针对城市社区组织体系改革和社区党建的问题与策略

第一篇：针对城市社区组织体系改革和社区党建的问题与策略

近年来，城市社区的改革和建设愈来愈受到从中央到地方各级党委和政府的重视。党的十五届四中全会指出：“逐步推行社会保障的社会化管理，实行退休人员与原企业相分离，养老金由社会服务机构发放，人员由社区管理。”把经济体制的改革与社区联在一起，在我们党的全会文件上是第一次；中组部去年10月在上海召开了“全国街道、社区党的建设座谈会”，这在党的历史上也是第一次；中国共产党杭州市委、市人民政府于1999年制定下发了《关于加快杭州城市化发展的若干意见》，在该“意见”中，对社区建设在城市化进程中的地位、作用给予了充分的肯定。但是，当前我市社区建设中存在着诸多与社会经济发展不相适应的地方，本文拟就杭州城市社区建设与发展中的组织体系，并与之对应的社区党建问题从理论与实践的结合上作一些探讨。

一、城市社区组织体系改革的历史必然性

1、“社区”概念的提出及我国城市社区的特征

最早提出“社区”概念的德国社会学家滕尼斯(1855～1936)认为，社区是指那些具有共同价值取向的同质人口组成的关系亲密、出入相友、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会关系和社会团体。我们通常所说的社区建设，就是指街道社区，在政府的指导和帮助下，依靠社区的力量，利用社区的资源，解决社区问题，发展社区事业，以改善社区的人居环境，党建资讯网，提高社区成员的生活质量，促进社区经济与社会协调而又可持续的发展。

为什么以街道行政区域为区划来划分社区，其理由在于：首先，以现有街道所辖地域为一个社区，在人口、面积、社会成员组成等自然条件方面都比较符合构成城市社区建设与发展实体的基本要求。第二，现有的街道党政组织已形成比较成熟的管理协调组织框架体系，为开展社区奠定了必要的基础。第三，虽然社区是一种新的社会发展机制，但在起步阶段，必须要有政府的扶持和指导，同时基于社会稳定和发展的连续性要求，必须有一个政府与民间相对应的接口，即街道社区。

2、当前街道行政管理与社区发展的矛盾

长期以来，我国城市社区发展未曾走上正轨，经验积累与理论研究甚少，主要有两个原因。一是我国城市长期以来按行政体制划分辖区，加上条块分割，虽然客观意义上的城市社区在“空间”已形成并保持运作，但任务往往是被行政上大一统的、带有运动色彩的非社区发展性任务所代替。形成我国城市社区“成熟性不足的问题”。二是改革开放以前，国家对社会事务的行政干预过多，单位对职工社会管理、社会服务、社会保障等本应由社区承担的职能又承揽过多，形成了我国城市社区“功能不足”的问题。客观地说，计划经济体制下，以单一化、行政化为其主要特征的社区组织体系曾是我国城市社会行之有效的管理模式，其历史功绩不可磨灭。改革开放以来，我国社会生活的形式和内容都发生了巨大的变化，涌现出大量新的社会现象和社会问题，社会结构、社会功能、人们的生活方式和社会需求、社会组织间的相互关系都日益趋于多元化，现有的街道行政管理方式已显得越来越不相适应。目前街道实际所承担的职能从经济、城管、民政、党群到精神文明建设、人民武装、综治司法、综合行政管理等，大到人大换届选举、街道集体资产管理，小到住户下水道疏通、公用电话管理，粗略统计达77项之多。从目前街道实际承担的职责看，街道行政管理体制与社区建设的要求相比，存在以下四对矛盾：

(1)街道行政管理主体与社区内利益主体的矛盾

计划经济体制下，我国城市组织管理体制的一个基本特点是“一元化”的组织管理结构。在城市基层“街道”社区中，“街道办事处”作为政府派出机构，代表政府对辖区内的行政事务、社会事务实施管理，是社区组织管理的主体。

随着市场经济体制的建立，城市社区中出现多元化的利益主体。首先是现代企业制度的建立，使原来依附于政府的企事业单位从行政系统中脱离出来，正成为相对独立的利益主体，社区成为它们的真正立足点。其次是单位组织与个人之间的分离，单位不再是个人利益的唯一载体，“单位人”正在逐步地转化“社会人”。再次出现了很多新型的区域性社会组织，如物业管理公司等新的利益主体。显然，“街道”组织作为唯一的管理主体，依靠单一的行政手段、行政资源已不能对社区事务实施全面、有效的管理，从社区组织结构的角度看，这是一元化的管理主体与多元化管理需要之间的矛盾。

(2)街道行政管理方式与社区内社会服务功能需求的矛盾

在计划经济体制下，“政企合一”、“政社合一”的社会组织结构所造成的最直接的后果，是企事业单位功能的充分发育和社区功能的相对萎缩，最显著的表现是“政府办企业、企业办社会”，企事业单位不仅仅是生产单位，而且是生活、服务、管理单位，成为具有行政、经济、社会等多元功能的相对独立的“小社会”。而街道的社区管理和服务在整个社会管理系统中仅处于细枝末节的地

位，它的基本对象局限于老、弱、病、残；管理和服务功能也仅仅是楼道卫生、调解邻里纠纷等，起着拾遗补缺的作用。社区的功能发育极不完善，大伯大妈提着喇叭喊“楼上楼下，火烛小心，门户关好”是一个典型的现象。

随着改革开放的不断深入，我国的社会组织功能发生了巨大的结构性变化，现代企业制度的建立明确了企业的生产、经营功能，剥离了其在计划经济体制下承担的大量社会服务、社会管理、社会保障功能；行政管理体系的改革，一部分社会管理、社会服务职能也从政府中分化出来，这些转移出来的社会管理和服务功能则直接地落在了作为城市社会基础单元的“街道”社区中。而且随着社会发展水平的提高，这种趋势还将进一步扩大。显然，社区多元的功能需求与计划经济体制下“街道”作为行政组织履行行政管理方式是极不适应的，也就是说，先天不足的街道是很难履行企事业单位和政府机关分化出来的各种社会功能。

(3)街道行政管理职能与社区内人们精神需求多样化的矛盾

长期以来，我国城市社区单一化、行政化的组织管理模式所以能够不发生大的变化，这除去计划经济体制下一元化的社会结构，国家行政管理的需要等因素外，另一个重要原因是由较低的社会发展水平和单一的社会需求所致。过去我们实行的是一条“重积累、轻消费、先生产、后生活”的政策，改革开放之前，人们的需要基本局限在衣、食、住、行等基本生活需要方面，生活水平低下，社会需求单一。单一行政化的社会组织系统基本上可以满足这种低水平、单一化的社会需要。

改革开放结束了我国社会生活在低水平上长期徘徊的局面，社会生活正显现丰富多彩的局面。社会发展水平的提高，使人们的社会需要内容由单一的生存需求向休闲、娱乐、康复、心理咨询等综合需求发展，需求水平上由低层次向低、中、高等多层次发展，社会服务的需要对象由特殊群体向全体居民发展。很明显，群众中普遍存在的高层次的需要，如社会政治参与的、职业志愿的、志趣的和高情感的需求，仅仅依靠“街道”组织是无法得到满足的。

(4)街道行政组织纵向隶属关系与社区内各种组织横向联系的矛盾

计划经济体制下，社区内各组织不同的行政隶属关系，分别属于“条条”与“块块”两个相对封闭的系统，并且直接对上级主管部门负责。他们之间的关系由计划加以调节，不存在也无须存在直接的相互间的联系。如街道党委和街道办事处与派出所、房管所、环卫所、工商所、人民医院之间的关系，它们分别属于不同的条块，有各自的上级主管部门，互相之间无直接关系，形成一种“条块分割”的局面。

市场经济体制的建设，使社区内“条块”组织的关系出现了变化，而且有一部分职能重叠，在横向联系中往往冲突多于合作，相互间直接联系不够，分工不明确，“街道”行政组织虽然很想使社区内各组织间相互配合，但心有余而力不足，处于“看得见，摸得着、管不了”的困难处境。如何将各“条条”的职能迁移到社区中，通过权限、职责的理顺，确立社区内各组织与街道行政组织的关系，这也是摆在我们面前的应该解决的问题。

综上所述：上述诸种矛盾的出现是随着我国市场经济体制的建设和城市社会的不断发展而出现，并将显得越来越突出，其结果必然会促进行政单一化的街道行政组织管理体系的分化，并逐渐形成新型的社区组织管理体系。我们应该按照“小政府、大社会”的发展趋势来确立城市社区组织体系改革的思路。

二、城市社区组织体系改革的突破口

改革开放20年来，随着我国各项改革的不断深化，城市化进程的推进，从事社区管理的城区、街道和居民区干部及一些社会学者进行了积极探索。1991年，我市一些城区就提出“以社区建设统领全区各项”的思路；1992年“全国城市社区建设理论研讨会”在杭州召开；同年杭州市委将街道党委改为街道党的委员会，同时明确居民区党支部对居委会起领导作用；1995年杭州市委组织部下文，要求在全市街道中开展“凝聚力工程”活动；1997年，市委、市政府出台《关于加强城市社区管理的意见》，提出了发挥社区管理在城市管理中的基础性作用，实行城市管理重心下移的思路，在全市30个街道和10个城乡结合部乡镇组成了街道(乡镇)城管综合监察队，在523个居委会均配备了1－2名专职人员。但如果仍然按原有的组织机构和运行方式，仅仅凭借有限的行政手段和基层干部的积极性，是很难适应市场化社会新的情况，必须适时推进杭州城市社区组织体系的改革。否则，以上多种措施也难收到较大成效。

如何解决这些问题，笔者通过对我市5个城区30个街道的调研，认为可以从以下两个方面寻求社区组织体系的突破口：

(一)组建社区管理委员会，联结街道与辖区内各组织的关系

随着经济发展与社会变革，一方面街道的行政功能必须适应新的形势和新的需求，进行适时调整；另一方面，多元化的社会经济现象，除了行政功能的合理发挥，社区社会功能的发挥也是社区良性发展的一个重要方面。上城区湖滨街道在这方面进行了富有新意的创造。去年4月，原湖滨街道与涌金街道合并成了新的湖滨街道。行政区划的调整，使街道面积增加了，人口增多了，如何把街道、居委会干部和辖区各职能部门、地区单位的力量凝聚起来?如何让居民群众自觉地参与到社区建设中来?成了街道党工委、办事处需要解决的新课题。街道首先从改革管理体制入手，成立了湖滨地区社区管理委员会，下设城市综合管理，社区治安综合管理和精神文明建设三个办公室以及资产管理、社区服务两个中心。由“一委三办两中心”负责统一协调、指挥城管、监察、环卫、社会治安综合治理、创建文明社区和社区服务等各项，实现了街道职能的转变。湖滨街道在社区内建立社区管理委员会的探索，应该说，是一个极富新意的创举，它切合社区发展所强调的政府和社会共同努力的社区新概念，迎合了社区组织发展的大趋势，有利于加强对基层社区事务的民主化管理，可以作为社区组织体系改革的新尝试。

我们可以从湖滨街道实践的基础上，进一步完善社区管理委员会的组织机构。社区管理委员会成员由党工委或政府组织、企事业单位、社团三种法人代表以及社区居民代表组成。在委员会中，各方代表地位平等，集体进行管理决策，其中，党委、政府代表由党工委书记或街道办事处主任和其他职能部门负责人担任，主要起沟通制衡作用，负责向上级党政部门反映社区的民情民意，同时向社区传达政府对社区发展和社区管理的意见与要求，并对社区管理进行行政督导，社区管理委员会主任一般由政府代表担任。

社区管理委员会主要职能为：统筹规划、组织协调、监督调控，其具体权限和义务大致包括如下几个方面：确定社区管理的任务和要求，制定社区内部的管理规章；决定召开“社区代表大会”，制定社区发展规划和社区管理任务书；确定社区内各职能部门和各种组织的分工和职能，审议其管理计划，实施方案和重大管理措施，并监督实施；协调社区内各部门关系，代表社区参加对外交流；协调社区内各部门落实各项；接受政府部门指导和监督，定期向上级政府部门报告社区发展情况；从事社区财政预算等。

探索中的这种社区组织管理新体制，实质上是我们传统的共建机制的进一步深化，是一种能够更好地开发与利用社区本身资源为社区发展提供财力、人力和智力的更佳机制。

(二)建立议事与干事分离的居委会两套班子，形成居委会专职干部队伍

从法律上讲，居民委员会是社区居民的群众性自治组织。在城市化进程中，居委会干部年龄老化、知识弱化是普遍存在的现象，与日益拓展的社区领域明显不适应，有人戏称为“机关干部转岗，中年工人下岗，老头老太上岗”。这里说的“老头老太上岗”，是指居委会干部多由退休老同志担任。为此，居委会组织体制的改革，干部结构的调整，已成为社区建设实践中不可回避的矛盾，我市下城区天水街道在这方面走出了成功的一步。该街道从1996年开始在11个居民区全面推行将居委会议事班子与干事班子分离的改革。那些德高望重、经验丰富又热心公共事务和公益事业的居民代表可以到议事班子，一是代表居民利益，二是对居民区自治事项实行决策，三是聘任干事层人员。议事班子成员不拿报酬。干事班子人员应是年富力强者，也可以采用公开招聘的办法，列入集体事业编制的专职干部，领全额工资，实行一年一聘制，年终进行实绩考核，称职的第二年可以续聘，不称职的予以解聘。干事班子对议事班子负责，议事班子对全体居民负责，党支部起好领导协调作用。议事层仍可称居委会，干事层可作为居委会办公室。部分符合条件的、议事、干事和居民区党支部三套班子可交叉兼职。这种议事、干事分离的体制，不仅可以继续调动居民参与管理本居住区事务的积极性，而且又解决了居委会干部老化，弱化的问题。天水街道在改革调整前，共有居委干部106人，平均年龄62周岁，小学文化程度占41。改革调整后，公开招聘录用居民区干事班子成员42名，占居干总数的43，文化程度高中以上的占43，年龄最小的38岁，使干部队伍年龄降低，文化素质、能力、办事效率明显提高。

第二篇：针对城市社区组织体系改革和社区党建的问题与策略

近年来，城市社区的改革和建设愈来愈受到从中央到地方各级党委和政府的重视。党的十五届四中全会指出：“逐步推行社会保障的社会化管理，实行退休人员与原企业相分离，养老金由社会服务机构发放，人员由社区管理。”把经济体制的改革与社区联在一起，在我们党的全会文件上是第一次；中组部去年10月在上海召开了“全国街道、社区党的建设工作座谈会”，这在党的历史上也是第一次；中共杭州市委、市人民政府于1999年制定下发了《关于加快杭州城市化发展的若干意见》，在该“意见”中，对社区建设在城市化进程中的地位、作用给予了充分的肯定。但是，当前我市社区建设中存在着诸多与社会经济发展不相适应的地方，本文拟就杭州城市社区建设与发展中的组织体系，并与之对应的社区党建问题从理论与实践的结合上作一些探讨。

一、城市社区组织体系改革的历史必然性

1、“社区”概念的提出及我国城市社区的特征

最早提出“社区”概念的德国社会学家滕尼斯(1855～1936)认为，社区是指那些具有共同价值取向的同质人口组成的关系亲密、出入相友、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会关系和社会团体。我们通常所说的社区建设，就是指街道社区，在政府的指导和帮助下，依靠社区的力量，利用社区的资源，解决社区问题，发展社区事业，以改善社区的人居环境，党建资讯网，提高社区成员的生活质量，促进社区经济与社会协调而又可持续的发展。

为什么以街道行政区域为区划来划分社区，其理由在于：首先，以现有街道所辖地域为一个社区，在人口、面积、社会成员组成等自然条件方面都比较符合构成城市社区建设与发展实体的基本要求。第二，现有的街道党政组织已形成比较成熟的管理协调组织框架体系，为开展社区工作奠定了必要的基础。第三，虽然社区工作是一种新的社会发展机制，但在起步阶段，必须要有政府的扶持和指导，同时基于社会稳定和发展的连续性要求，必须有一个政府与民间相对应的接口，即街道社区。

2、当前街道行政管理与社区发展的矛盾

长期以来，我国城市社区发展未曾走上正轨，经验积累与理论研究甚少，主要有两个原因。一是我国城市长期以来按行政体制划分辖区，加上条块分割，虽然客观意义上的城市社区在“空间”已形成并保持运作，但任务往往是被行政上大一统的、带有运动色彩的非社区发展性任务所代替。形成我国城市社区“成熟性不足的问题”。二是改革开放以前，国家对社会事务的行政干预过多，单位对职工社会管理、社会服务、社会保障等本应由社区承担的职能又承揽过多，形成了我国城市社区“功能不足”的问题。客观地说，计划经济体制下，以单一化、行政化为其主要特征的社区组织体系曾是我国城市社会行之有效的管理模式，其历史功绩不可磨灭。改革开放以来，我国社会生活的形式和内容都发生了巨大的变化，涌现出大量新的社会现象和社会问题，社会结构、社会功能、人们的生活方式和社会需求、社会组织间的相互关系都日益趋于多元化，现有的街道行政管理方式已显得越来越不相适应。目前街道实际所承担的工作职能从经济、城管、民政、党群到精神文明建设、人民武装、综治司法、综合行政管理等，大到人大换届选举、街道集体资产管理，小到住户下水道疏通、公用电话管理，粗略统计达77项之多。从目前街道实际承担的工作职责看，街道行政管理体制与社区建设的要求相比，存在以下四对矛盾：

(1)街道行政管理主体与社区内利益主体的矛盾

计划经济体制下，我国城市组织管理体制的一个基本特点是“一元化”的组织管理结构。在城市基层“街道”社区中，“街道办事处”作为政府派出机构，代表政府对辖区内的行政事务、社会事务实施管理，是社区组织管理的主体。

随着市场经济体制的建立，城市社区中出现多元化的利益主体。首先是现代企业制度的建立，使原来依附于政府的企事业单位从行政系统中脱离出来，正成为相对独立的利益主体，社区成为它们的真正立足点。其次是单位组织与个人之间的分离，单位不再是个人利益的唯一载体，“单位人”正在逐步地转化“社会人”。再次出现了很多新型的区域性社会组织，如物业管理公司等新的利益主体。显然，“街道”组织作为唯一的管理主体，依靠单一的行政手段、行政资源已不能对社区事务实施全面、有效的管理，从社区组织结构的角度看，这是一元化的管理主体与多元化管理需要之间的矛盾。

(2)街道行政管理方式与社区内社会服务功能需求的矛盾

在计划经济体制下，“政企合一”、“政社合一”的社会组织结构所造成的最直接的后果，是企事业单位功能的充分发育和社区功能的相对萎缩，最显著的表现是“政府办企业、企业办社会”，企事业单位不仅仅是生产单位，而且是生活、服务、管理单位，成为具有行政、经济、社会等多元功能的相对独立的“小社会”。而街道的社区管理和服务在整个社会管理系统中仅处于细枝末节的地位，它的基本对象局限于老、弱、病、残；管理和服务功能也仅仅是楼道卫生、调解邻里纠纷等，起着拾遗补缺的作用。社区的功能发育极不完善，大伯大妈提着喇叭喊“楼上楼下，火烛小心，门户关好”是一个典型的现象。

随着改革开放的不断深入，我国的社会组织功能发生了巨大的结构性变化，现代企业制度的建立明确了企业的生产、经营功能，剥离了其在计划经济体制下承担的大量社会服务、社会管理、社会保障功能；行政管理体系的改革，一部分社会管理、社会服务职能也从政府中分化出来，这些转移出来的社会管理和服务功能则直接地落在了作为城市社会基础单元的“街道”社区中。而且随着社会发展水平的提高，这种趋势还将进一步扩大。显然，社区多元的功能需求与计划经济体制下“街道”作为行政组织履行行政管理方式是极不适应的，也就是说，先天不足的街道是很难履行企事业单位和政府机关分化出来的各种社会功能。

(3)街道行政管理职能与社区内人们精神需求多样化的矛盾

长期以来，我国城市社区单一化、行政化的组织管理模式所以能够不发生大的变化，这除去计划经济体制下一元化的社会结构，国家行政管理的需要等因素外，另一个重要原因是由较低的社会发展水平和单一的社会需求所致。过去我们实行的是一条“重积累、轻消费、先生产、后生活”的政策，改革开放之前，人们的需要基本局限在衣、食、住、行等基本生活需要方面，生活水平低下，社会需求单一。单一行政化的社会组织系统基本上可以满足这种低水平、单一化的社会需要。

改革开放结束了我国社会生活在低水平上长期徘徊的局面，社会生活正显现丰富多彩的局面。社会发展水平的提高，使人们的社会需要内容由单一的生存需求向休闲、娱乐、康复、心理咨询等综合需求发展，需求水平上由低层次向低、中、高等多层次发展，社会服务的需要对象由特殊群体向全体居民发展。很明显，群众中普遍存在的高层次的需要，如社会政治参与的、职业志愿的、志趣的和高情感的需求，仅仅依靠“街道”组织是无法得到满足的。

(4)街道行政组织纵向隶属关系与社区内各种组织横向联系的矛盾

计划经济体制下，社区内各组织不同的行政隶属关系，分别属于“条条”与“块块”两个相对封闭的系统，并且直接对上级主管部门负责。他们之间的关系由计划加以调节，不存在也无须存在直接的相互间的联系。如街道党委和街道办事处与派出所、房管所、环卫所、工商所、人民医院之间的关系，它们分别属于不同的条块，有各自的上级主管部门，互相之间无直接关系，形成一种“条块分割”的局面。

市场经济体制的建设，使社区内“条块”组织的关系出现了变化，而且有一部分职能重叠，在横向联系中往往冲突多于合作，相互间直接联系不够，分工不明确，“街道”行政组织虽然很想使社区内各组织间相互配合，但心有余而力不足，处于“看得见，摸得着、管不了”的困难处境。如何将各“条条”的职能迁移到社区工作中，通过权限、职责的理顺，确立社区内各组织与街道行政组织的关系，这也是摆在我们面前的应该解决的问题。

综上所述：上述诸种矛盾的出现是随着我国市场经济体制的建设和城市社会的不断发展而出现，并将显得越来越突出，其结果必然会促进行政单一化的街道行政组织管理体系的分化，并逐渐形成新型的社区组织管理体系。我们应该按照“小政府、大社会”的发展趋势来确立城市社区组织体系改革的思路。

二、城市社区组织体系改革的突破口

改革开放20年来，随着我国各项改革的不断深化，城市化进程的推进，从事社区管理的城区、街道和居民区干部及一些社会学工作者进行了积极探索。1991年，我市一些城区就提出“以社区建设统领全区各项工作”的思路；1992年“全国城市社区建设理论研讨会”在杭州召开；同年杭州市委将街道党委改为街道党的工作委员会，同时明确居民区党支部对居委会起领导作用；1995年杭州市委组织部下文，要求在全市街道中开展“凝聚力工程”活动；1997年，市委、市政府出台《关于加强城市社区管理工作的意见》，提出了发挥社区管理在城市管理中的基础性作用，实行城市管理重心下移的工作思路，在全市30个街道和10个城乡结合部乡镇组成了街道(乡镇)城管综合监察队，在523个居委会均配备了1－2名专职工作人员。但如果仍然按原有的组织机构和运行方式，仅仅凭借有限的行政手段和基层干部的积极性，是很难适应市场化社会新的情况，必须适时推进杭州城市社区组织体系的改革。否则，以上多种措施也难收到较大成效。

如何解决这些问题，笔者通过对我市5个城区30个街道的调研，认为可以从以下两个方面寻求社区组织体系的突破口：

(一)组建社区管理委员会，联结街道与辖区内各组织的关系

随着经济发展与社会变革，一方面街道的行政功能必须适应新的形势和新的需求，进行适时调整；另一方面，多元化的社会经济现象，除了行政功能的合理发挥，社区社会功能的发挥也是社区良性发展的一个重要方面。上城区湖滨街道在这方面进行了富有新意的创造。去年4月，原湖滨街道与涌金街道合并成了新的湖滨街道。行政区划的调整，使街道面积增加了，人口增多了，如何把街道、居委会干部和辖区各职能部门、地区单位的力量凝聚起来?如何让居民群众自觉地参与到社区建设中来?成了街道党工委、办事处需要解决的新课题。街道首先从改革管理体制入手，成立了湖滨地区社区管理委员会，下设城市综合管理，社区治安综合管理和精神文明建设三个办公室以及资产管理、社区服务两个中心。由“一委三办两中心”负责统一协调、指挥城管、监察、环卫、社会治安综合治理、创建文明社区和社区服务等各项工作，实现了街道工作职能的转变。湖滨街道在社区内建立社区管理委员会的探索，应该说，是一个极富新意的创举，它切合社区发展所强调的政府和社会共同努力的社区新概念，迎合了社区组织发展的大趋势，有利于加强对基层社区事务的民主化管理，可以作为社区组织体系改革的新尝试。

我们可以从湖滨街道实践的基础上，进一步完善社区管理委员会的组织机构。社区管理委员会成员由党工委或政府组织、企事业单位、社团三种法人代表以及社区居民代表组成。在委员会中，各方代表地位平等，集体进行管理决策，其中，党委、政府代表由党工委书记或街道办事处主任和其他职能部门负责人担任，主要起沟通制衡作用，负责向上级党政部门反映社区的民情民意，同时向社区传达政府对社区发展和社区管理的意见与要求，并对社区管理进行行政督导，社区管理委员会主任一般由政府代表担任。

社区管理委员会主要职能为：统筹规划、组织协调、监督调控，其具体权限和义务大致包括如下几个方面：确定社区管理的任务和要求，制定社区内部的管理规章；决定召开“社区代表大会”，制定社区发展规划和社区管理工作任务书；确定社区内各职能部门和各种组织的分工和职能，审议其管理计划，实施方案和重大管理措施，并监督实施；协调社区内各部门关系，代表社区参加对外交流；协调社区内各部门落实各项工作；接受政府部门指导和监督，定期向上级政府部门报告社区发展情况；从事社区财政预算等。

探索中的这种社区组织管理新体制，实质上是我们传统的共建机制的进一步深化，是一种能够更好地开发与利用社区本身资源为社区发展提供财力、人力和智力的更佳机制。

(二)建立议事与干事分离的居委会两套班子，形成居委会专职干部队伍

从法律上讲，居民委员会是社区居民的群众性自治组织。在城市化进程中，居委会干部年龄老化、知识弱化是普遍存在的现象，与日益拓展的社区工作领域明显不适应，有人戏称为“机关干部转岗，中年工人下岗，老头老太上岗”。这里说的“老头老太上岗”，是指居委会干部多由退休老同志担任。为此，居委会组织体制的改革，干部结构的调整，已成为社区建设实践中不可回避的矛盾，我市下城区天水街道在这方面走出了成功的一步。该街道从1996年开始在11个居民区全面推行将居委会议事班子与干事班子分离的改革。那些德高望重、经验丰富又热心公共事务和公益事业的居民代表可以到议事班子，一是代表居民利益，二是对居民区自治事项实行决策，三是聘任干事层人员。议事班子成员不拿报酬。干事班子人员应是年富力强者，也可以采用公开招聘的办法，列入集体事业编制的专职干部，领全额工资，实行一年一聘制，年终进行实绩考核，称职的第二年可以续聘，不称职的予以解聘。干事班子对议事班子负责，议事班子对全体居民负责，党支部起好领导协调作用。议事层仍可称居委会，干事层可作为居委会办公室。部分符合条件的、议事、干事和居民区党支部三套班子可交叉兼职。这种议事、干事分离的体制，不仅可以继续调动居民参与管理本居住区事务的积极性，而且又解决了居委会干部老化，弱化的问题。天水街道在改革调整前，共有居委干部106人，平均年龄62周岁，小学文化程度占41。改革调整后，公开招聘录用居民区干事班子成员42名，占居干总数的43，文化程度高中以上的占43，年龄最小的38岁，使干部队伍年龄降低，文化素质、工作能力、办事效率明显提高。

第三篇：针对城市社区组织体系改革和社区党建的问题与策略

近年来，城市社区的改革和建设愈来愈受到从中央到地方各级党委和政府的重视。党的十五届四中全会指出：“逐步推行社会保障的社会化管理，实行退休人员与原企业相分离，养老金由社会服务机构发放，人员由社区管理。”把经济体制的改革与社区联在一起，在我们党的全会文件上是第一次；中组部去年10月在上海召开了“全国街道、社区党的建设工作座谈会”，这在党的历史上也是第一次；中国共产党杭州市委、市人民政府于1999年制定下发了《关于加快杭州城市化发展的若干意见》，在该“意见”中，对社区建设在城市化进程中的地位、作用给予了充分的肯定。但是，当前我市社区建设中存在着诸多与社会经济发展不相适应的地方，本文拟就杭州城市社区建设与发展中的组织体系，并与之对应的社区党建问题从理论与实践的结合上作一些探讨。

一、城市社区组织体系改革的历史必然性

1、“社区”概念的提出及我国城市社区的特征

最早提出“社区”概念的德国社会学家滕尼斯(1855～1936)认为，社区是指那些具有共同价值取向的同质人口组成的关系亲密、出入相友、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会关系和社会团体。我们通常所说的社区建设，就是指街道社区，在政府的指导和帮助下，依靠社区的力量，利用社区的资源，解决社区问题，发展社区事业，以改善社区的人居环境，党建资讯网，提高社区成员的生活质量，促进社区经济与社会协调而又可持续的发展。

为什么以街道行政区域为区划来划分社区，其理由在于：首先，以现有街道所辖地域为一个社区，在人口、面积、社会成员组成等自然条件方面都比较符合构成城市社区建设与发展实体的基本要求。第二，现有的街道党政组织已形成比较成熟的管理协调组织框架体系，为开展社区工作奠定了必要的基础。第三，虽然社区工作是一种新的社会发展机制，但在起步阶段，必须要有政府的扶持和指导，同时基于社会稳定和发展的连续性要求，必须有一个政府与民间相对应的接口，即街道社区。

2、当前街道行政管理与社区发展的矛盾

长期以来，我国城市社区发展未曾走上正轨，经验积累与理论研究甚少，主要有两个原因。一是我国城市长期以来按行政体制划分辖区，加上条块分割，虽然客观意义上的城市社区在“空间”已形成并保持运作，但任务往往是被行政上大一统的、带有运动色彩的非社区发展性任务所代替。形成我国城市社区“成熟性不足的问题”。二是改革开放以前，国家对社会事务的行政干预过多，单位对职工社会管理、社会服务、社会保障等本应由社区承担的职能又承揽过多，形成了我国城市社区“功能不足”的问题。客观地说，计划经济体制下，以单一化、行政化为其主要特征的社区组织体系曾是我国城市社会行之有效的管理模式，其历史功绩不可磨灭。改革开放以来，我国社会生活的形式和内容都发生了巨大的变化，涌现出大量新的社会现象和社会问题，社会结构、社会功能、人们的生活方式和社会需求、社会组织间的相互关系都日益趋于多元化，现有的街道行政管理方式已显得越来越不相适应。目前街道实际所承担的工作职能从经济、城管、民政、党群到精神文明建设、人民武装、综治司法、综合行政管理等，大到人大换届选举、街道集体资产管理，小到住户下水道疏通、公用电话管理，粗略统计达77项之多。从目前街道实际承担的工作职责看，街道行政管理体制与社区建设的要求相比，存在以下四对矛盾：

(1)街道行政管理主体与社区内利益主体的矛盾

计划经济体制下，我国城市组织管理体制的一个基本特点是“一元化”的组织管理结构。在城市基层“街道”社区中，“街道办事处”作为政府派出机构，代表政府对辖区内的行政事务、社会事务实施管理，是社区组织管理的主体。

随着市场经济体制的建立，城市社区中出现多元化的利益主体。首先是现代企业制度的建立，使原来依附于政府的企事业单位从行政系统中脱离出来，正成为相对独立的利益主体，社区成为它们的真正立足点。其次是单位组织与个人之间的分离，单位不再是个人利益的唯一载体，“单位人”正在逐步地转化“社会人”。再次出现了很多新型的区域性社会组织，如物业管理公司等新的利益主体。显然，“街道”组织作为唯一的管理主体，依靠单一的行政手段、行政资源已不能对社区事务实施全面、有效的管理，从社区组织结构的角度看，这是一元化的管理主体与多元化管理需要之间的矛盾。

(2)街道行政管理方式与社区内社会服务功能需求的矛盾

在计划经济体制下，“政企合一”、“政社合一”的社会组织结构所造成的最直接的后果，是企事业单位功能的充分发育和社区功能的相对萎缩，最显著的表现是“政府办企业、企业办社会”，企事业单位不仅仅是生产单位，而且是生活、服务、管理单位，成为具有行政、经济、社会等多元功能的相对独立的“小社会”。而街道的社区管理和服务在整个社会管理系统中仅处于细枝末节的地

第四篇：城市社区党建的问题

城市社区党建的问题、原因与对策

李德/纪伟昕/于洪生CCLi De/Ji Wei-xin/Yu Hong-sheng

【专题名称】中国共产党 【专 题 号】D2

【复印期号】2013年06期

【原文出处】《中国浦东干部学院学报》(沪)2013年1期第131～136页

【作者简介】李德，于洪生，中国浦东干部学院教研部，上海 201204；纪伟昕，中央政策研究室文化研究局，北京 100017 李德(1977－)，男，河南平舆人，中国浦东干部学院教研部副教授；纪伟昕(1964－)，男，吉林延吉人，中央政策研究室文化研究局副局长；于洪生(1963－)，男，山东莱州人，中国浦东干部学院教研部教授。【内容提要】 城市社区党建对巩固党的执政地位，加强党群关系具有重要意义。当前城市社区党建存在组织活动难开展、活动经费短缺、党务工作者素质有待提高、居民参与社区事务热情不高等问题；其主要原因在于对社区党建的认识滞后、体制不顺、人才难留、共建不畅。加强城市社区党建要发扬民主、严肃党纪，增强社区党组织的凝聚力，鼓励基层创新，拓宽平台、提高服务能力，加大投入、加强队伍建设。【关 键 词】社区党建/社会管理/管理创新

中图分类号：D267.7 文献标识码：A 文章编号：1674－0955(2013)01－0131－06

一、引言

党的十八大报告指出：“要落实党建工作责任制，强化农村、城市社区党组织建设，加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度，全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。”当前，加强社区党建、创新社会管理、促进社会稳定和谐是全社会关注的热点问题。随着我国改革开放的不断深入、城市化进程的不断加快和城市基层管理体制改革的不断深化，社区正日益成为城市管理的重心、人民群众生活的家园和各类经济社会组织活动的舞台，其地位和作用越来越重要。

社区是人民群众生活的基本场所，是化解社会矛盾、满足人民群众多方面需求的重要渠道。社区是党在城市工作的基础，社区党建工作是党的基层组织建设的重要组成部分。近年来，随着改革开放的深入和城市化进程的加快，社区作为党和政府在城市工作的基站，维护社会和谐稳定的任务更加突出。

面对新形势、新任务，社区基层组织建设也面临许多新情况、新问题，不同程度影响到社区党组织的创造力、凝聚力、战斗力，必须引起高度重视。如何切实加强社区党建工作，扩大社区党组织的影响力、号召力和凝聚力，推动社区建设各项工作的开展，是当前基层组织建设面临的一项重要课题。

2012年3月20日至4月2日，中国浦东干部学院举办城市社区基层党组织建设专题研究班(第4期)，来自全国各地州(市)级党委及中央国家机关直属单位的23名厅级领导干部参加了学习。我们围绕当前城市社区党建的热点、难点和重点问题，对学员进行了问卷调查，同时要求学员提交有关当地社区党建创新与实践的最新材料，23名学员共提交39篇有关社区党建的文章。

通过分析问卷，学员对当前各地的基层党建创新工作还是比较乐观的，对基层党组织现状比较了解，对基层党建关注程度较高，其所在的基层党组织的生活状况还是比较正常、有效的。学员认为当前我国大多数基层党组织工作状况总体上还是比较有力，绝大部分党员干部的先锋模范作用发挥状况比较好，在加强社会管理、维护社会和谐稳定方面起到了应有的积极作用。可见，大力推进社区建设，加强社区党建，推进社区社会管理创新，对于满足社区居民日益增长的物质文化需求，进一步密切党同人民群众的血肉联系；对于实施城镇化战略，促进城市经济社会全面发展；对于扩大党的工作覆盖面，增强党在群众中的影响力和凝聚力，巩固党的执政基础，都具有十分重要的意义。

二、当前城市社区党建工作存在的主要问题

从新形势和新任务来看，社区基层组织建设面临许多新情况、新问题，如新形势下的城市社区党组织和社区政权组织角色定位模糊，对社区党建工作思想认识还不到位，资金、物质投入不足，社区党建人员素质不够高，党员发展、教育管理服务工作不到位，领导和管理体制落后等，这些问题在一定程度上影响到社区党组织的创造力、凝聚力、战斗力，制约着党建工作的科学发展。(一)组织活动难开展

随着下岗失业党员、离退休党员、流动党员、退伍党员、待业大学生党员不断进入社区，社区党员队伍构成日益庞杂，人员流动性大，存在着大量组织关系不接转、人户分离等现象，对社区党组织的认同感和归属感不强，参与社区党组织活动的自觉性不高。一些离退休党员由于身体不好等原因，不经常参加组织活动；一些外来流动党员流入社区后，不主动与社区党组织联系，社区党组织没法对他们进行及时有效的教育管理和服务；一些在职党员只接受单位党组织的教育管理，不愿意接受单位与社区的双重管理，很少参与社区党组织活动。口袋党员、隐性党员、挂名党员增多，不按时交纳党费，不参加党组织活动的现象比较普遍。(二)活动经费严重短缺

有些地方虽然把社区经费列入了县(市、区)财政预算并有着比较严格的标准，但拨付的数额非常有限，仅够维持社区党组织的电话费、水电费、办公费等日常开支，经费严重不足，导致有些党建活动无法开展。社区在承担综治、计生、低保、民事纠纷调解、劳动保障、城市创建、文化宣传、安全生产等几十项社会工作任务的时候，也并没有相应的经费补贴，使党组织的正常活动没有相应的财力和物力支撑。

由于部分地市、县区政府财力困难，对社区的资金投入明显不足，党建经费额度低，资金缺口大，加之社区创收渠道有限，使社区党建活动经费无法保障。政府和相关部门、单位在将原有社会职能和行政任务转换给社区的同时，并没有按照“费随事转”的原则，把相关的经费下拨给社区，社区只承担了社会职能的义务，使社区党建工作很难开展。

由于经费短缺，部分社区基础设施建设滞后，社区党建工作缺少基本的活动场所和阵地保障。大部分社区办公场所和活动场所房屋陈旧，设施简陋，标准低、条件差、面积小，远远不能适应社区拓展服务、开展活动和娱乐健身的需要。特别是在城市改造拆迁中，一些办公场所、活动场所被拆除，因为没有把社区活动场所列入规划、拆迁补偿不到位或开发商未按要求配套提供活动场所等原因，没有全部建起社区办公场所和活动场所。(三)党务工作者素质有待提高

社区党务工作者多数在退休和下岗人员中选拔，年龄偏大，文化水平偏低，对做好社会性、区域性、综合性较强的社区党建工作显得力不从心。有的思想观念落后，明显缺乏党务管理、经济管理和社区管理经验，工作上往往处于被动应付状态；有的工作方式生硬，缺乏奉献精神和服务意识，对党务工作缺乏耐心、爱心和恒心；有的对社区党建工作思路创新、机制创新、内容创新、形式创新和组织网络创新办法不多，缺乏吸引社区党员积极参与的有效办法，社区党建工作不能完全适应社区党员多层次特点和多样化精神需求。(四)居民参与社区事务热情不高

单位制解体后，“单位办社会”所负担的多元化职能必然要回归社区，体制外的民工、流动人口等社会空间急剧膨胀，加上市民物质生活水平的提高，这些都对社区安全、服务、环境等提出更高的要求。更加值得关注的是，在市场失灵和政府失灵之外，社会危机也从另一个角度凸显了中国社会公共领域的缺乏。而当社会分层进一步加剧时，一部分未能进入国家权力体系的经济精英，也会转身把社区作为实现自己政治抱负的场所。民间需求只是一种渐进的必然，和当前政府强大的推动力相比，参与途径与公民意识的不足，使得今天社区的自觉力量相对弱小，这是一个典型的“强政府弱社会”的二元动力格局。[1]这种格局导致公民参与社区事务的热情不高，由于对社区组织心理上的不认同，直接造成了居民对社区事务漠不关心。

三、当前城市社区党建存在问题的主要原因

随着改革开放的深入和社会主义市场经济的确立，我国经济体制和社会体制发生了深刻变革，新经济组织和新社会组织大量出现，劳动者就业方式也实现多样化，带来了计划经济体制下的“单位人”向“社会人”转变，城市社区已成为基层社会管理的重要窗口和社情民意集中反映的前沿地带。在当前，虽然基层党组织仍能很好地发挥战斗堡垒作用，但在快速转型的当今社会也面临一些困境。

一是来自市场化的挑战。市场经济体制的建立和完善，使人员流动成为一种常态。资料显示，2010年底全国流动人口已经超过总人口的10％，达到1.5亿，有345万名流动党员，党员教育管理的难度在增加。

二是来自城镇化的挑战。2011年，全国城镇人口数量首次超过农村，比重达到51.27％。快速推进的城镇化进程，促使农村向城镇过渡、农民向市民转型的步伐加快，社会结构、组织形式、经济成分、利益分配、就业方式以及人们的生活方式、社会关系、思想观念都发生了全方位、深层次的变化，社会管理和党建工作方面的新情况、新问题日益增多。三是来自信息化的挑战。当前，信息化高速发展，并带来深刻的社会变革。截至2011年6月，我国网络用户已接近4.85亿，互联网普及率达36.2％，位列世界之最。一项调查问卷显示，党员干部中每天坚持上网的占85.3％，经常通过邮箱、QQ、飞信等网络工具处理公务的占87.7％。网络已经成为党员干部获取信息、开展工作的重要手段和工具。网络的虚拟性、开放性、快捷性、爆炸性等特点，既增加了教育党员、管理党员的难度，也增加了组织群众、团结教育群众的工作难度。

社区党建工作是基层党建工作的一个新领域。还有许多新情况、新问题有待研究解决，需要各级党组织进一步加强理论探索和实践创新。学员认为当前制约基层社区党组织活力发挥的主要因素是党性弱化，利益驱动；党员结构老化；社会转型期的特性所致；党组织活动缺乏吸引力和平台搭建存在问题等。

通过分析问卷和学员提交的文章，目前制约当前城市基层社区党建顺利开展的因素主要有四个方面。(一)认识滞后

社区是一个“小社会”，社区党建工作涉及方方面面。由于对社区党建工作的重要地位和作用认识不足、理解不深，导致对社区党建工作重视不够，加强社区党建工作更多地停留在口头上和表面上，主动支持和参与社区党建工作的积极性不高，严重制约和影响了社区党建工作整体水平的提升，使社区党建工作往往处于应付状态，难以进一步拓展和深化。部分党员对社区党组织的认同度不高，在职党员参与社区党建活动积极性不高，失业党员思想涣散，流入党员没有归属感。(二)体制不顺

按现行的管理体制，社区是群众自治组织，但实际上却越来越多地承担着政府的社会管理、社会服务和区域化大党建的职能，变成了“准政府”，自治功能弱化，职能“越位”，社区责任空前加重。而目前社区工作力量配备薄弱，社区人少事多，掌握的服务资源少，横向协调和纵向领导的权威性小，对推进区域化党建工作“力不从心”。

但是，在我国部分地区，居委会行政化趋向日益明显，居民对新成立的社区组织认同感不强。在实际工作中，街道办事处将相当多的行政工作往下转移到居民委员会的身上，从失业、优抚、卫生、治保、计生、调解，到精神文明建设、党建等事务，居民委员会承担的行政职能越来越多，其实际功能也渐渐向行政组织靠拢。随着居民委员会行政性的加强，街道办事处对其的控制也逐步加强，居民委员会在很大程度上接受街道的指挥和考核，实际上成为街道办事处行政领导的下属机构。

居委会行政化在我国现阶段的社区建设过程中有其必然性，但居委会过度的行政化带来的后果就是它对城市基层社会的代表性不足，与居委会行政管理职能的上升相应的是它的自治职能的下降。居委会过多承担国家控制的成本，必然影响居民的认同感。因此，居委会群众自治组织地位的异化造成了自身的运转不良和认同危机。(三)人才难留

除部分书记、主任外，社区大部分是公益性岗位或社区聘请的人员，工资待遇低、发展机会少，基本没有上升的渠道，难以吸引既有较高文化又有工作经验的高层次人才。报酬低使社区干部队伍不稳定，有的社区甚至出现因缺少经费而运转困难的情况。社区工作者一般都拿本市平均工资，部分社区工作者补贴还难以及时兑现。除个别经济条件较好的社区为社区干部解决了医疗和养老保险外，全国大多数社区干部医疗和养老问题没有得到解决。社区党务工作者“青黄不接”、“后继乏人”的现象，制约了社区党建工作水平和创新能力的提高。(四)共建不畅

由于长期受计划经济垂直管理的影响，一些驻区单位党组织共驻共建意识不强，社区内隶属关系不一的各类单位党组织和各类党员力量需要进一步整合，整体工作还不能有效地发挥合力。对共驻共建的理念和应承担的义务重视不够，不愿或无力顾及社区工作，参与社区活动的热情不高，积极主动性缺乏。加之驻区单位与社区没有隶属关系，有效调动驻区单位党组织参与社区党建工作的机制没有完全形成，导致不少社区党组织与驻区单位党组织缺乏经常沟通和紧密联系，不能很好履行共驻共建职责。主要原因在于部分单位规格高于社区，对参与社区党建和社区建设不积极，怕影响本单位的正常工作。虽然制定一些制度，但由于受实际情况的限制，难以实施，从而影响社区党建和社区建设整体工作的同步协调发展。由于共建不畅，有的社区党组织难以整合社区各方面力量形成共驻共建合力，要么未建立有效的共建工作机制，要么共建工作机制停留在表面上不能发挥作用，导致共建工作靠感情纽带或局部利益维系，共建合力不足，社区共建活动临时性、随意性较大，一些驻区单位党组织的党建资源长期闲置而不能形成综合效益，从而影响社区党建工作协调发展。

四、当前加强城市社区党建的对策

社区建设的核心是向社区居民提供基本公共服务，解决居民日常生活中的困难。党的十六届六中全会决议是将社区建设放在“完善社会管理，保持社会安定有序”部分进行论述的，提出要“推进社区建设，完善基层服务和管理网络。”费孝通也认为社区组织的出现，是居民实际生活的需要。社区建设体现了一群人所发生的地缘关系和互助合作关系，包含着许多服务性内容。[2](一)发扬民主、严肃党纪，增强社区党组织的凝聚力

党的十七大报告将城乡社区建设放在坚定不移发展社会主义民主政治中进行论述，指出“人民民主是社会主义的生命。”因此要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。和谐社区建设关键在于党，郑杭生认为，中国共产党在社区建设中的领导地位无可替代，越是陌生人的社区越需要中共党组织的支撑。全国社区无论采取何种运作模式(如“1＋1”模式是中共社区党组织＋社区居委会，“1＋2”模式是中共社区党组织＋社区居委会＋社区工作站，“1＋3”模式是中共社区党组织＋社区居委会＋业主委员会＋物业企业等)，都离不开作为领导核心的中共基层党组织。[3](P16－17)党的建设工作重在建设。实践表明，只有通过“建”来强基固本，才能保持党组织的先进性，增强凝聚力和战斗力。加强和改进党的建设，必须全面落实党建工作责任制，建立健全党建工作长效机制，确保党的建设各项部署落到实处。学员认为加强对党员干部的教育，要重视思想教育、加强纪律和制度约束、结合所有单位中心工作进行和开展形式多样的活动等。党要管党、从严治党，是始终保持党的先进性和纯洁性的重要保证。党的十八大报告强调，严明党的纪律，自觉维护党的集中统一。党的集中统一是党的力量所在，是实现经济社会发展、民族团结进步、国家长治久安的根本保证。党面临的形势越复杂，肩负的任务越艰巨，就越要加强党的纪律建设，越要维护党的集中统一。各级党组织和广大党员、干部特别是主要领导干部一定要自觉遵守党章，自觉按照党的组织原则和党内政治生活准则办事，任何人都不能凌驾于组织之上。健全权力运行制约和监督机制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。严格执行廉洁自律各项规定，坚决查办腐败案件，始终保持高压态势，努力保持领导干部思想纯洁、队伍纯洁、作风纯洁。学员认为保持党的纯洁性最重要的是保持党员干部的政治纯洁、思想纯洁、清正廉洁等。

部分学员提出，应把那些长期不参加组织生活并不愿留在党内的以及不合格的党员清除出党。党的十八大报告也指出，严格党内组织生活，健全党员党性定期分析、民主评议等制度。改进对流动党员的教育、管理、服务。提高发展党员质量，健全党员能进能出机制，优化党员队伍结构。

(二)开拓进取、鼓励基层创新

切实强化各级领导干部对社区党建工作重要性的认识，进一步明确新时期社区党建工作的指导思想、工作内容、方式方法及工作目标。建立健全城市社区党建工作责任制，把社区党建工作作为领导班子“述、评、考”的重要内容，作为衡量工作实绩的一个重要依据。认真落实市、县两级书记“第一责任人”和街道党工委书记“直接责任人”的职责。建立市、区领导干部社区党建联系点制度和街道领导干部包片责任制，定期研究社区党建工作经费投入情况、活动场所解决情况、社区党务工作者队伍建设情况，随时破解社区党建工作遇到的突出问题，真正形成领导重视、层层负责、人人参与的基层党建工作新格局。

基层是党和政府各项工作改革创新的发源地，好的工作经验必然来自于基层、来自于工作实践。创新基层党组织管理模式，把基层党建作为加强社会管理，构建稳定和谐社会的重点。进一步加强党的基层组织，尤其是“两新”组织和农村基层党组织的战斗力和凝聚力，提升党的形象和信任度，以巩固党的执政基础，发挥了基础党组织的战斗堡垒作用，以充分发挥党的政治领导和社会治理的引导作用。实践证明，要协调各方形成建设社区的合力，离不开社区党建铸造的坚强的基层党组织，只有不断加强社区党组织建设，从资金投入、增加编制、体制建设等方面加大对基层社区党建的力度，使社区党组织真正成为社区各种组织和各项工作的领导核心，才能全面完成社区建设的各项任务。(三)拓宽平台、提高服务能力

针对部分老、旧社区离退休党员多、下岗职工党员多、流动党员多的实际，社区党组织要切实以“群众性、公益性、社会性”工作为抓手，努力实现由侧重抓党务工作向对社区建设全方位领导转变，由管理型向服务型转变，全面提高服务民生的能力和水平。要坚持“小型、多样、实用、灵活”的原则，贴近民心、贴近居民生活、贴近社区实际开展活动，注重针对性和实效性。要根据社区各类党员的职业、年龄特点，采取不同的教育管理措施。对离退休党员，宜以“引导式教育”为主，引导其消除思想顾虑，发挥其作用和特长。对流动党员，以“跟踪服务”为主，灵活而有效地组织他们开展活动。对下岗、失业党员，以“帮扶式教育”为主，多为其提供劳动就业信息和渠道，促进他们做转变观念、带头再就业的模范。对身体有病、行动不便的党员实行“关怀式教育”为主，帮助他们解决实际生活困难。通过“上级组织帮，辖区单位助，基层自己筹”等办法，加大对社区办公用房和活动场所建设，改善社区党建工作设施和条件，巩固社区党组织活动阵地。一是明确要求城建、规划部门在小区建设审批中必须配套社区办公用房，预留社区活动场所建设用地。二是可采取购买、租借、置换、改造等途径，解决社区办公用房和活动场所不达标和没有社区办公用房和活动场所问题。三是逐步开放区内党政机关、企事业单位的文化、教育、体育设施和场地、技术、人才、信息等资源要素，实行共驻、共建、共享，发挥社区基础设施的整体效能。社区党建组织要真正了解社情民意，善于与群众沟通，善于把“社会人”变成“组织人”，重视“两新组织”党建，使基层党组织增强凝聚力、促进组织化，同时还要自觉学习并运用互联网等新兴传播手段，努力掌握工作主动权。工青妇等群众组织在和谐社区建设中也要积极发挥各自作用，特别是各级工会组织要根据新形势和新情况，积极发挥其职能，积极反映工人群众心声，切实维护工人群众合法权益，更好地发挥工人群众与政府的桥梁纽带作用。加强社区党建，以党建引领社会建设，积极推进社区社会管理创新，对于巩固党的执政基础，进一步密切党同人民群众的血肉联系，增强党在群众中的影响力和凝聚力，具有十分重要的意义。

(四)加大投入、加强队伍建设

认真研究和落实社区工作经费增长相关政策，建立由政府资助、社会捐助及有关服务收费为主要资金来源的多元化社区发展筹资机制，不断拓宽资金来源渠道。一是加大财政对社区建设的支持力度，将社区办公经费和党建经费纳入本地财政预算，并根据当地经济发展水平和财政收入状况，逐年提高社区党建经费标准。二是建立社区公共服务事项准入制度，凡依法应由社区办理的事项，应为社区提供必要的工作经费和工作条件；凡委托社区协助办理的事项，应按照“权随责走、费随事转”的原则，采取“政府购买服务”的方式解决。三是鼓励驻地单位、民间企业、个人等社会力量资助、捐赠。四是实行政策扶持，对社区兴办的各种有偿低偿服务项目实行减免税费政策，增强社区自身造血功能。

社区建设离不开高素质的人才队伍。一是通过面向社会公开选聘、政府机关下派、招录大学毕业生和复转军人、增设公益性岗位等方式，配齐配强社区党务工作者队伍。建议每个社区至少应选配1－3名专职社区党务工作者，保证有专人投入到社区党建工作之中。二是建立社区党务者工作报酬稳定增长制度，确保社区党务工作者的工资待遇始终高于当地平均工资，不足部分由市、区两级财政按比例承担。三是在有条件的地方，力争实现社区党务工作者的“三险一金”、“五险一金”，解除社区党务工作者的后顾之忧。四是拓宽社区党务工作者的上升渠道，对特别优秀的社区党务工作者，创造机会让他们通过“两推一考”进入公务员队伍或事业单位编制。五是推广社区“星级评定”的绩效管理方法，按考评结果，在工资之外给予适当的工资补贴和奖励。六是采取多种形式加强对社区党务工作者的教育培训，提高他们发展社区各项事业、做好群众工作和党建工作的能力。(五)积极共建、激发社区活力

按照条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建的原则，着力构建由社区党组织牵头、驻区单位党组织参加、“双向承诺、双向服务、双向反馈、双向监督”的社区党建工作协调机制，明确规定社区党组织、驻区单位党组织和在职党员在社区共建工作中的职责。健全社区党建工作联席会议制度，定期沟通情况，交流经验，及时研究、协调社区党建工作中遇到的重要问题。社区党组织要不断增强为驻区单位服务的意识，以共同需求、共同利益、共同目标为纽带，充分调动驻区单位参与社区党建的积极性。驻区单位党组织要自觉接受驻地社区党组织的指导与协调，大力支持社区党组织开展工作，并教育引导本单位的党员积极参加社区活动，努力形成共驻共建合力，共同推动社区党建工作的发展。

因此，加强社区党建，充分发挥社区党组织的政治核心和引导作用，以党建引领社会管理创新，以促进社会和谐稳定。这就需要党和政府、广大人民群众不懈努力，以改善民生为出发点和落脚点，强化政府的服务功能，不断推进法制建设，弘扬优秀文化，健全社会管理体制，以促进社会持续稳定，为经济发展进一步升级转型和政治改革营造和谐的环境。收稿日期：2012－11－02 【参考文献】

[1]陈云松．从“行政社区”到“公民社区”——由中西比较分析看中国城市社区建设的走向[J],城市发展研究，2004,(4).[2]费孝通．对上海社区建设的一点思考——在“组织与体制：上海社区发展理论研讨会”上的讲话[J],社会学研究，2002,(4).[3]郑杭生．快速转型中的中国社会与日趋成熟中的中国社会学[A].王伟光．中国社会学30年(1978－2008)[C].北京：中国社会科学出版社，2008.^

第五篇：社区居委会的问题与改革

法政学院 10公共事业管理 陈小英 2010674140

社区居委会的问题与改革

【摘要】：近年我国城市社区建设取得显著成就，但同时也面临许多普遍性和特殊性问题。因此，深入研究城市社区居委会建设存在的深层次矛盾、新问题及解决的对策，对于改善民生、践行科学发展观、推进和谐社会建设具有基础性的重大现实意义。

【关键词】：居委会 发展现状 现存问题 改革

一、我国城市社区居委会建设的现状

1999年在全国确立社区建设实验区以来，逐步形成区、街、居三级框架的社区服务管理体系。各实验区积极探索，总结出许多好的经验并在全国推广。至今，全国城市社区居委会建设已取得丰硕成果和宝贵经验。

（一）建立了新型的社区管理体制和运行机制

新型的社区管理体制和运行机制在全国普遍建立，有效配合了企业改制，承接了企业分离办社会的职能。新型社区体制的建立还有效地配合了政府转变职能以及“单位人”向“社会人”的转变，承接了大量社会转型带来的现代社会职能。

（二）形成了健全的社区组织体系

社区党组织和居民自治组织等体系普遍建立。社区党组织的核心作用得到有效发挥（如上海、沈阳等地的成功经验）；社区居委会的主体地位初步确立，社区居民代表会议、协商议事会议制度基本建立，各类专门委员会依法产生；各种群团组织向社区延伸，民间组织和志愿者队伍广泛建立。这些组织相互合作、相互促进、相互制约，构成了较为科学合理的社区组织体系。

（三）探索出各具特色的社区管理模式

如武汉模式、上海模式、北京模式、青岛模式、南京模式、沈阳模式等。

从城市社区建设的现状看，近年在社区体制、机制创新上，组织建设上，内涵和外延的建设上以及在队伍建设等方面，都取得了显著的成绩。但从社区建设的进程看，还存在着许多制约其发展的全国性和地区性的问题亟待解决。

1．社区职能定位不够清晰，社区工作行政化倾向严重

这是始终困扰城市社区建设的普遍性和根本性问题。尽管对此已推出社区工作准入制和“权随责走，费随事转”等政策，但落实得还不够或很难落实。从表面看居委会的行政化问题，是由于街道办摊派了大量工作造成的，其实街道办同样也是上级政府职能部门制度侵权的受害者。本质的原因是：现行城市管理体制没有理清权责关系。2．社区居委会主体地位不突出，居民自治职能弱化

主要表现为随便向社区派机关干部，行政干预社区组织工作过多，有些社区居委会被排挤到次要的位置，居委会负责人代表不了居民定事，居民代表会议形同虚设，不能实行民主管理、民主决策、民主监督，有的社区负责人甚至不知道居民自治是怎么回事。这些现象不仅影响社区建设的进程，而且也影响社区居民参与活动的积极性。3．社区参与不足

社区参与不足是我国社区建设面临的一个突出问题。如果广大居民和社区单位不能通过健全、通畅的基层体制参与社区管理，居民的自治活动如果得不到有效的组织，社区就会缺乏基本的社会凝聚力，社会资源就不能实现共享和整合。归根结底，这还是与城市管理体制有关。

4.社区建设投资机制不健全

中国社区建设所需要的资金问题一直没有明确的规定，这注定了社区财政的模糊角色。如地方政府和中央政府在社区建设问题上没有明确的事权划定。据不完全统计，目前全国社区建设的资金绝大部分来自地方政府的财政收入,各地社区发展状况就是由当地经济发展状况决定的。

5.社区工作者的专业化水平亟待提高

目前，经选举的居委会成员的知识水平和综合素质，尽管比以前有较大的提高，但与社区建设的要求还存在较大的距离。有些社区的社工缺乏社区训练，仍然不能适应专业化的社区服务的要求。从发达国家社区发展的历程看，社区工作向着专业化、职业化和社会化方向发展是个必然趋势。因此，提高社区工作者的专业化水平是我国社区建设的越来越紧迫的任务。

对于上述社区建设中存在的问题，提出如下解决思路。

三、解决城市社区居委会建设问题的对策及建议 1．提高认识，强化党政主要领导的责任 建议将社区建设理论知识和政策学习作为各级党政主要领导干部必备知识培训内容。进一步建立健全社区建设工作责任制，把各级各有关部门参与社区建设工作成效纳入党委政府目标考核，作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的一项重要内容。2． 加大宣传力度，营造社区参与的氛围

要从全国的范围大力宣传、培养公民的社区意识。在这方面可以借鉴河南省焦作市解放区的做法：他们首先从培养驻区单位和广大居民的社区理念入手，广泛开展了入户宣传、借助新闻媒体宣传、面向社会宣传等一系列宣传活动。把每年6月份定为社区建设宣传月，通过举办社区知识讲座、文艺巡回演出、发放致全区居民的公开信等形式，全面提高广大居民和驻区单位的社区意识。2.加快城市管理体制改革

要解决社区居委会行政化和社区自治能力弱及参与不足的问题，必须进一步深化城市管理体制改革。围绕政府职能转变、工作重心下移，改革区、街行政运行体制，理顺区、街、社区的关系，并还权于社区，树立政府依法行政意识，为社区建设快速发展奠定体制基础，各级政府还应充分利用社区服务中心直接服务于社区。4．整合资源，建立多层次全方位的社区参与网络

充分发挥党组织的协调作用, 完善社区服务体系，加速培育社区中介组织和志愿者队伍。培育手段：减少民间组织的审批手续，给予政策优惠；鼓励企业家和有意愿者兴办慈善事业，向社会捐款可以纳入企业成本，允许税前捐赠等。通过组织建设来吸引居民参与社区建设。

5.建立多元筹资机制，整合财政资源和民间资源

要把各级政府、各相关部门的社区建设的事权通过制度确定下来，凡属中央政府承担的财政支出事项，中央政府要积极筹措资金，不得转嫁给地方财政，地方政府要建立和完善社区建设财政收支机制，不得将责任内的支出事项转移给中央政府或社会。