社会转型期城市社区组织管理改革的路径选择

第一篇：社会转型期城市社区组织管理改革的路径选择

社会转型期城市社区组织管理改革的路径选择

摘 要：长期以来我国城市社区管理体制采用“议行合一”的模式，议事权、决策权和执行权都集中于作为居民自治组织的社区居委会。居委会的应然功能――居民自治严重弱化、退化，经常性地处于“行政性”与“自治性”的功能冲突与角色错位状态。要化解基层社区组织管理面临的难题，就要对原有社区组织进行功能性调整，优化组织结构，使社区组织在结构和功能上进行调整、明确和归位，并通过结构性要素的培育实现社区组织管理模式的创新。

关键词：结构优化；城市；社区组织；体系变革

中图分类号：C912.83文献标识码：A文章编号：1002-7408（2011）03-0025-03

一、引言

从“街居制”到“社区制”的转型构成了我国社会管理体制转型的宏观历史背景。社会管理体制转型及由此带来的“社区”涵义的日常化和深入化，导致我国社区组织管理体制发生了相应的变化。突出表现为社区各组织的角色、职责和功能随着不同的时代需求实现着不同的转换和调适。这既是“社区制”逐渐形成并发挥社会整合作用的结果，也是我国经济、社会体制改革在社会基层得以深化留下的时代印记。

社区建设是社会建设在现实工作层面上的具体体现。要促进社会的良性运行和协调发展，增强社会的凝聚力和整合力，就要把社区建设成为各种社会群体和谐相处的社会生活共同体，这需要改变旧有的组织管理方式，推进城市基层管理体制创新。在这个意义上，社区组织建设是推进社区建设和基层社会管理体制改革的核心和基础。目前社区组织管理面临的最突出的问题之一就在于居委会的应然角色、本位角色即自治组织的职能严重地弱化与退化，却过多地承担了政府的行政职能、市场组织的职能和社会事业单位的专业职能，变成了一个依附于街道办事处的、功能混淆重叠的全能主义组织。[1]要化解基层社区组织面临的困难和问题，就要对社区组织尤其是社区自治组织进行功能性的调整。所谓功能性的调整就是要想方设法优化社区组织的结构，并结合社区实际对旧有组织体系进行一定程度的改造、完善和创新，创建新的社区组织运作模式，使社区组织的功能由失调走向协调，使得社区各组织间的活动和作用由相互配合不上甚至相互抵消，走向相互配合、相互促进。调整的重要内容，就是根据体制创新的要求，重新构造社区组织体系，尤其是变革原有的社区自治组织体系，推动政府自身转变职能，重新构造政府与社区居民自治组织之间的关系，将居民自治组织从传统的行政依附地位中解放出来，真正实现社区居民自治。

二、结构优化：实现社区居委会自治功能的回归

社区居委会是居民自治组织，它是保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事务，推进社区民主自治建设的组织载体和保证。在社会的转型期，城市社区组织建设正在经历着由传统的以行政为主导的居民委员会向以社区居民自治为主导的新的社区组织的转变。这不仅有利于社区本身的发展，在更大的意义上说，也体现着整个社会治理模式的调整。因此，对传统社区组织结构进行改革和创新、推进城市社区自治组织实现转型，具有十分深远的意义。民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“长期以来，受计划经济体制的影响，城市居民委员会不同程度地存在行政化管理的现象，居民参与社区建设的程度还不太高。”“发挥社区居民自治组织的作用，保证社区居民依法治理自己的事情，是解决上述问题的有效办法。” 可见，社区建设进一步发展的方向就在于让社区的主体组织――社区居委会功能复位，这个过程既是行政权力退出社区自治事务领域的过程，也是社区自治的成长过程。

首先，居委会的建设与发展取决于政府的放权和居民自治意识和能力的提高。由于我国城市政府组织的体系是“两级政府、三级管理、四级网络”，区政府与街道办事处承担着基层政权的管理职能，与基层群众及基层群众的自治组织联系最为直接和密切，其与居民委员会的关系直接影响和决定着自治组织自治内容的实现。因此，在社区组织互动关系中，政府的职能转变，尤其是基层政府职能的转变是非常关键的。推进社区民主自治，一方面要进一步明确政府在社区建设中的角色和职能，实现政府职能的转变，变“替民做主”为“让民做主”。政府在社区建设中兼具组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者角色，发挥着组织、指导、帮助、支持、调控的主导性作用。在政府职能转变过程中，要实现从管理向服务、从突出权力主体向突出义务主体转变，要进一步简政放权，实现工作重心下移。按照“政企分开、政事分开、政社分开”的原则和“小政府、大社会、大服务”的要求，实行“权随责走，费随事转”，不需要政府干预的事，则减；不需要政府掌的“权”，则放给社会；不需要政府管理的事务，则转给社会民间组织。另一方面要加强对社区居民自治的领导、指导和服务。要把“指导社区建设”作为街道的重要职能和任务，帮助社区解决好社区居民自治组织建设中的各种问题。社区居委会既要坚持社区居民的自治性质，又要接受指导，积极贯彻执行上级的方针政策。同时要进一步推进行政管理体制改革，使政府的社会管理和公共服务职能落实到社区，建立政府管理功能与社区自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的政府和社会共同参与的治理结构。

其次，需要进一步加强党委政府对社区的组织领导。按照《城市居民委员会组织法》的规定，建设以社区党支部为领导核心、社区居民代表会议决策、社区委员会议事、社区工作者办事的新型城市社区居民自治组织，通过四个社区主体组织的互相配合、促进与制约，形成科学、完善的社区工作组织体系。要把加强社区党组织建设与完善居民自治有机融合起来。社区党组织要通过发挥好政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，切实增强对居民自治的领导功能。要将党组织的工作制度、加强自身建设的各项制度与居民民主自治制度有效衔接起来，使党组织的领导核心作用、党员的先锋模范作用与居民自治制度的功能和优势有机结合起来。同时必须全面落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求，完善社区民主自治制度，夯实和谐社区建设的制度基础。一是要进一步完善社区居民自治的规章制度，健全社区居民共同遵守的自我教育、自我管理、自我服务、自我监督规范，使社区建设的组织、实施有法可依，有章可循，推进社区建设逐步走上法制化、规范化、制度化的轨道，以保证社区建设工作深入持久地开展下去。二是要完善社区居民自治组织，健全居民小组，通过居民小组，把居民家庭和社区自治组织密切联系起来。还要努力培育社区居民自治组织，引导居民参与管理社区事务，在总结完善“社区论坛”、“社区对话”、“门栋自治”的基础上，积极探索建立民情恳谈会、民事协调会、民意听证会、民主评议会等“四会”制度，处理好社区居委会、物业管理机构、业主委员会等横向关系，充分发挥社区居民的知情权、决策权、管理权和监督权，使社区文明程度在“四会”制度实践中得到加强和提高。要进一步加强居委会的规范化建设，推进居委会直选。此外，需要认真落实社区准入制，积极开展社区服务，提高社区居民对社区的认可和参与度，营造出“社区是我家，建设靠大家”的浓厚氛围。

再次，要理顺社区关系，包括部门与社区、部门与部门以及社区内部的关系。一是要把社区居委会的自治管理与街道办事处的行政管理、物业公司的专业管理有机结合起来，形成责权利明确、配合协调、互相制约、管理到位的新型社区管理体制。二是要尽快理顺社区职能，对社区职能进行重新界定。可以根据《城市居民委员会组织法》和省、市有关的法律、法规以及规章的有关规定，对社区各项工作职责进行分类梳理和划分，明确各政府部门与社区党组织、社区居委会工作职能。在基层，要强调改变工作方式，将工作中心下沉到社区，部门能办的事，就不要让社区居委会去办，不要给居委会增加额外工作；部门和单位需要社区协助完成的其职责以外的工作，可根据难易程度、时间长短、工作量大小，从财政拨付的专项经费和行政性收费中拨付相应的经费，要“事费一致，费随事走”。

三、体系变革：积极探索社区组织管理新模式

传统的社会管理体制是在计划经济条件下构筑的，已不适应市场经济体制和新的城市社会结构的需要。因此，改革传统的社会管理体制，创新社区组织管理新模式，是社区工作开展的重中之重。目前，各地社区正结合自身特点，不断积极探索，大胆创新，寻找适合自己的社区组织管理体制，已形成了诸多特色突出、有一定推广价值的社区管理模式，如：“上海模式”、“沈阳模式”“江汉模式”、“青岛模式”、“盐田模式”等。这些探索对于社区组织自治性功能的回归、社区组织结构的改革和完善、社区建设乃至社会建设的进一步推进、城市社会结构的调整，都具有非常深远的历史意义与实践价值。对于这样的探索和创新，政府应革新观念，予以支持和鼓励，以进一步推进社区管理体制改革的深化。

民政部在总结全国各地经验的基础上，在《全国社区建设试验区工作实施方案》中指出，要“按照社区自治、议行分设的原则，以社区居委会或社区委员会作为主体组织，探索社区内议事层和执行层分开的社区建设组织形式。” [2]政社分离是我国当前社区建设与管理中亟待解决的一个重要问题。我国绝大部分的社区都承担了多项政府部门的行政职能，使得社区管理人员穷于应付这些行政任务，难以全身心地投入到社区的管理建设中来。给社区管理人员“减负”成了我国社区管理工作人员的共同心声。要想让社区管理工作者能够全身心地投入到社区建设管理工作中去，政府的行政职能划分显得极其重要和迫切。通过政社分离工作，建立一种新的制度平台，可以使社区管理人员摆脱行政领导的束缚，从而实现从政府的“腿”向社区居民的“头”的转变，推动社区自治良性发展和资源共享目标的实现。为此，社区组织管理模式的创新就需要在培育结构性要素的基础上，实现一种体系变革。这些结构性要素的培育主要表现在以下几个方面：

1.促进社区民间组织的发展。在整个社会管理体制中，国家在社会管理中起主导作用，民间组织和居民个人只起补充的、辅助的作用。在国外，政府与民间组织的关系被解释为“伙伴合作”（partnership），即指在公共服务和社会管理领域，由政府与民间组织合作共同提供服务、进行管理。“伙伴合作”不反映两类组织地位的高低，只是反映其共同合作于发展公共服务和社会管理。在我国的社区发展中，同样要重视民间组织的培育和发展。加快培育社区民间组织，能够协助政府承担事务性工作、提供公益性服务、调解民间纠纷、发展慈善事业等等。国内曾经有研究者提出了社团自治化程度指标：法律框架、章程制订、人事权归属、经费来源、日常决策权归属、运行方式、激励机制、监督制度、自治组织的主观倾向等。[3]目前社区民间组织的角色定位、法律地位、运行机制、管理制度方面都存在很多问题，急需政府和社区采取有效措施予以改进。

首先，要加强对社区民间组织在社区建设中的地位和作用的认识，为社区民间组织“正名”，提高社区民间组织的认知度。重点应做好对社区民间组织的宣传工作，使政府和广大社区居民明确社区民间组织的职能和作用，了解其对于转变政府职能、促进居民自治、增强社区凝聚力、服务居民群众的重要意义。其次，要加强社区民间组织的指导建设。要重视和加强社区民间组织的制度建设，使社区民间组织在注册登记、领导体制、组织体制、投入机制等方面都制度化。要制定激励制度以使社区民间组织放手发挥凝聚社区各方面力量、开展广泛深入的社区服务的作用，同时又要在发扬社区民主的基础上，制定出切实可行又各具特色的管理制度，以规范和约束社区民间组织的行为。还应进行配套的制度建设工作，如探索建立委托授权机制，对照行政许可法，明确政府事务移交的内容、程序和方式。建立合作联动机制，使基层民间组织与社区其他组织平等沟通、协商合作，推进社区治理多元化。建立对基层民间组织的评估监管体系，明确谁来监管，解决监管的主体问题；明确监管什么，建立民间组织的评估指标；明确怎么监管，完善监管的方式和监管渠道。使社区民间组织进入有规可循、有制度可依、各方重视、实质性壮大发展、发挥作用的阶段。[4] 再次，要加大对社区民间组织的支持力度。对社区民间组织，政府应在政策上、经济上给予必要的支持，赋予其为居民服务和协助进行社区管理的责任。针对民间组织准入门槛偏高的问题，应在坚持业务主管单位和登记管理机关双重管理体制的前提下，根据地方实际情况进行灵活处理，可对非公募基金会、非社会意识形态和非政治敏感性的民办非企业单位等慈善类、公益类的社会组织，减少审批关卡。具体措施是：将业务主管单位改为业务指导单位，变事前审查制为事后监督制，取消其对慈善类、公益类社会组织成立、变更、注销的前置性审批，强化业务指导单位的业务指导和事后监督功能，加快慈善类、公益类社会组织的培育发展步伐。此外，在促进民间组织发展壮大、发挥作用的过程中，政府要发挥“助推器”的作用，不仅要帮助其取得广大社区居民的认同，还要做出合理规划，为其提供发展平台，提供资源支持和政策支持。具体说来，应实现政府职能转变，把可以不再由政府部门直接承担的社会服务性和事务性工作委托给社会组织承担。可通过立法或出台文件，明确规定政府部门职能转变的范围、事项、时限和要求，推动有关部门将行规行约制定、执业资格和资质认定等前置审查、公信证明、行业核准、行业评比等行业管理与协调性职能，法律服务、宣传培训、社区事务等社会事务管理与服务性职能，业务咨询、统计分析、资产项目评估等技术服务性职能委托给社会组织承担；并规定承担政府职能的社会组织必须达到一定的等级。同时，建立健全政府购买公共服务的机制。政府部门授权或委托社会组织承担管理服务事项的，由政府各部门提出年度购买服务的事项及要求，纳入部门预算，由同级财政支付。[5]最后，要加强立法来规范和引导社区民间组织的发展，建立民间组织健康发展的激励机制和约束机制，通过制定相关政策、法规，使民间组织逐步走上制度化、规范化的轨道。目前社区民间组织种类繁多，所属部门不一，职能定位不清，法律地位不明确，与政府的关系也不顺畅，居民对社区民间组织的了解十分有限。因此应通过立法的形式、对政府职能部门、街道办事处、居委会和社区民间组织的职能、地位及相互关系做出明确规定，对民间组织的性质、组建原则、准入制度进行规范，明确其监管和调控权限。重要的是要保证社区民间组织的独立发展，形成政府与社区民间组织的良性互动关系。还应对民间组织实行分类管理，努力使社区民间组织的培育走向制度化。同时，将政府向民间组织购买服务的方式予以推广，使社区民间组织在社区自治和社区服务中真正发挥出重要载体的作用。

2.加强社区工作者队伍建设。社区工作是一项融组织、管理、服务、协调于一身的社会工作，对社区工作者的素质要求较高。社区工作者是社区建设的关键因素，所以应大力加强队伍建设。社区工作者应经公开招聘、择优录取、民主推荐、依法选举产生，并对他们进行必要的培训。同时应逐步在社区建设中引入社会工作制度，变粗放管理为精细管理，变经验管理为专业管理，变传统管理为现代管理，以提高社区管理效能。一是通过向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗、集中培训、学习考察等办法，逐步推行社区工作者持证上岗制度，把一些具有开拓创新意识、年富力强、专业过硬的人才充实到社区居委会中来，让他们在社区建设中承担骨干作用。并建立社区工作者岗位补贴和养老、医疗保险制度，切实稳定社区工作者队伍。大力引进社会工作专业人才，为社区工作者队伍补充新鲜血液。二是建立社区工作人员定期在岗教育培训制度，为社区工作者不断“充电”。要对居委会干部、社区工作者实行层级培训，定期邀请专家学者给他们讲授社区建设的相关知识，组织他们到先进地区考察学习，不断提高社区工作者的整体素质和业务水平，不断提高他们运用理论指导实践、解决实际问题的能力，不断提高他们协调关系、化解矛盾的能力，不断提高他们为居民办好事、办实事的能力，使他们在社区工作中发挥出更大的作用。另外，还要加强对社区各种群众性组织、志愿者队伍的培育力度。继续发挥现有的社区志愿者的作用，推行志愿者注册制度，建立志愿者服务激励机制，支持和鼓励工、青、妇、残、老等群团组织的志愿者进入社区开展活动，培养一大批热心于社区建设、在居民中有影响力的社区群众性组织的带头人，壮大社区居民自治和社区建设队伍，为建设和谐社区、和谐社会服务。

3.完善社区组织立法工作。目前街道工作所依据的法律规范是1954年制定的《城市街道办事处组织条例》，居委会所依据的法律规范则是1989年颁布实施的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。目前，国家也只下发了一个《关于在全国推进城市社区建设的意见》，各地也都依据这一《意见》来开展社区建设与发展工作，并制定了相应的地区性的规定。《社区自治法》这一社区自治的基本法还未出台，各专项法律如《社区服务法》、《社会保障法》、《医疗保险法》、《社会救济法》也没有出台。随着社会变革和转型加速，法律、法规建设滞后与快速发展的社区建设实践不相适应。社区建设与发展缺乏法律上的规范，无法可依、无章可循的现象严重，这在很大程度上制约了依法推进社区建设的进程，也影响了协调、高效的城市管理机制的形成。

要建立一套行之有效的社区建设方面的法律、法规、行政规章和有关工作制度。一是确定社区组织的法律定位，以法律形式确立各组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务；二是以法律或规章等形式，明晰各组织相互之间的职能定位和职权范围，明确社区内各权利主体的活动，特别是要依法划定其与政府行为的边界，以防再次变为行政部门的“腿”；三是通过立法的途径，制定相关法规和规章，赋予社区各类执行机构以一定的权力，如《社区自治法》、《社区服务法》、《社会保障法》、《医疗保险法》、《社会救济法》等；四是在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，明确社区自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序，以及自治组织的权限、工作程序等。

参考文献：

[1]徐永祥.社区发展论[M].上海：华东理工大学出版社，2000：244.[2]杨立勋.议行分设：创新深圳社区治理结构[EB/OL].参见http://www.xiexiebang.com/tequ/newsview.asp?id=643.[3]康晓光.权力的转移――转型中中国权力格局的变迁[M].杭州：浙江人民出版社，1999：220-221.[4]郑杭生,杨敏.和谐社区建设的理论与实践――以郑州市实地调查为例的河南特色分析[M].北京：党建读物出版社.2008:29-30.[5]方向文.广东社会组织：大部门体制下管理创新[N].中国社会报,2008-03-21.[责任编辑:张亚茹]

第二篇：城市社区管理体制创新路径选择

城市社区管理体制创新路径选择

<摘要> 随着社会的加速转型，我国社会结构发生了巨大变化，城市社区管理体制面临严峻挑战，政府失灵、管理效能低下等问题日益突出，社区居民自治没有有效落实，迫切需要政府之外的志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等社会支持介入。由此以推进行政体制改革和建设服务型政府为契机，以加强和培育社会支持为切入点，通过大力培养发展社会组织、建立企事业法人支持体系、确保社区成员的广泛参与，就成为城市社区管理体制创新的路径选择。

在我国社会转型加速期，社会结构发生了巨大的变化。随着新旧体制的交替、价值取向多元化、文化观念碰撞加剧、制度体系和运作方式都不能得到有效的衔接，使得社会变动因素拉大、矛盾和问题增多，整个社会的制度体系、群体结构、组织机构、人口要素、意识形态等都面临着新的分化和重组，在这个过程中，城市社区传统垂直型的管理体制面临严峻挑战，政府失灵、管理效能低下等问题日益突出，社区居民自治没有有效落实，城市社区管理体制面临着新的变化发展，迫切需要政府之外的一切志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等社会支持介入。

党的十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。所谓服务型政府就是指以民本位、社会本位为理念，以市场化、社会化改革为导向，为社会和公众提供公共产品和公共服务的新型政府管理模式。服务型政府强调亲市场化、亲民化，强调政府与社会其他主体共同合作，旨在实现政府的良治与善治。公共服务型政府模式，就是由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或社会来有效地满足人民群众日益扩大的公共服务需求。在这种模式下的公共物品供给主体并非仅限于政府组织，它需要最大限度地吸纳各类社会团体或私人企业参与到公共物品的供给中来。公共服务职能的社会化是以顾客为中心的管理模式（顾客导向），即公共服务的提供不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的惟一机构，许多NGO（非政府组织）可加入到公共服务的产品提供队伍中来，从而使政府可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行，通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。

一、城市社区管理体制中社会支持介入的必要性和可能性

（一）城市社区管理存在的问题

受整个社会体制的约束，我国城市社区管理体制实行的是一种行政直线型的机制，而基层则实行居民自治制度。政府通过街道办事处对社区实行综合管理，居民委员会在街道办事处的指导下实行自治。在这种垂直型的管理体制下，政府单位具有绝对控制力，扮演着一个集合指挥、监督、控制、协调、服务等职能的角色。由于制度体制、管理模式以及行为实施的不当，使得政府在管理过程中出现了相应的角色失误和目标偏差，对我国城市社区管理造成不良影响，特别是在社会转型加速期，管理缺位、管理越位、管理失效等政府失效现象日益严重，具体表现在：

1、管理缺位。即政府在城市社区管理操作过程中，没有充分发挥自身的管理功能，对属于自己职能范围的事情弃之不管。这必然造成社区资源的空置和浪费，特别是对人力资源所造成的损失最为严重。

2、管理越位。也就是不该管的却介入，即政府在社区目标的管理、执行过程中，超出了职能范围，这就导致了资源的消耗性浪费。以理论上讲，政府对社区的行为，除了体现在监督、指挥上，还应控制各项投入、进行资源分配和信息的供给等，这其中由这种管理越位、监管失灵、信息误导、指挥偏差以及体制混乱所造成的管理偏向和资源浪费是无法估量的，这必然要引以更多的关注和改善。

3、管理失效。也就是管了的没管到位，在某种程度上讲，政府在操作的过程中虽然已经实现了城市社区管理的预期目标，但投入和产出的比例严重失调，以至造成社区系统资源浪费，不能实现有效的计划调控和管理的优化。

（二）社会支持介入的必要性和可能性

所谓社区管理中的社会支持，在概念上具有很强的包容性，它包括政府组织以外的一切志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等。在城市社区管理体系中，这种社会支持因素作为一种社会中介实体，发挥着不同于政府的社会事物管理功能，它已经成为构建社区良性运作机制和维护社区发展的一股重要力量，它打破了社区原有的“政府－社区”的二元结构，形成了一种新的“政府－社区－社会”相互支配的三元结构，在这种三元结构体系中，社会便是这种非政府性质的社区支持因素，在某种程度上，它反映了城市社区群体追求维护公共利益的共同价值取向，是一种政府引导、社会共同行动进而对社区进行有效管理的结合体。这种非政府的社会支持因素，比拥有权力、过于依赖行政手段易导致腐败的政府更具有公正性，对社区居民的需求反映更敏锐、工作效率更高，除了在解决社区内部的具体问题和生活需求方面发挥着独到功能之外，还能增进社区资源的整合，特别是可以通过社区内群体自发互助式的参与使民主机制得以真正建立。

就我国而言，这种非政府的社会支持因素得到了一定的发展空间。

首先，社区管理体制改革释放了蕴涵在政府外部的社会各层面的巨大能量和多样化的需求，原有的政治化、行政化的社区结构日益走向市场化、多元化，这对社区的自我管理、自我监督的需求不断提高，为整个社区走向自我服务、自我管理的多元治理机制奠定了坚实的社会基础。

其次，随着政府职能的转变，大量公共管理职能从政府部门转移出来，回归社会，一些原来由政府直接承担的职能逐步社会化，走向政企分开、政事分开、政社分开的道路，而这些分化出来的职能必然要求社会来支撑，需要社区居民有组织的自我管理、自我服务的体系来承接，从而实现城市社区资源的优化配置。

再次，在社会的转型加速期，我国的层次化结构在一定程度上日益明显，这种社会结构断裂现象必然导致社会不公平因素的凸现，尤其是对于弱势群体而言，其利益的维护仅仅依靠政府的行政措施是不可能顾及和解决的，这必然需要

形成一种新的社会力量来提供社会服务、促进社区的协调发展，这给非政府社会支持因素的发展提供了实质性的可能。同时，随着经济市场化、社会多元化的加强，社区居民的参与热情得到提高，自由、自主、自治和志愿服务的意识逐渐觉醒并得到一定的培养，这也为城市社区管理主体走向多元化奠定了文化基础。

二、城市社区管理体系中社会支持现状和存在问题

在我国城市社区的发展过程中，由于传统管理模式的影响，这种非政府性的社会支持因素大多数是通过一种自上而下的资源建立和发展起来的，这些组织，其资源主要来源于政府，在观念上、组织上、职能上、运作方式上、管理体制上等，在很大程度上对政府还存在一定的依赖性，甚至是作为政府的附属物在城市社区管理操作中发挥作用，即便是一些自发性的中介组织，在业务管理方面也受到政府各方面的牵制和干涉，这在一定程度上使这些社会组织部分行政化，发展受阻。“门槛高、限制多、管理差”成为了现阶段我国城市社区管理体系中社会组织的弊端，而现行的社区管理模式和相关的管理制度、管理法规在某种程度上也给社会支持系统带来了很大的压力。

从社会组织的自身特征和运行机制而言，由于资源不足、能力有限、缺乏自治，相当一部分非政府社会组织在资金、人才方面严重缺乏，这种资源的贫瘠导致了管理能力的低下、组织协调不力，进而导致管理机制的恶性循环。同时，由于政府职能转变的不到位，许多应当回归社会的职能都没有真正转让到社会组织体系中，导致社会组织与政府或事业单位等争夺资源和服务领域，从而造成了低水平的重复设置、职能的交叉、规模的不足。

加强和培育城市社区管理中社会支持的路径选择

（一）大力培养发展社会组织

改革开放以来，我国社会组织得到了较快的发展，但在城市社区的管理体系中，其功能结构和服务体系还不尽明确、不够合理，作用范围也非常有限。同时，相应的制度也不够健全，这些都在一定程度上限制了社会组织在城市社区管理中的地位和作用。现阶段，随着社会的转型加速，要建立一个由政府引导、社会协同、公众参与的新型社区管理格局，就必须大力发展社会组织（包括：社团、行业组织、社会中介组织、志愿团等），建立起一个规范发展的社区管理制度体系，以顺应社区发展的要求、整合社区资源，表达不同群体多元化的需求，培育社区成员的民主生活方式，提高社区的自主、自律能力，以达到发挥他们在参与社区管理、监督方面的作用。

同时，在发展社会组织的过程中，可以拓宽社区管理的资金来源渠道，扩大社区居民对公共服务、公共需求的选择空间，为建立社区互助、自治、自主机制奠定坚实的社会基础，进而达到加强社区融洽度、自觉维护社区安定团结、优化社区组织功能、规范引导和监督体系的状态，确保社区的可持续发展。

（二）建立企事业法人支持体系

企事业法人，指街道社区范围内的企业、事业单位，例如公司、工厂、学校、店铺等，在城市社区的管理过程中，它们承担着不可推卸的责任。随着企事业改革的深化，企事业办社会的许多职能正在分离给社会，但这种分离并不意味着企业事业将脱离社区，只代表了企事业单位与社区关系的转变和重组，从原来的企

事业“办社会”转变到“依托、参与、支持社会”，在这种新型关系中，企事业单位解脱了原来社会义务的负担，必然要积极参加到必要的社区建设、社区管理工作中来，为建立一个高效运作、管理协调、发展持续的社区制度体系提供必要的条件。

（三）确保社区成员的广泛参与

社区的建设和管理，归根到底要依靠广大社区成员，他们的广泛参与是创建文明社区的直接动力，如果社区成员缺乏参与意识，不能自觉、有效、坚持对社区管理的参与意识和热情，整个社区建设和管理体系就会落空。社区成员对社区管理的参与，既是社区内每一个成员对社区政策的制定和社区事物的介入所具有的职能，也意味着社区成员对社区责任所需尽的义务，通过这种参与以寻求利益的认同，实现社区长远的自助互助。

这种参与模式是与社区满意度相挂钩的，即社区成员的需求取向与社区需求满足直接挂钩，人们并不被动地对参与结果做出反应，可以通过积极的认识过程，结合参与结果和获得的需求代价进行分析、评价，并可以根据自身不同的需求和各种主观因素，做出参与社区建设和管理的选择，也就是不同对象的群体可以做出不同侧面的参与选择，以形成一种“各有侧面、共同参与”的社区成员参与格局。在参与形式中，可以建立例如“社区成员代表大会”等，对社区实行民主议事、民主管理、民主监督、民主决策，定期召开会议对社区的重大问题进行研讨、决定，以实现社区管理的民主化和规范化。

第三篇：转型期公立医院产权制度改革的路径选择

转型期公立医院产权制度改革的路径选择

尚珂

岳公正

摘要：

本文在分析公立医院存在的主要问题及原因的基础上，指出医院应成为一个市场经营主体，取得法人地位，成为合格的市场主体。实行股份制改革可以做到这一点。应当先选择一些县级以上卫生行政机构审批的社区医院或乡镇卫生院作为试点。通过对 社区医院、乡镇卫生院等末端医疗机构进行体制的改造，从中发现问题，并不断完善，最终探索出一条适合我国医院体制改革的路子。关键词：公立医院； 产权制度

医疗行业是一个专业性强、具有高度责任和风险的特殊服务行业，它能综合体现一个国家的国民生活水平和社会福利。在我国社会主义市场经济蓬勃发展的今天，其他行业进行体制改革，发展多样化的所有制形式已经非常普遍，但是医疗行业由于其职业功能的特殊性，医疗机构改革的进程比较缓慢，延续了半个多世纪的、与社会主义计划经济相适应的医疗体制至今仍然扮演者主要角色。医疗机构现行的体制要不要改革？ 这个问题被广泛关注，回答应该是肯定的。作为医疗机构的主体—医院的管理制度改革已经是迫在眉睫的事情了。

一、公立医院存在的主要问题及原因

1、公立医院存在的主要问题

随着市场经济深入，各方面的影响也同样波及医疗行业。医疗机构呈现出各种问题。在一些大中型的医院，国家财政投入大，但是浪费大，管理水平及经济效益低，管理方面有很多的漏洞。很多医院处于粗放经营状态，没有成本核算，没有正常的激励机制，报酬机制，做不到奖罚分明。由于我国医院的管理者有很多是从医生--出色的医疗专家--成长起来的，他们在业务上精通，但是不具备行政、人事、政策等综合素质和管理知识，很难恰当的行使管理职能。重业务，轻管理现象在医疗机构中是普遍存在的。管理机制的不健全使得医院普遍缺少活力和竞争力。存在着一线人员与后勤人员的比例不合理，医务人员工作积极性低，服务不到位，服务质量差，人浮于事等现象。另外，政府对医院的拨款逐渐减少，医院仅依靠财政拨款和业务收入已经不能满足其生存和发展的需要，资金的缺乏是普遍存在的问题，需要寻找新的融资渠道和经营方式。

在一些小医院中也存在着很多问题。医疗资源不足，医疗设备落后、陈旧，留不住业务水平高的医生。资金不足，医院发展困难。尤其是农村、卫生事业投入不足、卫生机构设施条件比较差、医疗服务水平低，公共卫生和预防保健服务得不到保证。乡镇卫生院是农村卫生服务网络的枢纽、是社会公益性事业单位。集体经济力量削弱后，现在有很多已经名存实亡了。农村的医疗卫生机构落后、资源不足的问题比较普遍。

大医院和小医院虽然表现的问题不同，但是造成这些问题的根本原因是一样的，主要是体制的问题，即医疗机构体制与市场经济不相适应。适应社会主义市场经济的医疗机构体制、卫生服务体系还没有建立起来，计划经济条件下形成的利益格局没有突破，缺少调动人们积极性的因素。医院的管理体制陈旧，缺少科学的管理方法，从而造成医院发展困难。不进行全面的体制改革，就不能从根本上解决这些问题。

2、公立医院改革迟缓的原因

目前医疗机构的改革落后于其他行业，最主要的原因是认识上的问题。首先是要不要用市场机制对医疗机构进行改革，在认识上还不能统一。1 一般认为，我国的社会基本医疗的实现主要是靠公立医院，是非盈利性质。如果进行以市场机制为目标的改革，追求利润，虽然可以使医疗资源运用达到最大化，群众的基本医疗需求的保障是否还能实现？基于这种认识，使得医疗机构的改革落后于其他国有企业的改革。但是从客观现实中已经看到，不将市场机制引入医疗体系，在管理体制上、在经营模式上，在利益关系上，树立新观念，破除不合时宜的思想观念、体制和做法，就不能解决现在医疗机构存在的主要问题。要使医疗卫生服务体系展现新的面貌，增强医疗市场的活力，保证社会的多种医疗需求。就需要改革。

另外一个问题是如何维持医院的公有制性质。历史形成的状况是医疗卫生事业由国家办，医疗机构的资产是国家投资形成的。医院进行体制改革，容许其他经营主体的参与，如何保持它的公有制性质，如何保证医疗卫生机构基本满足人民大众的健康需求，这也是一方面的顾虑。现实已经看到，市场经济下，完全靠国家办医疗是不能满足市场需要的。对于公立医院，政府也不可能包办一切，不可能完全靠国家财政支持人民群众的全部医疗需求，单靠国家财政不可能满足所有公立医院发展所需资金的要求。因此，推进市场取向的改革，吸引多种市场主体参与医疗事业，这是医院体制改革必将采取的方向。

二、关于公立医院改革模式的探讨

目前，公立医院是我国医疗服务机构的主体，90%以上是全民所有制和集体所有制。公立医院的搞活、创新，能够带动我国整个医疗事业的发展。

对庞大的国有医疗主体进行改革，怎么改？不是一件容易的事情。如果把医疗体制改革这样一个对社会、群众影响很大的事情简单化处理则可能引起强烈的社会反映。但是延续旧的医疗体制，医疗行业与市场经济社会的反差会越来越大。社会主义计划经济与市场经济的所有矛盾将在医疗行业充分体现。

在调查中发现，北京的职工医院走在了医疗机构改革的前列。例如，首钢医院采取了不涉及产权交由北京大学管理的改革方式，邮电总医院与北京协和医院合并重组、北京建工医院实行了股份制改造。职工医院能够率先尝试改革，分析原因主要是受企业体制改革的影响。计划经济下，企业办医院，作为对职工的福利，形成了企业办社会的局面。在市场经济下，企业作为独立的市场经营主体，实现自主经营，自负盈亏，职工医院就成为沉重的包袱，成为企业体制改革中要解决的问题。医院必须从企业中剥离出去，不能再依靠企业的投入，必须寻找其他出路。在这种压力下，职工医院进入了市场，先“吃了螃蟹”。实行企业化运作。

公立医院也面临许多与职工医院同样的问题，要适应社会主义市场经济体制的需要，建立起新的管理体制和运行机制。鉴于存在的问题，一些公立医院也在尝试着改革的可能性。已经进行的改革中，运营模式多种多样，较多采用了医院托管制、承包制、不动产租赁制、管理层收购、股份制等方式。这几种运营方式在一定程度上都实现了所有权和经营权的分离，使医院能实现企业化运作，达到自主经营。究竟哪一种更适合医疗机构的改革呢？

医院实行承包制，是指在不触动医院所有权的前提下进行承包经营，它是在生产经营形式上发生变化。承包制改变的是分配关系，是把医院作为经营实体，并使全体职工的劳动报酬与医院经营成果直接挂钩。承包制下，医院产权仍是属于国家所有的单一产权结构。医院在经营上拥有一定的自主权，但是不能自负盈亏。在利益机制的作用下，医院只限于承担“收入风险”，只有多得少得的差别，而不承担财产风险。

托管制下，是医院的社会属性不变，实行经营权和所有权的适度分离，以实现医疗服务、资产经营委托管理目标责任的运行机制的改革。和承包制一样，它不能承担财产风险。

租赁制，即国家作为所有者将医院的经营权租给作为经营者的承租人，经营权归医院自主支配。国家不予干预。租赁制医院拥有完全的经营自主权。租赁制度下，只存在出租人占2 有生产资料的单一所有制结构。

从以上几种改革的方式中可以看到，其共同特点是实现了所有权和经营权的分离，但是产权结构不发生改变，只是经营方式发生改变。这种改革使得医院有了一定的经营自主权，在一定程度上能解决医院面临的一些问题，如，医院内部的管理问题、收入的改善，并在一定程度上调动职工的工作积极性等。但是，由于医院不承担经营资产损失的风险，不能自负盈亏，就不能形成市场主体必须具备的自我约束、自我调节、自我组合、自我改造的内在机制，由此产生企业行为短期化等现象。

市场经济条件下，首先要求医院应成为一个市场经营主体，取得法人地位，能够实现自主经营，自负盈亏。医院必须自负盈亏，才能成为合格的市场主体。无论是盈还是亏都是对所有者的要求，必须以拥有对资产的所有权为基础。因此要把医院放在所有者的位置上，实现法人制度，使医院在法人资产的基础上实现自负盈亏。实行股份制改革可以做到这一点。

三、公立医院的股份制改革

股份制改革是产权制度和产权结构的改变。它实现的是两个层次的两权分离，即第一层次的资产所有权和法人所有权的两权分离和第二层次的法人所有权和经营权的两权分离。这与承包制和租赁制不同。股份制形成的是多元经济成分，多元产权结构。股份制可以容纳许多的所有者，把不同所有者的资金融为一体，实现投资和企业资产的社会化。在这种产权结构下，医院以法人所有者的身份出现，实现自主经营、自负盈亏，承担资产经营风险。在管理体制上，实行董事会管理体制，真正实现所有权和经营权的分离。在两权分离和董事会制度的基础上，医院与政府的行政隶属关系宣告结束，医院成为自主经营，自负盈亏，自我发展、充满活力的经济实体，政府因其职能不同，转变为管理者和产权代表者，以不同的方式行使职权，形成新型的政企关系。

1、实行股份制改革的积极作用

第一、市场经济下，医疗需要的增加和多样化，仅靠国家的投入远远满足不了需要，造成医疗资源不足，医疗设备落后、陈旧，在许多医院，资金问题成为医院发展的阻力。通过股份制改革，引入多种投资主体，有利于筹集资金，开辟一条新的融资渠道。

第二、改制为股份医院，产权的约束成为一种切实的压力，实行现代企业管理方式，提高医院的运营效率，成为经营的目标。股份制改革有利于实现国有资产的保值增值，提高国有资产的使用效率。

第三、实行股份制，建立以公有制经济成分为主体的多元产权结构，有利于协调利益关系，解决机构的调整和优化问题。在调动国家、医院、职工个人等方面的积极性、克服短期行为、促进医疗事业的发展，股份制有明显的优越性和巨大的生命力。

实行股份制，是使医疗机构实行产权结构改革的一种形式，不是改革的唯一形式。股份制和托管制、承包制、租赁制是可以同时并存、互相结合、互为补充的。股份制的作用是改变投入机制、明确产权关系，从而改进国有资产的运行机制。托管制、租赁制、承包制的作用是改进企业经营机制、管理机制，运行机制各有不同，互相补充，互相结合，做到机制互补。

2、股份制改革的实践

实行股份制，面临的较大困难是如何改组。由于历史和体制的原因，现在医院的普遍状况是固定资产规模比较大、资产评估难度高，增加了医院股份制改革的难度。

建议可以先选择一些县级以上卫生行政机构审批的社区医院或乡镇卫生院作为试点。通过对社区医院、乡镇卫生院等末端医疗机构进行体制的改造，从中发现问题，并不断完善，最终探索出一条适合我国医院体制改革的路子。在这类医院中存在着公有制医疗机构普遍性3 的问题，可以说具有“小而全”的特点，通过对这类医院“解刨麻雀”，从而为大中型医院的改革，寻找到更恰当的改制方式，降低改革成本，减少失误造成的损失。

日前，我们对北京市朝阳区孙和乡卫生院的体制改革进行了调查采访。孙和乡卫生院是北京市朝阳区卫生局所属的乡一级卫生院。其形成的背景是：由国家投资80多万元人民币，计划在孙和乡办一个卫生院。但是，这项投资一直未形成有效的资产，以至周围2万多农民没有可利用的医疗服务设施。2002年5月由筑美房地产公司投资400万元人民币，实行股份制改造。在原有的乡卫生院的土地上整理、重建，形成了现在的孙和乡卫生院。该医院为股份合作制，三方产权主体是朝阳区卫生局、孙和乡政府和筑美房地产公司。考虑到农村的生活水平和医疗条件，孙和乡卫生院在改革中，采取了非营利医疗机构的性质。卫生院实行法人制度管理，自主经营，自负盈亏。实行院长负责制，内部劳动制度和人事制度的改革采取多种用工形式，实行聘任制，合同制等。通过实行有效的管理措施，提高医护人员的积极性、主动性和创造性。卫生院现有职工40余人，自收自支，政府不再拨款。改革的第一年，卫生院实现了收支平衡，还准备投资办敬老院等公益事业。改革的结果是社会效益和经济效益良好，群众、医院、政府三方受益。

另外，建工集团的职工医院—北京建工医院由国有企业医院改制为股份制医院也是一个成功的改革事例。

北京建工医院的改革是采取向社会公开招标的方式选择合作伙伴。由辽宁机械进出口公司和凤凰医院参与，对医院实行股份制改造。改革协议确定医院的性质为营利性，由辽宁机械进出口公司和凤凰医院联合控股，对医院的资产进行股权划分，进行企业化管理，医院的领导层由董事会和监事会组成，实行适应市场经济发展要求的现代化医院管理运作模式。改革后，医院的注册资金由原来的2800万元增加到8000万元，实行控股经营，法人治理。合并重叠机构，减裁了80多名富余人员，引入竞争机制，树立现代服务意识，将以往的等病人上门转变为主动找病人。在分配制度上拉开档次，将职工贡献大小与收入多少直接挂钩。改变职工不分贡献吃大锅饭的现象，真正实现了多劳多得，调动了职工的积极性，增强了医院的活力。

改革要因地制宜，鼓励创新，不求单一的模式。医院机构的情况差异较大，在推进医院改革中，不可能搞成一种模式，即使是股份制也有多种形式的。要鼓励试点和探索，在实践中积累经验，总结成败得失，走出医疗机构的改革之路。

四、医院股份制改革应注意的相关方面

1、医院内部配套制度的改革

股份制固然为医院转换经营机制打下了基础，但并非一改就灵。股份制医院多元的资金关系，形成了多元的利益关系。新的复杂的利益关系要求在领导制度、组织形式、分配制度、劳动制度等方面进行相应的改革。必须建立适应股份制企业的资金制度、财产制度、和经营管理制度、监控等相关配套制度；对股份制医院的组织和运作进行规范化管理。调动各方面的积极性，提高经济效益。

2、正确处理政府主管部门与医疗机构关系的变化

在医院的股份制改造中，主管卫生医疗的政府部门地位发生了变化。它既是管理者，也是所有权的代表。要严格区分管理职能和产权职能。政府作为社会管理者的行政职能，与作为所有者代表的产权职能，必须彻底分开，并要以不同的方式来行使。

作为社会管理者，追求的目标是社会的安定和有序。要保证公共卫生、基本医疗保障的投入；并通过法律、行政、财政、税收和价格等手段，从宏观上加强对医疗机构的管理，制定市场准入条件，加强监管措施，规范医疗服务行为。4 作为产权代表，其职能主要是管理和经营国有资产，实现国有资产的保值增值。通过控制产权、以股东的身份从内部去影响企业的决策，贯彻自己的意图。

3、保证国有资产的完整

股份制改造中，要严格对医院的资产进行产权界定、资产评估，划分股权，并合理的处置剩余资产，防止国有资产的流失。国有资产的产权代表者应正确行使股东的权利，建立严格的监督管理机制，真正实现通过改制达到国有资产的保值、增值的目的。

4、医疗行业的特殊性

医院实行分类管理，分为营利和非营利医院两大类。因此在医院产权制度的改革中，不能完全照搬企业的改革模式，要考虑医院的特殊性质，将医院产权制度的改革与医院的分类管理结合起来。摸索医院改革的新路。

另外，国家明确规定卫生事业是具有一定福利性的公益事业，改革中应坚持医院的社会功能，继续承担基础医疗、预防、保健和公共卫生管理等各项社会任务。改制的目的是提高医疗卫生服务的效率和效益，更好的满足人民群众对医疗卫生服务的需求。因此在公共卫生、基础医疗、突发事件的应对等方面的工作不能削弱。

医疗机构由非经济化向事业化与经济化结合的转变，由单一国有制向多种所有制并存的转变；资金投入由国家单一供给向多方共同出资模式转变过程中，会遇到各种各样的实际问题，借鉴国有企业改制过程中的成功经验和教训，结合医疗行业的特殊性，寻找新的突破口，努力创造医疗事业的新局面。

作者简介

尚珂：北京物资学院法学副教授，硕士学位。

岳公正 ：清华大学公共管理学院博士后。

通讯地址： 北京 清华大学公共管理学院（伍舜德楼）110办公室

邮政编码：100084 TEL:

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第四篇：街道办事处改革与社区建设的路径选择

街道办事处改革与社区建设的路径选择【摘要】长期以来，我国城市基层社会实行“两级政府、三级管理”的管理体制。街道办事处作为政府的派出机构，发挥着“准政府”的职能作用。随着城市化进程的加快和社区建设的深化，这种体制越来越显示出诸多弊端。因此，街道办事处改革势在必行。

【关键词】街道办事处 社区建设 社区自治 路径选择

街道办事处于城市所有管理职能的末端。社区建设、劳动保障等三十多项工作，都是街道办事处工作的重点。街道办事处不仅自身承担着社区建设的责任，还对同样负有社区建设责任的居委会起指导作用。因此，街道办事处的改革对居委会工作和社区建设都有重要意义。同时，随着社区建设的不断完善，居民自治组织的作用不断增强，社区居民自治水平不断提高，将会对行政体制改革形成一种“倒逼”机制，迫使政府更快地进行机构调整，转变职能，加快行政体制改革的步伐，从而推动街道办事处的改革。

街道办事处改革对社区建设的影响

将街道办事处建成一级政府对社区建设的影响。由于城市管理的事务繁多复杂，市辖区政府纷纷向街道办事处下放权力，使街道办事处承担了越来越多的政府职能，仅仅作为市辖区人民政府和不设区的市人民政府的派出机关已经不适应城市发展的需要。而将其建成一级政府，能使现在“两级政府、三级管理”的城市管理模式切实转变成“三级政府，三级管理”。

首先，有利于加强社区管理。当前，我国的自治组织和市场机制都不成熟，社会力量弱于国家力量，有限的社会组织还不足以承担如此众多的社区管理职责。因此，城市基层“街区”政府仍不可或缺。而在我国“两级政府，三级管理”模式中，街道办事处作为一级管理机构而无同级人大授权其管理权力是与我国根本政治制度不符的。①相反，街道办事处成为一级政府后，拥有合法的权力对社区进行管理，从而理顺“条块关系”，将经济职能与管理职能分离，拥有很多的独立权和自由权。

其次，有效解决社区建设经费问题。从社区基础建设到活动的开展，无不需要大量的经费，经费不足是社区建设中的一个突出问题。街道办事处配备的社区工作经费有限，不足部分需要社区自筹，因此自筹能力较差的社区只能通过向街道办事处借款的方式来应付。这种状况客观上促使街道把相当一部分精力放在发展街道经济上，没有足够的精力去抓社区建设，制约了社区的建设和发展。而将街道办事处作为一级政府，税收来源可以作为财政收入，进行独立预算、合理规划，并投入到社区建设中，从而改变原来税收分成的经费来源状况。撤销街道办事处对社区建设的影响。根据《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》，目前深化行政管理体制改革，特别是政府机构改革的关键是要减少政府行政层级。虽然街道办事处不是一级行政层级，但是实际运作中街道办事处自身派出机构的性质与职能强化之间的矛盾，造成街道办事处存在着角色的“越位”和“缺位”，成为实质上的一级政府。街道办事处的职能不清会导致社区建设过程中政府与社会关系的混乱。

首先，从制度上理解，由于法律没有赋予街道办事处一级政府的权力和地位，其履行政府职能和行使公共权力是不合法的。因此街道办事处在处理许多行政事务时必须“上传”给区政府职能部门办理，扮演着“二传手”的角色，致使管理层次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效传递受阻。撤销街道办事处有利于形成“小政府、大社会”的格局，有利于减少行政层次和机构设置以降低管理成本，建设精简、统一、高效的政府，从而为社区建设提供有利的政治环境。

其次，从发展社区自治的角度考虑，撤销街道办事处，主要是解放街道办事处施加于社区居委会的压力，解除街道办事处在人、财、物方面对社区居委会的束缚。放松对居委会的控制，激发社区自治的主动性，使居委会能把更多的精力放在居民自治上，自我管理、自我教育和自我服务，有力推进社区建设。

街道办事处改革与社区建设的路径选择

理顺街道办事处与居委会的关系。在社区建设中，街道办事处与社区居民委员会的关系是指导与被指导的关系，而不是领导与被领导的关系。街道办事处作为社区建设的推动主体，其职能是通过规划、宏观控制与管理，引导社区的发展方向。社区居委会是社区建设的实施主体，它的职能是代表当地居民利益，在辖区范围内行使管理各项社会事务的权力。因此，推动街道办事处改革，推进社区建设，就要求街道办事处与居委会摆正自己的位置，要求政府部门和街道不再对社区进行各种考核评比，由行政指令变为服务指导，使部门和街道的工作由社区评议，社区居委会工作由所在社区成员评议。按照社会管理的运行规则，各负其责，协调共进，避免职能交叉、越权缺位等不合理现象，稳步推进社区建设。

合理转变街道办事处的职能及运行机制。街道办事处的主要职能是社会管理，而经济发展是区级政府的职责。因此，要弱化街道办事处的经济工作职能，进一步完善其公共服务职能。

首先，科学合理地划分社区地域范围，合理划分街道办事处的管辖范围和人口，适当扩大街道办事处管理社区的数量，分流街道办事处超编人员。可以将社区分为三大类：一类是纯住宅区社区，居民以移民为主;二类是农转城(股份公司)社区，居民以本地人为主;三类是混合型社区，特点是移民与本地居民相结合。②对不同的社区采取不同的管理规模设置，根据规模，指导社区居民委员会定员，人员采取聘任形式。合理划分区域有利于街道办事处根据管理对象进行管理工作，发挥各区域不同优势，共同进行社区建设。

其次，积极鼓励培育各类组织、企业和个人开展经营性社区服务，推动社区服务业健康发展。通过向社会开放社区服务市场，引进市场竞争机制，健全社区服务中介组织，完善社会化管理的工作体系。各街道可分别建立社区事务服务所(站)，将社区公共环境整治、各类

代收代订、统计调查等社区公共事务交由社区服务组织去承担。同时，加快政府办非营利组织改制的步伐，实行政社分开，将社会事务、社会福利归还社会运作管理，将政府办福利机构推向市场。还可以依靠社区志愿服务、大学生实习基地等社会团体、社区群众组织积极参与社会性事务、承担部分社会性职能，充分发挥社区建设和管理的社会性功能。

再次，运用行政手段，弥补居委会工作的不足。在社区内部，安装天然气管道影响其他住户安全、自家的水管破裂使楼下住户房屋渗水等均属于“外部性”问题。但解决这类问题，有时仅由居委会做思想工作和调解工作是不够的。因此，清晰的产权是必要的。这就需要具有行政权力的街道办事处充分发挥职能作用，对各种可能产生外部性问题的资源的产权进行界定，在房产出售、物业管理等合约安排中给予损失者一定的价格补偿，通过市场的、物质的手段制约人的行为，保证社区建设的和谐进行。

此外，在街道经济转型时期和过渡时期，要转变财力支撑体系，让公共财力向街道倾斜，把街道办事处纳入公共财政框架下运作并逐渐加大财政支出比重。因此必须进一步理顺区级财税关系，充分发挥财政、税务部门的职能作用。税务部门要按照财力与事权相匹配的原则，完善区对街道的财政管理体制，健全街道财力保障机制;财政部门应负责统一分配用于街道办事处层面的公共财政，以避免由于各个地区财力不均而造成街道办事处财政经费差异。同时，税收返还比例也要降低，保持适当的份额和街道办事处挂钩，既要与各街道办事处具体的社会环境和经济环境相适应，也要保持街道办事处较高的积极性。

循序渐进推动行政层级扁平化改革。加快社区建设需要体制上的支持，街道办事处改革是顺应社区建设的行政体制改革。但是，改革街道办事处是一项系统工程，涉及政治体制、经济体制，具有很强的前瞻性、综合性、复杂性和首创性，没有经验模式可循。为保证改革的顺利进行，不出现较大的波动，不影响正常工作，一定要在试点的基础上，边摸索边总结，循序渐进，积累经验，逐步扩大成果。

根据组织学原则，政府层级与成本正相关，作为政府的派出机构，街道办事处改革首先要考虑减轻财政负担;按照管理学原理，管理环节与效率负相关，市、区、街、居四级组织的机构层次多而缺乏应有的权威性，减少行政层级可以使许多事项不会再浪费在请示、协调过程中。对照先进发达国家的社区管理模式来看，街道办事处是中国特有的一层政府组织结构，随着现代城市管理的逐步国际化，这一个层面的组织已经与现代管理不相适应;根据社区建设要“以人为本”的原则，社区建设的最终目的是实行社区自治，让居民有更大的自主权，积极参与社区建设，享受安居乐业的生活。

因此，撤销街道办事处是街道办事处改革的方向，是发挥社区居民建设社区、自治社区的必由之路。改革街道办事处应从试点开始推进行政层级扁平化，一方面坚持综合配套，上下联动，整体推进，选取合适的社区进行试点;另一方面要坚持加强基层党组织建设，建立适应新体制框架的运行机制，加快社区行政事务受理中心、社会工作站与社区服务中心等机

构的建设。待条件成熟后，再逐步取消街道办事处，使社区建设最终由社区居民委员会和社区居民共同完成。(作者单位：湖南大学政治与公共管理学院)

注释

①李荣娟，朱光喜：“将街道办事处建成一级政府的依据和构想”，《江汉大学学报(人文科学版)》，2004年第6期，第10页。

②李雷鸣：“街道办事处机构改革探讨”，《特区理论与实践》，2002年第1期，第51页。

第五篇：社区党建促进城市基层社会管理改革研究

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