国有医院改革的路径选择

第一篇：国有医院改革的路径选择

国有医院改革的路径选择

目前医院改革主要是考虑产权改制，即改体制，卫生行政主管部门考虑的是要转换职能，实行政医分开，改变政府既是国有资产所有者又是社会行政管理者的双重角色，改变因政府职能交叉、角色错位所导致的产权关系模糊，以及产权归属不清带来的弊端。但是，在轰轰烈烈的产权改革背后，是医疗服务公益性和赢利性的矛盾，而且医疗服务不同于一般商品市场，存在供需双方信息的严重不对称性。一位研究医疗改革的专家最近表示，目前医院体制改革的矛头直指产权，这是一种幻觉――是借希望于‘产权一改就灵’的灵丹妙药。现在有很多人都在说公立医院产权不明晰，其实公立医院的产权很明晰，政府出资一般也很明确。所以，只是为了明晰产权而进行产权多元化没有必要。因此，中国的医院体制改革凸显出一个基本问题――公立医院究竟为什么而改革？是为了改善服务？为了提高效率？即使卫生部的研究人员也表示，医院产权改革“在许多问题上并没有一个统一的认识、总体的改革目标还不明确。”

通过改革，引入市场竞争机制和公司治理模式，是要建立一个与社会主义市场经济体制和公共财政政策相适应的医疗服务和经营管理新体制，增强公立医院的活力和竞争能力，并切实保障和提高人民群众的健康水平，这才是医疗体制改革的目标。因此，改革并不完全就是市场化和民营化，后二者最多是手段，而且如何运用这个手段还非常值得研究。一直以来，我国医疗卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，政府投资医院的基本宗旨是提供医疗保健服务以满足社会和患者日益增长的医疗保健需求。另外，政府医院还承担着公共卫生、抢险救灾、医疗救助等方面的政府和社会职能。公共卫生职能是政府必须履行的基本社会职能，有些地方将医院一卖了之，实际上造成了政府职能的空缺。

仁济医疗在成立和发展的过程中，对中国医疗改革的问题做了比较深入的研究和分析，认识到在体制改革条件尚未成熟的情况下实行医院所有权、经营权分离的改革模式不失为一种有效的改革探索和合理的路径选择，既保持医院稳定、避免社会震荡，又推进医院改革、促进医院发展。

医院托管模式基本要素

托管经营决不是“承包制”，承包以利润为单一指标，个人行为、短期行为、负盈不负亏是其显著特征。而托管经营考核，是一种以资本保值增值为核心的综合考核，不仅兼顾利润水平，而且要考核医院的发展能力和所承担的社会责任。同时托管有严格的管理规章和财务约束机制，对经营者提出了更为规范的要求。所以，“托管”在赋予院长更大权利的同时，也赋予了更大的责任和义务。实行托管后，政府卫生行政部门不再直接干预医院的管理和经营，只对国有医院的经营方向和国有资产进行宏观监督和管理。

医院托管活动的委托方，作为托管的主体，必须是具备接受医院资产进行经营管理的能力和权力的独立法人。目前具备这一能力的医院管理公司是托管主体中的活跃力量，其以实现医院资产保值、增值为目标，与产权所有者代表签定“医疗服务、资产经营委托管理目标责任合同”，在规定期限内通过经营、管理、运作受托资产，取得显著的经济回报，使医院获得新的生命力。应该指出的是，并不是所有的医院管理公司都具备这样的能力和资质。

现阶段，国内医院管理集团或联合体主要有下面两种模式：一种是大型国有医院附属的医院集团，这些大医院一般经营状况良好，但由于政策与体制约束，自身发展空间有限，所以通常采取集团化形式扩展，将周边一些规模较小、缺乏技术与设备的医院纳入集团之中，通过派出专家队伍和共享医疗设备提高下属医院的医疗服务能力，并通过品牌的传播，提高下属医院的可信度。这些做法确实使得很多失去活力的医院重新获得生机，但是由于大型国有医院没有真正对所属的医院进行管理上的变革，也就是机制上没有任何变化，在具体执行过程中管理能力和资金供应缺乏，专家的供应能力同样十分有限。因此，该类医院管理集团很难进行规模扩张。即使这样的公司有进行扩张的主观愿望，由于缺乏专业的管理团队和专家资源的有限，其发展也比较缓慢。另一类是民营医院管理集团，它们通常有相对先进的管理理念和方法，或是资金相对较充裕，但是在向医院全面导入品牌、技术、管理、资金的时候，它们往往表现出品牌和技术的缺乏――具体表现为缺乏知名度，没有稳定的技术专家队伍的来源。该类公司通常走专科医院的连锁经营管理道路，但是，会受到市场条件和技术壁垒的制约。

通过对以上医院管理集团的研究，仁济医疗管理公司采取强强联合的方式，由成功的商业公司和具有创新经营意识的大型医院联姻，充分结合商业公司的管理理念、资金实力和大医院领先的医疗技术、学科地位及品牌，进入医院管理的领域。

仁济医疗的托管模式探索

仁济医疗在设立过程中，不是简单地认为自己是一个管理医院的公司，而是从一开始把自己放在行业内来考虑问题，公司由上海第二医科大学附属仁济医院和信能产业控股有限公司共同投资成立。公司定名为“医疗管理公司”，就是说明“仁济医疗”不仅仅是一家专业化的医院管理公司，而且也是仁济管理理念的实践者，是仁济品牌和技术输出的唯一通道――因此，“仁济医疗”定位在医疗行业的一家专业管理公司，并致力于医疗行业的发展。

仁济医疗通过整合优化股东资源（仁济医院品牌与技术、信能管理与投资能力），致力于形成了以强大的产品设计与执行能力和医院连锁经营能力为中心的核心竞争力，通过构建医院内部价值链活动致力于托管医院生产价值与渠道价值的实现。在微观层面，仁济医疗充

分借鉴国外医院管理集团成熟模式和先进经验，结合目前中国医疗事业发展的实际，努力推动三级甲等医院的先进医疗技术和优秀商业公司的现代管理理念与方法完美结合，并以此形成一套系统完整且可行的医院运营及管理体系。这套医疗价值链和医院管理方法论，是仁济医疗近年来苦心孤诣，汲取国内外医院管理的先进经验，运用成熟的商业理念与方法，投入了巨大的人力物力，集合了大量商业和专业（医学、医院管理等）人士心血的产物。公司精心制作了两大类管理产品（专业管理产品体系和商业管理产品体系），涵盖一系列管理制度、管理流程和管理方案等，运用于医院运营及管理中。

仁济医疗在医院委托经营管理过程中，遵循以实现医院经营权与所有权分离后，被托医院资产归属不变；行政隶属关系不变；医院性质与基本功能定位不变；财政拨款渠道和标准不变；职工身份及待遇不变等原则，接受政府主管部门（医院所有者代表）的委托，以合法契约方式获得长三角地区的市县二级医院的经营权，通过输出品牌、技术、管理、资金使托管医院价值持续提升并以此达到股东满意、顾客满意、员工满意。通过对医院内部运营机制的变革、完善和优化，真正实行了医院所有权与经营权的分离，为进一步深化医院体制改革创造了条件。

仁济医疗采取前后台运营模式，由决策层、管理层和经营层三阶组织架构分别实施决策、分析、执行与反馈功能，形成PDCA的动态良性循环，保证所属医院的整体管理纳入科学的体系之中。仁济医疗通过输出品牌、技术、管理、资金和优秀的执行团队，致力于提升托管医院的管理水平和技术水平，实现医院价值的持续再造，从而在放大优势医疗资源价值的同时，提升目标医院的社会效益和经济效益。仁济医疗根据医院实际情况为医院量身定制运营方案，在经营过程中不是盲目追求经济效益的增长，而是更重视社会效益，通过成本控制、降低药比、控制人均处方费用等管理措施改善医疗收入结构以期提高医院的两个效益。在实践中，仁济医疗的研发团队还力图在人事与分配制度改革上有所突破，初步构建医院内部优胜劣汰、经营者能上能下，人员能进能出，薪酬能增能减，技术不断创新，资产保值增值的有效机制。

目前，仁济医疗正稳步的开拓市场，并协同各家托管医院，围绕经营目标，摆正了稳定、发展与改革三者的关系，创新性地进行多项管理探索，为进一步深化医疗体制改革打好了基础，努力在实践中为中国的医改事业做出积极的贡献。

第二篇：浅谈我国事业单位改革的路径选择(定稿)（推荐）

浅谈我国事业单位改革的路径选择

摘要：事业单位分类改革是政府机构改革的主要组成部分，随着市场经济改革、政治体改改革的推进，加快事业单位改革显得紧迫性和必要性。事业单位是推动我国社会主义市场经济建设和发展的重要力量，在国民经济和社会发展中具有举足轻重的作用。“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”，“深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要任务。”近些年来，各地方和部门纷纷进行了一些事业单位改革探索，取得了一些成绩，但整体上说，我国事业单位改革并未取得实质性的突破。显然，如果不对事业单位改革的相关问题弄清，总会出现这样或那样的问题，改革也就很难顺利推进并取得实质性进展。

关键词： 事业单位 现状 路径

事业单位（Public Institution），是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。（《事业单位登记管理暂行条例》国务院第252、411号令）

事业单位一般要接受国家行政机关的领导，要有其组织或机构的表现形式，要成为法人实体。事业单位绝大部分由国家出资建立，大多为行政单位的下属机构，也有一部分由民间建立，或由企业集团建立。与企业相比，事业单位有以下特征：一是不以盈利为目的；二是财政及其他单位拨入的资金主要不以经济利益的获取为回报。

中国的事业单位在功能上对应国外的是非营利组织（NPO）、非政府组织(NGO)，国外的这些组织是社会自治组织，在中国的事业单位和政府的关系比较密切。这种不同点，有些是社会制度不同造成的，有的是由于中国的社会自治能力不足造成的。

一、事业单位改革的重要性和紧迫性 1．事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。改革开放特别是党的十六大以来，各地区各有关部门积极探索事业单位改革，不断创新事业单位体制机制，稳步推进教育、科技、文化、卫生等行业体制改革，积累了有益经验，取得了明显成效，为进一步推进改革奠定了基础。事业单位提供公益服务总量不断扩大，服务水平逐步提高，在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。

2．当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。

3．分类推进事业单位改革，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。必须从改革开放和社会主义现代化建设全局的高度，充分认识分类推进事业单位改革的重大意义，切实增强责任感和紧迫感，坚定不移地把这项改革推向深入。

二、我国事业单位现状

我国的事业单位大多是在计划经济体制下建立和发展起来的，是计划经济条件下的产物，主要提供教育、科研、文娱、医疗、体育等公共服务职能。产生于特定时期的我国事业单位，在巩固国家政权，发展国民经济，繁荣社会主义文化，满足人民群众基本生活需求等方面作出过巨大成就，并将继续发挥它独特的作用。但传统的事业单位隶属于政府，是政府权力的衍生物，具有经费依靠国家财政、高度的社会福利取向、人员编制、机构设置行政化、典型的官办官管官养等特征。长此以往，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全，与之相适应的事业单位管理体制改革具有明显滞后性和复杂性特点，并且日益暴露出许多突出的问题。

（一）人员急剧膨胀，财政供给不堪重负

事业单位人员超编，财政开支极大。政府既已的几次机构改革和人员精简过程中，都有相当一部分人员转入事业单位，成了许多人理想的就业窗口，甚至变成了政府机关裁减机构和工作人员的转移阵地和缓冲地带。据统计，目前全国共有130多万个事业单位，人员规模达到2900多万人。中国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上。由于实行财政供给制，常常是只管事业投入，不管事业产出和效果，长此以往，国家财政供给不堪重负，政府背负的债务也愈来愈重，即便所有的经费都花在“人头费”上都显得捉襟见肘。同时，人满为患的事业单位往往又工作效率低，服务能力不足、服务意识淡薄，随着社会经济的发展，中国的公共服务面临着尴尬局面。因此，改革事业单位已成为实现“小政府、大社会，小机构、大服务”的关键。

（二）机构重复设置，政事不分，资源浪费严重

在传统计划经济体制下，事业单位设置不按照市场经济规律要求，而只是考虑政府本部门的特殊需要。为了发展各项事业，中央和地方各级政府都设立了相应的事业行政管理部门，并由这些政府部门去分头统管各类事业单位。这种“大而全，小而全”的事业单位大多条块分割，各自为政，各自为“事”，以本部门的利益放在首位。同时，这些重复设置的机构也使政府、事业单位、企业绞在一起，导致政府和政府部门下的事业单位那种“裁判员”和“运动员”关系经常错位，使政府该管的事没有管好，不该管的事又管了。由于各类组织主体之间没有形成明确的责、权、利界限，从而造成了政事不分，政事一体化。尤其是传统的行政事业财务管理体制，更加导致和强化了事业单位机构性质的行政化。另外，机构重复设置，事业资源分散，造成不同程度的行政性垄断，导致市场分割，不能有效地发挥规模效益，因此导致人才、资金、设备等的巨大浪费。

（三）资源配置和服务非社会化，社会效益不高

传统计划经济体制下，国家包办统揽社会事业，通过行政化手段配置社会资源是一个基本特征。而国家的各类事业资源，也是通过各种行政化方式加以配置和运用 的，从而形成非社会化的资源配置方式。其表现为事业单位投资的重复建设，服务面向狭窄和运行方式效率低下。各地方、各部门、各单位为了自身的利益，各自为政，条块分割，各自为“事”，产生政事不分，“事”出多门，又加上低水平重复建设，必然会降低各类事业资源的利用效率，从而造成了有限的事业资源的不合理配置和大量浪费，弱化事业单位提供公共产品和公共服务的水平和质量，导致社会效益低下。

（四）体制、机制改革滞后，管理不善且缺乏统筹规划

虽然从1978年以来在“政企分开、政事分开”指导思想下，我国事业单位进行了一系列改革、引导和调整，并在局部进行了试点和单项推进试验，但由于缺乏强有力的政策力度和法律、制度保障，没有明确的依据和目标，改革步骤欠周全，缺乏统筹规划和明确的总体目标，效果并不明显，改革只是一个形式，只停留在表层改革，缺乏深度、广度。这样的改革并不能改变现有的管理体制，治标不治本。与计划体制相适应，逐步形成的高度计划的对社会事务的管理体制——事业单位管理体制，运行模式行政化倾向严重，对资源缺乏合理配置，与经济发展的要求结合不够紧密。并且大多事业单位长期以来“养尊处优”，建设靠部门推动，管理按机关模式，运行远离市场竞争，机制不活，管理混乱自是“情理之中”。然而，从改革的实施方式上看，这些年的改革探索并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，主要依靠部门和地方政府为主实施。不同领域的改革进展很不平衡，改革方式、内容、目标等也不尽相同，甚至有很大差异。由于改革方式、做法各异，也无法实施统一、规范的制度建设。

由于我国事业单位存在这些问题与弊端，进行改革是毋庸置疑的。通过改革，可以加速推进深化社会主义市场经济体制改革进程；真正全面落实科教兴国战略和可持续发展战略；促进教育、科学、文化、卫生、体育及相关产业市场的培育和壮大，促进第三产业的发展，优化我国产业结构和市场体系。但，关键是如何改的问题，改革的目标设计应为如何，具体路径该当怎样，科学依据在哪，下面笔者试图循着这些问题进行思考和探讨。

三、事业单位改革的路径选择 要达致上述事业单位改革的目标选择和基本方向，就必须认真设计改革的具体路径选择，逐步实施分类改革，创新相关制度保障和政策取向，才能积极稳步、扎实有效地推进我国事业单位改革。

1、根据政事分开原则，明确政府职责和事业单位职能

传统事业单位管理体制下，事业活动的非经济性和非政治性以及政府职能扩大化导致政事不分的积弊已久，随着人们对公共事业认识的深化，已经到了非改不可的地步。因此，立足政事分开原则，合理划分事业单位职能和明确政府职责是事业单位改革的一个基本点。政事分开，根本上来讲，就是要改变过去国家包办统揽事业，政府部门与事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，事业单位自主解决具体事务。

明确合理的政府职责范围，形成不同层级政府间的合理分工。根据毛寿龙先生说讲：“政府应该扮演好四个不同的角色：作为政策的决策者应该确保决策的民主化，广泛听取民众的意见，确实采取措施，避免决策失误所带来的资源浪费；作为公益物品的提供者在正确引入外资或者民营资本的同时应该要有一定的程序和条文，以保证程序的公开、合法，防止不法之徒政治寻租；作为管理者应该改革后的事业单位是公共型服务体系，而不是以前的政府权力的延伸，更不能凭借自己的权力对其进行垄断；作为监督者应该广泛动员公民及企业的参与，扩大事业单位的监督主体，在有效监督的同时降低监督成本。”

明确事业单位职能，合理划分政府直接举办和间接究办的事业边界。在社会主义市场经济经济条件下，我们既不能沿用传统旧体制下的事业界定标准——“没有生产收入”、“所需经费由国库支出”的社会组织，也不能完全照搬西方公共产品理论的界定标准——具有“非排他性”和“非竞争性”两个基本特征的公共产品是界定国家公共财政支出范围的标准。国家财政本质上是社会再生产过程中为了满足社会公共需要而形成的社会集中化的分配关系。凡是社会公共事务，均是政府职能范围内的事务，都应由国家财政供给来办。因此，社会共同需要就是市场经济条件下界定事业单位职能范围的根本标准。公共性是绝大多数事业单位的本质特征，尤其是教育、科 学、文化、卫生等四大行业，直接体现着全体公民的公共利益、公共物品、公共需求、公共服务和公共监督。公共性的基本特征表现为：资源和产品分配的公正性，收益或损失的社会性，提供服务的非营利性和非竞争性，所有权和财产权的不可转让性，组织行为的公开性和限制性，资助和消费的强制性。政府财政提供公共产品和服务，是衡量事业单位公共性程度的基本标志。因此，界定事业单位职能范围时，就应以社会共同需要作为界定的标准和依据。凡是具有公共性特征的事务，就属于社会公共事务，就应由国家来办；凡是不具有这种特征的事务，就不是社会公共事务，就不属于国家事业单位职能的范围。同时，即便是那些政府直接组织的行政支持类事业也需要进行体制创新，增强竞争活力和加强约束机制建设。坚持政事职责分开，政事编制分开，政事财务管理分开，政事机构分开，从而更好地在市场经济条件下界定我国事业单位职能，明确政府的职责。

2、根据事业单位职能范围和特点，逐步实施分类改革

根据改革后事业单位的性质定位，清理、甄别现有事业单位，从总体上收缩规模、调整结构，是推进事业单位改革关键性一步。改革不是漠视不同事业单位的既有特点大搞“一刀切”，而是在政事分开的原则下，合理划分政府职责和事业单位职能后，就需要根据事业单位职能范围和特点，决定归属，进行分类改革，大力调整事业单位结构。

基于此，我国现有的事业单位按照职责一般可分为三类：一类是行政支持类事业单位，另一类是社会公益类事业单位，第三类是生产经营类事业单位。

第一，行政支持类事业单位，主要是指直接承担政府行政职能，为政府服务，根据国家法律和法规授权、受政府委托承担具体行政行为或提供行政支持，从事监管、资质认证、执法监督等活动的准行政组织的事业单位。如金融监督机构、工程与环境质量监理机构、交通监理机构、卫生监督机构、资格认证机构、政府部门直属的政策研究机构和信息统计机构等都属于此类。这类单位只允许政府举办，经费来源靠国家公共财政全额拨款，对有执法收费权的单位要严格实行“收支两条线”，基本可以采 6 取与一般政府部门类似的管理方式和运行机制，其工作人员可根据“党管干部”原则参照公务员管理。

第二，社会公益类事业单位，主要是指承担公共事业发展职能、为社会服务，根据社会共同需要，面向社会提供普遍服务和公益物品，设计公众基本利益和政府职能，承办国家交办、提倡和鼓励发展的具有较强“公益性”事业任务，从事教育、科学、文化、卫生、体育、公共基础设施建设等活动。这类单位细分的话，还可以分为纯公益类和准公益类事业单位。纯公益类事业单位具有很强的“外部性”，一般不是有偿经营，因此，大多需要政府来举办，同时也可以鼓励社会力量兴办，引入竞争机制，甚至实行公开招标，实现社会事业社会办，事业主体的多元化。如基础科学研究、义务教育、公共卫生、公共图书馆、环境保护等就属于这一类。准公益类事业单位，主要是指为社会个体和特殊群体提供特殊产品和服务的单位，它所提供的产品和服务由于可能导致“拥挤效应”，具有部分排他性和消费竞争性，如高等教育、非营利医疗卫生等。国家可通过政策优惠取向甚至公共基金等对这类事业予以支持和补贴，可以考虑逐步改为非营利机构，参照现代非营利机构运行模式组建。

第三，生产经营类事业单位，主要是指面向特定社会群体的专业性服务，承担中介沟通职能、为市场和企业服务，具有一定经营性，具有较强“私益性”的社会事业单位，从事服务、咨询、协调等活动。如职业培训机构、社会中介机构、新闻媒介出版机构、广播影视机构乃至部分宾馆、招待所等都属于此类。这类事业单位通常由于具有比较稳定的收入来源，具备自我经营、自我管理、自我发展的能力，可以参与市场竞争，因此，这类事业单位发展的方向部分中介性机构可以成为社会中介组织，逐步削减财政补贴，其他具有经营能力的可以实现企业化转制，采用经济核算制，实现投资主体多元化。

通过政事分开基础上实施的分类改革，行政支持类事业单位要精简压缩，社会公益类事业单位要调整重组，生产经营类事业单位要转制改企。正如国家发改委综合改革司长范恒山所言：“改革后的事业单位，性质应当是主要从事社会事业和公益事业 7 的独立于政府和企业之外的非盈利组织。其基本特点是：非政府（也非“二政府”），非企业（也非准企业）、非盈利（也非变相盈利）。”

3、根据结构性改革的背景，设计制度保障和政策取向

我国正处于经济社会全面转型的时期，政府转型要从一个经济建设型政府转变为公共服务型政府。这就涉及到我国公共服务制度改革和创新的问题，其间触及到我国制度结构中的深层次矛盾和问题。事业单位改革是一项重大而全面系统改革，因此，我们在着手事业单位改革的过程中必须适时注意法律法规、政策取向和制度设计来保证改革的顺利推进。

第一，加强法律法规建设。要实现事业单位运行的法制化和民主化，确保社会事业改革的顺利实施及改革成果的稳定，法律与法规建设极为重要。从我国现实的情况看，有关法律法规建设仍相当滞后。比如，虽然目前科技、卫生等领域已经明确要将一部分公共事业单位改革为非营利机构，但至今非营利机构在中国尚没有明确的法律地位，有关注册登记、活动范围、机构和个人权力、资产与财务管理方式、政府支持与规制方式及治理结构等方面的法规也几乎全是空白。建立现代事业制度，就要建立完善的事业法人制度，在既定的体制下，对各种类型承担社会事业职能的机构在设立、组织、活动以及与政府关系等各个方面，都有明确、具体的法律法规制度作保障。所以，必须在充分借鉴国际经验、充分结合中国国情的基础上，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系，指导今后改革的方向，为分类改革奠定法制基础。

第二，创新内部管理机制。要实现改革后的现代事业组织体制运行高效，结构合理，管理科学，就必须要对事业单位内部进行加强管理，进行制度建设。一是要建立新型的法人治理结构。特别是对于转制的事业单位可以通过参照企业董事会管理，形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制，从投资、管理、运营等各个方面加强自我管理、自我发展、自我约束，真正提高内部活力和外部效益。二是要引入激励竞争机制。逐步取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份，实行合同聘任制和竞争上岗、优胜劣汰的制度。“按照公开、平等、竞争、择优的原则，经过考核，实行竞争上岗，签订聘用合同，建立单位和被聘用人员之间的工作关系。” 三是要健全财务结构和监督体系。计划经济时代下的事业单位“等、靠、要”思想要坚决摒弃。针对不同类型事业单位，国家公共财政拨款、补贴、补偿等使用比例和范围都需要予以明确。在此基础上，建立相应的事业财务管理制度，从资产管理、成本核算、收入支出等各方面完善管理和监督制度。四是要建立激励约束制度。实行区别于政府部门的工资福利制度和奖惩制度，根据事业单位提供服务和完成任务的总体情况与具体业绩，实施对事业单位成员和干部的奖励和惩罚，从而建立健全绩效考核制度和激励约束机制。

第三，健全社会保障制度。任何改革都意味着利益的重新调整，不可避免地要触及到众多社会事业机构和个人的利益。我国在事业单位从事工作的人员数目之多，利益牵扯之大，能否审慎协调诸多利益群体和相关人之间的利益关系，很大程度上影响到整个改革的成败，不得不引起高度重视。比如相关富余人员的就业与安置问题、人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接问题等等都必须认真研究解决。就目前而言，国企改革过程中，在这方面我们有许多值得吸取的宝贵经验和教训。

此外，整个事业单位改革的指导思想、观念转变、文化认同、产权界定等问题都需要妥善解决。总之，事业单位改革是一项巨大的社会改革工程，需要不断地对出现的问题进行思考和妥善解决，加强法律法规建设和制度改革创新，解决体制性障碍，才能不断推进整个事业单位改革的顺利实施。

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第三篇：国有商业银行改革战略选择论文

中国国有商业银行的改革，由于加入世界贸易组织和中国政府提出银行业的开放时间表而显得极为紧迫。鉴于中国经济体制改革的顺序选择是“先农村，后城市；先企业，后银行”，国有商业银行改革的整体战略规划在二十多年的改革历程中，并未得到清晰的描绘――细枝末节的具体改革每天都在国有商业银行中进行，却不曾显现出明确的战略目标或战略走势。这当然不是改革路径选择的错误，中国经济改革的巨大成功，表明如此的改革演进具有它充分的合理性，说中国国有商业银行改革“滞后”更多地是表现出一种着急的情绪，而不是对既有改革顺序选择的否定。实际上，国有商业银行改革在前些年来看，也难以明确其改革的战略目标或走势，瓜不熟蒂何落之？不少银行口号式的“改革战略定位”展现的，细想下来，是我们当今这个世界几近找不到经验支持的理想模式，其精神鼓励的作用大大高于改革筹划的意义。现在情况不同，历史让我们到了一个必须审时度势地来看待国有商业银行改革战略选择的时刻，从大处着眼来分析局势，酌定战略，除陈布新，并具体化到改革的措施之中，已刻不容缓。

一、在产权与税收之间的战略选择

中国国有商业银行改革的第一大战略选择，定位于“产权与税收”之间的选择，表面上看是令人费解的，它意味着国有独资商业银行的“出资方”国家主体（由一届一届政府来代表），要在拥有商业银行的产权与获得源自于商业银行的税收量方面有取有舍。那么，商业银行的产权与商业银行带来的税收两者之间难道具有某种对立性，从而必须做出两之择一的决策？

从时下的格局来看，国有商业银行产权与提供的税收量之间，确实存在着现实的对立性。中国四大国有商业银行“工、农、中、建”，尽管从账面上看，近年盈利者多，也向国家上交了数量不少的营业税和所得税，但作为国家独资的银行，一方面，资本金严重不足，资本充足率较低，远未达到国际同行的标准；另一方面，不良资产的状况仍然令人担忧，除建设银行之外，其余三家国有银行按五级分类计算的不良率都在２０％之上（建设银行２００２年３月底公布的不良率为１８．１４％），各家银行总计超过万亿元的不良资产最终的损失部分，还必须由国家来承担。因此，将近年国家从国有商业银行得到的税收总量，与国有商业银行达到国际最低标准的资本充足率目标所要求补充的资本金量，加上承担不良资产损失的量进行比较，税收的量比例很小，实际就是“负税收”。换言之，如果不考虑历史形成的原因，仅仅从近些年来看，国家拥有并经营几大国有商业银行，实际在经济方面是很不合算的：商业银行带来的收益远远不能弥补它们对国家投入的现实需要和潜在需要。这里的潜台词是，国家是不是可以考虑舍弃国有商业银行大部分产权甚至于全部产权。

如果放弃国有商业银行的产权，中国银行业会是什么景象？２００１年年底中国正式加入世界贸易组织之后，一份中国银行业开放的时间表，已经将来自于国外银行竞争的业务范围与时间、区域等，清晰地展示在国有商业银行的面前。前不久，南京爱立信将在国内银行的信贷业务转至美国花旗银行的“倒戈”事件，表明国外银行开始在国有商业银行垄断久矣的“馅饼”上下刀，并预计会切分得七零八落。国外银行进入中国版图对中国银行业的巨大冲击已见端倪。在这里，我们试作一个极端的设想，从现在开始，国外银行大举进入中国版图，由于国有商业银行体制变革迟滞或困难等原因，国有商业银行的大量优秀人才全部流入国外银行在中国的分支机构，“工、农、中、建”四大国有商业银行竞争乏力骤然出局，或是苟延残喘却不得不退居末席，并逐渐地萎缩成为历史的陈迹，中国银行业的天下为外国银行所完全占领，结果会如何呢？

从直接经济计算来看，问题并不见得多么严重，相反还可能很“合算”。国外银行在形成对国有商业银行冲击的同时，也使得中国政府取得税收的格局发生了重大变化，国外银行成为了一支极为重要的纳税队伍。鉴于大量国外银行的进入，特别是国际化水平较高的国外银行的进入，将大大提升了中国银行业市场化的水平，那些本来就是为了利润最大化而来的国外银行，其经济效益就会很好，至少也不会弱于国有商业银行现行的经济收益水平，它们交纳给中国政府的税收量，将必定随着它们经营规模的增大及收益的增加，大大多于几大国有商业银行“垄断”时的税收收入。而且，在中国版图上的国外银行分支机构，根本不需要中国政府投入任何资源，政府取得的税收是“净收益”，与国有商业银行那种名实不符的税收量相比，要真实可靠得多。因此，作为国家主体代表的政府，如果从税收量上考虑，从对国有商业银行投入和不良资产损失负担巨大上考虑，放弃对国有商业银行的产权，是经济“合算”的，它也便于在税收实实在在“净增加”的格局下，逐步解决国有商业银行历史沉积下来的经济损失包袱。所谓的国有商业银行改革中“产权与税收”之间的选择战略，在这里就凸现了出来：选择国有商业银行的产权，就必 须承担“负税收”的重负；选择“净税收”，就必须考虑放弃或至少相当部分地放弃对国有商业银行的产权，让国外的银行成为中国银行业市场的主角。

以放弃国有商业银行大部分或全部产权来赢得“净税收”，是不是一种真正经济合理的选择？如果是，我们可以对国有商业银行采取“达尔文式”的适者生存的策略，任其在竞争中走向终结；如果不是，我们则要对国有商业银行大加改造和重组，保有足够份额的产权，增强其生存的能力。这个问题需要我们从简单直接的经济效益计算中走出来，在一个更大的空间中进行分析和讨论。

让全世界学者、官员甚至于百姓争论不休的“经济全球化”正在以强大的力量席卷世界的各个角落。不论是认定全球化会带来“双赢”或“多赢”的观点，还是指出全球化不过是发达国家的“阴谋”看法，所有的言论都是出自于言论者背后民族国家利益考虑的。这一点本身就表明，经济全球化并没有消灭民族国家的经济利益，更不可能融合各民族国家的经济利益为共同利益，跨国公司规模的增大和国际金融市场的发达，以及国际间协调组织（如世界贸易组织等）的强大，只是意味着民族国家的各种利益在经济全球化中，更为强烈、独立和具体。发达国家自身经济利益的一种明显表面化的事实就是，大力发展本国的跨国公司，将国别的金融市场国际化，并极力在国际组织中形成充分代表自己利益的力量。这个世界并不见“大同”的趋势，却只见利益的激烈纷争。这说明，一个国家拥有足够“自己的”跨国公司，其中包括“自己的”银行，具有经济全球化中民族国家“根本利益”所在的性质，具有从长期来看的利益性质，产权的全面让渡当然是不可取的，牺牲全部产权来取得某种一般或是短期的利益，就更是愚不可及的了。因此，一个国家关于商业银行的产权，在现实的情况下将其作为某种可见利益（如税收量）的代价 全部抛出去，决不是明智的选择，它意味着这个国家经济根本利益、长期利益的丧失。在“产权与税收”的战略选择中，根本利益和长期利益，远比一般利益和短期利益重要。

应当说，一个民族国家为了根本利益和长期利益，应当保有“自己的”银行，却并不一定非要有“国有的”银行。在当今市场经济较为发达的国家，“国有”性质的银行几乎不存在，那些“私有”或“民有”的商业银行其实都有着明确的民族国家归属的规定性，美国花旗银行是“美国的”，德国商业银行是“德国的”，尽管它们都没有国有资本的背景。从这一点讲，在中国实行市场经济制度后，保有“自己的”的银行是非常必要的，但是不是一定要保有“国有的”商业银行，则可以有不同的选择。由于历史的原因，中国国有的专业银行转向商业银行后，占住了整个银行业市场的最大份额，中国中小商业银行的发展还只有很短的历史，２０００年在中国银行业的总资产规模中，这些银行的资产份额只有７％左右。从其发展走势来看，它们会有一个较好的发展前景，但近期要达到相当的资产规模超过国有商业银行的资产总量，那是不可能的。这样，“国有的”银行就有必要在历史的基础之上，通过向市场经济制度要求的体制转化，承担起中国“自己的”银行的历史使命，保有中华民族国家自己必须具有的商业银行产权份额。

需要指出的是，说商业银行产权的相当份额是涉及到一个民族国家的根本利益和长期利益，不应当全部或大部分地放弃，核心之处就在于产权关系是一种稳定的经济关系，尽管其带来利益的前景具有不确定性，其本身归属的明确性质就决定了一个国家基本的利益所在，有它就有未来收益的可能。在中国，国有商业银行时下的收益情况在好转，历史包袱解决的力度在加大，前景随着中国经济的高速增长持续而看好，丢弃产权而取得时下某种量的税收，从长期看并不一定值。这就现实地告诉我们，就是一般地计算经济利益的账，亦不能轻易地放弃国有商业银行的全部产权。

经验告诉我们，纯粹“国有的”商业银行运行效率存在着问题，它源自于国有产权清晰之下产权主体的空白，在纯粹“国有的”格局下，它是不可能“有解”的。解决这一问题的办法，就是通过产权的多元化来改造国有商业银行的治理结构，提高运行效率。同时，短期利益也是不能够简单忽略的，它毕竟是商业银行发展的重要方面，也是现实国家税收所急需的。国有商业银行的产权并非不能够让渡一部分给国内的“民间资本”和某种份额给外国资本，以利于根本利益与一般利益，长期利益和短期利益的有机结合。因此，在“产权与税收”之间的战略选择中，基本的原则是国家对商业银行产权的绝对保有，但股份制改造国有商业银行势在必行，在国家对商业银行绝对控股的前提下，实现产权结构上的多元化。当时机成熟时，“国有的”资本也可能战略考虑地增大对国内资本的让渡，使更多的“民间资本”进入到商业银行界内业，更好地提高“我们的”商业银行运行的效率。到那时，中国的大商业银行虽然非“国有”或非“国有控股”却是“自已的”，它们仍然归属于我们这个民族国家。从市场经济的发展前景看，中国的大商业银行在“国有”或“国有控股”大旗之下的历史会有较长的时期，但不会永远如此。

二、在大银行和中小银行之间的选择

关于中国国有商业银行改革是整体上市还是分拆上市选择的问题，争论之势一直不弱。从战略角度来看，这个问题可以归结为，中国还要不要有“自己的”大商业银行――整体上市是保有“自己的”大商业银行的选择，分拆上市则意味着中国不再有，或者说在相当长一段时间内不可能再有资产总量规模足够大的商业银行，中小商业银行成为中国“自己的”银行的主体。

在市场经济发达的国家，资产规模较大的银行都有一定的数量，这是一个自然演进而来的过程，我们只需要查阅一下发达市场国家的银行历史即可证实。在美国，１９２０年美国商业银行（主要指州银行和国民银行）的数量为２８０００家左右，１９３０年为２３０００家，１９９０年只剩下了１２０００家，据ＣＳＢＳ（Conference of State Bank Supervisors）统计２００１年州银行和国民银行数量为８３１３家。尽管美国在上个世纪三十年代大衰退之后实行了存款保险制度，支持了中小银行的生存和发展，但历史以其无情的力量，灭掉了大量的中小银行，大型的银行则保持着较好的发展势头，不少美国大型银行还通过合并等方式，将银行的资产的规模越做越大，资产总量在３０００亿美元之上的美国银行目前就有６家。日本的银行长期以来就以资产规模巨大称雄于世，在二十世纪九十年代前期，世界十大银行中日本银行占到七至八席左右。由于严重的坏账包袱，银行资产规模的巨大并没有转化为可观的收益，而是更多地体现为了信贷的风险，日本的大银行倍受坏账的折磨，并在很大程度上拖累了日本整个经济运行。但令人思考的是，日本人并没有通过分拆小资产规模大的银行来面对坏账 问题，而是以更大的合并，造就银行的“航空母舰”以对付日益严重的银行难题。目前，日本已经形成了四大银行集团，最大的瑞穗集团资产总量高达１４０００亿美元，三井住友银行总资产为９６００亿美元，三菱东京银行８３５０亿美元，ＵＦＪ控股金融集团（由三和、东海和东洋信托银行合并而成）为８２００亿美元。看看欧洲不少的商业银行，亦在将合并形成大资产规模的商业银行作为重要的银行生存和发展的方式来运用。从历史和现实的经验上看，资产规模大的银行，具有某种内在的抗风险、较高效率和效益取得的力量，特别是有对所在国金融甚至于经济稳定的力量。基于历史的自然演进过程，我们应当承认各国对于较大资产规模银行选择在“经济上”是理性的，保有一定资产规模之上的大商业银行，是当今世界各发达国家一种现实可感的选择。

那么，规模较大的商业银行的真正优势究竟何在？理论上有没有一个基本的优势认同？换言之，一个国家保有一些资产规模较大的商业银行仅仅只是一种现实“不得已”的选择或权宜之计，还是有它充分合理的经济“必然性”，从而有较长久保有的价值？

新制度经济学以“交易费用”为理论支柱解释各种制度变化的经济理由，解释企业生存和发展的基本路径，它是世界各国对商业银行规模选择，特别是对历史性合并而保有一定量大商业银行的重要理论支持。各国商业银行通过合并等方式扩大银行的资产规模，在很大程度上，是以外在“交易成本”内部化来降低总成本的选择的结果，它有助于内部管理的效率提高，大大减少内部管理费用，提高收益水平，增强竞争力。“交易费用”理论认为，在银行的规模相对较小时，银行运行所需要的许多资源（人、设施等）必须到市场上去即时性地“购买”，由于市场购买活动的复杂，特别是市场竞争等关系错综交织，这要消耗相当量的“交易成本”；如果银行扩大规模，通过合并等方式较长期地与更多的社会资源建立“契约关系”，即长期地雇用相对多的职员，添置相对多的设施等，把对外购买较大的“交易费用”转化为内部相对节约的管理支出，可以大大地节约银行经营的总成本。显然，这样“即时购买”与“长期契约”之间对于“交易成本”的比较，会使得任何一家银行不断地去追求某种合适的资产总量规模。

对于一般工商企业而言，规模的追求很可能会止步于某种数量边界，因为超过某种边界，将“交易费用”内部化反而不合算，因为管理支出过大。但是，对于商业银行而言，它的资产规模并没有一个通用的、普遍的最佳数量限制，因为商业银行经营的产品是特殊的货币资金，社会对于货币资金的需求及相关服务的需要，与对于某种特殊的工商企业产品的需求大不相同，在资金价格和服务价格市场化的前提下，这种需求没有极限。一家商业银行的资产规模，直接的限制是自己既定的资本量，以及现有的资产质量。通常情况下，按照资本量和资产质量来决定银行某种规模的资产量，是商业银行最为现实的选择，它将不断地将资产规模扩大，直到资本量限制的边界和资产风险的边界。理论上容易说明，这种选择也就是不断地将外在的“交易成本”内部化，并且减少“交易成本”的过程，其中最为突出的一点就是，大的商业银行的合并会使得竞争对手减少，从而加大自身对于市场的权威性和控制力，降低交易过程的复杂性，即降低“交易成本”。同时，商业银行资产规模大到一定程度，还能够为简化内部的管理层次及人员提供基础，这也就是许多银行合并之后，能够大规模地裁减人员的原因，内部管理支出也进一步减少。１ ９９０年，美国的化学银行与汉诺威银行合并，当年就可以节约成本支出１８８亿美元，数字不可谓不巨。因此，资产规模大的商业银行，具有降低“交易成本”的功用与基础，从对外竞争来看，这也就是竞争力的另外一种说法而已。

前面我们已经谈到，经济全球化并没有消灭民族国家独立的经济利益，相反，它使这种利益更加强烈化，如何从经济全球化中赢得本民族国家足够量的经济利益，是任何一个国家都必须谨慎考虑再三的事情。在各国银行参与经济全球化的过程中，资产规模较大的银行具有较为明显的竞争优势，这是因为这些银行具有相对雄厚的实力，市场范围更大，调节资产结构与收益结构的范围更加广泛和现实，内部经营管理成本相对容易降低较低，能够更好地服务于跨国企业所致。一个国家只要进入到经济全球化过程中来，没有“自己的”足够资产规模量的大银行，要想赢得足够经济利益的份额，是困难的，甚至于是不可能的。因此，仅仅就参与经济全球化的竞争来看，一个国家特别是一个大国保有一定数量的大商业银行，是一种无可质疑的战略选择。

从资产规模较大的商业银行的一般优势，以及经济全球化过程中一个大国银行的竞争要求来看，中国应当保有一定数量资产规模较大的商业银行。目前，中国中小商业银行的发展速度，应当说还是相当迅速的，规模的扩大也令人鼓舞。然而，它们要成长为资产总量可以与国际上大商业银行抗衡的银行，路还很长。２０００年底，四大国有商业银行之外的几大银行的资产规模为，交通银行７５９亿美元，中信实业银行２８３亿美元，招商银行２６２亿美元，光大银行２５０亿美元，广东发展银行１８２亿美元，它们要在近几年之内扩张到３０００亿美元左右的资产，几乎不可能。从中国国有商业银行情况分析，它们时下是国内资产规模最大的银行，２０００年底，“工、农、中、建”四家银行的总资产分别是：４８２９亿美元，２６３９亿美元，３８２７亿美元和３０５８亿美元（为比较方便，我们都采用美元数），由于历史的原因，它们的客户群体与市场分布，与中小商业银行有不少差别，与国外银行在中国的分支机构则完全不同构，遍布全国的网络，存款吸收和贷款发放为主的业务特性，都体现出了国有商业银行对于银行业市场的某种优势，保有这种规模的银行，一方面能够代表着民族国家的银行业竞争力，容易 迅速地进入到全球化竞争体系之中，另一方面，它也容易形成较好的经济性结果。与发达国家的大商业银行相比，我们国家的大商业银行数量目前看来还是较为合适的。欧美发达国家总资产在３０００亿美元左右及以上的商业银行一般在３至６家之间。当然，与这些国家相比，我国银行数量结构方面的差别表现在，国内商业银行中中型银行相对较少，１０００亿美元左右的商业银行是一个空白。

可见，从现实分析，国有商业银行将历史地承担起中国“自己的”大商业银行的使命。如果采取拆分的方式进行国有商业银行的股份制改造和上市，四大国有商业银行大体可以拆分为２０家左右的中型的商业银行。基于与国内现存几家中型银行业务的同构性，拆分后的中型商业银行将激烈化国内银行业“馅饼”的竞争，放弃或无力与国外银行机构在中国版图上的竞争，也将在相当时期内，无法参与到经济全球化的过程中，去服务跨国企业特别是支持中国“自己的”跨国企业，失去历史给予我们的争取经济全球化中民族国家利益的最大份额的机会。并且，由于国内银行业市场的内部竞争激烈化，各家银行的经营成本会相应地增加。在中国要不要大的商业银行选择上，其实我们没有可选择的另外一条道路。选择整体上市也就是这样战略思考的自然结论，如果外部条件允许，四大国有商业银行进行上市改造能够继续保存资产规模较大的地位，应当是历史性最好选择。当然，如果外部条件不允许，中国某家国有大商业银行根据外部条件情况、自身情况和操作可能，选择拆分改造和上市准备，也是可为的，这也有利于中国“自己的”商业银行出现中型资产规模者，导引出结构上的相对合理性。但是，保存至少三家“自己的”大 商业银行的战略不能退缩。

三、组织机构体系在“科层制”和“部门制”之间的选择

中国国有商业银行目前的组织机构体系是按行政区域设置的总、分、支行体系。它们以分、支行为成本、利润、风险控制和资源配置中心来经营银行业务，实施总、分、支行之间层级授权经营管理和信息传递为联系纽带，以银行内部的资金市场为依托，实现资源在各行范围内的流动。

凡是现实存在着的，自然有其合理性。首先，这种组织机构体系能够很好地适应现实客户群体对金融服务的需要，能够获得相对稳定的客户资源，保证国有商业银行的基本经济效益。尽管不少的全国性、集团性的企业客户已经开始有了统一的财务管理体系变革的尝试，冲击着客户群体的地方属性，总体来看，国有商业银行客户资源的地区性特色仍然浓厚，现行的组织机构体系服务的对等性突出，优势相对明显。以某国有商业银行２００１年底的资产负债比例结构来看，各省一级分行的贷款存款比例大多在６０――８０％之间，大部分地市级分行的贷款存款比例也大致相同，它表明国有商业银行主要的存款资源和资源运用有着明显的地方性质，本地资源大体用于本地资产，这显然是由客户的地方性质为主所决定的。毫无疑问，有了这些相对稳定的地方客户资源，国有商业银行银行的基本经济效益就有了保证。

其次，它能够较好地解决历史遗留问题。国有商业银行历史遗留的主要问题，一是不良资产规模较大，二是机构庞大、人员过多。这些问题形成与地方政府、地方企业机构等有着密不可分的关系。相比较而言，现行的地区性分支机构的设置，由于它与地方的对等性和密切关系，更有利于银行的管理方与地方政府和企业进行协调和合作，也有利于各家银行的总部对分支机构处理历史问题进行激励，可以较好地在最快的期限之内，解决不良资产和冗员等问题，为未来国有商业银行较大动作的改革提供较为牢固的基础。

第三，它具有相对快速的市场反应性，便于提高银行的决策效率，争取当前最好的收益。中国市场的格局，地区分割的性质仍然很突出。这一方面是地理原因，地大而交通不便或是产品与服务的地方特色浓厚等，使得区域性的市场自然而然地形成；另一方面，地方保护主义一定程度上的存在，导致了区域市场的强化。我国市场相对分割的现实，在很大程度上决定了国有商业银行按照地区来设置分支机构，能够对市场的变化迅速反应，及时决策，赢得最佳的市场资源，实现最好的当前收益。在某种意义上说，市场的地方分割性在短时间内不可能消除，国有商业银行的分支行式组织体制就是相对稳定的。

显然，国有商业银行组织机构体系的合理之处，换个角度看就是对应的问题，它表现在：（１）金融资源配置的区域过小，大多本地资源本地使用，内部的资金市场由于利率决定的非市场性也无法优化资源配置，资源并不是向着效益最高处流动，银行利润最大化没有获得资源流动上的保证；（２）对跨区域的大客户的服务存在组织机构的障碍，做好这些客户的服务在各区域之间的协调成本过大，若减少协调成本则难以达到优质的服务效果；（３）培养国际性的竞争力困难很大，一家银行上下不能形成大的整体效应，业务品种与中小银行同构，市场定位不清。

从理论上看，中国国有商业银行组织机构体系是较为典型的一层管理一层的“科层制”结构，其基本特征或组织机构要求，正如德国著名社会学家马克斯．韦伯的经典“科层制”理论所描述，有四个突出的方面。第一，专业化。即适应社会分工的需要，国有商业银行不同专业的人被安排在不同的层级和位置上，他们专业化地发挥作用；与此同时，分工也就意味着协调和合作，在商业银行内部，几乎没有任何一个岗位和部门不需要其它岗位和部门的协调和合作能够完成一件事情。第二，权力等级制。国有商业银行是依靠不同层次的权威来控制和监督体系运作的，对上服从和对下发号施令，是最为基本的决策和执行程序，它具有实现既定目标的内在严谨有效的结构，也有来自于不同等级权力位置本身的激励；在授权管理的前提下，总行、分行和支行在权限范围内活动，超过权限就必须有从下至上的申请，及从上至下的批准。第三，规章制度化。国有商业银行的重大事项决策及日常运作是按照规章制度来进行的，规章制度化保障了组织机构内部各种活动的规范化，尤其是各种活动的统一标准消灭了人为的随意性。第四，非人格化。国有商业银行在各项经营活动中原则上不能含有个人的情感因素，以便严格地排除私人感情去 处理公务事项可能带来的偏差，减少人为的磨擦和对立。

马克斯．韦伯认为，“科层制”的基本特征或基本要求，并不表明这种组织机构体系能够自动地实现最高效率目标，只有“规范的”科层制能够实现最高效率。因此，国有商业银行能否最高效率地运作，还在于“科层制”组织机构体系是不是规范。实际上，世界上大型的组织机构体系，大量的结构都是“科层制”的，运作的效率却是差别很大，这就说明“科层制”只是实现效率的一种组织基础，并不必然导致最高效率。由此来看，我们可以从国有商业银行上述四个方面的基本特征入手，看其规范程度多大来选择进行改造的方面和力度。

与经典“科层制”组织机构体系对应的，还有一种“部门制”的组织机构体系，它是在一个大的组织机构内部，分列出不同类型的部门自成独立体系的组织机构结构。时下许多欧洲商业银行实行的体制，就是按照不同的产品部门设立批发性业务部门、个人业务部门、投资银行业务部门等，它们均相对独立地存在，部门与部门之间不是协调合作关系，而仅仅是一个屋顶之下的“兄弟”关系，它们自成体系，从上到下一贯到底。实际上，我们对于“科层制”和“部门制”是非常熟悉的，它们通常被俗称为“块块制”和“条条制”，前者以分、支行为相对独立的单位，后者则以产品或客户部门为相对独立的单位。

严格讲来，按照产品或客户部门来构建组织机构体系（部门制），与按照专业分工的方式来构建组织机构体系（科层制），它们都在科层制的大范围之中。两者不同的是，传统的“科层制”对于层次或层级的多少没有限制，它仅仅强调权力等级之下控制与协调的有效性；“部门制”则看到了传统科层制下控制和协调成本的巨大，传统“科层制”的缺陷与改造的必要也就充分显示出来。美国经济学家威廉姆森认为，通过用每一个都对自己的绩效负责的自主单位替代集中控制的“科层结构”，能够使组织产生极高的效率，因为它能够大大地减少部门之间的相互依赖和协作成本。因此，“部门制”的组织模式也被称为 “威氏模型”。

比较马克斯．韦伯的“科层制”和“威氏模型”，“科层制”也就是“多层级”的组织模型，它以专业化分工为基础，以层级连结信息通道，基层信息或市场信息上行，决策信息下行，部门之间强调协作配合，多个层级由上至下地通过权力体系来控制和监督；威廉姆森的模型则以“多部门”为组织基本规定，它以产品或客户为对象来综合地构建组织，部门之间相对独立，组织层级很少，一个部门就是一个相对独立的组织，信息不论是“上行”还是“下走”，通道全部内部化，权力作用只发生在内部而不在不同部门之间。从实践过程来看，“科层制”和“威氏模型”在现代社会中都存在，大型组织的机构体系既有选择前者也有选择后者的，还有两者混合型的。在规范的“科层制”中，组织机构体系理论上讲是高效率的；而在“科层制”与“部门制”的比较中，“部门制”是发现了“科层制”中效率问题而产生的，它表明“部门制”对于“科层制”的某种替代功能。但不论从理论上还是从实践中看，“科层制”与“部门制”各有优点和缺点，不能简单地比较，更不能简单地选择。

可见，在国有商业银行的组织机构体系改造的选择中，我们面对两个层次的问题。一是选择“科层制”（或“块块体制”）还是选择“部门制”（或“条条体制”），还是选择两者混合的体制；二是在选择好某种组织机构体系之后，如何对组织机构体系进行内部的规范和完善，以便达到最高效率的要求。作为企业性质明确的国有商业银行，它实行什么样的组织机构体系，并不能够完全由自身业务的运作内部需求来决定，而是要充分地考虑市场和客户的情况来进行设计和决策。

美国花旗银行作为享誉全球的国际化商业银行，其组织机构体系是相对典型的“科层制”结构，实行总行、地区总部、国家分行、城市分行的组织机构设置体系。花旗银行总行，主要职能是制定发展战略和政策，没有直接为客户服务的功能。总行的部门设置和职员人数规模都很小，仅设置有办公室、战略部、财务部、风险部、人力资源部、运营部（仅负责政策的制定）、法律及公共事务部、审计部，以及销售和交易、证券托管及全球产品等部门。花旗银行总的战略指导思想是，靠近市场，下放权力，分散经营，通过分配更多的资源用于客户服务来赢得最大的利润。业务的运营则主要由花旗银行设在世界各地的分行来进行。

作为主要的组织机构层次之一，花旗银行的地区总部是银行业务经营的直接管理层次，负责对所在地区所有分支机构的业务运营管理，其功能与总行功能基本一致，主要从事战略和政策的制定及管理，不直接经营，有点类似于我们国有商业银行的总行职能。地区总部的下一层次是国家分行，具体从事银行业务的经营，但还设置有某些特殊的管理职能部门及对客户的营销部门。如公司业务，通常会根据所在地区市场的情况，分设相关的跨国公司处、本地客户处、金融机构处、中小企业处等等。在大的国家中，国家分行下面再设城市分行，它们所在国家分行的分支机构，只进行经营，原则上不设管理或后台部门，直接面对市场和客户。

组织机构体系的“科层制”当然是服从于市场和客户需要来选定的，美国花旗银行的“科层制”结构，从战略上看，它具有对全球市场和客户资源充分掌握并提供最好服务的组织机构支持，战略定位和具体操作相对分离；同时，从内部激励及市场反应和决策效率来看，又有着服务于地方客户和市场的优势，它以地区分支机构为成本、资源配置及利润的中心，较好地实现了内部经营管理与外部市场客户需求的一致性，为赢得最佳的经济效益打下了基础。美国花旗银行时下在全球有５０００多个机构，１３万多员工，地区性的组织机构体系选择，与总部之间战略定位的协调，保证了花旗银行强大的生命力。因此，该行研究组织机构体系的高级人士认定，花旗银行组织机构体系目前不能说是最好的，但却是最适合花旗实际情况的。

英资的渣打银行选择的则是“部门制”组织机构体系，但它也经历了一个由典型“科层制”向“部门制”转变的过程。该银行建立于１８５３年，目前在世界４０多个国家拥有近５００家分行，总部分别设置在英国伦敦、新加坡及中国香港特别行政区。上个世纪９０年代之前，渣打银行实行的是按地理区域管理的分支行组织机构体系。随着市场资源的变化，特别是客户需求的变化，九十年代开始重组了内部组织机构体系。１９９５开始，按业务种类归并，形成了以业务种类为主线的两大业务部门，即公司类批发业务部门和个人类零售业务部门。这两大业务部门各自成体系，内部有专门的人力、财务等资源配置部门，大体相当于一家银行之内两家相对独立的“行中行”，地区的分行或总部的负责人，只是对非业务事项进行协调，业务则由各地的分支机构按业务直线向上一层次报告，业务、成本、利润中心并不在各分支机构，而在这两大业务部门。这是明显不过的“威氏部门制”组织机构体系模式。不过，在一些小国家，渣打银行的机构设置还是区域性的分支行制，这也体现出渣打银行因地制宜的组织机构设置思想。

二十世纪后期十多年来，欧洲的各大商业银行组织机构大有向“部门制”转变的迹象。转变的动力大多来自于市场的变化和客户需求的变化，同时，银行内部也由于信息科技手段的进步得到了足够大的基础支持。如欧洲统一货币为欧元，就使得整个欧洲的市场一体化水平大为提高，客户在不同国家之间的业务流动量大为增加，对于银行服务就要求统一化、整体化和标准化，而不是接受不同国家不同模式和不同收费标准等。原来按照国家分行方式设立的机构，在很大程度上对某个客户在整个欧洲甚至于在世界范围之内的统一服务就产生了一定的矛盾，它激励了银行按照业务种类来重组内部机构的重大改变。

不论是典型的“科层制”还是“部门制”，商业银行组织机构体系的变革本身并不是目的，为了某种体系而变革体系，理论上不能得到支持，经验上也得不到支持。因此，借鉴国际上商业银行组织机构体系选择和变革的经验体会，因地制宜、因行制宜，根据市场和客户的变化，并根据信息等科技进步的速度和质量，来决定中国国有商业银行组织机构体系设置的模式，应当是正确的选择原则。

和其它商业银行一样，国有商业银行的经营目标是利润的最大化。为了实现这一目标，银行的客户定位非常重要，而客户资源的现实情况又约束了对于客户的定位或选择。正是这样的客户资源状况和由此生成的客户定位，基本上决定了国有商业银行组织机构体系的战略选择，近期还应当是“科层制”模式。

前面已经谈及，经济体制改革以来，中国的市场分割情况有了较大的改变，商品、资金、劳动力的流动已经在较大的区域内形成，但市场分割的状况还相当地严重，它使得客户的各种资源的配置与流动，仍然有着地区性的重大限制，相应地，服务于这种分割市场下资源配置及流动的银行业组织机构体系，“科层制”下各分支机构具有较为明显的体制优势，它容易形成地区化、个别化或差别化服务，赢得市场较大的份额。同时，国有商业银行时下客户主体还是地方性质的，特别是地方政府，既是银行业服务的一个特殊“客户”，还仍然是当地经济的主要组织者和资源配置方，“科层制”的组织机构体系有着与客户和地方经济主导力量的天然和谐性，这是取得最好客户资源的基础。只要是客户资源的地方性质突出，银行组织机构体系按不同地区的分支行来设置的“科层制”构造就是相对最佳的选择，至少不会是最差的选择。

从１９８４年中国人民银行独立行使中央银行职能开始起算，国有银行的商业银行化改革不过十多年的历史，若从１９９４年分离政策性业务与商业性业务来看，真正改革的历史时期则更短。就是在这样短短的时期内，国内的市场和客户资源格局发生了巨大的变化，许多大的集团性企业开始了业务经营与财务资源配置的内部改造，企业集团范围内统一的资源配置与管理体系正在形成，这就对国有商业银行的服务提出了新的要求。在全国范围之内，对同一集团客户整体提供统一、标准的服务成为了银行组织机构体系重组建设的一种推动力，它使得按照业务种类来设置“条条式”的机构体系代替时下“块块式”体系有了源自于客户资源变化的必要。但从整个资产负债结构水平来看，这样的客户资源在总量上还不足以动摇国有商业银行“科层制”结构，在现在“科层制”下适当增加全系统性的服务功能，协调好不同地区分支行的运行，上下联动，左右配合，尚能够保证较高质量服务的实现。因此，要有对于市场变化特别是客户资源变化的跟踪，也要有相应的内部体制变革的考虑，但不必过于着急地选择某种体制替代所谓“旧的”体制。

此外，中国国有商业银行信息科技进步相对于国际化的大商业银行来说，尚存在着较大的差距。渣打银行从“科层制”转向“部门制”，只是将内部信息的报告线进行适当的调整，就可能保证组织机构体系变化后，新的体系对于信息传递的需要，基本的信息体系并不需要多么大的调整。这一点，中国国有商业银行还难以做到。目前国有商业银行的基本信息分散，信息整合水平较差，信息整理的重复劳动量非常大，科技手段的支持尚不足以保证“部门制”组织机构体系对于信息传递的要求，无法支持整体的市场分析、客户变化分析及决策的敏感性分析等，信息管理的质量问题严重地阻碍了组织机构体系的转变。相比较而言，按照地区来设置的分支行机构体系，大量信息收集、整理和分析范围相对缩小，信息的传递及运用对信息管理及科技手段的要求小得多。坦率说，实行“部门制”，国有商业银行的信息管理现状基本不支持。

事实上，中国国有商业银行组织机构体系最大的问题，还不是“科层制”与“部门制”之间的选择问题，而是如何做好“科层制”组织机构体系的“规范化”问题。中国国有商业银行在“科层制”上存在的不规范，应当说是相当严重的，它们是效率和效益的最大敌人。

首先，“科层制”中层级设置较为混乱，许多分支机构层级设置过多。特别是在省会城市行，国有商业银行原来体制下通常设置有省分行、市分行、支行、分理处、储蓄所，这样的层级结构大大地增加了管理成本，市场反应迟钝，资源配置无序，决策效率低下。经过近年的改革目前情况已经有所变化，但不少分支机构的层级数量仍然较多，资源配置和业务经营目标要求极不相匹配。

第二，各个层级管理中，执行规章制度的严肃性尚存在问题，等级的权威在一定程度上不是服从于规章制度而来，而是服从于少数个人的意志而来。因人而事，因人而为，因人而褒贬，因人而勤懒，造成了层级管理中规章制度的虚置，权威人格化，由此带来了人对规章制度的较大面积冲突，大大地增加了内部管理的矛盾和磨擦，降低了效率，最后导致增加运作成本。

第三，专业化分工与协调存在巨大的调整空间，协调事项过多过杂。国有商业银行现行的“科层制”中，专业化分工的要求不突出，对于专业化分工的理论研究和实际配置过于简单草率，特别是个人意志决定事项较多，使得从上到下各个层级中的部门之间分工不确切，协调事项困难很大，协调过程很长，协调程序过多，正好掉到了“威氏模型”所指出的协调成本巨大的“陷阱”之内。

针对这些“科层制”规范差的问题，改革的设计必须更多地诉诸于整个国有商业银行改革的整体战略目标要求，并从制度上确立尽可能统一的层级设置标准，根据有利于整体目标实现的要求，对银行整体运行功能进行详细分析后，构建或重组各个层级上的不同管理或运作部门，以岗位职能来约束不同层级人员的权威等级，而不是由官职大小来约束（实际上也约束不了），尽量保证“科层制”的简明化，专业分工明确，报告线条清晰，信息上下通畅。

其实，国有商业银行“科层制”的规范化问题，既是历史累积起来的结果，也与现实改革的激励力量不够密切相关――改革对于改革参与者没有足够“好处”的原因，改革缺乏必要的动力。例如，减少层级的改革将有利于银行的效率和效益目标实现，但如此的改革通常会降低某些层级上的资源配置量，改革真是“革自己的命”，改革的积极性得不到调动。与此同时，层级越多的分支机构，得到的资源配置总量也就越大，它反向地激励着人们对层级设置的改革热情消失。改革的激励问题，实际上是国有商业银行乃至整个改革中具有共性的问题。在“科层制”改革的进程中，国有商业银行改革的真正推动力目前主要在上层改革的领导决策和设计方面，上层改革者似乎不存在改革利益上的损失，积极性没有影响；但下层改革参与者的主动性及热情，取决于改革对自身利益的伤害程度，许多的改革方案即便能够出台，只要有损于参与者的利益，就是能够执行，也会出现一定的走样变形。上述“科层制”中存在着的大量不规范的问题，大抵没有人不清楚，但如何从改革的激励中找到上下一致的改革力量，充分调动各方面参与改革的积极性，在通过改革赢得银行整体的效率和效益中，让改革的参与者得到一定的实惠，尚处理得不 到位，而这正是解决现行国有商业银行“科层制”中问题的关键。

四、三大战略选择之下必须解决的几个重大问题

中国国有商业银行改革对于国家掌握产权或大部分产权的战略选择、大商业银行战略选择和“规范的”科层制战略选择，涉及到几个必须解决的重大问题或前提问题：（1）国有商业银行的资本金补充问题――既然要保有国有商业银行产权的主要部分，在银行资本金目前普遍不足的情况下，以各种方式补充资本金就势所必然，考虑到财政收入的情况和国有商业银行要求补充的资本金的规模，近年可以考虑有选择地先在加大改革试点的银行直接补充部分核心资本，并在政策上允许各家银行多渠道地增加附属资本；（２）对国有商业银行处理不良资产给予政策方面的支持，让国有商业银行能够如同资产管理公司一样地及时处置银行尚存有的不良资产，如果存在着法律方面的冲突，可以考虑对国有商业银行的不良资产继续实行剥离的方式来赢得国有商业银行历史包袱的减少，造就国有商业银行经营的一个相对宽松的空间；（３）政企严格分开，大幅度地减少与商业银行经营无关的内部机构组织设置和人员配置，尤其重要的是，大幅度地减少与商业银行经营无关的各种名目的行政活动或社会活动；（４）在上市之前的股份制改造中，允许国内民间资本对于国有商业银行的进入，丰富资本结构的同时，为未来中国“自己的”源自于民间资本的大商业银行积累基础；（５）鉴于国有商业银行改革者主体的不明确，必须确立谁是改革者及改革者的主体地位，从现实格局看，改革者的必然选择只能是国有商业银行时下的组织者、管理者和经营者，必须寻找并建立对这种改革者的激励机制，在给予改革者利益基本保障之下，让改革者自己积极主动地推进国有商业银行改革战略选择的实施。

第四篇：裁判文书改革的路径选择

裁判文书改革的路径选择

——基于255份民商事裁判文书的实证和展开 作者：邓俊明 王欢 发布时间：2012-02-21 15:12:27

【论文摘要】人民法院是国家的审判机关。人民法院制作的裁判文书是代表国家行使审判权的一种形式，是社会主义国家权力的象征，对保证国家各项法律的正确实施，保障依法治国，建设社会主义法治国家，有着十分重要的、不可替代的作用。自1992年《法院诉讼文书样式（试行）》出台以来，人民法院的裁判文书有了较大的改观，在形式上更加条理、规范，但是，我们也不得不承认，长时段的文书改革让裁判文书的质量提升并无实质性进展。由于受传统法律文化的影响，长期以来，法官多只注重事实的调查与认定，却忽视对证据的分析和裁判的说理，而随着我国民主法制建设和审判事业的蓬勃发展，以及现代国人法制意识的整体提高和以公开审判为主要内容的审判方式改革的不断深入，人民法院传统的裁判文书模式越来越显露出其缺陷和不足。本文拟对255份民商事裁判文书进行实证分析，并结合审判实践，就裁判文书改革的有关问题作一探讨。本文共分为三个部分：第一部分从255分民商事裁判文书出发，分析目前裁判文书中存在的问题；第二部分从司法理念、培训机制、技术规范、社会发展等四个方面进行原因解析；第三部分针对裁判文书存在的问题，拟对裁判文书改革提出一些对策和建议。（全文约8500字）

一、问题的提出

（一）直觉处的敏感

人民法院报的一则报道：张某和女儿联合起来，准备一文不花将母亲陆老太的房产骗到手，被陆老太告上法庭。日前，北京东城法院开庭审理并宣判此案，法官首次在判决中援引《孝经》，维护了陆老太的权益。如果细读新闻，会发现法官并不是在判决中援引了《孝经》作为判决的依据，而只是在判决说理过程中引用了《孝经》的有关内容。法官作出判决的依据还是现行的相关法律条文，具体到这一起撤销房屋买卖合同的纠纷，法官援引的当是《合同法》、《民法通则》和《民事诉讼法》的相关条款。尽管如此，法官在判决说理中引入了儒家经典《孝经》的内容，用传统的道德观点来增强判决的说服力，具有创新意义。如果庭审过程是司法过程的集中性展示，那么裁判文书就是人民法院司法成果的最终载体和质量体现。裁判文书是人民法院向社会提供司法产品的重要物质载体。人民法院审判质量的好坏，审判结果是否公正，裁判文书无疑是重要的载体与窗口。孝经入决是传统文化试图糅合进现代法治的一次尝试或是一个缩影吧。这一创新举措，不仅显现了法官的人文水平和个人修养，更体现了法官的智慧。笔者原以为判决书都是刻板和僵硬的说理，但在法院报读到这个判决书就发现原来裁判文书还可以写得如此动情，如此让人动容，这不得不激起笔者对裁判文书的强烈好奇心。由此出发，笔者希望对裁判文书有试图更加的深入了解。

（二）想象处的实证 基于裁判文书的重要地位及笔者好奇心的驱动，笔者以X市法院的255份民商事裁判文书为基础展开了实证分析并辅之以对长期在一线从事审判工作的法官进行了座谈和个别式访谈以对裁判文书存在问题做一个实证性观察。笔者主要选取了该院近三年来的民商事裁判文书，共收集到近三年裁判文书民商事裁判文书255件，约占该院近三年民商事案件收案总数的三分之一强。其中一审案件为43件，二审案件212件（详见图例1）；民一庭177件，民二庭案件45件，民三庭33件（详见图例2）。对裁判文书实证之前先做个简单的背景介绍。该院为一个普通的中级法院，因一审案件不多所以抽样和统计的裁判文书主要为二审案件。审理民商事案件共设置了三个民事业务庭，共有法官16名及书记员4名。扣除3名办案不多的业务庭长（业务庭长不仅是法官，在实践中其更重要的身份是作为行政领导对外处理大大小小的事情并负责对本庭案件及法官的管理），实际从事一线审判的民商事法官为13名。在分工上民一庭分管普通类的民事案件，民二庭主要处理企业之间的经济纠纷，民三庭涵盖了涉外民商及知识产权诉讼。在法官的人员结构上，大部分法官尤其是三个庭长均为长期从事一线审判工作、审判经验丰富的资深法官，几个审判新手多为近年来通过公务员考录的法律专业大学生。选取X市法院的民商事案件作为实证分析的样本主要是基于我国85%的案件都被中基层法院消化了，而中基层法院中主要案件为民商事案件。因而通过以X市法院民商事案件作为切入口，可以为了解我国裁判文书存在的问题做一个概要性和样本式的了解。

（图例1 一二审民商事案件分布图）

（图例2三个民事业务庭收案数分布图）

笔者通过对255份裁判文书的抽样统计和分析整理，发现该院大部分裁判文书还是合格的，但也存在不少问题。在抽样的255份裁判文书，大概有40多份裁判文书存在这样或那样、或大或小、形式或内容的问题，主要问题主要如下：

第一、在形式或格式上，不少裁判文书编排体例不够合理。对于某些案件，当事人提交证据多达十几甚至几十份的案件，文书起草人或撰写人依然采取罗列式或糅合在一块简单的表述为本院采信或不采信让人眼花缭乱，可读性差。即使像笔者这样接受过系统法律教育的职业法律人依然感觉难懂，普通的社会公众更是难以理解和接受，这无疑不利于司法权威和公信力的树立。

第二、不少案件虽然整体上没什么大的瑕疵，但仍有不少细节仍值得推敲。比如可能是把关不严或者承办法官的疏忽大意，在一个判决书出现两个审判长的低级错误实在是不应该。部分案件对阿拉伯数字、计量单位的使用不够统一和规范。比如在一个文书中既有尺、丈，又有米、厘米。在表述年份上本应用特殊符号“〇”的，很多法官经常阿拉伯数字“0”代替。

第三、个别案件只是对当事人的诉讼请求及提交证据进行模糊处理而不进行一一具体答复，甚至还出现了超判漏判而被发回一审法院重审。在部分案件中，有些当事人提交了很多证据，但是判决书中态度暧昧，既未明确表示不予采信也不表述确认迹象，这无疑让当事人为涉诉信访、反复诉讼提供了温床。

第四、裁判文书表述方式、撰写方法单一落后。很多裁判文书并未根据案件的性质和情况进行相应调整或特殊处理。部分案情复杂、证据繁多的案件，承办法官可能是因为信息化水平不高而未能熟练运用Word和excel等现代办公软件进行绘图、运算以采用图表、数轴等多元表述方法直观反映案情。在语言选择上，有些文书使用的语言过于专业而晦涩难懂或者文学味过浓而异化为散文。例如，在笔者调研的案件中就发现，有些案件使用过多生僻、难懂的专业法学名词而致使文书看起来像一篇专业的学术论文亦让读者不知法官所云。

二、原因的解码

（一）司法理念落后和法官素质不高。

在审判实践中，很多法官并未树立起现代司法理念。部分法官存在着重视审判而忽略裁判文书撰写的错误司法理念。认为只要裁判结果是正确的，裁判文书出现点瑕疵是无关痛痒之事。法官自身未能对判决书等裁判文书引起足够重视或缺乏责任意识，从而未认真对待裁判文书是裁判文书质量不高的重要缘由。另外，法官队伍自身素质不高也是裁判文书出现诸多瑕疵原因束之一。由于历史性的原因，我国目前在一线从事审判的相当部分资深法官都没有接受过系统专业的法律教育而进入法院工作，即使是当前通过公务员考录的法律专业大学生也因为大学法律实务教育的匮乏、自身审判经验不够丰富、生活阅历尚浅等因素而导致裁判文书存在着诸多问题。

（二）制度激励机制阙如和裁判文书培训教育的边缘化。

缺失了制度的庇护和维持，即使法官自身再重视、再强调裁判文书的重要性，合格乃至优秀的裁判文书只能成为一种偶然式地爆发，而无法成为一种群体性的法官行为自觉或经常性的惯性运作。虽然法院自身每年都有对法官业绩的考评，但不少法院一味追求办案数量和审判成果而忽视了对裁判文书质量的砥砺。虽然目前法官教育培训在全国法院系统开展得如火如荼，但对裁判文书的制作技巧与方法却被抛弃在遗忘的角落。根据笔者的调查和访谈，裁判文书的制作方法与技巧难以成为法官培训教育的必修课而是法官自身在长期的审判实践中自觉摸索出来的经验沉淀或跟着资深法官点对点辅导，这种自学成才式或师徒制的裁判文书技能培训自然无法保证裁判文书的零瑕疵。裁判文书制作技能游离于法官培训的视野之外必然导致裁判文书质量的大面积遭殃。

（三）技术规范空白，裁判文书签发审核链不完整。现行法院通用的民商事裁判文书体例和格式为1992年《法院诉讼文书样式（试行）》（以下简称九二样式），九二样式因为细节不够具体而缺乏操作性。比如对于很多的标点符号使用、计算单位的统一都无一个通用、可行的技术标准和操作规范。技术规范的空白容易导致法官所撰写的裁判文书格式混乱和标准的无序。另外文书签发签发审核链不健全、不完整也是导致裁判文书大面积质量赤字的重要因素。一方面，现行法院裁判文书签发审核权主要集中于业务庭长和分管院长。但在司法实践中，庭长和院长本身事务繁重、精力耗散及长期不在一线从事审判工作，不仅无暇顾及文书的质量审核也因为业务的生疏不利于对文书质量把关。另一方面，裁判文书自身的生产工序过多也会让文书信息在流通过程中失真，耗散其原本的质量或品质。在目前文书撰写方式上，主要有承办法官独立起草或承办法官交代好大概内容交由法官助理或书记员处理再返回承办法官进行审核，然后提交业务庭长或分管院长签发。笔者以为这种多工序、反复性的文书生产模式既不容易精确表达承办法官的裁判内容，亦因为流通环节过多而导致的信息失真而为裁判文书存在的问题埋下了不良种子。

（四）社会快速发展，纠纷日益复杂化带来的严峻挑战。

裁判文书是对裁判结果的展示和庭审过程的凝练，反映到裁判文书上也就必然牵涉到承办法官需要运用各种新知识、新信息来审理案件并以裁判文书为载体形成书面审理结果。由于社会经济的快速发展等原因造成案件日益复杂及法律关系的复杂化，社会经济快速发展导致金融股票等新类型纠纷、案件层出不穷，承办法官在审理金融类、知识产权案件时常常需要运用到相关行业或专业的大量科技名词、专业术语，这不仅对法官自身是个严重挑战，亦让当事人对其作出的判决书难以理解和接受。若承办法官依然对文字表达情有独钟，而只采用文字叙述、独白作为唯一的文书叙述方式不仅会凸显法官语言运用、文字驾驭能力的苍白，亦无法清晰表达其意图。

三、路径的选择：

（一）采用多元表述方式，创新裁判文书撰写方法。

在笔者所调阅的案件中，发现几乎所有案件的裁判文书都采用文字叙述等单一的表达方式，而且裁判文书也无法反映办案的整个经过及裁判文书的具体生产流程。笔者以为裁判文书的撰写不应当一味的求新求奇，但是应当根据案件的性质和本身的具体情况，采用多种方法反映案件流程，充分运用各种图表、数轴等多种方法表述裁判结果，通过图表对相关时间节点、案情进行一一表述，这不仅是人民法院司法公开向纵深推进的必然要求，亦能让读者一目了然，清晰地了解整个案件的发展过程。

例如，法官赵某在审理王某与谢某合伙纠纷一案中，王某称赵某的爷爷和谢某的妈妈是亲姐弟，赵某为谢某表哥的儿子，依照《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》第一条第一款的规定，“审判人员具有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避：

（一）是本案的当事人或者与当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系的；„„”。赵某和谢某是三代以内旁系血亲，赵某依法应当回避。经查，赵某和谢某上述亲属关系属实。在分析本案时，若只是运用文字解释说明：旁系血亲是相对直系血亲而言，它指与自己具有间接血缘关系的亲属，即除直系血亲以外的、与自己同出一源的血亲；三代以内旁系血亲是指同源于祖(外祖)父母的旁系血亲，具体为伯、叔、姑、舅、姨、侄子(女)、外甥、外甥女、堂兄弟姐妹、姑舅表兄弟姐妹、姨表兄弟姐妹等。民众依然很难理解当事人之间的关系，但若运用图表计算法就一目了然了（如下图）：

祖父和祖母（外祖父和外祖母）← 第一代

／ ﹨

父亲（母亲）伯、叔、姑等（舅、姨）← 第二代

︱ ︱

本人 兄弟姐妹（表兄弟姐妹）← 第三代

（图表一：分析三代以内旁系血亲的概念）

就本案而言，赵某和谢某亲属关系如下图：

赵某曾祖父和曾祖母 ← 第一代

／ ﹨

赵某祖父 谢某母亲 ← 第二代

︱ ︱

赵某父亲 谢某 ← 第三代

︱

赵某 ← 第四代

（图表二：分析本案所涉的亲属关系）

根据上述图表，我们很容易看出：赵某和谢某最近的共同直系血亲为赵某的曾祖父和曾祖母，赵某父亲和谢某是姨表兄弟，属第三代旁系血亲，赵某是谢某表侄，二人并非三代以内的旁系血亲。

（二）出台裁判文书的通用格式，统一技术规范的实施细则。

通过对裁判文书的实证调查，笔者发现部分案件因通用格式的缺失和统一技术规范的匮乏而让承办法官无所适从，或“自作主张”导致裁判文书对计量单位、阿拉伯数字的使用非常混乱和无序。比如有些文书中既有米和厘米，又有尺丈等传统计量单位；亦或将文书中表述年份的特殊符号“〇”写成阿拉伯数字0或者英文字母O，或者三者混用。虽然这只是很小的一个细节，但细心观察，这些“小缺陷”不仅与裁判文书作为国家正式司法文书的严肃性不相统一，亦是对社会主义法治权威的伤害。笔者以为可以在人民法院诉讼文书格式的基础上继续细化相关的格式空白和技术操作规范，通过出台通用文书格式和统一技术规范以完善裁判文书的形式规范。比如对于计量单位和阿拉伯数字等特殊符号的运用，应当有一个统一的技术标准。在引用相关法条时也应当严格按照条款项的规范进行操作，在法条引述上，应当坚持程序法优于实体法，上位法优于下位法，特别法优于普通法的法律引述顺序进行严格规范。

（三）更新司法理念，创新法官培训方式。

加强对裁判文书制作等相关司法技能的培训教育。一份裁判文书出现诸如两个审判长等明显错误，一方面承办法官自身没有重视，光注重案件审判而忽略了裁判文书的撰写；另一方面，因为司法技能的缺乏，很多初任法官难免会出现这样或那样的瑕疵与问题。因而笔者以为在裁判文书的撰写上，应当让所有从事审判一线的法官更新并树立现代司法理念以培育法官自身的责任意识。要让法官深切体会到不仅案件的承办质量关乎法官的工作业绩和职业道德，裁判文书的撰写也是案件质量及法官业绩的重要组成部分。

在培育法官责任意识上，一方面，应当将裁判文书的撰写及后续装订归档纳入法官工作量或业绩考核体系。将裁判文书撰写质量纳入法官业绩考评体系，将其作为法官日后晋职晋级的重要依据和参考系数。人民法院可以定期开展对裁判文书评比及优秀文书样式设计竞赛以激发法官对裁判文书撰写的热情与动力。通过这种文书样式设计竞赛及裁判文书的评比和遴选让承办法官充分认识到裁判文书的重要地位和意义以创造更多的优秀裁判文书。另一方面，应当改变培训方法，强化对裁判文书制作等司法技能的培训，应当倡导有多名资深法官同时传帮带一名新人的交叉式导师制，以让新人快速学习各种裁判文书制作的技巧与方法及对常见的错误、误区的规避，以实现年轻法官的快速成长；同时通过开设文书制作技能专题讲座、印发相关优秀文书、文书样式设计竞赛等方法以实现对法官裁判文书制作技能的大规模轮训和司法技能的大提升。

（四）合议庭运作实体化，完善裁判文书签发审核链。

根据笔者对从事一线审判的调查和访谈，笔者了解到现行的裁判模式虽然是基本是把合议庭功能虚化了。即很多案件的审理，承办法官基本是对整个案件的文书送达、庭前调解、证据认定、裁判结果大包大揽，而作为合议庭成员的其他法官只是在庭审时合议案件，更有极个别者干脆合而不议。比如只在庭审前匆忙翻阅案卷或者连案卷也不参阅而直接参加庭审，在案件评议及裁判结果也是毫无实质内容的同意承办人意见。这种模式下的案件合议模式实质上已经异化为一人庭或者说合议庭已经被严重虚化了。合议庭虚化不仅丧失了其本应有的、发挥集体智慧的优势，也排除了其合议庭成员之间分权与相互监督的功能。笔者以为应当让合议庭的运作实体化，让最熟悉案情的合议庭成员充分尽心尽责，明确其权责利的分配以便完善裁判文书的签发审核链。

1、在合议庭的外部运作上，将领导对裁判文书的签发审核权还权于审判长或合议庭，完善文书签发审核链。合议庭的实体化在外部上主要是将行政领导对裁判文书对签发权还权于合议庭，因为业务庭长和分管院长作为行政领导往往不参加案件的庭审与评议，无法及时掌握案件的具体情况和特殊问题，其发表意见的权威性也就值得拷问。另外，作为行政领导的业务庭长、分管院长因为行政事务繁杂及长期不从事一线审判工作而生疏于审判工作也不适合对裁判文书进行签发。因而笔者注重在裁判文书的签发审核上，应当将文书的签发审核进行内容与形式的分离。对于事实认定和法律适用等涉及案件实体性内容应当主要有合议庭的审判长审核签发，对于重大疑难复杂的个别案件可以将审核签发权上提业务庭长或分管院长把关。

2、在实体化的内部机制上，也可考虑将案件的事实审、法律审、证据审进行分离并分别配置给合议庭成员，最后由案件的具体承办人汇总相关意见草拟裁判文书交由审判长签发审核。这种案件审判权的三分法通过对审判权的分割以促使合议庭成员之间的相互监督与制衡，有效地避免了合议庭被虚化为案件承办人的 “一人合议庭”。比如在案件评议上，应当先由非承办法官发表意见最后由案件承办人出具最终意见。通过这种技术处理唤起合议庭成员的责任意识，或避免承办法官的意见对其他成员造成先入为主的偏见或者合议庭非承办成员以意见同意承办人意见敷衍了事。

3、完善裁判文书的生产流程，强化对司法辅助人员的考核。首先，要加强裁判文书的电子化，即杜绝手写裁判文书再交由文印人员输入电子版本，这样循环往复地校对文稿不仅大大增加了文书的生产流通环节，容易引发信息失真而增加不必要的错误；而且过多的循环往复也是对司法资源的严重浪费不利于司法的经济和高效。因此笔者以为作为实际承担文书校稿和格式复核的书记员及文印人员等司法辅助人员也对文书质量的影响不可小觑。其次，在考录环节上，加强对司法辅助人员法律常识和语言文字能力的考察，并多开展在职培训教育以保证裁判文书整个生产工艺中所有成员在文书校对、格式复核上的基本素质达标，并形成相互监督的制衡机制。

（五）加强裁判文书的说理性，提高裁判文书的可接受性。

“诉讼和体育比赛的一个差别是，法官裁判胜负需要陈述理由，体育裁判只作结论，不谈理由，法官之所以有资格判决输赢，是因为他们能够提供判决理由；体育裁判也有自己的理由，只是体育规则本身比法律规则简单、明确，裁判需要当场宣布因而没有时间陈述理由。” 说理是司法裁判的生命所在。说理是法律所应具备的理论品质，亦是司法不同于武力等其他纠纷解决方式的本质所在。我们很难想象一份堆砌着暴力、强权、强词夺理的裁判文书能够被当事人真诚、心平气和地接受。法官通过叙事实、摆证据、讲道理的温和强制让当事人从心底真正接受判决的正当性，让案件的相关当事人息诉罢访。说理性在裁判文书中主要体现在以下三个方面：

1、说理首先需要注重公开性、透彻性。裁判文书说理的基本含义是法官充分运用法律规定、生活常识、司法经验、法律方法等相关知识充分进行事实认定、证据评估和法律选择。通过这种认定、评估和选择的司法过程，裁判一步步靠近事实的真相，接近公正的彼岸。这种说理应当全面、充分展示法官的自由心证过程。这种心证既不是秘密的，也不是没有任何约束和限制的。法官的自由心证通过说理在裁判文书中得到全面展示，通过这种心证公开化打消当事人的疑问，能够对裁判的公正度有一个客观的检验标准。在事实模糊或法条竞合、法律漏洞的情形下，法官应当充分运用举证规则、法律推理、法律论证和漏洞填补等法律选择方法演绎案件的裁判过程，充分展示法官的自由心证过程。

2、裁判文书的说理应当注重全面性和针对性的统一。在全面性上，主要体现法官对当事人提出的诉讼请求和所提交的证据进行一一确认或否决。对于当事人的诉讼请求和证据，法官不能抱着暧昧的态度不置可否，既不确认也不否决，这种不可置否的司法裁判当然无法当事人信服。对于当事人所提交的证据是采信还是不予采信，法官还需要用适当的论证或充分的理由说明而不是避重就轻敷衍了事。针对性主要指法官不是是说所有的裁判都必须长篇大论地进行反复论证和罗嗦，而是要针对案件的具体情况，努力做到 “因案而异”。要对当事人争论激烈或重大争议的事实、证据进行有重点的针对性阐述并以一事一议为宜，在最后进行综述性的表述法院的立场和观点。而对于案情简单、事实清楚的案件，法官也无须无病呻吟地循环叙述、重复论证。笔者不赞成篇幅越长就是说理越透彻、越明朗。笔者以为说理应当结合案件的具体情况繁简得当，论证清晰即可。另外对于调解书，只要当事人内心的真实意思表示、合意达成，法官不需要大篇幅地进行说理和论证。

3、在强化司法公开的背景下，裁判文书的说理还应当从裁判文书外入手，从“书外”加强说理性。书外说理，主要是以裁判文书附件的形式将其他不宜写入文书但又与案件相关内容附在判决书或裁判主文的后面，将那些不宜写入正式裁判文书但又与案情相关、案件当事人利益相关的内容以附件的形式附在判决主文后面，这不仅有效地保证了案件当事人的知情权，推进司法公开，也有利于将保证裁判文书作为国家正式司法公文的严肃和权威。裁判文书的附件主要指案件特殊处理的政策背景、量刑要素表、法条引述的全文及就案件本身发出的司法建议书等不宜写入判决主文的内容。现行判决书判决所援引的法条往往只有相关的条款项而无具体的内容或法条全文，一方面很不利于读者的查找和翻检，另一方面对于法律懵懂的当事人，让其自己去查找相关的司法解释或从众海量的法条库里去检索相关的法条也非一件易事，而法官在裁判文书主文后附上相应的法律条文，则是举手之劳。（作者单位：江西省新余市中级人民法院）

第五篇：共青团改革路径选择-历史的视角

共青团改革路径选择——历史的视角

摘要：回顾历史，探究事物发展规律，沿着中国共青团创立发展的历史脉络，侧重团组织与社会时代变迁、与赋权主体中国共产党、与组织功能承载主体青年关系的史实，分析团组织存在与发展的基础与条件，思考共青团改革要重视的两个出发点：团组织的创新能动性和青年发展的时代性，对共青团改革路径做一些探讨。

[关键词] 共青团历史 时代因素 党团关系 团青关系 共青团改革

改革开放四十年，中国社会的改革走在了全面深化改革、攻坚创新的道路上。叠加全球化和第四次工业革命，中国社会转型呈现出加速度发展的态势。党中央实施“四个全面”战略布局，执政党的执政能力面临大考。当前，国家与民众的连接，直接体现在党与人民群众的关系上。共青团作为执政党与青年联系的桥梁和纽带，在实现中华民族复兴事业、建立国家治理现代化体系中，占据非常重要的位置，“共青团始终是国家政权的重要社会支柱和稳定社会的基本力量之一。”

肩负神圣使命的共青团组织，在经历了九十多年的风雨征程后，迎来了本轮共青团改革。共青团中央与各地方共青团组织相继出台了共青团改革方案，针对共青团存在的脱离群众的机关化、官僚化、贵族化、娱乐化 “四化”问题，从尊重青年主体地位思路出发，侧重于团组织在体制内的机构改革和工作方式的转变，以增强与青年的联系为主要目标，推行共青团的改革，以期扩大党的青年群众基础，增强团组织是凝聚力与感召力。改革任务复杂而艰巨，本文试图沿着共青团组织的更叠脉络，从社会关系变迁、党团关系演变、团青关系的发展三个角度，再一次思考本轮共青团改革不应该被忽视的出发点和路径。

一、历史的回顾与思考

共青团组织作为党的依附型组织，其政治地位与作为空间，与党的政治地位密切关联。这里，以党成为执政党的时间为节点，将共青团组织的发展史分为两个阶段作简要回顾。

（一）共产党执政前

1、共青团组织初建时期（1920年8月-1937年4月）在风起云涌的反帝反封建的革命年代，共青团组织（时称：社会主义青年团）在全国各地相继成立。上海1920年8月党成立，8月22日团成立；北京1920年10月党成立，11月团成立；武汉1920年8月党成立，11月7日团成立等等。党团组织几乎同时发轫。

新生的党团组织，受当时政治形势和共产国际的影响，对组织结构体系和党团关系的认识，还处于摸索阶段。理论上明确了团作为 “党的预备学校”, “中国青年无产阶级的组织”性质，完全接受中国共产党的主张并受其指导，在行动上与党保持一致，但在实际工作中很难得到完全落实，党团组织构成与工作模式有许多重叠，以至于“S.Y.不免仍是第二党的形式”。这样的一种“党团一体”格局，部分表现出分化革命力量的隐患，以及代表青年利益的弱化。

1925年团三大以后，党团中央共同推动了团的工作青年化群众化的探索，要求团的组织更加扩大，更加年轻化，更集中关心青年本身的利益问题，进行了一次团组织建设的自我调整。

1927年大革命失败，陈独秀右倾投降主义被批判，共青团组织在反右倾斗争中主张正确、反应迅速，以致出现“先锋主义”倾向，进而对党的领导地位提出质疑。

土地革命时期，革命形势复杂变化，革命重心由城市转向农村，党、团工作转入地下，党团关系也出现了主义纷争，取消团的“取消主义”出现，使根据地青年运动遭到严重挫折。而又在王明路线影响下，共青团工作方式上严重脱离群众，在组织发展上实行关门主义，最后使得国统区共青团作用也日益削弱，无法完成带领广大青年共同斗争的狭小组织。

这一阶段前期，中国共产党、团组织弱小且身份隐晦，尚处于政治力量积聚早期，为唤醒民众教育民众扩大影响力，组织活动的手段和能力均显不足的情况下，组织发展的能动性要求很高，进步青年自发地创造性地以各种形式组建团小组，独立开展活动，推动了早期团组织的快速发展，但也在客观上带来了党团关系的复杂性，某种程度上影响到团的工作的有效推进。

革命形势发生变化，“取消主义”出现，分析其原因，一是由于团的工作由城市走向农村，缺乏农村工作经验和群众基础。早期以青年知识分子为主的团组织及组织工作模式，尚不具备覆盖其它青年的能力。二是早期团与党的工作基本一样，缺乏根据青年的特点开展工作的经验，发动青年的有效性降低。

2、共青团组织（社会主义青年团）改造时期（1937年4月-1946年11月）随着世界青年反法西斯斗争的全面开展，北平学联组织的“一二·九”运动，吹响了抗日救亡的号角。随后平津学联、全国学联相继成立，使中国学生运动与世界青年反法西斯斗争结合了起来。1936年2 月由北平学生成立的“民族解放先锋队”，在全国迅速发展，成为全国青年抗日救亡的骨干团体。

“这时，作为全国青年运动核心组织的共青团，依然是第二党式的秘密狭小的以少数先进的无产阶级青年组成的，组织的发展落后于客观形势的需要和青年运动发展的要求，不能适应广大青年日益高涨的抗日要求，团的工作青年化群众化的问题长期未能解决。”

从1936年11月开始，中共中央决定根本改造共青团，“使团变为广大群众的非党的青年组织”到1937年4月17日，西北青年救国会的成立，共青团组织形态发生改变,共青团工作全面停止。

共产党中央顺应形势发展，为了建立广泛统一战线，改造共青团，一个提法是，“千万不要幻想用一种组织形式与名称去组织所有的青年。” “我们可到其他已有的青年组织中去工作，争取其领导。”并且“要拿完全新的策略去武装这些干部。”在组织形态和领导方式、以及干部培养上都有策略上的考虑。

“在共产党各级组织内应该有青年部或青年委员会及青年干事„„共产党应该是青年运动的唯一领导者。”在不放弃党在青年运动中的领导作用的主张下，一般青年的抗日救国组织，包括几乎全体青年，极大扩展了青年聚集的群众性基础，在抗战初期起了积极作用。

这一阶段，党团组织体系外的团体，在青年抗日救亡运动中承担了领导和组织工作，在组织和动员青年过程中，很好地表达了民众，特别是青年民众抗争贫弱、抵抗外来侵略的共同愿望；青年自发和自觉地参与民族国家事务,形成了青年运动的蓬勃之势，引领了时代发展的进程。

而共青团组织，由于其秘密组织形态，无法实现广泛公开动员青年的功能，群众性失位；少数先进无产阶级青年核心性，则过于狭隘，所代表的人群缺乏相应的动员领导能力。

3、共青团（新民主主义青年团）重建时期（1946年11月－1949年4月）

抗日战争后期至抗战结束，革命形势发生了变化，推翻反动统治、建立新中国成为革命主线，需要发动青年、组织青年，依靠青年特有的革命性和觉悟，投入到新的革命斗争中、维护土地革命的成果。在新的革命高潮前夕，抗战中涌现集聚起来的青年积极分子，也需要一个旗帜鲜明、更有战斗力的组织，来表达他们政治上的要求。青救会则因环境变化而逐渐退出历史舞台。１９４６年６月中央青委起草了《关于成立新民主主义青年团的建议（草案）》，青年团重建被提到了议事日程。

时任中央青委书记的冯文彬，对过去建团出现的各种问题都进行了认真反思，认为青年团的建立，应当完全走群众路线，依靠群众自己的积极性创造性来建团。“应该在各种运动与斗争中、工作中去建团。”不是为建团而建团，“应该从下而上的建团。不搭架子也不包办代替。”关于青年团的任务，他认为就是学习，“青年团应该提倡和领导青年向群众学习，向人民学习的精神。在团员中特别是青年团的工作人员中，一定要提倡眼睛向下而不是向上，要到群众中去。”“脱离群众是团的致命伤„„建团决不是增加一批官，而是为群众需要增加一批真正为群众服务的勤务员。”

关于青年团的重建，刘少奇、朱德等领导人也多次指示，“青年团除纲领外，特别重要的问题是作风问题。”“要取得广大青年群众、广大人民的信任，就不能有官僚主义的旧作风，绝不能站在人民头上当青年官。”“青年团把青年组织起来，以学习为主，解决青年思想问题。”

伴随全国解放的迅猛态势，团的重建，在明确了团的任务、明确了组织权力来源等问题之后，迅速在全国开展，获得了政党支持和青年认同。并成为夺取全国胜利，建立人民政权的一个重要组成部分。至１９４９年４月中国新民主主义青年团第一次全国代表大会召开，标志着青年团的重建工作完成。

中共中央发布《关于建立中国新民主主义青年团的决议》明确指出：“中国新民主主义青年团，是在党的政治领导之下坚决地为新民主主义而斗争的先进青年们的群众性的组织，是党去团结与领导广大青年群众的核心，是党以马克思列宁主义教育青年的学校。”团的性质、任务、建团的方针和步骤得到进一步明确，并且成为共产党领导的新国家的政治体系中，重要的组成部分。

值得关注的是，革命领导人对团组织发展问题的清醒认识和策略主张：团干部必须戒除的官僚作风，在党团组织尚未取得国家政权主体地位时，就已然成疾；团组织群众性来源于群众的积极性；群众性的根本策略和方法，就是由下而上的自发性。

（二）共产党执政后

新中国成立，中国共产党成为执政党，成为中国人民的领导核心，作为助手和后备军的青年团，其政治地位、权力边界、组织过程、工作任务都与以往有了极大的不同，都有了制度化的确定，在党政一体化的国家体制内，青年团全面承接了党的青年工作的职权，在青年工作体系设计中，定位在青年运动的核心地位。

1、共青团组织的巩固与发展时期（1949年4月－1966年）

伴随社会主义改造和新中国的建设热潮，青年运动，也由五四时期启蒙民众，抗日战争时期民族救亡，转向建设社会主义新秩序。共青团组织沿习了革命传统，在新中国全面建设的热潮中，组织动员青年一代，成为了革命和建设的生力军，得到了党政支持和群众赞扬。

新中国初建，党成为执政党，国家权力体系的建设成为首要任务。作为助手和后备军的的青年团，被纳入到国家政治体系当中，在全国权力体系推进过程中，其组织网络也深入到基层；计划经济和单位社会的逻辑，使政党组织成为构建社会的核心力量，团的组织也很好地嵌入到所有单位组织之中，团组织的作用得以大力彰显；同时，共青团的工作又与青年成为新中国主人的政治热情紧密相联，组织化的强动员机制下，青年比较能够认同共青团的工作。

这一阶段，党应该如何领导青年团，青年团应该如何工作，成为共青团组织发展的重要指引。在建国后团的一、二大，都重点强调，加强党对团的思想、政治领导，始终是重要议题。1956年党的八大上，党团关系写入党章。这一阶段，共青团工作也比较重视照顾青年的特点，青年团干部作风建设也得到重视，这一时期共青团工作的整体向好。

共青团组织快速发展，伴生于共青团工作的一些问题也逐渐暴露出来 比如：脱离群众、独立开展工作、青年干部的官僚化等问题。1956年，时任团中央书记处书记的项南，结合当时团中央几个部门的意见，就应当切实解决的问题作了归纳，提出《十点建议》，从群众化、民主化、自治权、精简机构、加强基层组织建设（提高青年科学文化水平并建立青年活动中心场所）等方面分析了问题，并提出了改进的具体办法。但1958年整风运动使得这些正确的主张，在极左思想的干扰下，遭到了批判。直至文革结束后，项南平反，肯定了其主张的正确性，但在当时，却造成了团组织的一次沉沦：片面解读“党的绝对领导”，忽略了团组织自身的作用；团组织内部民主氛围被破坏，不敢发表自己的意见，失去了青年团本应有的活力；不敢从实际出发，开展符合青年特点的活动，有的地方进而出现团不管团的问题。

2、共青团组织恢复和调整时期（1978年－2003年）

十年文革，共青团组织受到冲击，系统领导中断，组织瘫痪。而以青年学生为主体的“红卫兵运动”席卷全国。一方面，来自于国家层面“阶级斗争”的错误发动，给共青团组织带来冲击；极端形态的政治斗争，也使广大青年深受其害。另一方面，从历史的角度来看，青年、青年运动与共青团组织离散状态，又一次出现。

文革结束后，党中央拨乱反正，于1978年恢复了团的组织。从团的领导系统至基层组织结构得到恢复。这一次团的组织过程、组织功能的实现及其实现方式，则是全面沿袭了文革前的形态，仍是计划经济体制下的组织过程，自上而下，单向推动，强调组织在先，纪律为主。党对团的领导加强了，而青年主体性没有得到重视。

十一届三中全会，中国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。农村联产承包责任制在全国铺开，随之，共青团组织迎来了一次新的挑战。团的农村基层组织出现了大面积松散瘫痪现象，“团员难集中、时间难统一、活动难开展”问题突出，基层组织设置、基层活动方式，都已经不能适应经济体制改革和现实生活的变化。

1992年党的十四大召开，确立建立社会主义市场经济体制，中国社会进入市场经济时代，因为经济体制的变迁带来的社会结构的转型，社会生活的各个方面都发生了巨大变化。

这一时期，共青团组织依托自上而下的组织布置、主流媒体的宣传、体制内机构的强动员模式，带领团员及青年，积极投入到市场经济建设的大潮中，开展了一系列有一定社会影响力的活动，彰显着组织力量。但不可否认的是，这些活动的感召力有限、宣传空洞而抽象、有些则流于了形式、更有的活动难以覆盖到体制外青少年。

同时，团组织的影响力也在下降，表现在基层组织建设上。以1999年统计为例，非公经济组织达到3300万个，主体从业人员1.3亿，其中35岁以下青年近70%。2001年团中央下发《关于加强非公有制经济组织团的建设的意见》，至2005年，全国有10.1万个非公组织建立了团组织，有效覆盖332万名团员。市场经济体制催生的非公经济组织快速扩充，非公组织团建明显滞后，远远跟不上市场自然增长力量带来的变化。新经济组织的快速发展、青年群体自组织的大量兴起，共青团传统的组织化发展模式显得力不从心，团组织的覆盖面问题突出出来。市场经济体制下的青年原子化特征、个体主体地位提升、利益原则价值观的形成，也使得青年与过分强调集体主义、组织为先的团组织渐行渐远。

在党的十三大确定政治体制改革的大背景下，依党政为主导，共青团也开始了自身改革的尝试，1988年8月团中央印发《关于共青团体制改革的基本设想》，“工作重点放在基层，克服脱离青年的行政化倾向„„”。1993年出台了《共青团机关机构改革方案》、2001年按照国务院办公厅下发 《关于印发〈21个群众团体机构改革意见〉的通知》，启动改革。改革的出发点都是“改革组织制度，克服行政化”“加强基层组织建设，增强基层活力” 等，反反复复。改革表现为，为现实问题所迫，由形势倒逼而改；改革自上而下，为协同党政改革而做；改革内容反复，集中在组织制度、机关机构改革方面，多为团组织内部结构的调整，并未触及整体性的改变，改革愿景没有达到。“机关化、官僚化、贵族化、娱乐化”倾向引发了更多的现实问题。团组织在团员青年中的吸引力和凝聚力、影响力不足问题突出。

3、共青团组织的调整与改革时期（2003年7月至今）

1994年首个互联网诞生，不到十年时间，互联网就遍及世界各个角落。这二十多年的互联网及至移动互联加速度的发展，深刻地改变了当今中国社会，从营销方式的变革、传播方式、教育形态，乃至社会规则、社会结构都发生了变化，人与人、人与物、人与信息之间关系根本性的变化正在发生，社会经历着一场解构与重构的革命。80后、90后，甚至00后，这群网络时代的“原住民”逐渐成为社会的青年力量，他们是第四次工业革命的主力，也成为社会重构的主导力量。这个时代，青年发展与社会进步，表现出互为因果的状态，它们交互影响并反馈增强。

社会巨变之下的青年群体，全面代表了互联网时代，所表现出来的群体聚集方式的去政治中心化、价值取向多元化、个体表达的自主平等开放性、群体交往情感心理认同上的高频互动、利益诉求中跨界协作去地域化等特征，深刻改变了青年一代对共青团组织的价值认同、情感认同、行为认同。

2003年7月，团的第十五大时，胡锦涛总书记与团中央代表谈话中指出“共青团事业的发展正处在一个新的历史起点上。”指出共青团“在自身建设上要创新。要适应社会结构发生的重大变化，适应社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化的新情况„„”。2008年6月，团的十六大党中央指示“共青团要主动适应我国经济社会的深刻变革和当代青年在思想观念、行为方式、群体分布等方面呈现的新特点，在工作思路、工作方式、自身建设上不断创新„„”。2013年6月，团的十七大上，党中央的祝词中强调“要大力加强团的自身建设。主动适应经济社会变革和青年流动变化的新趋势，大胆创新团的组织建设和工作方式„„”而在与新一届领导班子成员集体谈话中，总书记又明确指出共青团工作的不足：团的吸引力和凝聚力不够；团组织有效覆盖面不足问题依然突出。

二十几年的探索和努力，共青团的组织发展问题依然存在、团组织对青年的影响力问题依然存在，党中央对共青团组织面临的困境有清醒的认识。同时，在党将长期执政的战略部署中，对共青团又提出了新的要求，必须不断巩固和扩大党执政的青年群众基础。站在这样的高度，共青团改革的任务异常艰巨。

二、共青团改革路径的再认识

历史的品读与分析，需要有客观的视角与态度，辩证唯物主义的历史观与方法论，是最有力的思想武器。实事求是分析问题、用普遍联系观点审视组织发展的历史和空间关系、以科学发展的态度思考共青团改革的路径，是历史分析的贡献。

回顾团的历史，我们可以看到，党团关系，是共青团组织发展基础性关系，直接影响团组织发展的好坏，但党团关系内涵随时代变化是有不断调整的；团青关系，或者说团组织脱离群众的问题，在共青团发展的不同历史时期都存在，基于政党逻辑的政治性组织，群众性的问题值得深入思考；时代变迁，是组织发展最深刻最具影响力的背景因素，尊重和顺应时代变化及规律，是我们思考现实问题的出发点。

（一）提升组织创新的能动性，回归青年组织的创新特质

纵观党团关系史，党的指导思想、工作目标就是团的工作指南，团是党的后备军这一政治架构始终没有改变，但在不同的历史时期，党团实际工作空间、工作关系也出现过变化与调整。

党团建初期，党团关系中曾经出现“先锋主义”“第二党”问题，在一定层面给革命整体推进带来一些消极影响，但是客观来看，这也从一个侧面反映出，当时青年团发展的影响力。青年团积极开展活动、发展组织、重视青年学生运动，为党的组织发展、政治力量的聚集起到巨大作用。他们创造性的能动地开展工作的状态，某种意义上讲，也是早期党团组织发展必然，也反映出青年组织的创新特质。事实是，在整个革命时期，青年团组织的基层工作都有较强的独立性，团的组织也是这样在不断地创造性工作中建立和发展。

另一个方面的事实是，党团关系的内涵不是一成不变的。抗战时期，以青年学生为先导的反侵略运动形成磅礴之势，党对青年运动的领导没有放弃，适时调整青年运动的组织体系，将青年团组织改造为青救会，全面停止了青年团的工作。党团体系中，青年团组织的发展定位发生了变化。

文革期间，团组织系统遭受冲击，从组织形态上看，组织的存在，历史上第二次游离在青年运动之外。

近三十年，随着改革开放的深入，“我们党的历史方位发生了变化，从计划经济条件下的执政党向市场经济条件下的执政党转变”，而共青团没有这个转换路径和功能实现通道，它依托于旧有体制保障基础上的发展，出现了较为严重的“四化”问题，团组织的空心化、游离化困境显现。实际上，团组织面临又一次组织失位景况。2015年党的群团工作会议，强调了党的群团工作的重要性，对共青团改革也提出了明确要求。党团关系在理论明确前提下，蕴含着新一轮的党团关系再造的现实要求。

共青团有效领导青年是组织存在的基础，现代治理国家体系中，共青团能否实现执政党的根本要求，是组织存在的条件。要实现共青团组织价值，必须对共青团现状进行客观冷静的分析，历史地辩证地看待党团关系的发展。首先，要肯定党团基本关系的理论定位，但要非常重视时代赋于关系定位的具体内涵。当前正处在社会大变迁时期，党团关系的重塑，集中体现在“三性”（政治性、先进性、群众性）的战略选择上，三者发展不可等量齐观，也不能彼此偏废，要认识到时代变迁的深刻内涵，适应时代变化发展，要在战略上明确各自的发展重点和方向。政党与阶级已经不再是区分先进性的标签，以政治利益为标志的团组织，其广泛性代表内涵已经发生了改变，共青团阶级利益代表的标签也已经失去了意义，理论上讲，代表青年的组织地位已经不再是理所当然的了，在新形势下必须重构共青团组织的价值定位。

其次，辩证看待党的统一领导与团组织独立自主开展工作的关系，要充分发挥团组织的创新性特质。青年与时代进步有天然的适应性，源于进步青年自发要求，自下而上建立的团组织，在不同的历史时期，都发挥了重要作用。当前，大变迁带来的青年力量突显的时代，要代表青年，共青团组织必须要与时代进步协调发展，而唯有开放、自主的开展工作，才能保持对社会发展、青年发展的敏感度，从而还原青年组织最与社会时代步调相一致的属性。而党团关系协调上，应充分调动团组织工作能动性，给予团组织独立自主开展工作的广阔场域。

第三，应对本轮改革，共青团组织自我革新的勇气固然可嘉，但从历史发展、社会政治大格局立场看，仅从体制内以机构改革为主要内容的制度设计，不足以应对现实的不确定性。改革开放后共青团多次机构改革，都是由内部结构治理到外部工作延展的思路，很多内容详尽具体，但基本立足于，以内部的调整来适应外部变化的逻辑，最终，期望改革的的问题不但没有破解，有的反而出现加重趋势。根本性改革的动能不足、效率低下，本位主义、既得利益纠结，甚至导致改革形式存在，而改革内核消弥的尴尬。

从动态变化的历史考量中，可以显著体察到，应对时代变迁改革共青团，需要跳出现有体制构架之外来思考，增强方案设计和政策指导的开放性，发挥基层团组织的创新能动性，从基层到中央，以尊重现实的态度倡导积极的实践创新。

（二）顺应青年发展的时代性，回归组织凝聚的自发特质

以“五四”运动、“一二九”学生运动为代表的近代青年运动，都是在共同意愿感召下先进青年自发的大联合，两次运动直接或间接地影响和诞生了中国共产党、青年团和青救会，虽然其组织特性不同，但其历史贡献都是不言而喻。一方面，反映出根植于社会现实、顺应时代要求、表达青年共同意愿，是青年组织形成与发展的规律性特性。另一方面，也可以看到，凝聚青年、组织青年，组织化形态也是可以多样化的。抗战时期青年团组织化的改造，为取得革命的有利地位，组织形态发生变化，但并未影响对革命目标的追求，在一定程度上，更广泛地扩大了组织的影响力。而要获得青年运动的领导者地位，一个好的方式是，顺应青年运动潮流，将青年的先进性在运动中去维系与引导。

回溯团的历史，“群众性”始终是团组织发展的重大问题。早期“取消主义”的原因、抗战时期组织改造、市场经济转型期基层团组织的涣散、互联网时代多元化背景下的团组织失位，无一不表现在团组织之于青年的距离。

组织一旦成型，组织系统的运行与发展就会相对稳定，形成运行惯性，容易出现与外部现实的不相适应问题。而共青团组织，所面对的是最活跃、最富于变化的青年群体，其组织运作模式和活动方式适应性要求就显著提高。

共青团改革去“四化”，破解脱离群众难题，就必须顺应时代发展的趋势，顺应青年发展的态势，遵循组织发展的规律，创新组织构架。放开不合适宜的体系设计和观念束缚，始终以任务目标为组织系统构建指针，从而保证团组织对不断变化的时代环境的适应性，最终实现团组织的组织价值，实现党的任务目标。

首先，要认识到，群众性的时代特征，群众性的基础在于群众的自觉，群众性的最正确的表达在于群众的内生性期望。

从组织形态角度来看，要清醒认识已经形成并产生重大影响的青年群体及其聚集形态，及其各自不同的要素构成，肯定其合理性和价值。因为这样的聚合是社会变迁自然形成的。当前更显著的互联网时代人群链接的方式的根本性改变，在某种程度上，这种趋势是不可逆的。青年是这个变革过程的主体力量，是新型组织构成的主体，这些组织源于青年的创造，也是青年自主选择的结果，其群众性根基坚实而深厚。

另一个侧面，青年个体在社会多元化背景下多身份角色的定位，其利益诉求的表达具体而个性化。青年价值取向的多元变化性、组织选择的多元差异性，已成为社会广泛共识。

第二，从组织功能来看，要理性认识共青团组织的局限性。团组织与党的组织的政治关系特殊，二者任务目标、政策主张、组织结构、工作模式都非常相似。政治性第一位原则不可改变。但是，任何政治组织都不可能拥有在任何环境中绝对适用性，其固有的运作模式和活动方式不可能一成不变。虽然共青团组织是最能体现政治性、先进性、群众性“三位一体”的群团组织，其工作目标是全体青年。但其显著的政治性特征，在现实中已然使许多青年与之保持了距离。实际上，一个青年组织期望能够代表全体青年，影响全体青年只是一个美好的理想，也与真实的社会现状有着巨大差异。

另一个绝不可忽视的现实，科技革命带来的巨大进步，伴随社会分工的精细化加速，社会服务和组织功能专业化程度越来越高。其相对方向，基于专业细分的跨专业融合，也以一种超越传统组织系统的发展态势在进行。当前共青团服务青年、维护青少年权益工作的无力感，正是其发展与社会进步结构及速率上巨大差距的反映。

体制优势保证了团的工作地位，但不是固化其行动的理由。共青团改革，在强政治性与少数先进性的结合中，将一部分政治或社会权力让渡和分散，或说给予其它社会成员以权力加持，重置集合社会资源，形成自己的组织力量，成为领导和服务社会的有效杠杆，成为社会资源有效调节器，而不是利益的直接输出端，创新群众性代表的模式。

面对互联网时代多元化多中心的变化，共青团恒定而稳固的组织背景，为其提供了超越多中心之上、宏观介入调控的可能性。或可借助互联网大数据的现代手段，精准了解青年偏好，从微观层面实现网络多中心、青年自组织的有效链接和整合；基于多中心弱关联性，把握社会网络系统的关键“结构洞”，优化和凸显团组织的比较优势。

青年代表着未来，带有更多的反映社会发展趋势的特质。青年聚集的自发性、创新性、自主凝聚的力量又是强大的。共青团组织要实现其组织价值，真正成为青年自己的组织，就要重视组织发展的一般规律，从组织形态到组织过程，都应该顺应时代发展的要求，适应青年发展的状况，顺势而为，才可能有作为。

参考文献

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