村民自治组织体系的建构：组织培育与体系重构——浅论村民自治组织体系的生长逻辑、发展限度与建构路径（共5则范文）

第一篇：村民自治组织体系的建构：组织培育与体系重构——浅论村民自治组织体系的生长逻辑、发展限度与建构路径（共）

村民自治组织体系的建构：组织培育与体系重构

——浅论村民自治组织体系的生长逻辑、发展限度与建构路径

刘 宁

摘 要：村民自治的组织创新和体系建构，是农民根据自身的实际需求和能力自发创造的，并由国家认可最终提升到国家制度，是一个农民创造与国家提升的过程。但在此后的推广和落实中，国家所主导的组织建设和体系建构，忽视了村庄社会的内在需求及其组织的承接能力，使得一些原有的矛盾和问题日益突出，一些新情况和新问题也逐步显现，在一定程度上影响了民主决策、民主管理和民主监督功能的发挥，不利于村民自治的深入发展。因此，培育和丰富村民自治的组织基础、扩展和重构村民自治的组织体系，构建一个更具自主性、制衡性、制度化和开放性的村民自治组织体系，成为推进村民自治不断深入发展的重要举措。

关键词：村民自治、组织体系、生长逻辑、发展限度、构建路径

村民自治作为亿万农民直接行使民主权利，管理村庄公共事务的基层民主形式，具有直接民主和群众自治的双重特性。但是直接民主并不意味着村内的一切事务每一个村民均能直接参与；群众自治也并不等于每个人都是具体事务的管理者，村务的管理和实施，都必须借助一定的组织载体。同时，村民自治作为一项底层自发的社会民主制度，从社会自发到上升为国家制度、并在全国范围内的普遍推行，更多的是国家行政推动的结果。但国家行政推进的这一制度，要想从法律文本到村庄的墙头地头，从制度设计变成农民的日常行为，同样离不开一定的组织载体。因此，无论是国家行政强力推动的制度落实，还是村民群众自发进行的自治活动，都需要借助于一定的组织来实施。只是这些组织不仅要与国家国家政权组织保持形式上的对接，满足国家一体化的需要，而且要使乡村社会通过这些组织，实现自我管理、自我教育、自我服务，以此满足乡村社会的内在需求。

一、农民创造与国家提升：村民自治组织体系的生长逻辑

列宁曾经指出：“在社会科学问题上有一种最可靠的方法，„„，那就是不要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生，在发展过程中经过了哪些主要阶段，1

并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。”对于村民自治而言，其组织保障体系的建立和完善并非一日之功，而是农民群众在解决村民自治实践中就出现新情况、产生新问题的过程中，通过自身的创造和国家的推动逐步构建起来的。经过30年的发展，我国的村民自治制度不断完善，逐步构建起了以“四个民主”为主要内容的村民自治制度体系，相应的建立起了以村民委员会和村民小组为管理执行机构、村民会议和村民代表会议为议事决策机构、村务监督委员会和民主理财小组为监督评议机构的村民自治组织体系。各类村庄组织在村民自治组织体系内居于不同的地位，扮演着不同的角色，但又相互合作、相互监督，初步实现了乡村的有效治理。

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（一）以村民委员会和村民小组为主体的民主管理机构。

20世纪70年代末80年代初，伴随着家庭联产承包责任制的推行和国家意识形态的转换，昔日的生产大队和生产队等农村基层组织因失去原有经济基础、意识形态和行政权威而陷于瘫痪。一时间，农村基层的社会治安、公共事务和公益事业等都处于无人组织无人管理的状态，乡村社会陷入治理“真空”。与此同时，实行家庭联产承包责任制后，获得自由的农民生产积极性高涨，迫切需要一个安定的社会秩序来实现自身的发展。1980年代初，面对社会治安状况恶化、公共事务无人管理的混乱局面，广西自治区的宜城、罗山一带的以合寨村为代表的农民群众表现出伟大的历史创造性，自我组织起来管理社会治安、维持社会秩序等公共事务，实现对乡村的有效治理，由此产生了村民委员会的萌芽。这一组织形式很快受到当时正为基层治理陷入无人管事的混乱局面所担忧的国家领导人的重视。当时主管中央政法工作的彭真专门派人调查，并将村民委员会这一农民创造总结提升为村民自治制度。1982年宪法将村民委员会定位为农村基层群众性自治组织，至此，村民委员会的法律地位得以正式确立。

随着村民委员会在全国的推行，部分村民委员会由于管理地域范围广，村民人数重多等原因，在生产队基础上组建了村民小组。如果说以行政村为治理单位的村民委员会是一个半熟人社会的话；那么以自然村或生产队为基础的村民小组更接近熟人社会，是一个天然的经济、社会和文化共同体。在村民小组内，村民彼此熟稔、利益相近，便于村民反映问题、干部解决问题，更容易达成对于公共事务的管理和公共服务的输出。因此，村民小组作为连接村民委员会和村民之间的桥梁，在利益表达、村庄管理和政策执行等方面起着显著作用，大大减轻了村民委员会的工作 ①②

② 《列宁全集》第37卷，人民出版社1986年版，第61页。

从组织建立的角度来看，村民委员会是生产大队为基础农民自我创造，而村民小组是根据农民需要由生产队转体而来。但从村民自治的发生地看，村民小组更为接近村民委员会的原始创造果作屯和果地屯（通常的说法是将广西宜州市合寨村作为村民委员会的诞生地，但实际上诞生于合寨村的两个自然屯——果作和果地，合寨当时是生产大队，后改为村），只是在村民自治制度形成和推进过程中，国家将村民委员会提高到生产大队继承组织——行政村这一层级。参见徐勇：《伟大的创造从这里起步——探访中国最早的村民委员会的诞生地》，《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年版，第3～13页。

量。

村民委员会的发育和村民小组的建立，最终形成了两级管理的村民自治管理模式。在此后三十年里，村民委员会从小范围试行到全面推行，从村民自发组织到获得宪法和法律确认，村庄民主管理得到不断完善和提升，有效地填补了人民公社体制解体后的乡村治理真空，并在推动农村经济发展，推进基层政治民主，维护农村社会稳定，促进农村精神文明建设等各方面都发挥了重要作用。

（二）以村民会议和村民代表会议为核心的民主决策机构。

村民委员会作为村民自治制度的组织载体，是实现村庄管理的主要机构，也是整个村民自治运作的中枢。但是，如果将现有的村民委员会作为村民自治主要的、甚至唯一的组织资源，则不利于村民自治的成长。唯一的组织意味着绝对权力，绝对权力导致绝对腐败。缺乏制约和监督的村民委员会极易发生偏离，潜在着权力滥用的危险。因此，村民自治的健康持续发展，“需要一套权力平衡机制和监督机制来防止权力的滥用”。作为村民直接参与村务管理的最高决策机构——村民会议，正是这套平衡机制和监督机制的组织载体。村民会议作为村民直接参与村务管理的制度安排，具有广泛性、民主性和权威性等特征，其依法形成的决策，村干部无权否定，乡镇政府也难以撼动，初步实现了对村民委员会权力的制约和监督，保障了村民自治权利的真正落实。

然而，在村民会议的具体实践中，除一些人口较少而居住集中的村庄较容易召开会议外，许多村庄却因村民居住分散和流动频繁等原因，面临着村民难以召集、会议难以召开的窘境。面对村民会议难以召集的这一实践困境，河北、山东、辽宁、黑龙江，湖北、四川等地，出现了由村民选举代表，组成村民代表会议，代行村民会议职权的组织创新形式。在村民自治实践中，村民代表会议规模适中，容易召集，作出的决策带有很高的民主性和权威性，具有明显的组织优势，有效地解决了村民会议在实行中的诸多困难。在此后十多年实践中，村民代表会议制度日渐规范化，在村民代表产生、组织结构、职权范围、议事程序和议事规则等方面日益健全和成熟。1998年《村组法》对村民代表会议给予法律上的认可，并用法律条文固定下来。

由此，村民代表会议最终在法律上予以确认，并与村民会议一起，共同构成了村民自治的议事决策机构。村民会议和村民代表会议的建立，一方面实现了权力的制约和监督，完善了村民自治组织体系，改善了农村社区治理结构；另一方面顺应了民众的参与需求与国家的政策选择，确 ③③

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⑥ 徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》，《学习与探索》，2005年第4期。④ 郎友兴、何包钢：《村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试》，《政治学研究》，2000年第3期。⑤ 王振耀、汤晋苏：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社1995年版，《前言》第6页。⑥ 郎友兴、何包钢：《村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试》，《政治学研究》，2000年第3期。

保了村民自治的民主方向，推动了农村基层民主深入发展。

（三）以村务监督委员会和民主理财小组为平台的民主监督机构。

进入新世纪以来，随着农村经济的发展，部分地区的村干部以权谋私、违法乱纪的案件日益增多，引起了村民群众的强烈不满，已成为影响农村干群关系和社会稳定的焦点问题。特别是一些地处城郊结合部的村庄，随着城市化、工业化的不断推进，大量的资源流入，干部腐败问题尤为凸显。根据村民自治的制度设计，村务公开和民主监督是对村干部实施监督的制度安排。但是，在村级组织中，村民会议和村民代表会议是议事和决策机构，村民委员会和村民小组是执行和管理机构，明显缺少一个常设的民主监督组织载体，村务公开和民主监督制度存在着形式化的问题。如何将村务公开和民主监督等制度落到实处，建立一个常设的监督机构来有效地遏制村干部的违法腐败行为，成为实践中亟待解决的重要问题。

面对日益严重的干部腐败问题，在政府推动和农民创造合力下，不少地方建立起了村务公开小组、民主理财小组、民主监督小组和查账小组等民主监督组织。但这些监督组织在建立之初就存在着地位不明、权责不清等诸多问题，并且多数为临时性组织，严重影响到了其自主性和持续性。而在实际运行中，这些民主监督组织往往受控于村干部，容易流于形式，做表面文章，无法真正做到对村干部的有效监督。2004年，针对农村干部经济违规违法现象严重的情况，在浙江省武义县政府的推动下，后陈村通过村民的民主选举成立了村务监督委员会，开始实行村务监督委员会制度。后陈村增设一个常设的村务监督组织，由此进一步地完善了村级组织体系。2010年新修订的《村组法》，吸纳了浙江经验，明确规定 “村应当建立村务监督委员会或其他形式的村务监督机构”，从法律上确立了村务监督委员会在村民自治组织中的地位。

村务监督委员会的建立，明确了村务公开、民主监督的实施主体，完善了村民自治的组织建构，成为与村民会议或村民代表会议、村民委员会并行的一个村级权力制衡机构。特别是村务监督委员会作为一个常设的村务监督机构，对大小村务实施了全程监督，通过村务运作的事前、事中的监督，有效防止了村干部侵权腐败行为的发生。

总之，村民自治组织体系的生长逻辑，是一个社会发育与国家构建的过程，是在农民创造性的基础上，国家将各种组织创新上升为国家制度，并在全国范围内展开和实施的过程。改革开放30多年来，随着国家力量的强力推行，村民自治中的组织建设得到不断加强和完善，逐步构建起了以村民委员会为核心的村民自治组织体系，使村民自治逐步由制度走向村头，村庄得到有效的治理。截至2008年底，全国共有村民委员会60.1万个，95％以上的村民委员会依法实行了直接选举，绝大多数农村进行了7次以上村民委员会换届选举，绝大多数村民委员会设立了人民调

解、治安保卫、公共卫生等下属委员会，村庄公共事务得到了有效治理；85％的村建立了村民会议或者村民代表会议制度，35％的村每年都召开村民会议，75％的村每年都召开1次以上村民代表会议，民主决策和民主监督在一定程度上得到了有效的贯彻；92％以上的村建立了村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务监督委员会也开始由试点阶段向全国范围推开，使村务公开和民主监督具有了一个明确的组织载体。

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二、国家建构与社会需求：村民自治组织体系的发展限度

从村民自治制度付诸于实践的过程来看，国家力量的推进无疑是最为重要的。但与此同时，我们必须清醒的认识到，村民自治缘于村庄社会内部，其生命力最终取决于村庄社会内部对自治的需求及承载能力。因此，国家行政力量的推行，有利于村民自治组织体系的建构，但其必须符合农民群众的需要及承接能力。然而，从当前村民自治实践来看，国家行政力量所推动的组织建设与村庄社会需求尚存在一定的差距，乡村社会有限的治理资源也无力承载国家的组织建设，难以很好地发挥应有的民主决策、民主管理和民主监督功能。村民自治的组织建设出现了“成长的烦恼”和“发展的困境”。

（一）行政倾向严重，自治权威偏弱，组织体系自主性匮乏。

无论作为一种理念还是作为一种制度，村民自治都是在一定的社会背景下形成，并在特定的村落场域中演绎与发展的，其运作是村落群体场域博弈的过程和结果。⑧近几年来，随着国家对农政策的调整，村民自治的外部环境大为改观，村民自治的自主性逐渐增强，村民自治开始由应然逐步转向实然。但我们必须清醒的认识到，村民自治自主性的复归是一个长期而漫长的过程，有着诸多内在的发展限度和外在的限制条件。从当前村民自治的实践来看，村民自治组织面临着行政化、科层化等问题，村民自治的空间依然有限，自主性依然不足。

首先，行政倾向严重，科层特征明显，组织体系自主性不高。自从村民自治实施以来，组织的行政化问题就一直是制约和困扰村民自治规范化运作的突出问题。近几年来，随着国家对农政策的调整，村民自治的外部环境大为改观，村民自治组织面临的行政压力也相应地有所减轻。但是，在落实这些政策的过程中，县乡两级政府仍然会依循“路径依赖”的逻辑，把自治组织纳入科层化组织体系中，将其当成自己的下级或派出机构，以下命令、发指令、派任务等形式施压于村民自治组织来执行政策。例如，一些地方的新农村建设和农村社区建设中，违背“一事一议” ⑦⑧ 潘跃：《亿万农民依法管理自己的事情》，《人民日报》，2009年03月13日。

董江爱、崔培兵：村治中的政治博弈与利益整合——资源型农村选举纠纷的博弈分析，《中国农村观察》，2010年第2期

原则强行推进；还有一些地方在实行的农村新型合作医疗、新型养老保险等惠农政策中，不是教育引导农民，而是以达标考核完成任务形式下派给自治组织强力推行。因此，国家“三农”政策的调整，虽然在一定程度上减轻了自治组织的行政压力，但在压力制和科层化的乡村关系背景下，村民自治组织仍难摆脱行政化的“宿命”，组织体系的自主性仍然难以保障。

其次，自治权威偏弱，权力博弈失衡，组织体系自主性偏离。村民自治作为一项底层自发的社会民主制度，其从社会自发上升为国家制度，并在全国范围内普遍推行，无疑得益于国家行政推进。但是，国家的行政推进，也使得组织权威更多的来源于行政性的权力授予，而非契约性权力代理。在村庄自治能力不足的情况下，自治组织难以形成自身的合法性权威，更多是依靠行政性的权力授予，呈现出很强的行政依赖性。进入新世纪以来，随着民主选举的逐步落实，自治权威获得方式逐步向契约性授权复归，村庄的自主性也随之增强。但是，乡镇政府在分配支农项目和代管村庄财政时，往往裹挟着自身的行政意志和附加条件。而村庄为获得权力、财政等的支持和财政审查的通过，不得不屈从于乡镇政府的意志和条件，承担乡镇政府下派的各项行政任务。最终，村庄的自主性与乡镇的行政性达成某种妥协，而偏离村庄原有意愿。

（二）组织规模偏小，治理资源有限，组织体系承接能力不足。

进入新世纪以来，为解决“三农”问题，国家先后出台了免除农业税、新农村建设、乡村综合配套改革、粮食补贴等惠农政策。这些政策的出台，减轻了农民负担，减轻了干部压力，缓和了干群矛盾，有利于村庄治理的顺利实现。但另一方面，这些政策同时也削减了乡村治理财政资源，增加了乡村建设任务，给村庄治理带来了新的压力和挑战。从当前村民自治的运行状况来看，以村民委员会为核心的自治组织面临日趋增大的管理服务范围与逐步缩小的组织规模之间的矛盾和日渐萎缩的村庄治理资源与大量的建设任务承接之间的矛盾。既无资源、又无能力的自治组织，在村庄治理中日显无力，难以承担应有的村务管理服务职责。

首先，管理范围过大、组织规模狭小，村庄管理难以开展。在村民自治组织体系中，处于核心地位的是村民委员会，它承担着组织自治活动、管理村庄事务的等职能。然而，在当前村民自治的实践运行中，村民委员会却面临着管理范围不断增大，而自身组织规模却逐渐减小的困扰，村庄管理难以开展。最近几年，在一些地方进行的乡村综合配套改革中，采取了“合村并组”的方式将村组规模扩大，使得村庄管理地域和人口明显增长。与管理范围不断加大相对应的却是村庄管理人员逐步减少，组织规模不断缩减。根据《村组法》规定，村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成，并规定了下设若干委员会和村民小组。但农村税费改革后，出于减少财政压力的需要，村民委员会一般仅由村主任和文书，或再加一个妇女主任所组成，如有下设委员会委员和村民小组，则由村民委员会成员兼任。由此，受“合村并组”等乡村综合配套改革的影响，一些地方的村组干部减少了，但管理范围却扩大了，村庄管理陷入“小马拉大车”的窘境。

其次，治理资源有限、行政任务过重，公共服务难以为继。随着国家“三农”政策的调整，村民委员会面临的行政压力理应大为减少，自治组织理应有更多的时间和精力去满足村民多样化的服务需求。但实际上，在乡村治理资源不能得到有效保证和“压力体制”未能得到有效改变的情况下，村庄公共服务难以为继。农业税的免除，在使村民委员会摆脱税费收缴等行政任务的同时，也使其失去了推进农村发展的财力来源，导致自治组织的村庄治理资源日渐萎缩。然而，吊诡的是自治组织税费收缴任务摆脱，并未带来乡镇行政任务的减少。县乡两级政府在落实国家新农村建设战略和推行“惠农”政策的过程中，仍然依循“路径依赖”的逻辑，以行政命令的方式强压给村民委员会来执行，村民自治组织仍需要承担大量的建设任务。因此，以村民委员会为主的自治组织面临着资源缺乏和任务过重的双重困境，无法满足农民群众日益增长的多样化需求，村庄公共服务陷入难以为继的境遇。⑨

（三）组织地位失衡，保障制度缺位，组织体系制衡性缺乏。

在村民自治组织体系中，尽管建立有较为完备的制约组织和监督组织，但从实践运行来看，由于受诸多问题的限制，这些组织的实际运行状况和作用发挥却不尽如人意。在村民自治的实践中，由于组织地位的失衡和保障制度的缺位，使得民主决策和民主监督的运转并不顺畅、效果并不理想，村民自治组织体系的权力的制衡性并未很好的实现。乡镇政府以及乡村干部往往利用手中的权力，不同程度地干涉村庄的决策和监督，甚至直接“为民做主”或者“替民做主”，使“四个民主”面临虚置化困境。

首先，组织关系不清、参与机制阻塞，民主决策效能不佳。尽管村民会议或村民代表会议从法律制度上讲，享有既重要又广泛的职权，尽管人们寄托了通过村民会议实行直接民主的美好理想，但在村民自治的实施过程中，村民会议或村民代表会议的实际运行状况和作用发挥却不尽如人意。《村组法》明确规定了村民自治的组织框架：村民会议及村民代表会议是承担决策职能的权力机构，村民委员会是执行机构。就此而言，村民会议、村民代表会议与村民委员会之间是一种监督与被监督的关系。但是，在《村组法》中同时又规定，“村民会议由村民委员会召集、由村民委员会召集村民代表开会”，“最高权力机构”却由向它负责的执行机构来召集开会，使得村民委员会成了决策过程中的实际领导人，进而导致民主决策陷入了悬空化的制度性悖论。显然，⑨ 在不少地方，至今还有一些乡镇领导仍然把村民委员会当成自己的下级或派出机构，习惯于下命令、发指令、派任务，干预村民自治范围内的事项。例如一些地方的新农村建设和农村社区建设中，违背“一事一议”原则强行推行。例如：一些地方在实行的农村新型合作医疗、新型养老保险等惠民政策中，不是教育引导农民，而是已完成任务形式下派给乡村组织强力推行。

面对不断增长农民群众参与要求，以村民会议及村民代表会议为载体的民主参与机制却严重阻塞，明显违背了民主决策、民主管理、民主监督的逻辑。

其次，组织力量不均、保障机制缺乏，民主监督运转不畅。村务监督委员会作为村民日常对村务进行监督的制度安排，是村民自治中的重要环节，在维护农民权益、遏制干部腐败方面发挥着重要作用。但村务监督委员会的实施和推行，不仅需要建立相应的组织载体，更需要大量的配套法律制度的出台来指导和规范，同时也需要一定的物质基础，以保障其正常运行。从村务监督委员会的推进情况来看，其刚刚在全国推开，到目前为止仅有浙江和河南两省在全省范围内推广，总体上而言尚处于初步建立阶段，它的组织基础还十分的羸弱。从村务监督委员会的实施情况来看，尽管许多地方制定了一些监督方面的制度，但多是地方性政策文件，缺乏全国统一的配套制度，更缺乏相应的立法保障，对于被监督组织缺乏有效的约束力，执行效果并不理想。从村务监督委员会的运行角度来看，保障其正常运行所需要的办公经费、场所等物质基础严重缺乏，甚至全无，民主监督面临着难以为继的尴尬。由此可以看出，监督组织羸弱与保障机制缺乏的矛盾，严重阻碍了村务监督委员会的制度落实和组织运行，村庄民主监督难以真正落实。

（四）权力垄断严重、社会组织偏弱，组织体系开放性欠缺。

徐勇教授指出：“农民通过村民委员会实行自治，实际上也包含两重含义：其一是参与影响执掌村域公共权力的村委会活动，其二是将村民委员会作为一个不同于县乡等地方行政区域的地域性自治平台，是不同县乡地方行政体的村庄自治体。在这其中，农民通过各种组织开展自治活动。”然而，在村民自治的实践中，各组织相互争权、排斥异己，缺乏基本的包容性和多元性，使村民自治组织体系具有很强的封闭性，并未成为一个开放性的组织平台。

首先，权力垄断严重、组织纷争频繁、组织体系欠缺包容性。在具有多个权力中心的社区，要统一他们的目的和意志，必须以承认拥有同等权力的其他中心的存在为前提。但是在村民自治组织体系中，要么村委会大权独揽，要么就各类组织相互争权，并未形成一种包容性、妥协性的民主合作力量。在村民的实践中，往往干部大权独揽，把决策权、执行权和监督权集为一体，将村民自治变成了“村官自治”，甚至“主任自治”。于是，民主决策被少数人“说了算”所取代；民主管理被村干部个人管理甚至“一言堂”取代；民主监督环节“虚置”，既没有监督渠道，亦没有监督办法。由于村庄权力集中在少数几个干部甚至一个人手中，失去了应有的监督和制约，权力运行失范的现象屡见不鲜。另一方面，各组织之间相互争权，矛盾重重，冲突不断，甚至演 ⑩⑩徐勇：村民自治的成长：行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，2005年第2期。11 罗伯特·达尔：《谁是执掌者？美国社会的民主和权力》，耶鲁大学出版社1964年版，第197页。

变成为派系纷争，演化成为派系组织，沦为村庄权力争夺的工具，导致村民自治乱象丛生。无休止的派系纷争，不但未能解决农民的利益诉求，反而耗费了大量财力、物力和精力，还侵蚀村庄的秩序和团结，削弱村庄自治权威，激化了村庄矛盾，严重影响到村庄的和谐稳定。因此，村民自治组织体系面临着大权独揽和派系纷争两极化的关系形态，缺乏应有的包容性和合作性。

其次，社会组织偏弱、干部把控严重，组织体系欠缺多元性。改革开放以来，国家逐渐退出对社会生活的全面控制，社会越来越多元，人民享有越来越多的自由，中国人也开始追求更加活跃的结社生活。12农村的社会组织获得了“暴发式增长”，大量的经济合作组织、监督维权组织、文化娱乐组织开始涌现。经过30多年的发展，农村社会组织作为乡村治理的一种内源性组织资源，业已成为村民自治中一股不可或缺的重要力量。然而，在村民自治的实践中，农村社会组织要么成为村干部的政治傀儡，要么就被排斥在自治平台之外，难以发挥应有的参政、监督等作用。观察全国的农村社会组织，只有很少一部分社会组织能够被吸纳到自治平台中，而大多数组织却游离于组织体系之外，其更多的是作为一种体制外的松散性、临时性的组织存在。这些组织游离于制度体系之外，不但未能发挥其村庄治理的有效作用，在其他一些情况下还发生了逆转，成为村庄治理的阻碍力量，严重影响到村民自治的有效运行。例如，部分农村社会组织异化为村庄政治的“反对派”，弱化村民委员会的权威；一些农村社会组织的利益诉求表达维护的失当，诱发了群体性事件和群体上访问题等等。而那些被吸纳到自治平台中的组织，大多由村干部发起并兼任领导人，带有很强的政治塑造性而缺乏自治性，极易异化为村干部操纵村庄政治、攫取经济资源的工具。显然，尽管农村社会组织大量涌现，但现有的村民自治组织体系并未将其很好的吸收和整合。

尽管经过30年的发展，我国村民自治制度不断完善，村民自治组织体系不断健全，村民自治的发展取得了举世瞩目的成就。但从当前村民自治实践来看，由于受组织规模弱小、治理资源有限、参与机制不畅等诸多因素的限制，村民自治组织体系存在着自主性匮乏、承接力不足、制衡性缺乏和开放程度过低等问题，严重影响到村民自治深入发展。13

三、组织培育与体系重构：村民自治组织体系的建设路径

村民自治组织体系的建立是一个社会发育与国家构建的过程，其发展和构建更多的是政府推进的结果，但在一些方面国家建构未能与乡村社会需求和承接能力完全契合，出现诸多发展中的问题，影响到了村民自治的深入发展。面对当前村民自治组织体系的发展限度和村庄社会组织的 12 13 王绍光、何建宇《中国的社团革命—中国人的结社版图》，《浙江学刊》，2004年第6期。

当然，农村社会组织的领导人由村干部担任，可以获得政治的认同、经济的支持和人才保障，这有利于组织的发展。

扩展要求，应以弥合国家构建与乡村社会需求和承接能力之间的差距为切入点，培育和丰富村民自治的组织基础、扩展和重构村民自治的组织体系，构建一个更具自主性、开放性、制衡性、承接力的村民自治组织体系成为村民自治深入发展的必然路径。当然，村民自治组织的培育和体系的构建都需要政府的推动，其有效实施也离不开政府的指导、管理和监督，在其建设的过程中，需要把握好以下几个问题：

（一）明确权责关系、尊重农民创造，确保组织体系的自主性。

如果将通过国家力量推进视为村民自治发展的一条可行的路径的话，那么，还需要在实践中注意国家对于村民自治的作用本身应该有一个限度。国家的行动能力与行动限度应以促进而不是妨碍村民自治内生动力的成长为界限。在村民自治组织体系的构建中，常常需要政府的推动。但这种作用应该主要是把握方向、提供保障、督促实施，引导和扶持组织的成长，而不是既当导演，又当演员。在自治组织体系的构建过程中，首先是明确权责关系，掌控发展方向。政府的责任更多的是通过制度建设和财政支持，从体制上给予一定的运作空间，从物质上给予一定的保障能力，避免过度行政干预，从而确保组织体系的自主性。其次是尊重农民创造，鼓励组织创新。在这一过程中要充分尊重村民的主体地位和创造性，允许农民在合法的前提下进行各种组织创新，特别是社会组织创新，从而增强组织体系的社会基础，更好的满足乡村社会的实际需要。

4（二）加大财政支持、扩展治理资源，强化自治组织的承接力。

随着税费改革实施，村庄社会治理的资源大为缩减，单凭村庄有限的资源无法承接国家的各项制度安排。因此，在村民自治组织体系的构建过程中，不仅需要国家在制度上给予支持，还需要国家在财政上给予大力支持，同时挖掘村庄潜力，从而扩展村庄的治理资源，进而强化村庄自治组织的承接能力。首先是加大财政支持，确立财随事走制度。在合理划分乡村财权与事权的基础上，国家应加大对村庄的财政支持，村庄自治组织协助乡镇完成行政任务，必须得到相应的财政支持，确立财随事走制度，使村庄组织实现良性发展。其次是挖掘村庄潜力，扩展治理资源。在村庄公共服务设施建设中，国家在加大财政支持的同时，还应挖掘村庄组织的潜力，特别是村庄社会组织的潜力，发挥其在村庄公共管理和服务中的特有优势，从而扩展村庄治理的社会资源，实现村庄公共事务的可持续发展。

（三）加强法律建设、增强制度供给，确保组织体系的制度化。

村民自治要走上正确的发展方向，重要的在于通过制度安排对权力进行再分配，赋予村民代 14 吴毅：《村民自治的成长：国家进入与社区内生——对全国村民自治示范第一村及所在县的个案分析》，《政治学研究》，1998年第3期。

表会议足够的权力并将这种权力制度化。在村民自治组织体系的构建中，更多的是需要一种自由的制度空间和自上而下的良善的制度供给。当前的村民自治制度设计多集中于村民选举制度方面，而对民主决策、民主管理和民主监督等方面的制度建设关注不够，国家应逐步完善民主决策、民主管理、民主监督制度，形成制度化的、程序化的村民自治组织体系，保证村民对村务的全面参与。对于村民自治的制度保障体系的完善，笔者认为应从以下几个方面寻求突破：首先是要完善法律规定，明确民主决策、民主管理和民主监督的行使主体，赋予其完整的权力，从而在制度上廓清自治组织之间的关系。其次是要规范村级民主决策、民主管理和民主监督的程序，保证村民对村庄事务的全面参与。再次是推行民主评议制度和责任追究制度，激励和约束村干部的行为，保障村民的监督权利顺利实现。

5（四）明确权属地位、规范组织关系，强化组织体系的制衡性。

权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。就村落社会而言，如果没有相对制衡的权力组织，也就没有广大村民的民主监督，村民自治就很容易蜕变为“村委自治”，甚至是“干部自治”。村民自治权作为一种公共权力，同样需要匹配一定的制衡性组织来保障民主决策、民主管理、民主监督的实现。因此，在培育自治组织、构建自治体系的过程中，需要明确各组织之间的权属地位，规范组织关系，强化组织体系的制衡性。首先是明确权属地位，健全制衡机制。应完善村级民主决策、监督机制，明确村民会议或村民代表会议、村务监督委员会等决策和监督组织与村民委员会的权责地位，健全公共权力的制衡机制，确保组织体系的制衡性，从而保障村民群众的合法权益。其次是规范组织关系，划分各方权力。在组织体系的构建过程中，我们要注意组织之间权力的划分，以及它们之间相互关系的规范，特别是它们与村民委员会的关系，既要防止权力的片面化，也要防止垄断化，确保组织体系的制衡性，从而保障民主决策、民主管理、民主监督的实现。

（五）明确职能定位、注重社会需求，确保组织体系的开放性。

随着农村经济社会的发展，单纯依靠体制内的自治组织，难以有效地适应农村经济社会发展的新形势，也难以满足农民群众日益多样化、专业化的服务需求。因此，完善现有组织形式和培育新的社会组织，构建一个多元化、开放性的组织体系，成为适应当前形势、满足农民需求的必然选择。在村民自治组织体系建设进程中，应在明确各组织之间职能定位的基础上，注重农村社会组织建设，满足乡村社会多元化的内在需求。首先是明确职能定位，合理划分管理服务职责范围。在市场经济条件下，面对农民日益增长的管理服务需求，政府不必要也不可能完全满足社会 1516 张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，世纪出版集团2007年版，第199页。

阿克顿《自由与权力——阿克顿勋爵论说文集》，商务印书馆2001年版，第342页。

性公共管理服务的需要，相当部分社会公共管理服务职能，可以市场为导向，实现多元供给。有的管理服务政府必须肩负；有些管理服务可以政府出资，社会组织承接；还有一些服务完全可以由社会组织自行提供。其次是注重社会需求，加强农村社会组织建设。农村社会组织作为农民政治、经济、社会生活的重要载体，业已成为丰富和多元村民自治组织体系的一种重要内源性组织资源。因此，这些新的社会组织作为农民群众参与村民自治活动的组织化载体，我们可以将纳入到现有组织体系中，以丰富和完善村民自治的组织体系，更好地满足乡村社会的内在需求，进而促进村民自治的良性发展。

第二篇：构建村民自治组织与乡镇政府和谐关系的思考

构建村民自治组织 与乡镇政府和谐关系的思考

赵成龙

【内容摘要】“乡政村治”是我国目前基层民主政治建设的有效出路，经过20几年的发展取得不少成就，但也存在些不足，主要体现在村民自治组织与乡镇政府关系处理得不顺，从而掣肘了我国农村民主化进程。为此，我国基层政权体系的构建不能单纯的从理出发，应从现实前提出发，基于国情、民情构架切实可行的国家民主下的村民自治，正确定位村民自治权与国家行政权，促进“乡政村治”的规范化、制度化、法律化，加强村民自治组织建设，是新形势下协调村民委员会与基层国家机构的关系，建设社会主义新农村的现实途径。这对完善村民自治，理顺村民委员会与基层国家机构的关系，对发展我国基层民主政治建设，调动我国绝大多数劳动人民积极性建设社会主义新农村，全面小康社会，创建社会主义和谐社会具有积极的现实意义。

【关键词】乡政村治；村民自治组织；乡镇政府；协调关系

乡政管理与村民自治的二元并存（“乡政村治”）是中国农村管理体制的一个显著特点。村民自治是基层民主政治建设的重要内容，是中国农村改革发展的产物和结果。在村民自治运作实施中，在村民自治组织与乡镇政府的关系处理上存在村民自治权与国家行政权混淆的问题。从现实的问题出发，基于国情、民情构架切实可行的国家民主下的村民自治，构建村民自治组织与乡镇政府的和谐关系，对于推进我国基层民主政治建设和社会主义新农村建设，具有积极的现实意义。

一、村民自治组织与乡镇政府关系的现状

（一）法律层面

村民委员会是基层群众性自治组织，就其与乡镇政府关系而言，《村民委员会组织法》作了明确规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给与指导，支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这就清楚表明，村民委员会自治组织与乡镇政府是一种指导与被指导的关系，这是探讨村民自治组织与乡镇政府关系的逻辑起点。

（二）实践层面

1、作为基层国家机构的乡镇政府，其管辖范围少则数十平方公里，多则数百平方公里；人口也在数万、十几万、百万之间。这样一个规模的行政区域内乡镇行政在落实国家方针政策和完成行政任务时，难以直接面对农户，而需要村级自治组织协助。所以“虽然村委会自治组织是自治组织，却是村务自治。在办理政务方面，则应当受到乡镇的领导。”①这就不难理解“只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务，那么他们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保证指导与被指导关系的性质。”② 在现实需要情况下，出现行政管理权下放予村民自治组织，是行政权弹力性与行政机构相对稳定性矛盾解决的必然途径。在这里不能简单地机械的去理解“指导”“领导”的差异性，而应当围绕具体事项中，加强关键环节的衔接，提高效率，真正把国家惠农、普民，政策、方针落到实处。

2、“乡镇政府的管理实际上是国家权力的神经末梢，反映国家的强制性力量，而村民自治则是市民社会自治原则的体现。”③因此，国家权力与村民自治二者存在对立和冲突。并且这种冲突是“零和冲突”，此强彼弱，即当国家权力增长时，基层群众的自治权会相对减弱，尤其是在国家、集体和个人利益冲突时更是如此。此外，乡镇政府的管理权力遍布全乡镇，村民自治的权利仅限于单个村庄，在实践中二者的博弈关系比较激烈。不少乡镇政府干部认为，村民自治脱离实际。实行村民自治后，乡镇管理失去了“看的见的手”，行政权力行使的有效性、及时性难以保障，出现了“应该管的无法管”的现象。因此，在村民自治实践过程中，乡镇干部总是力图凸显自己。干预村里财权、生产经营权；操纵选举，甚至直接任免村委会干部。

3、乡镇政府与村委会的关系具有特殊性和复杂性。一方面《村民委员会组织法》规定，村委会是群众性自治组织，不属于一级政权组织，也就不是基层政权的派出机构，它与乡镇政府不存在行政上的领导与被领导的关系，乡镇政府不能采取行政手段去包办村务。另一方面，乡镇政府作为国家基层行政机构，承担着依法就本行政区域内各项工作实施行政管理职能，有权且必须对村委会布置任务。在实际操作中这两方面往往难以协调，在村民自治问题上往往导致两种倾向，即“过度自治化”“附属行政化”倾向。前者特征是乡镇政府以行政命令代替了指导、帮助和支持，致使村民自治超出法律规定的范围，村民自治组织把村民自治同乡镇行政管理，甚至国家法律对立起来，借口村民自治抵制村民依法应当履行的义务，造成乡镇管理功能萎缩。后者是乡镇政府不能对村民委员会的工作进行必要的指导、支持和帮助，放任村民、村民委员会和村级党组织在村民自治中权利滥用，致使村民自治组织名存实亡，乡镇政府对村民委员会的法律地位和自治尊重不够，把村委会当成其下属行政组织，习惯用传统的命令、指示等方法进行管理，任意干涉属于村民自治范围能的生产经营活 ① 徐勇：中国农村自治，华中师范大学出版，1997（213）（注释格式不对，下面的都要改过来，举例：徐勇：《中国农村自治》，华中师范大学出版社１９９７年版，第２１３页，书籍注释 ② 景跃进：国家与社会事业下的村民自治，中国书评，1998[5] ③赵立新 李波：村民自治与乡政管理研究，烟台师范学院学报，2006[2]（举例：赵立新 李波：《村民自治与乡政管理研究》，《烟台师范学院学报学报》，2006年第２期，期刊注释）动。这两种倾向都是错误的，有碍于乡镇政府职能的发挥和国家政权对乡村的有效管理，有碍于村民自治权力的正确行使和村民的主动性、积极性发挥，不利于树立乡镇政府的权威和保证农村政治的稳定。

二、村民自治组织与乡镇政府矛盾冲突的原因解析

（一）制度对村民自治组织和乡镇政府职责界定不清晰

《村民委员会组织法》规定，乡镇政府和村委会是指导和协商的关系。一方面肯定了乡镇政府和村委会的是两种不同权力载体；另一方面，又强调乡镇政府与村民委员会的关系是指导与被指导的关系，而非领导关系。这一制度是理念性的制度构架，实践表明，在“乡政村治”的格局中，在村的层面上，实际存在乡政管理与村民自治两种权力的影响（在村里享有宪法赋予更多的是权利而非权力，权力是乡政管理的延伸——“协助”）。这两种权力，在实际运作中构成了此消彼长的“零和冲突”。因此，就成文法律制度而言，村委会与乡镇政府的关系非常的粗略和原则化，既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容和方式，也没明确规定“协助”的范围和形式。这为乡镇政府与村委会见仁见智，各取所需提供了制度漏洞，由此衍生出种种冲突。

（二）“政权”“治权”不分的结构性矛盾

“乡政村治”是我国目前基层政权格局。乡政管理，是指乡镇作为国家在农村的基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不能直接具体管理基层的社会事务。村民自治，是指在乡镇以下的村建立村民自治组织，在党和政府的领导下自主地管理基层社会事务。

这种模式下，“乡镇政府是政府权力延伸到农村社会的最后一阶段。”①乡镇政府是农村最基层的政权组织，是自上而下的政权终端。而村则是村民自治组织单位，“村民自治权直接来源于农村社会本身。”②“乡政”和“村治”的有机结合共同构成基层政权的政治运行，共同维护农村社会的稳定，促进农村社会经济的发展。然而，调查研究表明，以乡镇党委为核心的乡政权力既可以是村民自治权力的有力推动者，也可能是他的主要障碍。即，在村庄的层面，乡村精英和村民享有自治权的范围在相当大程度上取决于乡镇政府。

村委会是法定的村民自治组织，这决定了其必须代表村民意，为村民服务来赢得村民的支持和信任，这是村民委员会自治组织性质和功能的使然。除此之外，乡镇的许多行政性工作需要通过村委会在村民中贯彻实施。因此，村委会实际上又承担着某些行政性职务，具有准政权组织的意味。这样，村委会便居于乡镇和村民之间，扮演着既要代表乡镇政府，又要代表本村群众的“双重角色”。在现实生活中，特别是在中国现代化迅速推进的背景下，这两种角色体现了村民意志 ①②胡庆东：乡政村治格局中乡村关系的矛盾冲突及原因，南都学坛（人文社会科学学报）[6] 徐勇：论现阶段农村管理体制中乡政与村治的冲突与调试，求索，1992[2] 和乡镇意志的冲突，难免不发生村民意志与作为国家意志代理者乡镇政府间的冲突，而村委会的双重角色就更显得尴尬了。只要村委会偏重于某一角色，即会发生失衡，引发矛盾冲突。这一冲突和失衡，在一定程度上源于现阶段国家权力体制与村民自治原则存在着结构性矛盾。所以，应从制度构造上解决现代化进程中国家权力不断向乡村渗透和国家与乡村的权力交接问题。

（三）传统文化的消极影响

从历史的角度讲，中国传统政治文化中，一方面强调“尚贤”的思想，重德治轻法治，所以，唤圣君贤臣，从贤不从众。因此，在传统文化下的人民缺乏政治上的热情，放弃了其政治的参与权利。另一方面强调，“大一统”的思想被人们认为是治世的基本条件，因此“在这大一统中，人民根本没有政治参与的自觉。”①这种传统的政治思想的本质是伦理道德思想，把人看成是道德存在而非政治的存在。所以在我国广大农村人们缺乏社会主义政治思想，缺乏政治的自觉。再次，中国传统文化强调以人为本，但这仅限于伦理、礼教的精神层面。在儒家文化构建的政治社会中，人本主义精神表现为统治者的为民负责、为民做主的意识，体现了一种主导与被主导的关系。“民可使由之，不可使知之”“惟上智下愚不移”，把统治者置于首位，使愚民成为民之策。因此，在这种文化下形成了两类人，一类是政治意识上狂热的统治者，他们很多人认为，农民不能正确选择自己的生活和理想，需要他们做出“安排”。他们“将民众排斥在政治文化之外，不给民众以任何政治表达的机会”②。这些乡镇干部对农民事务横加干涉，甚至包办，农民自己推选村官只能是自己的一厢情愿。一类是政治意识上的漠视者，这就是传统小农经济社会形成的个体农民意识。一家一户为单位的个体经济使乡村农民缺乏有机联系，分散性尤为突出，而弱小的经济地位决定了他们不能以自己的名义来保护自己的经济利益，所以需要别人代表他们。因此，小农意识的影响就表现为行政权力对社会的支配。从而助长了乡镇干部的权力扩大。

（四）资源拥有量不对称及利益归属不明

在我国“现阶段尚存在国家、集体和个人三者之间的具体利益矛盾，”③这种矛盾集中体现在实行集体所有制和家庭分户经营的农村。乡政管理主要代表国家利益或以国家名义运用其权力。村民自治主要反映和表达村及集体和村民意愿和要求。当国家、集体和个人利益协调时，乡政管理与村民自治关系也较为和谐，村民自治也较为规范。当三者利益紧张时，结果则相反。究其原因，是乡政村治拥有的资源 ①②韦政通：中国文化概论，长沙，岳麓书社，2003年（215）

赵立新 李波：村民自治与乡政管理研究，烟台师范学院学报，2006[2] ③徐勇 论乡政管理与村民自治的有机衔接，华中师范大学出版社，1997[1] 不对称。从量的角度讲，乡镇行为较村民及村委会拥有更多的政治资源、经济资源、组织资源和文化资源。尽管《村民委员会组织法》明确规定了村民的权力及村委会作为村民自治组织的行为要求，但农业生产的特点决定了村民很难形成有组织的力量，而乡镇行政则是高度组织化的力量。因此造成了村级组织在乡政格局中处于弱势地位。而乡镇政府凭借其拥有资源的量的优势，在对村级组织进行渗透控制中占有了有利地位，从而引发了乡镇与村关系的矛盾冲突。

三、新时期协调村民自治组织与乡镇政府关系的途径

在发展民主政治的宏观视角下思考如何解决村民自治组织与乡镇政府之间的矛盾冲突，应当从社会民主的发展规律出发，寻求实现两者关系的协调和谐的现实途径。

（一）健全村民自治法律体系，实现“乡政村治”的法制化

农村社会的“乡政村治”格局，虽然是由两种不同的权力构成，但从权力的来源看，其最终归属和运作目的是一致的。因为，代行国家权力的象征管理不是凌驾于农民之上的强权，而是有效的组织和引领社会的管理权。而村民自治权责是由《宪法》规定农村村民管理基层社会事务的权力。而这都是建立在人民当家作主的基础之上的。同时，由于二者具有共同的权力基础，乡政管理和村民自治可以实现有机结合。人民民主专政的国家权力在乡村社会的有效行使，有赖于村民自治的配合，村民自治在基层社会的运作也有赖于国家权力的保证支持。

鉴于目前实施的《村民委员会组织法》确立的“乡政村治”的原则精神，由全国人大制定关于“乡政村治”，特别是村民自治的实体性法律，制定关于村民选举、村务管理、民主监督程序性法律。其次，由各个省、自治区、直辖市人大常委会制定有关的实施办法，应明确划分乡镇和村的利益边界，特别是乡镇政府和村委的职责权限。从而使乡镇政府更好的指导村委会的工作，村委会更好的协助乡镇政府工作，使二者在制度规范的基础上有机的衔接起来，使村委会的双重角色达到大体上的平衡。为此，在“乡政村治”的法律及实施办法中，应考虑增加、补充有关法律的条款，追究那些无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务或非法干预村内事务有关责任人的法律责任，以维护“乡政村治”法律体系的权威，为司法介入“乡政村治”矛盾和冲突打开法律通道，防止村委会“过渡自治化”和“附属行政化”两种不良村治倾向，实现乡镇行政与村民自治统一于法律。此外，“作为正式制度在基层社会的延伸，村委会在构建和维护乡村社会的法律与秩序方面具有不可忽视的重要性。”① 应通过各级人大的具体工作，引导村民制定出合乎据国情的法律制度、地方性法规和便于操作的乡 ① 梁治平：乡土社会中的法律与秩序，北京中国政法大学出版社，1997（422－427）村自治章程制度，使“乡政村治”逐步纳入法制的轨道。

（二）增强对村民自治组织和乡镇政府价值理念的认知

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的政治管理体制。从实质上讲，村民自治是以民主化取向为价值目标、1998年正式颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》，以法的形式确定了村民自治价值理念的法理基础，为我国的村民自治建设奠定了基调。我国《宪法》规定，乡镇作为国家行政体系中最低一级的地方行政建制，是介于县、村之间的中间层，具体体现了政府与民间的分权关系。中国共产党领导下的中国政权取得改革、建设、发展阶段性成就的关键就在于把“一盘散沙”的亿万农民群众组织起来，并且通过“制度性权力”重新建构了当代中国乡土社会的权威机构。当前我国正在进行的乡镇政府机构改革的目标是“把农村及基层政权建设成为密切联系群众，全心全意为人民服务，能够有

①效的领导和管理本乡镇政治、经济、文化和各项社会事项的地方基层政府。” 因此，所以，从本质上讲作为基层国家机构的乡镇政府有两个异而不对立、合而不同的价值目标。即要体现国家行政的权威性、刚性，又要体现其基层的灵活、变通和“人性化”的管理体制。

村民自治的深入发展，离不开持续的宣传。虽然在党和国家积极地推动下，村民自治的宣传取得一定成效，但是对村民自治中所体现的现代民主精神，如村民对村级事务的主权地位、村民作为权力和利益主体的不可侵犯性、村干部的权力来源于村民的授予等却宣传得不够。这就会使农村干部和农民对村民自治的理解和认识过于肤浅，既不利于村民自治的长远发展，与不利于人们在实践中正确把握。因此，针对村民自治中出现的问题，尤其是村民委员会与乡镇政府关系的问题，应该从更高、更深的层次上加强对村民自治内在精神的把握和宣传教育上。

（二）加强村民自治组织的自身建设

1、克服传统乡政文化本位，提高村民的自治意识和民主观念 村民自治是一个历史的过程，是一个随着农村经济社会发展不断深化的过程。随着农村经济的发展，以村民自治为主要内容的基层民主建设的不断推进，首要问题是对村民进行持续普遍的社会主义民主思想教育，转变村民封闭分散的思想观念和自私狭隘的小农意识。通过公共教育系统，组织专门的机构和人员，以农村经济文化“三下乡”为平台，对村民进行宣传教育，逐步培养和提高他们的民主法制观念和政治参与能力。

2、提高村委会民主议事和自治能力

村民委员会要改变长期以来对乡镇政府行政领导关系的依赖性，切实处理好村民自治与乡镇政府工作的关系。一要健全组织、完善制度、提高干部素质，自主地履行法律赋予的职责，充分发挥组织群众进行自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的作用。二要提高认 ①陈华栋 顾建光 中国问题研究综述与思考[J] 2006年第三期 识，正确处理组织村民自治与协助乡镇政府做好工作的关系。村民委员会虽客观上处于乡镇政府管辖的范围，但宪法规定“村民委员会协助乡镇政府做好各项工作，”是村委会的法定义务。所以，不能把“自治”与“协助”对立起来。实行基层群众自治是为了更好地发挥基层社会主义民主，保障人民群众当家作主的权利，这同乡镇政府的工作目标是一致的，从根本上说，实行群众自治更有助于乡镇政府开展工作，同时协助乡镇政府工作也必然促进村民自治。

3、进一步完善村民自治中的民主监督机制 民主监督是村民自治顺利运行的重要保障，是保证村民赋予的村民自治组织的权力正确行使，始终为村民谋利益的必要条件。当前各地农村普遍存在民主监督薄弱的现象，监督主体力量单薄，缺乏有效的各个相互衔接和协调的制度形成的体系对权力的有力制约。民主监督机制应把转变村支部的领导方式和明确两委职责作为促进农村民主监督工作的重点，形成一个相互制约、相互促进的民主政治运行机制，才能建立起以各党组织领导下的充满活力的村民自治机制。

结语

当前村民委员会与乡镇政府的关系已经在价值理念，制度发展和实践操作的探索前进中取得了一定的成就，对于我国农村经济的发展，农村社会的稳定和社会主义和谐社会建设具有十分重要意义。在我国“乡政村治”的基本格局下，促进“乡政村治”的规范化、制度化、法律化，使之更加具有程序性和可操作性，以此实现村民自治与乡镇政府关系和谐融洽的目标。应该说，在农村基层民主政治建设进程中，这一目标不可能一蹴而就，而是一个不断总结实践经验，不断推进的历史过程。

参考文献： [1] 邓小平：邓小平文选[M]，北京：人民出版社，1994.[2] 江泽民：论有中国特色社会主义[M]，北京：中央文献出版社，2002.[3] 费孝通：费孝通选集[M]，天津：天津人民出版社，1988.[4] [法]托克维尔：论美国民主[M]（上），北京：商务印书馆，1997.[5] 张厚安：中国农村基层政权[M]，成都：四川人民出版社，1992.[6] 韦政通，中国文化概论[M]，长沙：岳麓书社，2003.[7]徐永：非均衡的中国政治：城市与乡村比较[M]，北京：中国广播电视出版社，1992.[8]朱光磊：中国的贫富差距与政府控制[M]，上海：上海三联书店，2002..[9] 徐勇：中国农村自治[M].武汉：华中师范大学出版社1997.[10]赵树凯：乡村治理：组织和冲突[J],中国政治，2004.

第三篇：医院质量管理组织与体系构建图

XXXX医院质量管理组织与体系构建图

医院质量管理体系

院长为第一责任人

医疗质量与

安全管理 委员会 药事管理与药物治疗学 委员会

医院感染管

理 委员会

病案管理 委员会

输血管理 委员会

护理质量管理 委员会

医院质量控制 办公室

科室质控 小组

管理 办公室

感染 管理科

医院质控小组

病案室

检验科

护理部

医务科

全院 质控员

药剂科

院感科

科室质控小组

专职质控人员 主任： XXX

医院质控 小组

主任：XXX

科室质控小组

主任： XXX 主任： XXX 主任： XXX

主任： XXX

第四篇：医院感染管理组织体系与职责（模版）

医院感染管理组织体系与职责

2008.10.2

4第一节医院感染管理组织体系

医院感染管理组织是医院管理体系中的重要组成部分，根据卫生部《医院感染管理规范(试行)》的要求，我院设立并调整三级医院感染管理组织，即医院感染管理委员会、医院感染管理科、临床及医技科室医院感染管理小组。医院感染管理科负责医院感染管理日常工作。

第二节医院感染管理组织各部门职责

一、医院感染管理委员会职责

医院感染管理委员会，由医院感染管理科、医务部、门诊部、护理部、临床相关科室、检验科、药剂科、消毒供应室、手术室、、总务处等部门主要负责人和抗感染药物临床应用专家等组成，在院长的领导下开展工作。委员会的主要职责是：

1．依据有关政策法规，制定全院医院感染控制规划、管理制度，并组织实施。

2．根据《医院建筑标准》有关卫生学标准及预防医院感染的要求，对医院建筑布局的改建、扩建和新建，提出建设性意见。

3．对医院感染管理科拟订的全院医院感染管理工作计划进行审定，对其工作进行考评。

4．建立会议制度，定期研究、协调和解决有关医院感染管理方面的重大事项；遇有紧急情况随时召开。

二、医院感染管理科职责

1.根据国家和本地区卫生行政部门有关医院感染管理的法规、标准及部门规章，拟订全院医院感染管理质量控制和持续改进方案、工作计划，组织制定全院及各科室医院感染管理规章制度，并具体组织实施、监督和效果评价。

2．协助教育处进行全院各级各类人员预防、控制医院感染知识与技能的培训与考核。

3．负责进行医院感染发病情况的监测，定期对医院环境卫生学、消毒、灭菌效果进行监督、监测，及时汇总、分析结果，发现问题，及时制定控制措施，并督导实施。

4．对发生的医院感染流行、暴发进行调查分析，针对感染源、传播途径和易感人群制定控制措施并监督措施的实施。

5．协助医院感染管理委员会及药事管理委员会拟订合理应用抗菌药物的规章制度，督促相关科室认真落实，并组织检查。及时掌握本院耐药菌的动态。

6．对消毒药械、一次性使用的医疗／卫生用品购入环节中的相关证件及产品包装进行审核，并对其储存、使用及用后处理进行监督。

7．结合医院感染管理工作的实际情况，开展医院感染监控的专题研究。

8．及时向主管领导和医院感染管理委员会上报医院感染控制的动态，并定期向全院通报。

三、医务部在医院感染管理工作中职责

1．协助感染管理科和教学科组织全院医师和医技部门人员预防、控制医院感染知识的培训。

2．监督检查医师和医技人员对于无菌技术操作规程、抗菌药物合理使用、一次性使用医疗／卫生用品的管理等有关医院感染管理制度的执行情况。

3．发生医院感染流行或暴发趋势时，统筹协调医院感染管理科及相关科室、部开展医院感染调查与控制工作；根据需要进行医师人力调配；组织对病人的治疗和善后处理。

四、护理部在医院感染管理工作中职责

1．协助感染管理科和教学科组织全院护理人员预防、控制医院感染知识的培训。

2．监督检查护理人员对于无菌技术操作规程、消毒隔离及一次性使用医疗／卫生用品的管理等有关医院感染管理的规章制度的执行情况。

3．发生医院感染流行或暴发趋势时，根据需要进行护理人员的人力调配。

五、教学科在医院感染管理工作中职责

组织全院各级各类人员进行预防、控制医院感染知识与技能的培训与考核。

六、总务处在医院感染管理工作中职责

1.负责管理医院废弃物的收集、运送及无害化处理工作。

2.负责管理污水的处理、排放工作，使其符合国家“污水排放标准”要求。

3.负责监督医院营养科的卫生管理工作，使其符合《中华人民共和国食品卫生法》的要求。

4.对洗衣房的工作进行监督管理，符合医院感染管理的要求。

七、药剂科在医院感染管理工作中职责

及时为临床提供抗菌药物信息。监督临床医务人员严格执行抗菌药物应用的管理制度和应用原则。

八、检验科在医院感染管理工作中职责

1.负责医院感染常规微生物学检测。

2.开展医院感染病原微生物的培养、分离鉴定、药敏试验及特殊病原体的耐药性监测，定期总结、分析，向有关部门反馈，并向全院公布。

3.发生医院感染流行或暴发时，承担相关检测工作。

九、职工保健科在医院感染管理工作中职责

1.负责制定全院职工免疫接种计划并组织实施。

2.负责职工在院期间遭受锐器伤后的治疗及血清学调查。

3.负责医院感染高危科室职工的定期体检工作。

十、临床科室医院感染管理小组职责

(临床科室医院感染管理小组由科主任、护士长及本科兼职监控医师、护士组成，在科主任领导下开展工作。)

1．负责本科室医院感染管理的各项工作，根据本科室医院感染的特点，制定管理制度，并组织实施。

2．对医院感染病例及感染环节进行监测，采取有效措施，降低本科室医院感染发病率；发现有医院感染流行趋势时，及时报告医院感染管理科，并积极协助调查。

3．监督检查本科室抗菌药物的使用情况。

4．组织本科室预防、控制医院感染知识的培训。

5．监督本科室人员严格执行无菌技术操作规程及消毒隔离制度。

6．做好对卫生员、配膳员、陪住、探视者的卫生学管理。

十一、医技科室医院感染管理小组职责

参照临床科室医院感染管理小组职责执行。

十二、医务人员在医院感染管理工作中职责

1．严格执行无菌技术操作规程及医院感染管理的各项规章制度。

2．掌握抗菌药物的临床合理应用原则，做到合理使用。

3．保护自己的病人不被其他感染病人和疑有感染的医院工作人员传染。

4．掌握医院感染诊断标准。

5．发现医院感染病例，及时送病原学检查及药敏试验，查找感染源、感染途径，控制蔓延，积极治疗病人，如实填报医院感染病例登记表；发现有医院感染流行趋势时，及时报告感染管理科，并协助调查。发现法定传染病，按《传染病防治法》的规定报告。

6．参加预防、控制医院感染知识的培训。

7．工作人员自身感染时应接受合适的治疗，采取措施防止将自身感染传播给其他人，特别是病人。

8．护士应监督无菌技术及卫生洗手等隔离预防技术的正确实施。

第五篇：课程与教学论学科体系建构

课程与教学论学科体系建构

外语学院

2012级学科教学（英语）

秦婉婷

课程与教学概论 课程与教学系统 课程与教学过程 课程与教学美学

第一部分

课程与教学概论

一、课程与教学的背景

㈠、课程与教学的历史基础（国外和我国的历史发展研究）

㈡、课程与教学的哲学基础（国外和我国的哲学基础研究）

㈢、课程与教学的文化及社会基础

㈣、课程与教学的科学基础

㈤、课程与教学的心理学基础

二、课程与教学的基本概述

㈠、课程与教学的基本含义、地位和作用

㈡、课程与教学的基本任务、研究对象以及学科特点

三、课程与教学本质

㈠、课程与教学的影响因素

㈡、课程层次

㈢、课程与教学的定义

㈣、课程与教学观演变

四、课程与教学理论

㈠、课程与教学论的产生与发展(萌芽期 建立起 繁荣期)

㈡、西方课程与教学理论流派(传统流派 现代流派 新兴流派)㈢、我国课程与教学理论的流派(启发式教学 主体性教学 情景课程与教学 概念重建主义课程与教学)

第二部分

课程与教学系统一、教育中的各要素

㈠、教育内容（1、概念

2、文化本性

3、内容构成）

㈡、作为教育内容的知识

1、知识的概念

2、人文知识与科学知识

3、随时代发展的新知识

㈢

教育内容拓展

1、体育内容

2、技能与能力

3、态度与价值观

二、学生成长

㈠、学生概述（概念 特点 新的学生观 权利与义务 学生赋权增能）

㈡、影响学生成长的因素（个体因素和环境因素）

㈢、学校教育的主导作用

㈣、良好师生关系

三、教师发展

㈠、现在教师观（概念 角色 新的教师观 权利与义务 教师赋权增能）

㈡、教师专业发展（概念 发展 途径）

第三部分

课程与教学过程 教学过程

一、课程研制过程（是教育过程的核心，分为规划 实施 评价三个过程）

二、课程规划与设计（概念 层次 步骤 任务）

三、课程与教学目标（分类：包括传统教育目标分类理论 布鲁姆等的教育目标分类理论 加涅的学习结果分类理论 梶田叡一的教育目标分类理论）

四、课程结构（涉及课程结构的层次 课程内容的表现 课程设置 课程框架 课程类型 课程平衡 课程结构的形成机制）

五、课程资源（课程与教学材料 课本）

六、课程实施与组织

七、校本课程开发（三级课程管理目标）

教学过程

一、教学媒体（1教学媒体发展进程 现代教学媒体的特点和意义。

2、多媒体的开发与应用。

3、信息技术与课程整合。）

二、教学组织形式 ㈠、近代基本类型：1班级授课制 2贝尔-兰喀斯特制(导生制)3道尔顿制

4设计教学法

5文纳特卡制

㈡、教学工作基本环节：1备课 2上课 3作业布置 指导与批改4课外辅导5学习评价 ㈢、教案与学案研制

三、教学过程 ㈠、本质：教学是教师的教与学生的学的统一，这种统一的实质就是交往。师生的交往互动，是教学过程的本质属性。（特殊认识说 儿童发展说 认识---发展说）

㈡、教学过程的结构

四、教学方法（提示型教学方法 自主型教学方法 共同解决问题型教学方法）

五、教学策略（学习策略 教授策略 互动式教学策略）

六、学习方式（有意义接受学习自主学习合作学习）

七、课程与教学评价（教材评价 学生学习评价 教师评价 其他评价）

第四部分

课程与教学美学

一、课程与教学审美

㈠、概述在课程与教学活动中，人们自觉或不自觉的直面蕴含其中的审美或艺术问题，并去认识和创造课程与教学美及审美意象，并将其融入教学中，从而形成了特殊的课程与教学美学领域

㈡、内容包括：课程审美 教学审美

二、教学艺术

㈠、常用的课堂教学艺术：导课艺术 教授艺术 组织艺术 结课艺术

㈡、教学艺术风格的含义 特点以及形成

※ 当前《课程与教学论》学科建设存在的问题、争论焦点以及解决办法建议？

近年来我国学者构建了较具典型意义的三种课程与教学论教材内容体系：依据外域学者的有关理论,建构“课程与教学整合论”的内容体系;采用相对分离的组合形式,综合反映有关课程论和教学论的研究成果;从文化哲学观的视角,重建一种具有“开放”“整合”与“整体”特质的现代课程与教学论内容体系。

在教育学学科中,课程与教学论处于主干和核心的地位。近二十年来,西方课程与教学论的研究成果得以大量引进国内,极大地拓宽了课程与教学论研究者的视野。然而,中西课程与教学论的研究范式存在较大差异（具体表现在研究视角、概念、范畴及方法等方面）,这导致了课程与教学论学科在理论解释和实践指导两方面的功能都遭遇了一些困难。当前,这种困难尤其体现在课程与教学论教材内容体系建设上。如何系统整理、吸收国内外课程与教学论研究的优秀成果,并以此为基础构建本土化的现代课程与教学论教材,成为当前面临的亟待解决的课题。

据此，在构建课程与教学论教材内容体系时，应特别处理好国内与国外、理论与实践、体系内部各范畴之间的关系。（解决建议）：

（一）国内与国外

借鉴国外（主要是西方）理论来建构课程与教学论教材内容体系,利于教师较系统地了解国外课程与教学论研究的历史和现状,开阔研究视野。不过,这种教材内容体系有意或无意地忽视对几十年来国内教学论研究成果的吸纳，它对本国教育现实的关照不够。

中国教育真正具有引导力的思想最终只能形成于本土境脉与本土实践之中,不能用具有浓厚西方色彩的价值取向、思维习惯与言说方式来套解中国的社会现实和规引中国人的教育实践。为构建具有本土特色的课程与教学论教材内容体系,我们应尊重和珍惜本国的文化教育传统,秉承现代课程与教学的系统整体观,将课程与教学论教材内容体系建设放在整个社会的大系统中来,全面、深入考察社会政治、经济、文化等对课程与教学教材内容体系建设的作用与影响。

（二）理论与实践

课程与教学论教材是直接指导中小学教师教育教学的重要载体,它必须关照中小学日常教育教学实践。课程与教学论的理论价值在很大程度上也取决于它对实践的关注程度以及与实践的结合程度。

（三）体系内部各范畴

根据本学科研究状况与特定培养体系中学生的教育需要,构建自身一体化水平较高的开放多元的课程与教学论教材内容体系。也许,随着课程与教学论学科“理论一体化水平”的不断提高,这些教材内容体系将逐渐实现内涵丰富。

参考书目：

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