街道办事处改革与社区建设的路径选择

第一篇：街道办事处改革与社区建设的路径选择

街道办事处改革与社区建设的路径选择【摘要】长期以来，我国城市基层社会实行“两级政府、三级管理”的管理体制。街道办事处作为政府的派出机构，发挥着“准政府”的职能作用。随着城市化进程的加快和社区建设的深化，这种体制越来越显示出诸多弊端。因此，街道办事处改革势在必行。

【关键词】街道办事处 社区建设 社区自治 路径选择

街道办事处于城市所有管理职能的末端。社区建设、劳动保障等三十多项工作，都是街道办事处工作的重点。街道办事处不仅自身承担着社区建设的责任，还对同样负有社区建设责任的居委会起指导作用。因此，街道办事处的改革对居委会工作和社区建设都有重要意义。同时，随着社区建设的不断完善，居民自治组织的作用不断增强，社区居民自治水平不断提高，将会对行政体制改革形成一种“倒逼”机制，迫使政府更快地进行机构调整，转变职能，加快行政体制改革的步伐，从而推动街道办事处的改革。

街道办事处改革对社区建设的影响

将街道办事处建成一级政府对社区建设的影响。由于城市管理的事务繁多复杂，市辖区政府纷纷向街道办事处下放权力，使街道办事处承担了越来越多的政府职能，仅仅作为市辖区人民政府和不设区的市人民政府的派出机关已经不适应城市发展的需要。而将其建成一级政府，能使现在“两级政府、三级管理”的城市管理模式切实转变成“三级政府，三级管理”。

首先，有利于加强社区管理。当前，我国的自治组织和市场机制都不成熟，社会力量弱于国家力量，有限的社会组织还不足以承担如此众多的社区管理职责。因此，城市基层“街区”政府仍不可或缺。而在我国“两级政府，三级管理”模式中，街道办事处作为一级管理机构而无同级人大授权其管理权力是与我国根本政治制度不符的。①相反，街道办事处成为一级政府后，拥有合法的权力对社区进行管理，从而理顺“条块关系”，将经济职能与管理职能分离，拥有很多的独立权和自由权。

其次，有效解决社区建设经费问题。从社区基础建设到活动的开展，无不需要大量的经费，经费不足是社区建设中的一个突出问题。街道办事处配备的社区工作经费有限，不足部分需要社区自筹，因此自筹能力较差的社区只能通过向街道办事处借款的方式来应付。这种状况客观上促使街道把相当一部分精力放在发展街道经济上，没有足够的精力去抓社区建设，制约了社区的建设和发展。而将街道办事处作为一级政府，税收来源可以作为财政收入，进行独立预算、合理规划，并投入到社区建设中，从而改变原来税收分成的经费来源状况。撤销街道办事处对社区建设的影响。根据《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》，目前深化行政管理体制改革，特别是政府机构改革的关键是要减少政府行政层级。虽然街道办事处不是一级行政层级，但是实际运作中街道办事处自身派出机构的性质与职能强化之间的矛盾，造成街道办事处存在着角色的“越位”和“缺位”，成为实质上的一级政府。街道办事处的职能不清会导致社区建设过程中政府与社会关系的混乱。

首先，从制度上理解，由于法律没有赋予街道办事处一级政府的权力和地位，其履行政府职能和行使公共权力是不合法的。因此街道办事处在处理许多行政事务时必须“上传”给区政府职能部门办理，扮演着“二传手”的角色，致使管理层次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效传递受阻。撤销街道办事处有利于形成“小政府、大社会”的格局，有利于减少行政层次和机构设置以降低管理成本，建设精简、统一、高效的政府，从而为社区建设提供有利的政治环境。

其次，从发展社区自治的角度考虑，撤销街道办事处，主要是解放街道办事处施加于社区居委会的压力，解除街道办事处在人、财、物方面对社区居委会的束缚。放松对居委会的控制，激发社区自治的主动性，使居委会能把更多的精力放在居民自治上，自我管理、自我教育和自我服务，有力推进社区建设。

街道办事处改革与社区建设的路径选择

理顺街道办事处与居委会的关系。在社区建设中，街道办事处与社区居民委员会的关系是指导与被指导的关系，而不是领导与被领导的关系。街道办事处作为社区建设的推动主体，其职能是通过规划、宏观控制与管理，引导社区的发展方向。社区居委会是社区建设的实施主体，它的职能是代表当地居民利益，在辖区范围内行使管理各项社会事务的权力。因此，推动街道办事处改革，推进社区建设，就要求街道办事处与居委会摆正自己的位置，要求政府部门和街道不再对社区进行各种考核评比，由行政指令变为服务指导，使部门和街道的工作由社区评议，社区居委会工作由所在社区成员评议。按照社会管理的运行规则，各负其责，协调共进，避免职能交叉、越权缺位等不合理现象，稳步推进社区建设。

合理转变街道办事处的职能及运行机制。街道办事处的主要职能是社会管理，而经济发展是区级政府的职责。因此，要弱化街道办事处的经济工作职能，进一步完善其公共服务职能。

首先，科学合理地划分社区地域范围，合理划分街道办事处的管辖范围和人口，适当扩大街道办事处管理社区的数量，分流街道办事处超编人员。可以将社区分为三大类：一类是纯住宅区社区，居民以移民为主;二类是农转城(股份公司)社区，居民以本地人为主;三类是混合型社区，特点是移民与本地居民相结合。②对不同的社区采取不同的管理规模设置，根据规模，指导社区居民委员会定员，人员采取聘任形式。合理划分区域有利于街道办事处根据管理对象进行管理工作，发挥各区域不同优势，共同进行社区建设。

其次，积极鼓励培育各类组织、企业和个人开展经营性社区服务，推动社区服务业健康发展。通过向社会开放社区服务市场，引进市场竞争机制，健全社区服务中介组织，完善社会化管理的工作体系。各街道可分别建立社区事务服务所(站)，将社区公共环境整治、各类

代收代订、统计调查等社区公共事务交由社区服务组织去承担。同时，加快政府办非营利组织改制的步伐，实行政社分开，将社会事务、社会福利归还社会运作管理，将政府办福利机构推向市场。还可以依靠社区志愿服务、大学生实习基地等社会团体、社区群众组织积极参与社会性事务、承担部分社会性职能，充分发挥社区建设和管理的社会性功能。

再次，运用行政手段，弥补居委会工作的不足。在社区内部，安装天然气管道影响其他住户安全、自家的水管破裂使楼下住户房屋渗水等均属于“外部性”问题。但解决这类问题，有时仅由居委会做思想工作和调解工作是不够的。因此，清晰的产权是必要的。这就需要具有行政权力的街道办事处充分发挥职能作用，对各种可能产生外部性问题的资源的产权进行界定，在房产出售、物业管理等合约安排中给予损失者一定的价格补偿，通过市场的、物质的手段制约人的行为，保证社区建设的和谐进行。

此外，在街道经济转型时期和过渡时期，要转变财力支撑体系，让公共财力向街道倾斜，把街道办事处纳入公共财政框架下运作并逐渐加大财政支出比重。因此必须进一步理顺区级财税关系，充分发挥财政、税务部门的职能作用。税务部门要按照财力与事权相匹配的原则，完善区对街道的财政管理体制，健全街道财力保障机制;财政部门应负责统一分配用于街道办事处层面的公共财政，以避免由于各个地区财力不均而造成街道办事处财政经费差异。同时，税收返还比例也要降低，保持适当的份额和街道办事处挂钩，既要与各街道办事处具体的社会环境和经济环境相适应，也要保持街道办事处较高的积极性。

循序渐进推动行政层级扁平化改革。加快社区建设需要体制上的支持，街道办事处改革是顺应社区建设的行政体制改革。但是，改革街道办事处是一项系统工程，涉及政治体制、经济体制，具有很强的前瞻性、综合性、复杂性和首创性，没有经验模式可循。为保证改革的顺利进行，不出现较大的波动，不影响正常工作，一定要在试点的基础上，边摸索边总结，循序渐进，积累经验，逐步扩大成果。

根据组织学原则，政府层级与成本正相关，作为政府的派出机构，街道办事处改革首先要考虑减轻财政负担;按照管理学原理，管理环节与效率负相关，市、区、街、居四级组织的机构层次多而缺乏应有的权威性，减少行政层级可以使许多事项不会再浪费在请示、协调过程中。对照先进发达国家的社区管理模式来看，街道办事处是中国特有的一层政府组织结构，随着现代城市管理的逐步国际化，这一个层面的组织已经与现代管理不相适应;根据社区建设要“以人为本”的原则，社区建设的最终目的是实行社区自治，让居民有更大的自主权，积极参与社区建设，享受安居乐业的生活。

因此，撤销街道办事处是街道办事处改革的方向，是发挥社区居民建设社区、自治社区的必由之路。改革街道办事处应从试点开始推进行政层级扁平化，一方面坚持综合配套，上下联动，整体推进，选取合适的社区进行试点;另一方面要坚持加强基层党组织建设，建立适应新体制框架的运行机制，加快社区行政事务受理中心、社会工作站与社区服务中心等机

构的建设。待条件成熟后，再逐步取消街道办事处，使社区建设最终由社区居民委员会和社区居民共同完成。(作者单位：湖南大学政治与公共管理学院)

注释

①李荣娟，朱光喜：“将街道办事处建成一级政府的依据和构想”，《江汉大学学报(人文科学版)》，2004年第6期，第10页。

②李雷鸣：“街道办事处机构改革探讨”，《特区理论与实践》，2002年第1期，第51页。

第二篇：国有医院改革的路径选择

国有医院改革的路径选择

目前医院改革主要是考虑产权改制，即改体制，卫生行政主管部门考虑的是要转换职能，实行政医分开，改变政府既是国有资产所有者又是社会行政管理者的双重角色，改变因政府职能交叉、角色错位所导致的产权关系模糊，以及产权归属不清带来的弊端。但是，在轰轰烈烈的产权改革背后，是医疗服务公益性和赢利性的矛盾，而且医疗服务不同于一般商品市场，存在供需双方信息的严重不对称性。一位研究医疗改革的专家最近表示，目前医院体制改革的矛头直指产权，这是一种幻觉――是借希望于‘产权一改就灵’的灵丹妙药。现在有很多人都在说公立医院产权不明晰，其实公立医院的产权很明晰，政府出资一般也很明确。所以，只是为了明晰产权而进行产权多元化没有必要。因此，中国的医院体制改革凸显出一个基本问题――公立医院究竟为什么而改革？是为了改善服务？为了提高效率？即使卫生部的研究人员也表示，医院产权改革“在许多问题上并没有一个统一的认识、总体的改革目标还不明确。”

通过改革，引入市场竞争机制和公司治理模式，是要建立一个与社会主义市场经济体制和公共财政政策相适应的医疗服务和经营管理新体制，增强公立医院的活力和竞争能力，并切实保障和提高人民群众的健康水平，这才是医疗体制改革的目标。因此，改革并不完全就是市场化和民营化，后二者最多是手段，而且如何运用这个手段还非常值得研究。一直以来，我国医疗卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，政府投资医院的基本宗旨是提供医疗保健服务以满足社会和患者日益增长的医疗保健需求。另外，政府医院还承担着公共卫生、抢险救灾、医疗救助等方面的政府和社会职能。公共卫生职能是政府必须履行的基本社会职能，有些地方将医院一卖了之，实际上造成了政府职能的空缺。

仁济医疗在成立和发展的过程中，对中国医疗改革的问题做了比较深入的研究和分析，认识到在体制改革条件尚未成熟的情况下实行医院所有权、经营权分离的改革模式不失为一种有效的改革探索和合理的路径选择，既保持医院稳定、避免社会震荡，又推进医院改革、促进医院发展。

医院托管模式基本要素

托管经营决不是“承包制”，承包以利润为单一指标，个人行为、短期行为、负盈不负亏是其显著特征。而托管经营考核，是一种以资本保值增值为核心的综合考核，不仅兼顾利润水平，而且要考核医院的发展能力和所承担的社会责任。同时托管有严格的管理规章和财务约束机制，对经营者提出了更为规范的要求。所以，“托管”在赋予院长更大权利的同时，也赋予了更大的责任和义务。实行托管后，政府卫生行政部门不再直接干预医院的管理和经营，只对国有医院的经营方向和国有资产进行宏观监督和管理。

医院托管活动的委托方，作为托管的主体，必须是具备接受医院资产进行经营管理的能力和权力的独立法人。目前具备这一能力的医院管理公司是托管主体中的活跃力量，其以实现医院资产保值、增值为目标，与产权所有者代表签定“医疗服务、资产经营委托管理目标责任合同”，在规定期限内通过经营、管理、运作受托资产，取得显著的经济回报，使医院获得新的生命力。应该指出的是，并不是所有的医院管理公司都具备这样的能力和资质。

现阶段，国内医院管理集团或联合体主要有下面两种模式：一种是大型国有医院附属的医院集团，这些大医院一般经营状况良好，但由于政策与体制约束，自身发展空间有限，所以通常采取集团化形式扩展，将周边一些规模较小、缺乏技术与设备的医院纳入集团之中，通过派出专家队伍和共享医疗设备提高下属医院的医疗服务能力，并通过品牌的传播，提高下属医院的可信度。这些做法确实使得很多失去活力的医院重新获得生机，但是由于大型国有医院没有真正对所属的医院进行管理上的变革，也就是机制上没有任何变化，在具体执行过程中管理能力和资金供应缺乏，专家的供应能力同样十分有限。因此，该类医院管理集团很难进行规模扩张。即使这样的公司有进行扩张的主观愿望，由于缺乏专业的管理团队和专家资源的有限，其发展也比较缓慢。另一类是民营医院管理集团，它们通常有相对先进的管理理念和方法，或是资金相对较充裕，但是在向医院全面导入品牌、技术、管理、资金的时候，它们往往表现出品牌和技术的缺乏――具体表现为缺乏知名度，没有稳定的技术专家队伍的来源。该类公司通常走专科医院的连锁经营管理道路，但是，会受到市场条件和技术壁垒的制约。

通过对以上医院管理集团的研究，仁济医疗管理公司采取强强联合的方式，由成功的商业公司和具有创新经营意识的大型医院联姻，充分结合商业公司的管理理念、资金实力和大医院领先的医疗技术、学科地位及品牌，进入医院管理的领域。

仁济医疗的托管模式探索

仁济医疗在设立过程中，不是简单地认为自己是一个管理医院的公司，而是从一开始把自己放在行业内来考虑问题，公司由上海第二医科大学附属仁济医院和信能产业控股有限公司共同投资成立。公司定名为“医疗管理公司”，就是说明“仁济医疗”不仅仅是一家专业化的医院管理公司，而且也是仁济管理理念的实践者，是仁济品牌和技术输出的唯一通道――因此，“仁济医疗”定位在医疗行业的一家专业管理公司，并致力于医疗行业的发展。

仁济医疗通过整合优化股东资源（仁济医院品牌与技术、信能管理与投资能力），致力于形成了以强大的产品设计与执行能力和医院连锁经营能力为中心的核心竞争力，通过构建医院内部价值链活动致力于托管医院生产价值与渠道价值的实现。在微观层面，仁济医疗充

分借鉴国外医院管理集团成熟模式和先进经验，结合目前中国医疗事业发展的实际，努力推动三级甲等医院的先进医疗技术和优秀商业公司的现代管理理念与方法完美结合，并以此形成一套系统完整且可行的医院运营及管理体系。这套医疗价值链和医院管理方法论，是仁济医疗近年来苦心孤诣，汲取国内外医院管理的先进经验，运用成熟的商业理念与方法，投入了巨大的人力物力，集合了大量商业和专业（医学、医院管理等）人士心血的产物。公司精心制作了两大类管理产品（专业管理产品体系和商业管理产品体系），涵盖一系列管理制度、管理流程和管理方案等，运用于医院运营及管理中。

仁济医疗在医院委托经营管理过程中，遵循以实现医院经营权与所有权分离后，被托医院资产归属不变；行政隶属关系不变；医院性质与基本功能定位不变；财政拨款渠道和标准不变；职工身份及待遇不变等原则，接受政府主管部门（医院所有者代表）的委托，以合法契约方式获得长三角地区的市县二级医院的经营权，通过输出品牌、技术、管理、资金使托管医院价值持续提升并以此达到股东满意、顾客满意、员工满意。通过对医院内部运营机制的变革、完善和优化，真正实行了医院所有权与经营权的分离，为进一步深化医院体制改革创造了条件。

仁济医疗采取前后台运营模式，由决策层、管理层和经营层三阶组织架构分别实施决策、分析、执行与反馈功能，形成PDCA的动态良性循环，保证所属医院的整体管理纳入科学的体系之中。仁济医疗通过输出品牌、技术、管理、资金和优秀的执行团队，致力于提升托管医院的管理水平和技术水平，实现医院价值的持续再造，从而在放大优势医疗资源价值的同时，提升目标医院的社会效益和经济效益。仁济医疗根据医院实际情况为医院量身定制运营方案，在经营过程中不是盲目追求经济效益的增长，而是更重视社会效益，通过成本控制、降低药比、控制人均处方费用等管理措施改善医疗收入结构以期提高医院的两个效益。在实践中，仁济医疗的研发团队还力图在人事与分配制度改革上有所突破，初步构建医院内部优胜劣汰、经营者能上能下，人员能进能出，薪酬能增能减，技术不断创新，资产保值增值的有效机制。

目前，仁济医疗正稳步的开拓市场，并协同各家托管医院，围绕经营目标，摆正了稳定、发展与改革三者的关系，创新性地进行多项管理探索，为进一步深化医疗体制改革打好了基础，努力在实践中为中国的医改事业做出积极的贡献。

第三篇：社会转型期城市社区组织管理改革的路径选择

社会转型期城市社区组织管理改革的路径选择

摘 要：长期以来我国城市社区管理体制采用“议行合一”的模式，议事权、决策权和执行权都集中于作为居民自治组织的社区居委会。居委会的应然功能――居民自治严重弱化、退化，经常性地处于“行政性”与“自治性”的功能冲突与角色错位状态。要化解基层社区组织管理面临的难题，就要对原有社区组织进行功能性调整，优化组织结构，使社区组织在结构和功能上进行调整、明确和归位，并通过结构性要素的培育实现社区组织管理模式的创新。

关键词：结构优化；城市；社区组织；体系变革

中图分类号：C912.83文献标识码：A文章编号：1002-7408（2011）03-0025-03

一、引言

从“街居制”到“社区制”的转型构成了我国社会管理体制转型的宏观历史背景。社会管理体制转型及由此带来的“社区”涵义的日常化和深入化，导致我国社区组织管理体制发生了相应的变化。突出表现为社区各组织的角色、职责和功能随着不同的时代需求实现着不同的转换和调适。这既是“社区制”逐渐形成并发挥社会整合作用的结果，也是我国经济、社会体制改革在社会基层得以深化留下的时代印记。

社区建设是社会建设在现实工作层面上的具体体现。要促进社会的良性运行和协调发展，增强社会的凝聚力和整合力，就要把社区建设成为各种社会群体和谐相处的社会生活共同体，这需要改变旧有的组织管理方式，推进城市基层管理体制创新。在这个意义上，社区组织建设是推进社区建设和基层社会管理体制改革的核心和基础。目前社区组织管理面临的最突出的问题之一就在于居委会的应然角色、本位角色即自治组织的职能严重地弱化与退化，却过多地承担了政府的行政职能、市场组织的职能和社会事业单位的专业职能，变成了一个依附于街道办事处的、功能混淆重叠的全能主义组织。[1]要化解基层社区组织面临的困难和问题，就要对社区组织尤其是社区自治组织进行功能性的调整。所谓功能性的调整就是要想方设法优化社区组织的结构，并结合社区实际对旧有组织体系进行一定程度的改造、完善和创新，创建新的社区组织运作模式，使社区组织的功能由失调走向协调，使得社区各组织间的活动和作用由相互配合不上甚至相互抵消，走向相互配合、相互促进。调整的重要内容，就是根据体制创新的要求，重新构造社区组织体系，尤其是变革原有的社区自治组织体系，推动政府自身转变职能，重新构造政府与社区居民自治组织之间的关系，将居民自治组织从传统的行政依附地位中解放出来，真正实现社区居民自治。

二、结构优化：实现社区居委会自治功能的回归

社区居委会是居民自治组织，它是保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事务，推进社区民主自治建设的组织载体和保证。在社会的转型期，城市社区组织建设正在经历着由传统的以行政为主导的居民委员会向以社区居民自治为主导的新的社区组织的转变。这不仅有利于社区本身的发展，在更大的意义上说，也体现着整个社会治理模式的调整。因此，对传统社区组织结构进行改革和创新、推进城市社区自治组织实现转型，具有十分深远的意义。民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“长期以来，受计划经济体制的影响，城市居民委员会不同程度地存在行政化管理的现象，居民参与社区建设的程度还不太高。”“发挥社区居民自治组织的作用，保证社区居民依法治理自己的事情，是解决上述问题的有效办法。” 可见，社区建设进一步发展的方向就在于让社区的主体组织――社区居委会功能复位，这个过程既是行政权力退出社区自治事务领域的过程，也是社区自治的成长过程。

首先，居委会的建设与发展取决于政府的放权和居民自治意识和能力的提高。由于我国城市政府组织的体系是“两级政府、三级管理、四级网络”，区政府与街道办事处承担着基层政权的管理职能，与基层群众及基层群众的自治组织联系最为直接和密切，其与居民委员会的关系直接影响和决定着自治组织自治内容的实现。因此，在社区组织互动关系中，政府的职能转变，尤其是基层政府职能的转变是非常关键的。推进社区民主自治，一方面要进一步明确政府在社区建设中的角色和职能，实现政府职能的转变，变“替民做主”为“让民做主”。政府在社区建设中兼具组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者角色，发挥着组织、指导、帮助、支持、调控的主导性作用。在政府职能转变过程中，要实现从管理向服务、从突出权力主体向突出义务主体转变，要进一步简政放权，实现工作重心下移。按照“政企分开、政事分开、政社分开”的原则和“小政府、大社会、大服务”的要求，实行“权随责走，费随事转”，不需要政府干预的事，则减；不需要政府掌的“权”，则放给社会；不需要政府管理的事务，则转给社会民间组织。另一方面要加强对社区居民自治的领导、指导和服务。要把“指导社区建设”作为街道的重要职能和任务，帮助社区解决好社区居民自治组织建设中的各种问题。社区居委会既要坚持社区居民的自治性质，又要接受指导，积极贯彻执行上级的方针政策。同时要进一步推进行政管理体制改革，使政府的社会管理和公共服务职能落实到社区，建立政府管理功能与社区自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的政府和社会共同参与的治理结构。

其次，需要进一步加强党委政府对社区的组织领导。按照《城市居民委员会组织法》的规定，建设以社区党支部为领导核心、社区居民代表会议决策、社区委员会议事、社区工作者办事的新型城市社区居民自治组织，通过四个社区主体组织的互相配合、促进与制约，形成科学、完善的社区工作组织体系。要把加强社区党组织建设与完善居民自治有机融合起来。社区党组织要通过发挥好政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，切实增强对居民自治的领导功能。要将党组织的工作制度、加强自身建设的各项制度与居民民主自治制度有效衔接起来，使党组织的领导核心作用、党员的先锋模范作用与居民自治制度的功能和优势有机结合起来。同时必须全面落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求，完善社区民主自治制度，夯实和谐社区建设的制度基础。一是要进一步完善社区居民自治的规章制度，健全社区居民共同遵守的自我教育、自我管理、自我服务、自我监督规范，使社区建设的组织、实施有法可依，有章可循，推进社区建设逐步走上法制化、规范化、制度化的轨道，以保证社区建设工作深入持久地开展下去。二是要完善社区居民自治组织，健全居民小组，通过居民小组，把居民家庭和社区自治组织密切联系起来。还要努力培育社区居民自治组织，引导居民参与管理社区事务，在总结完善“社区论坛”、“社区对话”、“门栋自治”的基础上，积极探索建立民情恳谈会、民事协调会、民意听证会、民主评议会等“四会”制度，处理好社区居委会、物业管理机构、业主委员会等横向关系，充分发挥社区居民的知情权、决策权、管理权和监督权，使社区文明程度在“四会”制度实践中得到加强和提高。要进一步加强居委会的规范化建设，推进居委会直选。此外，需要认真落实社区准入制，积极开展社区服务，提高社区居民对社区的认可和参与度，营造出“社区是我家，建设靠大家”的浓厚氛围。

再次，要理顺社区关系，包括部门与社区、部门与部门以及社区内部的关系。一是要把社区居委会的自治管理与街道办事处的行政管理、物业公司的专业管理有机结合起来，形成责权利明确、配合协调、互相制约、管理到位的新型社区管理体制。二是要尽快理顺社区职能，对社区职能进行重新界定。可以根据《城市居民委员会组织法》和省、市有关的法律、法规以及规章的有关规定，对社区各项工作职责进行分类梳理和划分，明确各政府部门与社区党组织、社区居委会工作职能。在基层，要强调改变工作方式，将工作中心下沉到社区，部门能办的事，就不要让社区居委会去办，不要给居委会增加额外工作；部门和单位需要社区协助完成的其职责以外的工作，可根据难易程度、时间长短、工作量大小，从财政拨付的专项经费和行政性收费中拨付相应的经费，要“事费一致，费随事走”。

三、体系变革：积极探索社区组织管理新模式

传统的社会管理体制是在计划经济条件下构筑的，已不适应市场经济体制和新的城市社会结构的需要。因此，改革传统的社会管理体制，创新社区组织管理新模式，是社区工作开展的重中之重。目前，各地社区正结合自身特点，不断积极探索，大胆创新，寻找适合自己的社区组织管理体制，已形成了诸多特色突出、有一定推广价值的社区管理模式，如：“上海模式”、“沈阳模式”“江汉模式”、“青岛模式”、“盐田模式”等。这些探索对于社区组织自治性功能的回归、社区组织结构的改革和完善、社区建设乃至社会建设的进一步推进、城市社会结构的调整，都具有非常深远的历史意义与实践价值。对于这样的探索和创新，政府应革新观念，予以支持和鼓励，以进一步推进社区管理体制改革的深化。

民政部在总结全国各地经验的基础上，在《全国社区建设试验区工作实施方案》中指出，要“按照社区自治、议行分设的原则，以社区居委会或社区委员会作为主体组织，探索社区内议事层和执行层分开的社区建设组织形式。” [2]政社分离是我国当前社区建设与管理中亟待解决的一个重要问题。我国绝大部分的社区都承担了多项政府部门的行政职能，使得社区管理人员穷于应付这些行政任务，难以全身心地投入到社区的管理建设中来。给社区管理人员“减负”成了我国社区管理工作人员的共同心声。要想让社区管理工作者能够全身心地投入到社区建设管理工作中去，政府的行政职能划分显得极其重要和迫切。通过政社分离工作，建立一种新的制度平台，可以使社区管理人员摆脱行政领导的束缚，从而实现从政府的“腿”向社区居民的“头”的转变，推动社区自治良性发展和资源共享目标的实现。为此，社区组织管理模式的创新就需要在培育结构性要素的基础上，实现一种体系变革。这些结构性要素的培育主要表现在以下几个方面：

1.促进社区民间组织的发展。在整个社会管理体制中，国家在社会管理中起主导作用，民间组织和居民个人只起补充的、辅助的作用。在国外，政府与民间组织的关系被解释为“伙伴合作”（partnership），即指在公共服务和社会管理领域，由政府与民间组织合作共同提供服务、进行管理。“伙伴合作”不反映两类组织地位的高低，只是反映其共同合作于发展公共服务和社会管理。在我国的社区发展中，同样要重视民间组织的培育和发展。加快培育社区民间组织，能够协助政府承担事务性工作、提供公益性服务、调解民间纠纷、发展慈善事业等等。国内曾经有研究者提出了社团自治化程度指标：法律框架、章程制订、人事权归属、经费来源、日常决策权归属、运行方式、激励机制、监督制度、自治组织的主观倾向等。[3]目前社区民间组织的角色定位、法律地位、运行机制、管理制度方面都存在很多问题，急需政府和社区采取有效措施予以改进。

首先，要加强对社区民间组织在社区建设中的地位和作用的认识，为社区民间组织“正名”，提高社区民间组织的认知度。重点应做好对社区民间组织的宣传工作，使政府和广大社区居民明确社区民间组织的职能和作用，了解其对于转变政府职能、促进居民自治、增强社区凝聚力、服务居民群众的重要意义。其次，要加强社区民间组织的指导建设。要重视和加强社区民间组织的制度建设，使社区民间组织在注册登记、领导体制、组织体制、投入机制等方面都制度化。要制定激励制度以使社区民间组织放手发挥凝聚社区各方面力量、开展广泛深入的社区服务的作用，同时又要在发扬社区民主的基础上，制定出切实可行又各具特色的管理制度，以规范和约束社区民间组织的行为。还应进行配套的制度建设工作，如探索建立委托授权机制，对照行政许可法，明确政府事务移交的内容、程序和方式。建立合作联动机制，使基层民间组织与社区其他组织平等沟通、协商合作，推进社区治理多元化。建立对基层民间组织的评估监管体系，明确谁来监管，解决监管的主体问题；明确监管什么，建立民间组织的评估指标；明确怎么监管，完善监管的方式和监管渠道。使社区民间组织进入有规可循、有制度可依、各方重视、实质性壮大发展、发挥作用的阶段。[4] 再次，要加大对社区民间组织的支持力度。对社区民间组织，政府应在政策上、经济上给予必要的支持，赋予其为居民服务和协助进行社区管理的责任。针对民间组织准入门槛偏高的问题，应在坚持业务主管单位和登记管理机关双重管理体制的前提下，根据地方实际情况进行灵活处理，可对非公募基金会、非社会意识形态和非政治敏感性的民办非企业单位等慈善类、公益类的社会组织，减少审批关卡。具体措施是：将业务主管单位改为业务指导单位，变事前审查制为事后监督制，取消其对慈善类、公益类社会组织成立、变更、注销的前置性审批，强化业务指导单位的业务指导和事后监督功能，加快慈善类、公益类社会组织的培育发展步伐。此外，在促进民间组织发展壮大、发挥作用的过程中，政府要发挥“助推器”的作用，不仅要帮助其取得广大社区居民的认同，还要做出合理规划，为其提供发展平台，提供资源支持和政策支持。具体说来，应实现政府职能转变，把可以不再由政府部门直接承担的社会服务性和事务性工作委托给社会组织承担。可通过立法或出台文件，明确规定政府部门职能转变的范围、事项、时限和要求，推动有关部门将行规行约制定、执业资格和资质认定等前置审查、公信证明、行业核准、行业评比等行业管理与协调性职能，法律服务、宣传培训、社区事务等社会事务管理与服务性职能，业务咨询、统计分析、资产项目评估等技术服务性职能委托给社会组织承担；并规定承担政府职能的社会组织必须达到一定的等级。同时，建立健全政府购买公共服务的机制。政府部门授权或委托社会组织承担管理服务事项的，由政府各部门提出购买服务的事项及要求，纳入部门预算，由同级财政支付。[5]最后，要加强立法来规范和引导社区民间组织的发展，建立民间组织健康发展的激励机制和约束机制，通过制定相关政策、法规，使民间组织逐步走上制度化、规范化的轨道。目前社区民间组织种类繁多，所属部门不一，职能定位不清，法律地位不明确，与政府的关系也不顺畅，居民对社区民间组织的了解十分有限。因此应通过立法的形式、对政府职能部门、街道办事处、居委会和社区民间组织的职能、地位及相互关系做出明确规定，对民间组织的性质、组建原则、准入制度进行规范，明确其监管和调控权限。重要的是要保证社区民间组织的独立发展，形成政府与社区民间组织的良性互动关系。还应对民间组织实行分类管理，努力使社区民间组织的培育走向制度化。同时，将政府向民间组织购买服务的方式予以推广，使社区民间组织在社区自治和社区服务中真正发挥出重要载体的作用。

2.加强社区工作者队伍建设。社区工作是一项融组织、管理、服务、协调于一身的社会工作，对社区工作者的素质要求较高。社区工作者是社区建设的关键因素，所以应大力加强队伍建设。社区工作者应经公开招聘、择优录取、民主推荐、依法选举产生，并对他们进行必要的培训。同时应逐步在社区建设中引入社会工作制度，变粗放管理为精细管理，变经验管理为专业管理，变传统管理为现代管理，以提高社区管理效能。一是通过向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗、集中培训、学习考察等办法，逐步推行社区工作者持证上岗制度，把一些具有开拓创新意识、年富力强、专业过硬的人才充实到社区居委会中来，让他们在社区建设中承担骨干作用。并建立社区工作者岗位补贴和养老、医疗保险制度，切实稳定社区工作者队伍。大力引进社会工作专业人才，为社区工作者队伍补充新鲜血液。二是建立社区工作人员定期在岗教育培训制度，为社区工作者不断“充电”。要对居委会干部、社区工作者实行层级培训，定期邀请专家学者给他们讲授社区建设的相关知识，组织他们到先进地区考察学习，不断提高社区工作者的整体素质和业务水平，不断提高他们运用理论指导实践、解决实际问题的能力，不断提高他们协调关系、化解矛盾的能力，不断提高他们为居民办好事、办实事的能力，使他们在社区工作中发挥出更大的作用。另外，还要加强对社区各种群众性组织、志愿者队伍的培育力度。继续发挥现有的社区志愿者的作用，推行志愿者注册制度，建立志愿者服务激励机制，支持和鼓励工、青、妇、残、老等群团组织的志愿者进入社区开展活动，培养一大批热心于社区建设、在居民中有影响力的社区群众性组织的带头人，壮大社区居民自治和社区建设队伍，为建设和谐社区、和谐社会服务。

3.完善社区组织立法工作。目前街道工作所依据的法律规范是1954年制定的《城市街道办事处组织条例》，居委会所依据的法律规范则是1989年颁布实施的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。目前，国家也只下发了一个《关于在全国推进城市社区建设的意见》，各地也都依据这一《意见》来开展社区建设与发展工作，并制定了相应的地区性的规定。《社区自治法》这一社区自治的基本法还未出台，各专项法律如《社区服务法》、《社会保障法》、《医疗保险法》、《社会救济法》也没有出台。随着社会变革和转型加速，法律、法规建设滞后与快速发展的社区建设实践不相适应。社区建设与发展缺乏法律上的规范，无法可依、无章可循的现象严重，这在很大程度上制约了依法推进社区建设的进程，也影响了协调、高效的城市管理机制的形成。

要建立一套行之有效的社区建设方面的法律、法规、行政规章和有关工作制度。一是确定社区组织的法律定位，以法律形式确立各组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务；二是以法律或规章等形式，明晰各组织相互之间的职能定位和职权范围，明确社区内各权利主体的活动，特别是要依法划定其与政府行为的边界，以防再次变为行政部门的“腿”；三是通过立法的途径，制定相关法规和规章，赋予社区各类执行机构以一定的权力，如《社区自治法》、《社区服务法》、《社会保障法》、《医疗保险法》、《社会救济法》等；四是在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，明确社区自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序，以及自治组织的权限、工作程序等。

参考文献：

[1]徐永祥.社区发展论[M].上海：华东理工大学出版社，2000：244.[2]杨立勋.议行分设：创新深圳社区治理结构[EB/OL].参见http://www.xiexiebang.com/tequ/newsview.asp?id=643.[3]康晓光.权力的转移――转型中中国权力格局的变迁[M].杭州：浙江人民出版社，1999：220-221.[4]郑杭生,杨敏.和谐社区建设的理论与实践――以郑州市实地调查为例的河南特色分析[M].北京：党建读物出版社.2008:29-30.[5]方向文.广东社会组织：大部门体制下管理创新[N].中国社会报,2008-03-21.[责任编辑:张亚茹]

第四篇：城市社区管理体制创新路径选择

城市社区管理体制创新路径选择

<摘要> 随着社会的加速转型，我国社会结构发生了巨大变化，城市社区管理体制面临严峻挑战，政府失灵、管理效能低下等问题日益突出，社区居民自治没有有效落实，迫切需要政府之外的志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等社会支持介入。由此以推进行政体制改革和建设服务型政府为契机，以加强和培育社会支持为切入点，通过大力培养发展社会组织、建立企事业法人支持体系、确保社区成员的广泛参与，就成为城市社区管理体制创新的路径选择。

在我国社会转型加速期，社会结构发生了巨大的变化。随着新旧体制的交替、价值取向多元化、文化观念碰撞加剧、制度体系和运作方式都不能得到有效的衔接，使得社会变动因素拉大、矛盾和问题增多，整个社会的制度体系、群体结构、组织机构、人口要素、意识形态等都面临着新的分化和重组，在这个过程中，城市社区传统垂直型的管理体制面临严峻挑战，政府失灵、管理效能低下等问题日益突出，社区居民自治没有有效落实，城市社区管理体制面临着新的变化发展，迫切需要政府之外的一切志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等社会支持介入。

党的十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。所谓服务型政府就是指以民本位、社会本位为理念，以市场化、社会化改革为导向，为社会和公众提供公共产品和公共服务的新型政府管理模式。服务型政府强调亲市场化、亲民化，强调政府与社会其他主体共同合作，旨在实现政府的良治与善治。公共服务型政府模式，就是由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或社会来有效地满足人民群众日益扩大的公共服务需求。在这种模式下的公共物品供给主体并非仅限于政府组织，它需要最大限度地吸纳各类社会团体或私人企业参与到公共物品的供给中来。公共服务职能的社会化是以顾客为中心的管理模式（顾客导向），即公共服务的提供不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的惟一机构，许多NGO（非政府组织）可加入到公共服务的产品提供队伍中来，从而使政府可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行，通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。

一、城市社区管理体制中社会支持介入的必要性和可能性

（一）城市社区管理存在的问题

受整个社会体制的约束，我国城市社区管理体制实行的是一种行政直线型的机制，而基层则实行居民自治制度。政府通过街道办事处对社区实行综合管理，居民委员会在街道办事处的指导下实行自治。在这种垂直型的管理体制下，政府单位具有绝对控制力，扮演着一个集合指挥、监督、控制、协调、服务等职能的角色。由于制度体制、管理模式以及行为实施的不当，使得政府在管理过程中出现了相应的角色失误和目标偏差，对我国城市社区管理造成不良影响，特别是在社会转型加速期，管理缺位、管理越位、管理失效等政府失效现象日益严重，具体表现在：

1、管理缺位。即政府在城市社区管理操作过程中，没有充分发挥自身的管理功能，对属于自己职能范围的事情弃之不管。这必然造成社区资源的空置和浪费，特别是对人力资源所造成的损失最为严重。

2、管理越位。也就是不该管的却介入，即政府在社区目标的管理、执行过程中，超出了职能范围，这就导致了资源的消耗性浪费。以理论上讲，政府对社区的行为，除了体现在监督、指挥上，还应控制各项投入、进行资源分配和信息的供给等，这其中由这种管理越位、监管失灵、信息误导、指挥偏差以及体制混乱所造成的管理偏向和资源浪费是无法估量的，这必然要引以更多的关注和改善。

3、管理失效。也就是管了的没管到位，在某种程度上讲，政府在操作的过程中虽然已经实现了城市社区管理的预期目标，但投入和产出的比例严重失调，以至造成社区系统资源浪费，不能实现有效的计划调控和管理的优化。

（二）社会支持介入的必要性和可能性

所谓社区管理中的社会支持，在概念上具有很强的包容性，它包括政府组织以外的一切志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等。在城市社区管理体系中，这种社会支持因素作为一种社会中介实体，发挥着不同于政府的社会事物管理功能，它已经成为构建社区良性运作机制和维护社区发展的一股重要力量，它打破了社区原有的“政府－社区”的二元结构，形成了一种新的“政府－社区－社会”相互支配的三元结构，在这种三元结构体系中，社会便是这种非政府性质的社区支持因素，在某种程度上，它反映了城市社区群体追求维护公共利益的共同价值取向，是一种政府引导、社会共同行动进而对社区进行有效管理的结合体。这种非政府的社会支持因素，比拥有权力、过于依赖行政手段易导致腐败的政府更具有公正性，对社区居民的需求反映更敏锐、工作效率更高，除了在解决社区内部的具体问题和生活需求方面发挥着独到功能之外，还能增进社区资源的整合，特别是可以通过社区内群体自发互助式的参与使民主机制得以真正建立。

就我国而言，这种非政府的社会支持因素得到了一定的发展空间。

首先，社区管理体制改革释放了蕴涵在政府外部的社会各层面的巨大能量和多样化的需求，原有的政治化、行政化的社区结构日益走向市场化、多元化，这对社区的自我管理、自我监督的需求不断提高，为整个社区走向自我服务、自我管理的多元治理机制奠定了坚实的社会基础。

其次，随着政府职能的转变，大量公共管理职能从政府部门转移出来，回归社会，一些原来由政府直接承担的职能逐步社会化，走向政企分开、政事分开、政社分开的道路，而这些分化出来的职能必然要求社会来支撑，需要社区居民有组织的自我管理、自我服务的体系来承接，从而实现城市社区资源的优化配置。

再次，在社会的转型加速期，我国的层次化结构在一定程度上日益明显，这种社会结构断裂现象必然导致社会不公平因素的凸现，尤其是对于弱势群体而言，其利益的维护仅仅依靠政府的行政措施是不可能顾及和解决的，这必然需要

形成一种新的社会力量来提供社会服务、促进社区的协调发展，这给非政府社会支持因素的发展提供了实质性的可能。同时，随着经济市场化、社会多元化的加强，社区居民的参与热情得到提高，自由、自主、自治和志愿服务的意识逐渐觉醒并得到一定的培养，这也为城市社区管理主体走向多元化奠定了文化基础。

二、城市社区管理体系中社会支持现状和存在问题

在我国城市社区的发展过程中，由于传统管理模式的影响，这种非政府性的社会支持因素大多数是通过一种自上而下的资源建立和发展起来的，这些组织，其资源主要来源于政府，在观念上、组织上、职能上、运作方式上、管理体制上等，在很大程度上对政府还存在一定的依赖性，甚至是作为政府的附属物在城市社区管理操作中发挥作用，即便是一些自发性的中介组织，在业务管理方面也受到政府各方面的牵制和干涉，这在一定程度上使这些社会组织部分行政化，发展受阻。“门槛高、限制多、管理差”成为了现阶段我国城市社区管理体系中社会组织的弊端，而现行的社区管理模式和相关的管理制度、管理法规在某种程度上也给社会支持系统带来了很大的压力。

从社会组织的自身特征和运行机制而言，由于资源不足、能力有限、缺乏自治，相当一部分非政府社会组织在资金、人才方面严重缺乏，这种资源的贫瘠导致了管理能力的低下、组织协调不力，进而导致管理机制的恶性循环。同时，由于政府职能转变的不到位，许多应当回归社会的职能都没有真正转让到社会组织体系中，导致社会组织与政府或事业单位等争夺资源和服务领域，从而造成了低水平的重复设置、职能的交叉、规模的不足。

加强和培育城市社区管理中社会支持的路径选择

（一）大力培养发展社会组织

改革开放以来，我国社会组织得到了较快的发展，但在城市社区的管理体系中，其功能结构和服务体系还不尽明确、不够合理，作用范围也非常有限。同时，相应的制度也不够健全，这些都在一定程度上限制了社会组织在城市社区管理中的地位和作用。现阶段，随着社会的转型加速，要建立一个由政府引导、社会协同、公众参与的新型社区管理格局，就必须大力发展社会组织（包括：社团、行业组织、社会中介组织、志愿团等），建立起一个规范发展的社区管理制度体系，以顺应社区发展的要求、整合社区资源，表达不同群体多元化的需求，培育社区成员的民主生活方式，提高社区的自主、自律能力，以达到发挥他们在参与社区管理、监督方面的作用。

同时，在发展社会组织的过程中，可以拓宽社区管理的资金来源渠道，扩大社区居民对公共服务、公共需求的选择空间，为建立社区互助、自治、自主机制奠定坚实的社会基础，进而达到加强社区融洽度、自觉维护社区安定团结、优化社区组织功能、规范引导和监督体系的状态，确保社区的可持续发展。

（二）建立企事业法人支持体系

企事业法人，指街道社区范围内的企业、事业单位，例如公司、工厂、学校、店铺等，在城市社区的管理过程中，它们承担着不可推卸的责任。随着企事业改革的深化，企事业办社会的许多职能正在分离给社会，但这种分离并不意味着企业事业将脱离社区，只代表了企事业单位与社区关系的转变和重组，从原来的企

事业“办社会”转变到“依托、参与、支持社会”，在这种新型关系中，企事业单位解脱了原来社会义务的负担，必然要积极参加到必要的社区建设、社区管理工作中来，为建立一个高效运作、管理协调、发展持续的社区制度体系提供必要的条件。

（三）确保社区成员的广泛参与

社区的建设和管理，归根到底要依靠广大社区成员，他们的广泛参与是创建文明社区的直接动力，如果社区成员缺乏参与意识，不能自觉、有效、坚持对社区管理的参与意识和热情，整个社区建设和管理体系就会落空。社区成员对社区管理的参与，既是社区内每一个成员对社区政策的制定和社区事物的介入所具有的职能，也意味着社区成员对社区责任所需尽的义务，通过这种参与以寻求利益的认同，实现社区长远的自助互助。

这种参与模式是与社区满意度相挂钩的，即社区成员的需求取向与社区需求满足直接挂钩，人们并不被动地对参与结果做出反应，可以通过积极的认识过程，结合参与结果和获得的需求代价进行分析、评价，并可以根据自身不同的需求和各种主观因素，做出参与社区建设和管理的选择，也就是不同对象的群体可以做出不同侧面的参与选择，以形成一种“各有侧面、共同参与”的社区成员参与格局。在参与形式中，可以建立例如“社区成员代表大会”等，对社区实行民主议事、民主管理、民主监督、民主决策，定期召开会议对社区的重大问题进行研讨、决定，以实现社区管理的民主化和规范化。

第五篇：裁判文书改革的路径选择

裁判文书改革的路径选择

——基于255份民商事裁判文书的实证和展开 作者：邓俊明 王欢 发布时间：2012-02-21 15:12:27

【论文摘要】人民法院是国家的审判机关。人民法院制作的裁判文书是代表国家行使审判权的一种形式，是社会主义国家权力的象征，对保证国家各项法律的正确实施，保障依法治国，建设社会主义法治国家，有着十分重要的、不可替代的作用。自1992年《法院诉讼文书样式（试行）》出台以来，人民法院的裁判文书有了较大的改观，在形式上更加条理、规范，但是，我们也不得不承认，长时段的文书改革让裁判文书的质量提升并无实质性进展。由于受传统法律文化的影响，长期以来，法官多只注重事实的调查与认定，却忽视对证据的分析和裁判的说理，而随着我国民主法制建设和审判事业的蓬勃发展，以及现代国人法制意识的整体提高和以公开审判为主要内容的审判方式改革的不断深入，人民法院传统的裁判文书模式越来越显露出其缺陷和不足。本文拟对255份民商事裁判文书进行实证分析，并结合审判实践，就裁判文书改革的有关问题作一探讨。本文共分为三个部分：第一部分从255分民商事裁判文书出发，分析目前裁判文书中存在的问题；第二部分从司法理念、培训机制、技术规范、社会发展等四个方面进行原因解析；第三部分针对裁判文书存在的问题，拟对裁判文书改革提出一些对策和建议。（全文约8500字）

一、问题的提出

（一）直觉处的敏感

人民法院报的一则报道：张某和女儿联合起来，准备一文不花将母亲陆老太的房产骗到手，被陆老太告上法庭。日前，北京东城法院开庭审理并宣判此案，法官首次在判决中援引《孝经》，维护了陆老太的权益。如果细读新闻，会发现法官并不是在判决中援引了《孝经》作为判决的依据，而只是在判决说理过程中引用了《孝经》的有关内容。法官作出判决的依据还是现行的相关法律条文，具体到这一起撤销房屋买卖合同的纠纷，法官援引的当是《合同法》、《民法通则》和《民事诉讼法》的相关条款。尽管如此，法官在判决说理中引入了儒家经典《孝经》的内容，用传统的道德观点来增强判决的说服力，具有创新意义。如果庭审过程是司法过程的集中性展示，那么裁判文书就是人民法院司法成果的最终载体和质量体现。裁判文书是人民法院向社会提供司法产品的重要物质载体。人民法院审判质量的好坏，审判结果是否公正，裁判文书无疑是重要的载体与窗口。孝经入决是传统文化试图糅合进现代法治的一次尝试或是一个缩影吧。这一创新举措，不仅显现了法官的人文水平和个人修养，更体现了法官的智慧。笔者原以为判决书都是刻板和僵硬的说理，但在法院报读到这个判决书就发现原来裁判文书还可以写得如此动情，如此让人动容，这不得不激起笔者对裁判文书的强烈好奇心。由此出发，笔者希望对裁判文书有试图更加的深入了解。

（二）想象处的实证 基于裁判文书的重要地位及笔者好奇心的驱动，笔者以X市法院的255份民商事裁判文书为基础展开了实证分析并辅之以对长期在一线从事审判工作的法官进行了座谈和个别式访谈以对裁判文书存在问题做一个实证性观察。笔者主要选取了该院近三年来的民商事裁判文书，共收集到近三年裁判文书民商事裁判文书255件，约占该院近三年民商事案件收案总数的三分之一强。其中一审案件为43件，二审案件212件（详见图例1）；民一庭177件，民二庭案件45件，民三庭33件（详见图例2）。对裁判文书实证之前先做个简单的背景介绍。该院为一个普通的中级法院，因一审案件不多所以抽样和统计的裁判文书主要为二审案件。审理民商事案件共设置了三个民事业务庭，共有法官16名及书记员4名。扣除3名办案不多的业务庭长（业务庭长不仅是法官，在实践中其更重要的身份是作为行政领导对外处理大大小小的事情并负责对本庭案件及法官的管理），实际从事一线审判的民商事法官为13名。在分工上民一庭分管普通类的民事案件，民二庭主要处理企业之间的经济纠纷，民三庭涵盖了涉外民商及知识产权诉讼。在法官的人员结构上，大部分法官尤其是三个庭长均为长期从事一线审判工作、审判经验丰富的资深法官，几个审判新手多为近年来通过公务员考录的法律专业大学生。选取X市法院的民商事案件作为实证分析的样本主要是基于我国85%的案件都被中基层法院消化了，而中基层法院中主要案件为民商事案件。因而通过以X市法院民商事案件作为切入口，可以为了解我国裁判文书存在的问题做一个概要性和样本式的了解。

（图例1 一二审民商事案件分布图）

（图例2三个民事业务庭收案数分布图）

笔者通过对255份裁判文书的抽样统计和分析整理，发现该院大部分裁判文书还是合格的，但也存在不少问题。在抽样的255份裁判文书，大概有40多份裁判文书存在这样或那样、或大或小、形式或内容的问题，主要问题主要如下：

第一、在形式或格式上，不少裁判文书编排体例不够合理。对于某些案件，当事人提交证据多达十几甚至几十份的案件，文书起草人或撰写人依然采取罗列式或糅合在一块简单的表述为本院采信或不采信让人眼花缭乱，可读性差。即使像笔者这样接受过系统法律教育的职业法律人依然感觉难懂，普通的社会公众更是难以理解和接受，这无疑不利于司法权威和公信力的树立。

第二、不少案件虽然整体上没什么大的瑕疵，但仍有不少细节仍值得推敲。比如可能是把关不严或者承办法官的疏忽大意，在一个判决书出现两个审判长的低级错误实在是不应该。部分案件对阿拉伯数字、计量单位的使用不够统一和规范。比如在一个文书中既有尺、丈，又有米、厘米。在表述年份上本应用特殊符号“〇”的，很多法官经常阿拉伯数字“0”代替。

第三、个别案件只是对当事人的诉讼请求及提交证据进行模糊处理而不进行一一具体答复，甚至还出现了超判漏判而被发回一审法院重审。在部分案件中，有些当事人提交了很多证据，但是判决书中态度暧昧，既未明确表示不予采信也不表述确认迹象，这无疑让当事人为涉诉信访、反复诉讼提供了温床。

第四、裁判文书表述方式、撰写方法单一落后。很多裁判文书并未根据案件的性质和情况进行相应调整或特殊处理。部分案情复杂、证据繁多的案件，承办法官可能是因为信息化水平不高而未能熟练运用Word和excel等现代办公软件进行绘图、运算以采用图表、数轴等多元表述方法直观反映案情。在语言选择上，有些文书使用的语言过于专业而晦涩难懂或者文学味过浓而异化为散文。例如，在笔者调研的案件中就发现，有些案件使用过多生僻、难懂的专业法学名词而致使文书看起来像一篇专业的学术论文亦让读者不知法官所云。

二、原因的解码

（一）司法理念落后和法官素质不高。

在审判实践中，很多法官并未树立起现代司法理念。部分法官存在着重视审判而忽略裁判文书撰写的错误司法理念。认为只要裁判结果是正确的，裁判文书出现点瑕疵是无关痛痒之事。法官自身未能对判决书等裁判文书引起足够重视或缺乏责任意识，从而未认真对待裁判文书是裁判文书质量不高的重要缘由。另外，法官队伍自身素质不高也是裁判文书出现诸多瑕疵原因束之一。由于历史性的原因，我国目前在一线从事审判的相当部分资深法官都没有接受过系统专业的法律教育而进入法院工作，即使是当前通过公务员考录的法律专业大学生也因为大学法律实务教育的匮乏、自身审判经验不够丰富、生活阅历尚浅等因素而导致裁判文书存在着诸多问题。

（二）制度激励机制阙如和裁判文书培训教育的边缘化。

缺失了制度的庇护和维持，即使法官自身再重视、再强调裁判文书的重要性，合格乃至优秀的裁判文书只能成为一种偶然式地爆发，而无法成为一种群体性的法官行为自觉或经常性的惯性运作。虽然法院自身每年都有对法官业绩的考评，但不少法院一味追求办案数量和审判成果而忽视了对裁判文书质量的砥砺。虽然目前法官教育培训在全国法院系统开展得如火如荼，但对裁判文书的制作技巧与方法却被抛弃在遗忘的角落。根据笔者的调查和访谈，裁判文书的制作方法与技巧难以成为法官培训教育的必修课而是法官自身在长期的审判实践中自觉摸索出来的经验沉淀或跟着资深法官点对点辅导，这种自学成才式或师徒制的裁判文书技能培训自然无法保证裁判文书的零瑕疵。裁判文书制作技能游离于法官培训的视野之外必然导致裁判文书质量的大面积遭殃。

（三）技术规范空白，裁判文书签发审核链不完整。现行法院通用的民商事裁判文书体例和格式为1992年《法院诉讼文书样式（试行）》（以下简称九二样式），九二样式因为细节不够具体而缺乏操作性。比如对于很多的标点符号使用、计算单位的统一都无一个通用、可行的技术标准和操作规范。技术规范的空白容易导致法官所撰写的裁判文书格式混乱和标准的无序。另外文书签发签发审核链不健全、不完整也是导致裁判文书大面积质量赤字的重要因素。一方面，现行法院裁判文书签发审核权主要集中于业务庭长和分管院长。但在司法实践中，庭长和院长本身事务繁重、精力耗散及长期不在一线从事审判工作，不仅无暇顾及文书的质量审核也因为业务的生疏不利于对文书质量把关。另一方面，裁判文书自身的生产工序过多也会让文书信息在流通过程中失真，耗散其原本的质量或品质。在目前文书撰写方式上，主要有承办法官独立起草或承办法官交代好大概内容交由法官助理或书记员处理再返回承办法官进行审核，然后提交业务庭长或分管院长签发。笔者以为这种多工序、反复性的文书生产模式既不容易精确表达承办法官的裁判内容，亦因为流通环节过多而导致的信息失真而为裁判文书存在的问题埋下了不良种子。

（四）社会快速发展，纠纷日益复杂化带来的严峻挑战。

裁判文书是对裁判结果的展示和庭审过程的凝练，反映到裁判文书上也就必然牵涉到承办法官需要运用各种新知识、新信息来审理案件并以裁判文书为载体形成书面审理结果。由于社会经济的快速发展等原因造成案件日益复杂及法律关系的复杂化，社会经济快速发展导致金融股票等新类型纠纷、案件层出不穷，承办法官在审理金融类、知识产权案件时常常需要运用到相关行业或专业的大量科技名词、专业术语，这不仅对法官自身是个严重挑战，亦让当事人对其作出的判决书难以理解和接受。若承办法官依然对文字表达情有独钟，而只采用文字叙述、独白作为唯一的文书叙述方式不仅会凸显法官语言运用、文字驾驭能力的苍白，亦无法清晰表达其意图。

三、路径的选择：

（一）采用多元表述方式，创新裁判文书撰写方法。

在笔者所调阅的案件中，发现几乎所有案件的裁判文书都采用文字叙述等单一的表达方式，而且裁判文书也无法反映办案的整个经过及裁判文书的具体生产流程。笔者以为裁判文书的撰写不应当一味的求新求奇，但是应当根据案件的性质和本身的具体情况，采用多种方法反映案件流程，充分运用各种图表、数轴等多种方法表述裁判结果，通过图表对相关时间节点、案情进行一一表述，这不仅是人民法院司法公开向纵深推进的必然要求，亦能让读者一目了然，清晰地了解整个案件的发展过程。

例如，法官赵某在审理王某与谢某合伙纠纷一案中，王某称赵某的爷爷和谢某的妈妈是亲姐弟，赵某为谢某表哥的儿子，依照《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》第一条第一款的规定，“审判人员具有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避：

（一）是本案的当事人或者与当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系的；„„”。赵某和谢某是三代以内旁系血亲，赵某依法应当回避。经查，赵某和谢某上述亲属关系属实。在分析本案时，若只是运用文字解释说明：旁系血亲是相对直系血亲而言，它指与自己具有间接血缘关系的亲属，即除直系血亲以外的、与自己同出一源的血亲；三代以内旁系血亲是指同源于祖(外祖)父母的旁系血亲，具体为伯、叔、姑、舅、姨、侄子(女)、外甥、外甥女、堂兄弟姐妹、姑舅表兄弟姐妹、姨表兄弟姐妹等。民众依然很难理解当事人之间的关系，但若运用图表计算法就一目了然了（如下图）：

祖父和祖母（外祖父和外祖母）← 第一代

／ ﹨

父亲（母亲）伯、叔、姑等（舅、姨）← 第二代

︱ ︱

本人 兄弟姐妹（表兄弟姐妹）← 第三代

（图表一：分析三代以内旁系血亲的概念）

就本案而言，赵某和谢某亲属关系如下图：

赵某曾祖父和曾祖母 ← 第一代

／ ﹨

赵某祖父 谢某母亲 ← 第二代

︱ ︱

赵某父亲 谢某 ← 第三代

︱

赵某 ← 第四代

（图表二：分析本案所涉的亲属关系）

根据上述图表，我们很容易看出：赵某和谢某最近的共同直系血亲为赵某的曾祖父和曾祖母，赵某父亲和谢某是姨表兄弟，属第三代旁系血亲，赵某是谢某表侄，二人并非三代以内的旁系血亲。

（二）出台裁判文书的通用格式，统一技术规范的实施细则。

通过对裁判文书的实证调查，笔者发现部分案件因通用格式的缺失和统一技术规范的匮乏而让承办法官无所适从，或“自作主张”导致裁判文书对计量单位、阿拉伯数字的使用非常混乱和无序。比如有些文书中既有米和厘米，又有尺丈等传统计量单位；亦或将文书中表述年份的特殊符号“〇”写成阿拉伯数字0或者英文字母O，或者三者混用。虽然这只是很小的一个细节，但细心观察，这些“小缺陷”不仅与裁判文书作为国家正式司法文书的严肃性不相统一，亦是对社会主义法治权威的伤害。笔者以为可以在人民法院诉讼文书格式的基础上继续细化相关的格式空白和技术操作规范，通过出台通用文书格式和统一技术规范以完善裁判文书的形式规范。比如对于计量单位和阿拉伯数字等特殊符号的运用，应当有一个统一的技术标准。在引用相关法条时也应当严格按照条款项的规范进行操作，在法条引述上，应当坚持程序法优于实体法，上位法优于下位法，特别法优于普通法的法律引述顺序进行严格规范。

（三）更新司法理念，创新法官培训方式。

加强对裁判文书制作等相关司法技能的培训教育。一份裁判文书出现诸如两个审判长等明显错误，一方面承办法官自身没有重视，光注重案件审判而忽略了裁判文书的撰写；另一方面，因为司法技能的缺乏，很多初任法官难免会出现这样或那样的瑕疵与问题。因而笔者以为在裁判文书的撰写上，应当让所有从事审判一线的法官更新并树立现代司法理念以培育法官自身的责任意识。要让法官深切体会到不仅案件的承办质量关乎法官的工作业绩和职业道德，裁判文书的撰写也是案件质量及法官业绩的重要组成部分。

在培育法官责任意识上，一方面，应当将裁判文书的撰写及后续装订归档纳入法官工作量或业绩考核体系。将裁判文书撰写质量纳入法官业绩考评体系，将其作为法官日后晋职晋级的重要依据和参考系数。人民法院可以定期开展对裁判文书评比及优秀文书样式设计竞赛以激发法官对裁判文书撰写的热情与动力。通过这种文书样式设计竞赛及裁判文书的评比和遴选让承办法官充分认识到裁判文书的重要地位和意义以创造更多的优秀裁判文书。另一方面，应当改变培训方法，强化对裁判文书制作等司法技能的培训，应当倡导有多名资深法官同时传帮带一名新人的交叉式导师制，以让新人快速学习各种裁判文书制作的技巧与方法及对常见的错误、误区的规避，以实现年轻法官的快速成长；同时通过开设文书制作技能专题讲座、印发相关优秀文书、文书样式设计竞赛等方法以实现对法官裁判文书制作技能的大规模轮训和司法技能的大提升。

（四）合议庭运作实体化，完善裁判文书签发审核链。

根据笔者对从事一线审判的调查和访谈，笔者了解到现行的裁判模式虽然是基本是把合议庭功能虚化了。即很多案件的审理，承办法官基本是对整个案件的文书送达、庭前调解、证据认定、裁判结果大包大揽，而作为合议庭成员的其他法官只是在庭审时合议案件，更有极个别者干脆合而不议。比如只在庭审前匆忙翻阅案卷或者连案卷也不参阅而直接参加庭审，在案件评议及裁判结果也是毫无实质内容的同意承办人意见。这种模式下的案件合议模式实质上已经异化为一人庭或者说合议庭已经被严重虚化了。合议庭虚化不仅丧失了其本应有的、发挥集体智慧的优势，也排除了其合议庭成员之间分权与相互监督的功能。笔者以为应当让合议庭的运作实体化，让最熟悉案情的合议庭成员充分尽心尽责，明确其权责利的分配以便完善裁判文书的签发审核链。

1、在合议庭的外部运作上，将领导对裁判文书的签发审核权还权于审判长或合议庭，完善文书签发审核链。合议庭的实体化在外部上主要是将行政领导对裁判文书对签发权还权于合议庭，因为业务庭长和分管院长作为行政领导往往不参加案件的庭审与评议，无法及时掌握案件的具体情况和特殊问题，其发表意见的权威性也就值得拷问。另外，作为行政领导的业务庭长、分管院长因为行政事务繁杂及长期不从事一线审判工作而生疏于审判工作也不适合对裁判文书进行签发。因而笔者注重在裁判文书的签发审核上，应当将文书的签发审核进行内容与形式的分离。对于事实认定和法律适用等涉及案件实体性内容应当主要有合议庭的审判长审核签发，对于重大疑难复杂的个别案件可以将审核签发权上提业务庭长或分管院长把关。

2、在实体化的内部机制上，也可考虑将案件的事实审、法律审、证据审进行分离并分别配置给合议庭成员，最后由案件的具体承办人汇总相关意见草拟裁判文书交由审判长签发审核。这种案件审判权的三分法通过对审判权的分割以促使合议庭成员之间的相互监督与制衡，有效地避免了合议庭被虚化为案件承办人的 “一人合议庭”。比如在案件评议上，应当先由非承办法官发表意见最后由案件承办人出具最终意见。通过这种技术处理唤起合议庭成员的责任意识，或避免承办法官的意见对其他成员造成先入为主的偏见或者合议庭非承办成员以意见同意承办人意见敷衍了事。

3、完善裁判文书的生产流程，强化对司法辅助人员的考核。首先，要加强裁判文书的电子化，即杜绝手写裁判文书再交由文印人员输入电子版本，这样循环往复地校对文稿不仅大大增加了文书的生产流通环节，容易引发信息失真而增加不必要的错误；而且过多的循环往复也是对司法资源的严重浪费不利于司法的经济和高效。因此笔者以为作为实际承担文书校稿和格式复核的书记员及文印人员等司法辅助人员也对文书质量的影响不可小觑。其次，在考录环节上，加强对司法辅助人员法律常识和语言文字能力的考察，并多开展在职培训教育以保证裁判文书整个生产工艺中所有成员在文书校对、格式复核上的基本素质达标，并形成相互监督的制衡机制。

（五）加强裁判文书的说理性，提高裁判文书的可接受性。

“诉讼和体育比赛的一个差别是，法官裁判胜负需要陈述理由，体育裁判只作结论，不谈理由，法官之所以有资格判决输赢，是因为他们能够提供判决理由；体育裁判也有自己的理由，只是体育规则本身比法律规则简单、明确，裁判需要当场宣布因而没有时间陈述理由。” 说理是司法裁判的生命所在。说理是法律所应具备的理论品质，亦是司法不同于武力等其他纠纷解决方式的本质所在。我们很难想象一份堆砌着暴力、强权、强词夺理的裁判文书能够被当事人真诚、心平气和地接受。法官通过叙事实、摆证据、讲道理的温和强制让当事人从心底真正接受判决的正当性，让案件的相关当事人息诉罢访。说理性在裁判文书中主要体现在以下三个方面：

1、说理首先需要注重公开性、透彻性。裁判文书说理的基本含义是法官充分运用法律规定、生活常识、司法经验、法律方法等相关知识充分进行事实认定、证据评估和法律选择。通过这种认定、评估和选择的司法过程，裁判一步步靠近事实的真相，接近公正的彼岸。这种说理应当全面、充分展示法官的自由心证过程。这种心证既不是秘密的，也不是没有任何约束和限制的。法官的自由心证通过说理在裁判文书中得到全面展示，通过这种心证公开化打消当事人的疑问，能够对裁判的公正度有一个客观的检验标准。在事实模糊或法条竞合、法律漏洞的情形下，法官应当充分运用举证规则、法律推理、法律论证和漏洞填补等法律选择方法演绎案件的裁判过程，充分展示法官的自由心证过程。

2、裁判文书的说理应当注重全面性和针对性的统一。在全面性上，主要体现法官对当事人提出的诉讼请求和所提交的证据进行一一确认或否决。对于当事人的诉讼请求和证据，法官不能抱着暧昧的态度不置可否，既不确认也不否决，这种不可置否的司法裁判当然无法当事人信服。对于当事人所提交的证据是采信还是不予采信，法官还需要用适当的论证或充分的理由说明而不是避重就轻敷衍了事。针对性主要指法官不是是说所有的裁判都必须长篇大论地进行反复论证和罗嗦，而是要针对案件的具体情况，努力做到 “因案而异”。要对当事人争论激烈或重大争议的事实、证据进行有重点的针对性阐述并以一事一议为宜，在最后进行综述性的表述法院的立场和观点。而对于案情简单、事实清楚的案件，法官也无须无病呻吟地循环叙述、重复论证。笔者不赞成篇幅越长就是说理越透彻、越明朗。笔者以为说理应当结合案件的具体情况繁简得当，论证清晰即可。另外对于调解书，只要当事人内心的真实意思表示、合意达成，法官不需要大篇幅地进行说理和论证。

3、在强化司法公开的背景下，裁判文书的说理还应当从裁判文书外入手，从“书外”加强说理性。书外说理，主要是以裁判文书附件的形式将其他不宜写入文书但又与案件相关内容附在判决书或裁判主文的后面，将那些不宜写入正式裁判文书但又与案情相关、案件当事人利益相关的内容以附件的形式附在判决主文后面，这不仅有效地保证了案件当事人的知情权，推进司法公开，也有利于将保证裁判文书作为国家正式司法公文的严肃和权威。裁判文书的附件主要指案件特殊处理的政策背景、量刑要素表、法条引述的全文及就案件本身发出的司法建议书等不宜写入判决主文的内容。现行判决书判决所援引的法条往往只有相关的条款项而无具体的内容或法条全文，一方面很不利于读者的查找和翻检，另一方面对于法律懵懂的当事人，让其自己去查找相关的司法解释或从众海量的法条库里去检索相关的法条也非一件易事，而法官在裁判文书主文后附上相应的法律条文，则是举手之劳。（作者单位：江西省新余市中级人民法院）