欧共体条约第3条g项关于欧共体竞争政策的规定同其他非竞争政策规定的区别在于，这个条款不仅是一个纲领性的规定，而且也是维护共同体市场经济秩序的根本手段，直接起着规范市场秩序的作用。欧共体大市场所要实现的商品、人员、服务和资本的自由流动，不是通过共同体机构对成员国的主权干预实现的，而是通过共同体内的自由和开放的竞争秩序。在这种情况下，欧共体的竞争政策与其他政策相比就有着优先适用的地位。

平等、自由和共同市场的原则这里首先应当提出平等的原则。欧共体条约在多处规定禁止歧视原则如第12条和第13条。根据条约第15条的规定，在建立共同体市场的过程中，欧共体委员会虽然在一定条件下，有权根据欧共体内经济发展不平衡的状况制定一些例外规则，但这些规则只是临时性的，而且必须尽可能地减少共同体市场被损害的程度。此外，根据条约第87条规定，如果使用国家资金援助个别生产部门或者个别企业，并由此歪曲竞争，这种援助与欧共体市场是不协调的。虽然根据该条第3款，允许在例外的情况下给予国家援助，但这种援助事实上也是非常受限制的，特别是要考虑限制竞争所产生的不利影响。实践表明，欧共体委员会虽然在其权限范围内批准某些国家援助，但这些批准常常是因为成员国在政治上施加的巨大压力。这说明，在市场经济条件下，平等是一个根本的原则。平等原则同时也是自由的原则。因为只有实现平等，共同体市场的经济主体才能够充分地发挥它们的作用，真正实现共同体市场内的商品、人员、服务和资本的自由流动。欧共体条约关于平等原则和自由原则的规定，也是从另一个角度确认了市场经济秩序必须要把竞争放在优先和特殊的地位上，确认了竞争原则是欧共体整体经济秩序的基本原则。

此外，欧共体条约还特别强调共同市场，或者称为内部市场，如条约第2条、第4条、第7条和第14条的规定。条约第2条明确指出，建立共同市场是实现共同体7项任务的一种方式。这种强调不仅说明共同市场在条约的内容和制度方面的重要意义，而且也进一步说明竞争政策在欧共体市场的优先地位。因为没有竞争就不可能建立乃至维护共同市场。共同体的其他政策如环境保护政策、地区政策、产业政策等虽然也是出于维护共同市场的目的，但是在共同体市场内，如果没有保护竞争的制度共同体市场就不会存在下去，竞争政策与其他政策包括产业政策相比，便处于优先地位。欧共体法院在其一系列判决中也多次强调竞争对于建立共同体市场和实现经济主体机会平等的重要意义。这些判决说明，共同体的目标是建立一种竞争不受歪曲的制度，共同体的其他目标只能在这个目标的基础上得以实现。因此，欧共体条约第3条提出的各种政策或目标不是处于同一等级上的。

最后，欧共体的基本权利也可推导出竞争在欧共体法中的地位。欧共体成文法虽然没有对基本权利作出明确规定，但是条约第220条规定，欧共体法院在解释和适用条约时要保证维护基本权利。根据欧共体学者的认识，除了其他权利外，欧共体的基本权利特别是指经营自由、所有权自由和择业自由的权利。因为这些基本权利只能在一个开放和自由竞争的市场经济制度下得以实现，因此，即便欧共体条约中没有关于开放和自由竞争的市场经济制度的规定，作为法律秩序的欧共体法也必须建立在竞争的基础上，必须把竞争作为实现共同体任务的一种制约机制。由此出发，欧共体机构在执行条约时虽然也要考虑欧共体的其他政策，例如根据欧共体条约第174条的规定考虑保护环境的政策，但是，欧共体条约显然没有将这些与竞争无关的政策放在优先地位。而只是规定，欧共体在考虑竞争政策时应当同时考虑其他政策。这即是说，欧共体的各项政策虽然存在冲突，但这些冲突不是决定性的，竞争政策在事实上总是处于优先适用地位。来源：《国际贸易》2002年第10期

第五篇：全球化与中国立法发展二发展与协调

公

司诉 讼

理由

是什么？

全球化与中国立法发展二

实现享有充分的人权是全人类共同的理想和长期以来的奋斗目标，也是中国立法确认的根本价值。把保障和充分实现人权作为中国立法的观念明确确立下来，是90年代以来立法新发展的成果。过去，尽管中国宪法和其他立法对于公民权利予以了全面、充分而真实的规定和保障，但是人权这个概念并没有被完全接受。1991年，中国政府发表了《中国人权状况》白皮书，第一次正式以国家文书形式全面确认并阐述了中国的人权观念和人权政策;1997年，中国共产党的第十五次全国代表大会在强调要发展社会主义民主政治，继续推进政治体制改革的同时，首次以执政党的最高纲领性文件的形式，提出要实行依法治国和切实“尊重和保障人权”，从而把人权这一基本价值引入中国政治生活、经济生活和社会生活当中，引入到了法治以及立法领域，使中国立法原有的关于保障权利和自由的观念更加明晰化、更加符合国际立法发展的时代潮流。1991年以来，立法的人权观念得以逐步确立，并被贯彻在中国的许多立法之中。如《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国残疾人保护法》、《中华人民共和国妇女权益保护法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国警察法》、《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》、《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国监狱法》等法律的制定，《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国婚姻法》等法律的修改，都体现了中国立法的人权保障观念和内容。在国际领域，继中国批准或者参加了18个国际人权公约之后，1998年中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》，2001年3月全国人大常委会批准了《经济、社会和

文化权利国际公约》，这些立法措施，表明了中国对国际人权的进一步认同和对国内人权保障的进一步强化。

(三)区分公法与私法的立法观念

公共领域与私人范畴、公法与私法的区分，是国际上以及多数国家立法中通行的做法。即使在过去中国国内法上完全不承认私法存在的年代，中国的国际法学界仍然保留着国际公法与国际私法划分的原则。这足以证明，在国际通行的概念、范畴乃至整个话语体系和习惯规则面前，单独一个民族国家的文化抵制和话语排斥是多么的无能为力。

改革开放以后，中国已逐步突破了闭关锁国的藩篱，但是长期以来，中国立法观念中却不承认公法和私法的划分。这主要是因为受到前苏联法律理论影响的结果。在前苏联，学者们根据列宁于1922年确立的政治原则：“我们不承认任何‘私法’，在我们看来，经济领域中的一切都属于公法范围，而不属于私法范围。„„由此只是扩大国家干预‘私法’关系的范围，扩大国家废除‘私人’合同的权力，„„而是把我们的革命法律意识运用到‘公民法律关系’上去”，否定了公法和私法划分的前提与标准。所以苏联长期以来排斥公法与私法的概念和划分。受苏联政治观念的影响，出于中国计划经济和政府集权管理的需要，过去的立法观念认为，一切法律都属于公法，而不存在任何所谓的私法。这一理论适应了“权力高度集中的计划经济体制的要求，并成为在这种体制下实行政企合一，运用行政手段管理经济，及否认企业、个人的独立性和利益的法理根据。”由于要完成向市场经济体制的转轨，有必要根据市场经济的性质区分两种不同性质的法律关系，一种是法律地位平等的市场主体之间的关系，另一种是国家凭借公权力对市场进行干预的关系。

规范这两种关系而形成的不同性质的法律差异，是指导现代中国立法按照公法领域和私法领域的不同性质和要求进行立法的依据。制定公法性质的法律，目的在于规范、制约公权力，保证公权力依法授权和合法行使;制定私法性质的法律，目的在于保障权利的合法取得和平等、自主地行使。此外，还要加强公

法与私法相结合方面的立法-社会法的创制。应当说，中国在这三个方面的立法都有缺失，特别是在体现公法控权、私法自治、社会法能动的特征要求方面，尤显不足。

在全球化背景下，划分公法与私法的立法观念对于中国立法发展具有重要地指导作用，为中国借鉴国际立法标准建立自己的市场经济法律体系奠定了必要的立法理论基础。

(四)国内立法与国际立法接轨的观念

全球化时代，经济的一体化对各国发展本国经济的国内立法提出了新的要求，出现了“国际法的国内化”，“即国际组织的条约、规章为内国所接受，转变为对内国具有法律约束力的规则”;以及国内法的国际法，即“在一个国家或地区范围内所流行的法律制度或法律思想由于某种原因转变成为一种国际潮流，在受到它们影响的国家或地区乃至全球流行。”国际法的国内化，国内法的国际化，国际法与国内法的互动，都是全球化时代立法发展的一个特点和主要内容，加入或者卷入全球化过程的各个国家，概莫能外地要受到影响。

中国要实行市场经济体制，参与国际经济的合作与竞争，在立法上就必须转变过去闭关锁国的观念。为了加快建立社会主义市场经济法律体系，必须“立足于中国国情，大胆吸收和借鉴国外经验。„„对于国外立法中比较好的又适合我们目前情况的东西，我们都应当大胆吸收。他们走过的弯路，也值得我们借鉴。有些适合我们的法律条文，可以直接移植，在实践中充实、完善。”起草1954年宪法时，毛泽东提倡学习、研究和借鉴外国宪法的经验，为中国立法与国际接轨提供了范例。1953年12月下旬，中共中央主席、中央人民政府委员会主席毛泽东率宪法起草小组一行到达杭州。从此，新中国第一部宪法的起草工作正式启动。在毛泽东亲自领导下，起草小组制定了工作计划。1954年1月15日，毛主席给在北京的刘少奇及中央有关领导写了一封电报，通报了起草宪法的工作计划，并要求他们参阅各国宪法。电报的内容是：少奇同志并中央各同志：宪法小组的宪法起草工作已于一月九日开始。„„“为了在二月间政治局便于讨论计，望各政治局委员及在京的中央委员从现在起抽暇阅看下列主要参考文件：(一)一九三六年苏联

宪法及斯大林报告(有单行本);(二)一九一八年苏俄宪法(见政府办公厅编宪法及选举法资料汇编一);(三)罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法(人民出版社人民民主国家宪法汇编，该书所辑各国宪法大同小异，罗、波取其较详并有特异之点，其余有时间亦可多看);(四)一九一三年天坛宪法草案，一九二三年曹锟宪法，一九四六年蒋介石宪法(见宪法选举法资料汇编三，可代表内阁制、联省自治制、总统独裁制三型);(五)法国一九四六年宪法(见宪法选举法资料汇编四，可代表较进步较完整的资产阶级内阁制宪法)。有何意见望告。”改革开放以来，尤其是进入20世纪90年代以来，中国所有的重要立法，几乎都参考、学习或者借鉴了国外的立法经验，在许多立法论证材料中，都附有一定数量国外相关立法的资料。

在坚持中国特色社会主义原则和基本国情的前提下，立法与国际接轨，是中国这样的后发国家实现跨越式发展、加速建成现代化国家的一条捷径。然而，过去有人用“姓资”、“姓社”的意识形态标准和思维看待这个问题，认为国内立法包括经济立法与国际立法接轨，是中国法学界“自由化”的表现。这种看法，表面似乎很“坚持原则”，很“马列主义”，实际却思想僵化，十分幼稚，极大地掣肘了中国改革开放基本决策的实施，阻碍了“发展这个执政兴国第一要务”的实现。借鉴和吸收市场经济发达国家和地区的成功立法经验，是对人类文明、特别是政治文明成果的借鉴和继承，是发展市场经济、经济全球化的客观要求。中国要制定的市场经济的法律法规，本质上是现代市场交易的规则，它反映了现代市场经济共同的客观规律。正如马克思指出的：“只有毫无历史知识的人才不知道：君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”我们转变立法观念，按照市场经济的规律及其条件进行立法，借鉴和吸收国外的立法经验，与国际惯例接轨，是适应市场经济规律的举措，可以大大加快中国立法的发展步伐。

从另一个角度看，“接轨”在一定意义上也就是“法律的趋同化”。法律的趋同化“是指不同国家的法律，随着社会需要的发展，在国际交往日益发达的基础上，逐渐相互吸收、相互渗透，从而趋于接近甚至趋于一致的现象，其表现是在国内法律创制和运作过程中，越来越多地涵纳国际社会的普遍实践与国际惯例，并积极参与国际法律统一化的活动等等。”法律的趋同化不仅表现在私法领域，而且在公法领域也

有所表现。如在宪法领域，代议民主制、选举制度、权力分工与制约制度、保障基本权利和自由制度等，在宪法中都有体现;又如，在诉讼法领域方面，德国奥格斯堡大学教授约阿希姆?赫尔曼认为，中国1979年颁布的刑事诉讼法，至少在6个方面与德国刑事诉讼法有着明显的相似之处。1996年，中国刑事诉讼法的修改，学习和吸收了国外立法的许多经验，如罪刑法定、无罪推定，取消反革命罪等等。1997年对中国刑法的修改，中国的最高立法机关认为，这部刑法的修改：“总结了我国实施刑法的经验，吸收了国外刑事制度中的许多有益规定，法律条文也由原来的192条增加到452条，从而形成了一部„„符合现代刑事立法趋势的刑法典。”20世纪90年代以来，中国的大多数立法，在论证、调研、起草、审议等过程中，都或多或少地学习和借鉴了国外的立法经验。在跨世纪前后的司法改革中，有关庭审制度、证据制度、法官衔级制度、司法人员考试制度、死刑执行方法、法律援助制度，法锤、法袍、眼罩等的使用，以及监狱制度的改革等等，都体现了与国际接轨(或者叫做回应全球化挑战)的特点。从一定意义上看，21世纪合格的立法者，应当具备了解、知道、比较、学习、借鉴、参照国外立法经验的能力(这是依法执政、民主宪政立法和全球化立法的必然要求)。立法须有外国相关资料和经验的背景，这似乎已成为中国立法的一种趋势，缺了这个环节，法案就难以获得通过。立法的接轨或者立法的趋同，反映了中国立法观念的重大转变，这种观念的更新，更有利于中国立法发展加入到全球化的进程中，当然，这一进程同时也会对中国特色法律体系的建构和中国法律本土化过程产生巨大冲击。

二、全球化时代中国立法发展需要进一步解决的问题

中国立法既需要面对并且解决改革开放中出现的新情况、新问题，也需要关注全球经济一体化对国际立法和中国国内立法产生的强大冲击和影响。在全球化的国际背景下，中国的立法发展仍然存在一些问题亟待从理论与实践的结合上加以解决。

(一)立法发展如何实现中国国情与全球化的协调统一

应对全球化挑战，学习、借鉴外国和国际上的立法经验，必然会产生如何与国情相适应、相协调的问题。在这个过程中，一方面，中国立法必须立足于自己的国情，即：

1、中国人口众多，幅员辽阔，市场经济发展还处于创建时期，各地经济、社会、文化发展不平衡;

2、中国是一个人民民主专政的社会主义国家，但社会主义还处于初级阶段，物质文明、政治文明和精神文明都有待加强和提高;

3、中国是一个文明古国，有几千年的优秀文化传统，有自己独特的道德观念和伦理价值标准，中华法系源远流长，中国立法的本土资源十分丰富。另一方面，中国是在一个开放的全球化时代进行立法，中国立法还应当注意与全球化协调一致。全球化是一个充满悖论的过程：世界经济与国家利益的冲突、理性认识与民族感情的价值危机、“西方化”与现代化的不同理解、物质的富饶与道德的低迷、社会的富裕与贫困的两极分化，全球化与本土化，国家主权的削弱与全球治理的勃兴，保障人权和基本自由与防止国际恐怖主义，尊重国家主权与防止干涉内政，经济发展与环境保护，等等，都严重地困扰着处在全球化进程中的每一个国家、每一个民族，甚至每一个个人。

这些现象在中国立法发展中也会表现出来。例如。传统中国法文化与现代法文化在价值、结构、行为等方面的不一致如何协调;中国法的民族性与世界立法发展的国际性怎样互补;在中国人口众多、经济发展不平衡、资源短缺等现实因素对立法形成制约的条件下，如何保证立法更多地参与全球化的历史进程;中国加入WTO带来的法律问题，等等。这些问题的存在，都会影响、制约甚至左右中国立法的发展方向、过程和具体立法的命运。尤其是在“把全球化定性为多元主义的过程，一种经济、政治、文化纵横交错的非固定流体”的情况下，中国立法发展将面对法律多元主义的冲击和挑战，在民主、人权、法治、宪政、平等、自由等法文化观念方面，与西方价值观以及其他文化的价值观念发生既相互影响、交互作用又相互冲突的势态。中国立法发展要找到解决上述矛盾的办法，将需要长期不懈的努力。

在立法过程中，实现中国国情与全球化的协调统一，所遵循的理念和原则应当是：首先，坚持从国情出发，任何时候都应当立足于中国传统与文化、历史与现实、经济与社会、人口与生态等基本国情，使立法深深地植根于中国的土壤;其次，尊重全球化进程中出现的规律和形成的规则，只要中国仍然坚持改革

开放政策，打算继续在国际社会中发挥自己的作用，谋求本国的国家利益，就应当认识并把握全球化的规律，加入全球化进程，在维护国家主权和坚持国际法基本原则的基础上，接受全球化的“游戏规则”;第三，接受全球化游戏规则与从中国国情出发，应尽可能地实现协调统一，通过立法方式将全球化的法律规则转化为中国国内法的条款，取得中国国内法的法律效力。如果两者发生冲突，一般应当按照“国际法优于国内法”的原则来处理。由于中国在这个问题上尚无明确法律规定，因此，可以考虑在下次修宪(或者以其他基本法律的立法方式)时做出原则性规定或者解释。

(二)中央与地方立法权限的合理划分

全球化所具有的渗透力和冲击波，与中国的进一步扩大开放和下放权力等政策相结合，对于中国地方经济和社会发展以及对外经济贸易与合作而言，常常意味着更加开放、更加具有灵活性和自主权。中国经济改革出现的经济主体多元化、经济利益多样化的现实，以及地方经济、社会和文化的不断强化和发展，都会在立法上表现出向中央争取更多立法权力的倾向。实践业已证明，中国改革开放20多年，始终贯穿着地方权力日益扩张、中央权力逐渐式微的特点，突出地表现为地方以各种方式扩大其立法权限。

如何才能找到一个中央和地方都能基本接受的立法权限划分方案，《中华人民共和国立法法》还没有真正解决这个问题。在实体上，立法法划分的中央权限，是否符合市场经济发展的需要，符合改革开放、调动地方和基层积极性的需要，适应全球化时代权力向下的趋势，还值得研究。在程序上，立法法确定的全国人大及其常委会的专属立法权，被解释为“划出专属立法事项，只是说明，这些专属事项只能由全国人大及其常委会制定法律，其他国家机关非经法律授权不得对上述专属事项予以规范。但这并不意味着，全国人大及其常委会只能在专属立法权范围内开展立法，对专属立法权之外的其他事项，„„全国人大及其常委会仍然可以制定法律。”这种解释，值得商榷。众所周知，在划分立法专属权的国家中，通常还有“共有立法权”和“剩余立法权”的部分，如果专属立法权只具有排他性，而没有自限性，它对专属立法权之外事项还可以制定法律，那么，“共有立法权”和“剩余立法权”范畴就没有必要了，因为所有拥有

专属立法权的主体，都可以在自己专属之外再进行立法，划分“共有”和“剩余”的立法权，就是多于的了。法国宪法对议会和总统的立法权限做了明确划分，用列举的方式规定了议会的专属立法权事项，由于议会的专属立法权事项被规定为16项，此外的事项将由总统以命令方式行使，因而法国宪法的对于议会专属立法权的划分，被认为是“明显地缩小了议会的权限，”实际上是一种限权式的立法权划分。事实上，如果专属立法权是一种对他不对己的立法技术和立法范畴，那么全国人大及其常委会拥有这种立法权限又有什么用处呢?因为在立法权和违宪监督权均由全国人大常委会行使的情况下，地方立法即使要想侵犯全国人大及其常委会认为其应当管辖的立法事项，又有多大的可能性?