事业单位;分类改革;参照公务员法管理;机构改革

第一篇：事业单位;分类改革;参照公务员法管理;机构改革

参照公务员法管理事业单位将何去何从? ——对参公事业单位产生的原因及改革趋势分析

摘 要：本文从“以责定权、以责定利”组织资源配置逻辑出发，基于对参公事业单位与行政机关职责同质性的分析，认为参公事业单位存在是有其合理性的。同时，为转变政府职能，政府不断深入推进机构改革，造成了很大的人员分流压力。为缓解这些压力，稳慎推进改革，参公事业单位的存在又有其现实必然性。基于此，本文认为在事业单位分类改革的大背景下，参公事业单位应该继续存在，并根据不同职能划归为承担行政职能类和公益二类。

关键词：事业单位；分类改革；参照公务员法管理；机构改革

作为一类特殊的事业单位，参照公务员法管理的事业单位（以下简称“参公事业单位”）是指经审批依照《公务员法》对其工作人员实行管理的事业单位。参公事业单位缘何存在？在事业单位分类改革的大背景下，其是否应该继续存在？如果继续存在的话，其将如何参与分类改革？这些问题既是我国事业单位改革实践无法回避的问题，也是许多事业单位（尤其是已参公或欲参公事业单位）极为关心的问题。因此，对这些问题的思考无疑对于我国事业单位改革具有重要的现实意义。

一、参公事业单位基本情况

2005年5月27日，国家《公务员法》颁布，从法律的角度确定了参公管理事业单位的身份。《公务员法》第106条规定，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。2006年4月9日，中共中央、国务院印发《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》的通知下发，该实施方案附件五——《参照<中华人民共和国公务员法>管理的单位审批办法》具体规定了参公事业单位的审批办法。为做好事业单位参照管理的审批工作，加强指导和监督，2006年8月20日，原人事部出台了《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》，详细规定了符合参公事业单位的条件及其审批权限、程序等。以上法律、规章的出台系统规定了参公管理事业单位的审批和管理工作。随着2006年9月7日，中组部下发的《关于印发参照公务员法管理的党中央、国务院直属事业单位名单的通知》，参公管理事业单位制度在实践中开始落地生根。据统计，在我国超过4000万的事业单位员工中，“参公”人员约有90万。[1]

在中央层面上，目前党中央和国务院直属的事业单位中参照公务员法管理的共有19家。另外，除了中共中央、国务院系统的事业单位外，还有若干人民团体和群众团体实行参公管理。2006年8月26日，中组部和原人事部下发的《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》，将包括中华全国总工会在内的21个人民团体和群众团体机关纳入参照公务员法管理的范围。

在地方，参公事业单位的情况比中央层面的参公事业单位较为复杂。首先，中央层面的的参公事业单位为地方设立了标杆——按照“上下对口”或“上行下效”的常规，有些事业单位在中央层面实行参公管理，在地方层面通常也要参公管理。例如，各级中共党校和行政学院。其次，一部分事业单位虽然在中央层面没有实行参公管理，在地方可能实行参公管理。例如，农业部农机监理总站[2]没有实行参公管理，但全国各省的农机监理总站基本都实行了参公管理。再次，同一职能的事业单位，在不同地区参公情况也不同。例如，同为市县级农机监理机构，新疆、四川大多实行参公管理，北京、河北却不实行参公管理。从我们调研的情况看，某类事业单位业务在地方的受重视程度、地方的财政状况、甚至地方事业单位领导的工作思路及人脉关系，都会成为地方某类事业单位能否实行参公管理的影响因素。

二、参公事业单位的基本特点

参公事业单位作为一种特殊的事业单位，具有一定的特点，主要表现为其与行政机关和一般事业单位的区别和联系。

对于参公事业单位和行政机关来说，二者编制管理不同，但是实行相同的人事管理制度，即公务员制度。原则上，我国公共部门根据不同的编制类型实行不同的人事制度，行政编制人员实行公务员管理制度，事业编制人员实行事业单位人事管理制度。然而，参公事业单位就是我国编制管理和人事制度管理中存在的一个例外，也就是说，参照公务员管理事业单位的工作人员其编制仍然在事业编制序列，然而却按照公务员管理办法进行管理。《参照<中华人民共和国公务员法>管理的单位审批办法》第6条规定，实行参照管理的单位，应当参照《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》对人员进行登记、确定职务与级别、套改工资，并参照公务员法及其配套政策法规的规定，对单位内除工勤人员以外的工作人员进行管理。参照管理的单位不实行事业单位的专业技术职务、工资、奖金等人事管理制度。另外，虽然参公事业单位和行政机关都实行公务员制度，但是一般来说，行政机关的工作人员被称为“公务员”，而参公事业单位的工作人员被称为“参公人员”。

对于参公事业单位和一般事业单位来说，两者都属于事业单位编制，但是实行不同的人事制度，前者实行公务员制度，后者实行事业单位人事管理制度。公务员制度和事业单位人事管理制度在招录、晋升、薪酬、退休、养老等诸多人事管理方面都存在不同，如招录制度，参公事业单位和行政机关在人员招录必须遵守《公务员录用规定》等法律法规的规定，而事业单位工作人员的招聘必须按照事业单位公开招聘的一系列规定执行。只有符合一定条件的事业单位，经审批，才能取得参公管理的身份。《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》明确规定，事业单位参照管理应同时具备两个条件：第一，要有法律、法规授权的公共事务管理职能；第二，使用事业编制，并由国家财政负担工资福利。

参公事业单位人员与一般事业单位在享有的资源方面也存在不同，主要表现在两个方面：第一，由于法律法规授权公共事务管理职能的存在，通过参公管理身份的赋予，能够增强参公事业单位工作开展的权威性和公信力；第二，参公管理的身份保障了参公事业单位工作人员于公务员相同的福利待遇。例如，参公人员基本可以无障碍地在事业单位与国家机关之间进行交流，从而有较大的升职空间及较多的调入国家机关的机会等。

三、参公事业单位产生的原因分析

参公事业单位的存在不仅仅是各事业单位及其工作人员的主观希望，更是现实的需要，其产生是遵循了“以责定权、以责定利”的组织资源配置逻辑。

（一）以责定权、以责定利的组织资源配置逻辑

“以责定权、以责定利”，是指公共部门及其工作人员都应该是职责导向的，即其权力、资源的配备必须服务于其承担的职责。也就是说，公共部门及其工作人员没有当然的权力、也没有当然的资源配置，所有的权力和资源都是为了实现其所承担的职责而进行的必要的配备。因此，职责是权力和利益的核心，职责决定其应有的权力和可以利用的资源。

有关权力与责任的关系，学界也有一定的理论，如管理学上，法约尔提出的管理原则之“权力与责任”[3]、经济法中的“责权利效相统一原则”[4]和行政法的“平衡论”[5]等。但是笔者认为这些理论虽然都阐述“权力—责任—利益”三因素之间的关联性，但是其强调的“责任”都是围绕“权力”来说的，即因为权力行使而带来的法律后果，往往是不利的后果。它们的逻辑起点都是“权力”。而 “以责定权、以责定利”的原则是以职责为中心的。

对于组织设计来说，尤其是公共部门组织设计来说，其核心在于其承担的职责，然后才是权力和利益（资源）。也就是说，首先是因为某种社会需要，国家才会设立一定的公共组织，这种社会需要就是该公共组织应承担的职责。然后，权力的赋予应该以职责的实现为依据和限度，有什么样的职责才赋予什么样的权力，职责的大小决定权力的大小。同时，组织承担的职责还决定了该组织及其成员应该得到的什么样的资源（利）保障及其程度。也就是说，承担不同职责的组织，其得到的资源（利）种类不一样，资源（利）的多少也不同。因此，承担的职责相同，就应该配置类似的权力和资源。

（二）部分事业单位与行政机关所承担的职责具有同质性

作为行政机关和事业单位的“中间地带”，参公事业单位之所以会存在主要原因在于职责的同质性，即参公事业单位承担的公共事务管理职能与行政机关承担的行政管理职能一定程度上具有类同性。为什么说参公事业单位与行政机关承担的职责具有同质性呢？笔者认为这与我国事业单位的性质、机构改革、政府致力于提高行政效能的愿景是分不开的。

第一，事业单位是我国公共部门重要组成部分，承担着公共事务管理职能。建国初期，适应计划经济体制的需要，国家直接承担了人民从“摇篮”到“坟墓”的很多建设事业，如教育、医疗、科学、文化、卫生、广播电视、社会福利等。目前，事业单位是我国经济社会发展中提供公益服务的主要载体。除了教育、医疗等基本公共服务职能外，有些事业单位在成立之初就被赋予了行政管理职能，例如中国银行业监督管理委员会[6]。《国务院机构改革方案（2003）》提出设立中国银行业监督管理委员会（简称银监会），性质为国务院直属的正部级事业单位，其主要职责：拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等。因此，我国事业单位与国家行政机关之间并没有严格的泾渭分明的界限，两者共同承担着国家管理的职能。

第二，机构改革带来的机构撤并和职能下放，导致部分行政机关转变为事业单位性质，却仍然承担着原由的行政管理职能。改革开放以来，我国先后进行了六次集中的机构改革，分别实施于1982年、1988年，1993年，1998年，2003年，2008年。每一次机构改革都致力于政府职能的调整，都伴随着机构的撤销、合并。以北京市农机监理机构为例。1978年，为加强农机监理工作，减少农机安全事故，北京市决定在农业局下设农机监理处。1994年，为了机构改革的需要，北京市农机局改为农机总公司（1997年又改名为兴东方实业有限公司），属于行政性公司，下设农机监理处。1998年，北京市编办发文决定成立北京市农机监理总站，性质为正处级事业单位，名义上属于农委，挂靠兴东方实业有限公司。2000年，适应新一轮机构改革需要，北京市农机局、水产局、畜牧局、农业局，“四局合一”，成立新的农业局。由此，随着机构改革的实施，北京市农业机械安全监理的职能由原有的行政机关内设机构——农机监理处转变为事业单位性质的农机监理总站[7]承担。

第三，行政授权进一步强化了事业单位承担越来越多原由行政机关承担的职能。20世纪70年代以来，发达国家掀起了一场以提高效率为宗旨的“新公共管理运动”的行政改革浪潮，强调在政府中引入竞争机制，借鉴企业管理的先进经验。如何提高行政效率呢？政府将部分公共事务管理职能对外进行授权管理成为一种有效途径。金伟峰在其《授权行政主体探讨》一文中指出，授权主体存在的理由主要有两方面：一是行政职能的不断扩张。随着国家对经济和社会事务干预的增强，行政权日益扩大，行政机关承担着越来越多的社会事务，管理着越来越广泛的公共生活，而这与机构和人员精简的政府改革要求相矛盾，因此单靠行政机关自身力量无法满足社会发展的需要；二是行政事务本身的特点决定了授权其他组织直接管理更为适宜，例如，某些行政事务具有技术性（如卫生检疫、产品质量监督检查）、临时性（如人口普查）、群众性（如市场物价检查）、经营性（如水电、煤气等公用事业管理）。[8] 基于以上的分析，我国部分事业单位承担的职能与行政机关承担的职能具有一定的同质性。然而随着国家公务员制度的实施，我国的事业单位和行政机关开始实行不同的人事管理制度，这就造成了事业单位和行政机关管理的不同。根据以责定权、以责定利的组织资源配置原则，为了保障部分事业单位能够顺利实现其承担原由行政机关承担的职能，实行参照公务员法管理制度具有一定的合理性。

（三）解决好行政机构改革人员分流安置的现实需要

回顾历次行政机构改革，主要内容是机构的合并与消减，衡量每次行政机构改革成效的大小往往把消减机构的数量和人员作为重要的指标。那么，机构改革后，精简的人员如何安置？原人事部部长赵东宛在其题为《机构改革势在必行》的报告中提到人员安排的途径时指出，“从机构改革试点城市的情况看，可以采取以下途径：一部分人员随着改革转移到经济综合监督等需要加强的部门；一部分人转移到投资公司、行业协会和信息、咨询部门及其他社会组织。”[9] 其中有大多数被分流到事业单位。然而，随着公务员制度的建立，事业单位工作人员和公务员实行不同的人事制度，造成了两类人员的不同管理。考虑到公务员与事业单位工作人员在工资福利待遇等人事管理方面的差距，对于被分流到事业单位的原机关工作人员，其强烈要求自身待遇能够与公务员相当。因此，为了解决好机构改革带来的人员分流安置问题，实现改革的稳慎推进，参公事业单位的存在有其现实必然性。

四、对参公事业单位改革趋势的思考

2011年，我国发布了以《关于分类推进事业单位改革的指导意见》为核心的一系列事业单位改革文件，标志着我国事业单位改革进入了全面布局、分类推进、统筹发展的新阶段。那么在分类改革的大背景下，参公事业单位将何去何从呢？谈及参公事业单位的改革趋势，我们需要解决两个问题：第一，没有纳入参照管理范围的事业单位还可不可以继续申请参公管理，有关部门是否应该继续审批；第二，已经纳入参公管理范围的事业单位将如何进行改革。

（一）参公管理申请和审批工作是否应该继续问题

笔者认为，在未来相当长的一段时期内，参公事业单位制度应该存在，参公管理的申请和审批工作应该继续主要原因在于影响参公事业单位存在的因素在相当长的时期内不可能消除。由第三部分原因分析可以看出，参公事业单位的存在的原因主要是源于事业单位本身的性质、行政机构改革以及行政授权等原因造成职责同质性。同时行政机关人员分流的压力又强化了其存在的必要性。笔者认为，在相当长的时期内，政府将致力于行政效率的提高，不得不进行机构改革和行政授权。因此，事业单位都将继续承担着原应由行政机关承担的职责。根据“以责定权、以责定利”的原则，承担原应由行政机关承担职能的事业单位仍然需要一定的制度来提供保障其类同行政机关身份和地位。同时，只要精简导向机构改革存在，就面临机关人员分流的压力。因此，笔者认为参公事业单位的制度应该继续存在。

另外，基于政策稳定性的考量，参公事业单位制度也应该继续存在。公共政策必须保持一定的稳定性。朝令夕改、变化无常的政策，是最不得人心的。这样做不仅丧失政策的严肃性和权威性，降低公众对政策的信任程度，影响社会秩序的稳定和生产力的发展，而且还会给政策执行带来许多麻烦，使政策执行机构无所适从，导致政策难以贯彻执行。[10]国家《公务员法》于2006年才开始执行，参公事业单位制度的推行也仅6年的时间，有的单位可能才刚刚被批准纳入管理。因此，笔者认为参公事业单位制度应该继续存在。

（二）参公事业单位的分类改革定位问题

《关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

对于参公管理事业单位来说，笔者认为参公管理的事业单位应该进一步参与事业单位分类改革。显而易见，参公事业单位承担着法律、法规授权的公共事务管理职能，其不属于生产经营事业单位。因此，参公事业单位应该被划入承担行政职能类和公益类。

《关于承担行政职能事业单位改革的意见》规定：承担行政职能是指事业单位承担行政决策、行政执行、行政监督等职能，主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权。在参公事业单位中，很多单位都承担着法律法规授权的行政职能，例如中央和国务院直属事业单位中的银监会、证监会、电监会、保监会等。对于承担行政职能的参公事业单位，应该转为行政机关或行政机关的内设机构。

根据《关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定，从事公益服务的事业单位可细分为公益一类和公益二类。而参公事业单位承担的是法律法规授权的公共事务管理职能，基本上都是基本公共服务，不宜由市场配置资源，例如各级气象局和地震局。因此，除去被划入承担行政职能类的事业单位，其他参公事业单位均应被划入公益二类事业单位。进一步来说，划入公益二类的参公事业单位应该继续保持其参公管理的身份，其工作人员继续参照《公务员法》进行管理。

参考文献：

[1]金伟峰.授权行政主体探讨[J].行政法学研究,1995（3）.[2]潘静成 刘文华：经济法[M]，中国人民大学出版社，1999年，第75页。[3]刘海洋：“平衡论”与行政法理基础[J]，载于《理论探索》，2002（5）。[4]孙耀君：西方管理学名著提要[M]，江西人民出版社，2010，第73页 [5]汪玉凯.公共政策[M].北京：中国人事出版社，2006.[6]赵东宛.论人事制度改革[M].北京：中国人事出版社，1995。

[7]张郭霞：有关平衡论的发展及完善[J]，载于《理论探索》，2001（5）[8]王晓慧：事业单位参照公务员法改革提速 参公后工资普涨是误读http://news.hexun.com/2012-08-18/144886656.html.（刘太刚 邓婷婷 本文发表在《北京行政学院学报》2013年第2期）

[1]王晓慧：事业单位参照公务员法改革提速 参公后工资普涨是误读http://news.hexun.com/2012-08-18/144886656.html.[2]农业部农机监理总站，挂牌为农业部农业机械化技术开发推广总站。[3] 参见孙耀君：西方管理学名著提要[M]，江西人民出版社，2010，第73页.[4] 参见潘静成 刘文华：经济法[M]，中国人民大学出版社，1999年，第75页。[5] 参见张郭霞：有关平衡论的发展及完善[J]，载于《理论探索》，2001（5）。刘海洋：“平衡论”与行政法理基础[J]，载于《理论探索》，2002（5）。[6] 2006年9月7日，中组部下发的《关于印发参照公务员法管理的党中央、国务院直属事业单位名单的通知》将银监会及其派出机构纳入参照公务员法管理事业单位范围。

[7] 北京市农机监理总站于2007年获批为参照公务员法管理事业单位。[8] 参见金伟峰：授权行政主体探讨[J]，载《行政法学研究》，1995（3）[9]赵东宛：论人事制度改革[M]，中国人事出版社，1995年，第110页 [10] 汪玉凯：公共政策[M]，中国人事出版社，2006，第3页.

第二篇：2016参照公务员法管理事业单位工作人员参考资料

一、依法行政

——依法行政:是依法治国基本方略的重要内容，是指行政机关行使行政权力，管理社会公共事务必须有明确的法律依据或法律授权，并且严格遵守法律、法规的具体规定。

（一）了解政策动态

——“两个一百年”奋斗目标：到建党100年，全面建成小康社会；到建国100年，建成社会主义现代化国家。——解放和发展生产力是中国特色社会主义的根本任务。——五大发展理念：创新、协调、绿色、开放、共享。

（二）牢记党的宗旨

——相信谁、依靠谁、为了谁，是否始终站在最广大人民的立场上，是区分唯物史观和唯心史观的分水岭，也是判断马克思主义政党的试金石。——人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。

（二）熟悉相关政策

——解放和发展生产力是中国特色社会主义的根本任务。

——十八大在生态文明建设方面提出了建设美丽中国的新目标、新概念

——坚持群众路线，就要尊重群众首创精神、深入调查研研究、问政于民、问需于民、问计于民、积极回应人民群众要求。——把调查研究作为加强机关自身建设的重要途径。

——塔西佗陷阱：当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价。

——如果真的到了那一天，就会危及党执政基础和执政地位。

（三）了解地方政府

——按照我国宪法和地方组织法的规定，地方行政区划就是省、自治区、直辖市，自治州、市，市辖区、县、自治县，乡、民族乡、镇设立人民政府。——地方政府是中央政府为治理国家区域而设置的行政机关，是国家政府体系的重要组成部分。——由于我国地方政府是按照行政区划设立的，因此地方政府的层级与行政区划基本一致。——地方各级的权力机关是人民代表大会。——相对于中央政府的权力，地方政府具有派生 性、区域性和有限性特点。

——地方政府的具体职能包括：经济调节职能、市场监管职能、社会管理职能和公共服务职能。——在地方政府机关，事务管理主要涵盖公文管理、财务管理、资产管理和印章管理等。——地方政府人事管理是地方内部管理的核心内容。

（四）坚持依法行政

——要实现依法行政，就必须具备相应的法治意识与法律修养，公务员行政活

动的最高标准是法律。

——行政公开的原则，主要包括了行政立法和行政政策公开；行政执法行为公

开；行政司法行为公开；行政信息与情报公开。——无论是公民个人行使权利，还是行政机关行使职权，都不能“法无禁止则自由”。

二、公务员管理

——2006年1月1日正式施行《中华人民共和国公务员法》。

（一）、有关公务员的基本概念

——根据规定公务员必须具备依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利三个条件，其中最本质的特征是依法履行公职。——我国将公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。其中，行政执法类拥有对法律的执行权。——公务员队伍的条件：18周岁以上，身体健康，大专以上学历毕业，中国国籍。——根据《公务员法》规定，对新录用人员在试用期进行初任培训。

——公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费，应当列入财政预算，予以保障。——法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理

（二）、我国公务员制度的政治特点

——我国公务员制度坚持以马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。

——公务员必须认真贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，即要：认真学习路线、方针、政策；完整、准确地领会中央的精神、路线、方针和政策；认真贯彻路线、方针和政策。

我国公务员制度的政治特点：

1、坚持坚持社会主义道路——道路自信、理论自信、制度自信。

2、坚持党的基本路线——以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。

3、坚持党管干部的原则——坚持党的领导，坚定理想信念。

4、坚持为人民服务宗旨——成为中国各族人民的忠实代表。

5、坚持德才兼备用人标准——政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过。

6、坚持领导职务任用交流制度——经受锻炼，开阔眼界，丰富经验，增长才干，提高领导水平。

（三）公务员的管理规范

——规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效率。——定期考核结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。——公务员考核内容：德、能、勤、绩、廉。

——在公务员交流方式中，包括有挂职锻炼、转任、调任等。

——公务员法明确规定公务员在职务任用上需要回避的情况，包括：夫妻关系、直系血亲关系、近姻亲关系等。

——公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行任职回避，法律另有规定的除外。——公务员因公外出无正当理由逾期不归，一年内累计超过三十天的，予以辞退。

——公务员解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。

——公务员执行明显违法的决定或者命令的，依然应当依法承担相应的责任。

——公务员可以向国家机关和领导人员提出批评与建议，并在受到不公正对待、或者其合法权益受到侵害时提出申诉与控告。——公务员工资制度贯彻的基本原则之一是按劳分配

------公务员有下列情形不得辞去公职：

1、未满国家规定的最低服务年限的；

2、重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；

3、在涉及国家秘密等特殊职位任职的；

4、正在接受纪律审查，司法程序尚未终结的。

——距国家规定的退休年龄不足十年，且工作年限满二十年的公务员就不能提前退休。

——公务员的兼职，受到适当限制。

——公务员不得在机关外兼职，不得在企业或其他营利性组织中兼职。

（四）公务员职业道德规范

——公务员职业道德：是公务员在履行公职活动中应有的道德意识和道德行为，也是公务 员的政治素质、道德品行、思想作风的综合反映和集中体现。

——把公务员称为“人民公仆”体现了公务员职业道德的根本要求。

——道德是由经济基础决定的，并主要依靠社会舆论、传统习俗和人们的内心信念来维系，是对人们的行为进行善恶评价的心理意识、原则规范和行为活动的总合。——道德与法律之间存在着三个内在关系，就是法律与道德都属于意识形态，它们都是由经济基础决定的，二者在价值导向具有一致性；二者内容上存在交叉，在一定意义上可以说，法是底线道德、道德是不成文法；二者功能相互补充，任何社会都需要刚柔并举。

社会生活中应当遵循的

——社会公德 ： ——乘车、登机、坐船时主动购票，自觉排队； ——出行时自觉遵守交通规则，不闯红灯；——在图书馆、影剧院不抽烟，不喧哗吵闹。——公务员职业道德规范主要内容：忠于国家、服务人民、恪尽职守、公正廉洁。——加强公务员职业道德建设的意义：

1、加强公务员职业道德修养能够增强公务员精神免疫力，它是确保公务员不被诱惑所腐蚀的根本精神武器。

2、加强公务员职业道德修养是重新塑造公务员队伍形象进而实现社会稳定的必须。

3、公务员违反职业道德的成本越来越大，加强职业道德修养是安身立命的必须。

4、是落实用人标准“德才兼备，以德为先”进而成就公务员事业的客观要求。

三、公文处理

——公文：是机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的重要工具。

（一）公文种类

——中共中央办公厅、国务院办公厅2012年7月1日施行的《党政机关公文处理工作条例》规定公文种类：决议、决定、命令、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要

——国民用航空局、财政部：《关于加强公务机票购买管理有关事项的通知》:公务出国要求选择国内航空公司。

——公文内容和程序的合法性、形式和格式上的规范性、语体的简明性。——办法、指示等就不属于党政机关的公文。

（二）行文方向

——党政机的15种公文因文种的作用不同，根据行文方向可分类为上行文、平行文和下行文。——行文关系根据隶属关系和职权范围确定。

——上行文：下级机关向上级机关的行文。除了“请示”和“报告”外，还有“意见”。——请示与报告的异同： 相同点：都是上行文。

不同点：

1、行文目的不同。报告是下情上达，反映情况，提出意见和建议；请示是请上级批准指示或答复。

2、行文时间不同。报告在工作结束或告一阶段以及情况发生之后才能制发；请示是在工作或活动开展之前行文。

3、收文处理不同。上级机关收到报告，不需要答复；收到请示，则要尽快给予答复。

4、请示必须一文一事，报告可“一文数事”。

——平行文是不具上报性、批转性和指导性的公文，适用于同级机关或不相隶属的机关之间的行文，主要有“函”、“议案”和“意见”。——县教育局开会，想请财政局领导出席，应、行的公文就是函。

——下行文是上级机关向下级机关发出的公文，主要有决议、决定、命令、公报、公告、通告、意见、通知、通报、批复和纪要。——命令只能下行，不能有上行和平行行文方向。

——公文行文原则：

1、部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文；2机密等级的公文要标注密级；

3、党委、政府的部门依据职权可以相互行文；

4、一般情况下不得越级向下行文；

5、同级机关可以联合行文；

6、公文的发文对象除了主送以外还有抄送。

（三）公文格式

——公文格式，主要是 指公文的外观形式、版面结构安排及各种附加 标记。

——公文格式规范要素：份号、密级和保密期限、紧急程度、发文 机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、公文用纸。

——《保密法》将国家秘密的等级分为：绝密、机密和秘密三个等级

——机关涉密文件包括：公文、档案

书刊、函件图纸、报表磁盘、光盘胶片、幻灯片照片、录音带等。

第一，第二，第三，第四，第五，第六，第七，第八，

第三篇：关于事业单位参照公务员法管理问题的通知

关于事业单位参照公务员法管理问题的通知

川人发〔2006〕43号

各市（州）党委组织部、政府人事局，省级各部门：

根据中共中央、国务院《关于印发〈中华人民共和国公务员法〉实施方案的通知》（中发〔2006〕9号）和中组部、人事部《关于印发〈关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见〉的通知》（组通字〔2006〕27号），经省委、省政府同意，现就我省事业单位参照公务员法管理有关问题通知如下，请认真贯彻执行。

一、严格参照管理的条件

根据组通字〔2006〕27号文件规定，事业单位参照管理应 同时具备以下条件：

（一）要有法律、法规授权的公共事务管理职能

公务员法第一百零六条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”作为授权依据的法律、法规包括：全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律；国务院制定的行政法规和国务院决定；省、自治区、直辖市，较大的市（省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市）的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例；与行政法规有同等效力的政策性法规文件。公共事务管理职能主要是指党委系统担负的党的领导机关工作职能和政府系统行使的行政管理职能。公共事务管理职能依据法律、法规等的授权情况和党委、政府以及机构编制部门制定的“三定”规定（方案）或规定的主要职责确定。

（二）使用事业编制，并由国家财政负担工资福利

各地、各部门要严格把握政策规定，确定参照管理的范围和对象，不得擅自放宽条件、扩大范围。凡不符合规定条件的单位，不得列入参照管理。

二、规范参照管理的申报和审批

（一）审批程序和权限

省委直属事业单位和省委工作部门所属事业单位实行参照管理的，报省委组织部审核，省委审批后，报中共中央组织部备案；市（州）党委直属事业单位和党委工作部门所属事业单位实行参照管理的，报市（州）党委组织部、市（州）党委审核后，由市（州）党委报省委组织部审批；县（市、区）党委直属事业单位和党委工作部门所属事业单位实行参照管理的，先后报县（市、区）党委组织部、县（市、区）党委和市（州）党委组织部审核后，由市（州）党委组织部报省委组织部审批。全省各级人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关和工商联机关所属事业单位实行参照管理的，比照上述程序和审批权限报批。

省政府直属事业单位和省政府工作部门所属事业单位实行参照管理的，报省人事厅审核，省政府审批后，报人事部备案；市（州）政府直属事业单位和政府工作部门所属事业单位实行参照管理的，报市（州）政府人事局、市（州）政府审核后，由市（州）政府报省人事厅审批；县（市、区）政府直属事业单位和政府工作部门所属事业单位实行参照管理的，先后报县（市、区）政府人事局、县（市、区）政府和市（州）政府人事局审核后，由市（州）政府人事局报省人事厅审批。

省以下垂直管理部门所属事业单位实行参照管理的，由省垂直管理部门统一向省人事厅申报。其中，市（州）、县（市、区）部门所属事业单位实行参照管理的，由省人事厅审批；省垂直管理部门所属事业单位实行参照管理的，报省人事厅审核，省政府审批后，报人事部备案。

（二）申报材料

申报参照管理的单位，应当提交以下材料： 1.申请参照管理的请示；

2.四川省参照公务员法管理机关（单位）报批表（一式三份）； 3.获得法律法规授权履行公共事务管理职能的依据； 4.设立机构的批准文件（包括规定其职能职责的文件）； 5.同级财政部门出具的经费来源证明材料； 6.审批机关要求的其他材料。

（三）其他要求

公务员主管部门在审核或审批事业单位参照管理过程中，应就该单位是否具有公共事务管理职能和是否由国家财政负担工资福利分别征求机构编制部门、财政部门意见。对于公务员法实施以前列入依照、参照《国家公务员暂行条例》管理范围的事业单位，要重新进行审批。经审核，符合条件的，批准列入参照管理范围；不符合条件的，不再列入参照管理范围，并及时变更其人事管理制度。

对特殊需要列入参照管理的省级机关所属事业单位，按照从严掌握的原则，由省委、省政府提出意见，报中央公务员主管部门确定。

已列入参照管理的事业单位，因法律、法规修改和废止或机构、职能调整等原因，不具有公共事务管理职能时，有关主管部门应及时将变更情况告知审批机关，由审批机关及时作出不再实行参照管理的决定。

三、认真做好参照管理单位工作人员的登记和管理工作

实行参照管理的事业单位，应参照《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》和我省有关规定，适时完成人员登记、职务与级别确定和工资套改等工作。登记工作应当在核定的事业编制限额内，严格按照规定的范围、对象、条件和程序进行。

（一）登记的对象和条件

登记对象必须是批准参照管理的单位中在编在职的除工勤人员以外的工作人员，且具备公务员法第十一条规定的条件和省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。

新录用的依照管理的公务员（参照管理的工作人员）在试用期内暂缓登记，试用期满考核合格的予以登记。纪检、监察机关或者司法机关立案审查尚未结案的人员暂缓登记，结案后符合登记条件的予以登记。

事业单位依照、参照《国家公务员暂行条例》管理后违规进入的人员以及被判处有期徒刑并宣告缓刑在缓刑考验期限内或者正在被劳动教养的人员，不予登记。

（二）登记的具体办法

事业单位批准参照管理后，对原依照、参照国家公务员制度管理的事业单位中具有“依照管理的公务员（参照管理的工作人员）”身份的人员，按《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》规定予以登记；对不具有“依照管理的公务员（参照管理的工作人员）”身份的人员，按以下办法登记：对现担任领导职务和副处级及以上非领导职务的人员，经考核合格符合登记条件的，予以登记；对现担任主任科员以下非领导职务和专业技术职务的人员，由省公务员主管部门统一组织登记考试，考试合格并经组织考核合格的，在单位编制和职数空缺内予以登记，考试或考核不合格的不予登记，并调整工作岗位。新审批参照管理单位的工作人员登记也要严格按此办法进行。

具有“依照管理的公务员（参照管理的工作人员）”身份的人员，是指原依照、参照国家公务员制度管理的事业单位中按照规定过渡的人员，根据《四川省党的机关工作者录用办法》（川组通〔1996〕54号）和《四川省考试录用国家公务员暂行办法》（省政府令第99号）公开考试录用的人员，根据中组部《关于选调应届优秀大学毕业生到基层培养锻炼的通知》（中组发〔1983〕10号）和《关于进一步做好选调应届优秀大学毕业生到基层培养锻炼的通知》（组通字〔2000〕3号）通过公务员录用考试录用的选调生，政策性安置的人员，符合规定调任的人员和因机构改革、工作需要等原因从机关具有国家公务员（机关工作人员）身份的人员中分流或调入的人员。

（三）登记的程序和管理权限

各级党委组织部门和政府人事部门作为公务员主管部门，按照职责分工负责参照公务员法管理单位工作人员登记的审核、审批、备案工作。领导成员的登记按照干部管理权限进行。县（市、区）党委、政府直属事业单位和工作部门所属事业单位参照管理工作人员登记，由所在单位或主管部门确定登记对象，填写《参照公务员法管理机关（单位）工作人员登记表》，报县（市、区）公务员主管部门审核，市（州）公务员主管部门审批。

市（州）党委、政府直属事业单位和工作部门所属事业单位参照管理工作人员登记，由所在单位或主管部门确定登记对象，填写《参照公务员法管理机关（单位）工作人员登记表》，报同级公务员主管部门审批。

省委、省政府直属事业单位和工作部门所属事业单位参照管理工作人员登记，由所在单位或主管部门确定登记对象，填写《参照公务员法管理机关（单位）工作人员登记表》，报省公务员主管部门审批。

省以下垂直管理部门所属事业单位参照管理工作人员登记，由主管部门确定登记对象，填写《参照公务员法管理机关（单位）工作人员登记表》，经省垂直管理机关审核后，报省公务员主管部门审批。

全省各级人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关和工商联机关所属事业单位参照管理工作人员登记，比照上述程序和审批权限报批。

各市（州）应在完成参照管理工作人员登记审批30日内，填写《参照公务员法管理机关（单位）工作人员登记备案表》，连同登记备案说明报省公务员主管部门备案。列入参照管理范围的事业单位及其参照管理的工作人员，要参照公务员法及其配套法规政策的规定进行管理，不实行事业单位的专业技术职务、工资、奖金等人事管理制度。

（四）登记工作的要求

1.对原依照、参照国家公务员制度管理的省委、省政府直属事业单位和工作部门所属事业单位，由省委组织部、省人事厅在认真清理的基础上，严格按照规定条件，提出是否列入参照公务员法管理的意见，集中报省委、省政府审批后，严格按公务员制度管理，及时开展人员登记等工作。

对省属其他事业单位新申请参照管理的，原则上在省级七类机关公务员登记工作结束后，再开展申报、审批工作。

2.对原依照、参照国家公务员制度管理的市（州）、县（市、区）党委、政府直属事业单位和工作部门所属事业单位，由各地在开展七类机关公务员登记工作时，进行认真清理，提出是否列入参照公务员法管理的意见。对审核符合参照管理条件的，尽快按规定程序报批；对审核不符合参照管理条件的，各地要及时变更其人事管理制度，并做好相关工作。对各地其他事业单位新申报参照管理的，可在七类机关公务员登记工作的基础上逐步开展审核和报批。

3.事业单位批准参照管理后，对应当参加登记考试的人员，由省委组织部、省人事厅适时组织全省统一的登记考试。考试具体时间和要求根据工作进度另行通知。

四、加强组织领导和监督检查

参照公务员法管理工作是公务员法实施工作的重要组成部分，各地、各部门要切实加强领导，周密部署，精心组织，使参照管理工作与实施公务员法的其他工作相互衔接、有序推进。要认真执行有关政策规定，严格控制参照管理范围。各级公务员主管部门要加强指导和监督，确保规范运作，对不执行录用、职务与级别、工资福利保险等管理规定的，要责令其限期改正，并追究有关领导人员的责任。参照管理事业单位的上级主管部门要加强对参照管理事业单位的管理，确保公务员法及其配套法规政策的贯彻落实。

附件（略）

中共四川省委组织部 四川省人事厅

二ОО六年十一月二十七日

第四篇：事业单位分类改革

如何推进事业单位分类改革

胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出，要“加快推进事业单位分类改革”。温家宝总理在十一届全国人大一次会议上所作的政府工作报告中，也对教育、卫生、文化等社会公益事业领域的改革提出了明确的任务和目标。可见，加快推进事业单位分类改革，建立与发展社会主义民主政治、与发展社会主义市场经济相适应的社会事业体制，已成为当前最为紧迫的改革任务。作为中国特色的事业单位，经过几十年的发展，目前已是队伍庞大，门类繁多，结构复杂，分布广泛。因此，事业单位的改革，必将是一场“牵一发而动全身”的改革，是一项艰巨的任务、系统的工程。

一、目前事业单位分类改革存在的几点困难

（一）、认识观念转变的困难

一是消极观念，认为事业单位改革可以通过形式主义等做法很好地完成改革任务，又可以通过改革，实际上扩大事业单位的阵容。二是任务观念，认为事业单位改革是上级的任务，只要遵循上级的精神即可，一方面使得改革不考虑当地的实际，一味照搬中央部委的文件，另一方面改革陷入等待状态。

三是保护观念，认为事业单位改革中，以保护一些利益集团的既得利益为前提，才能保证事业单位改革的成功，如保护事业单位职工的既得利益、保护改革者的利益等。而事业单位改革与以前任何一次政府内部改革不同，是一次市场化为导向的改革，它必然要打破既得利益。因此，在这种观念的影响下，一些地方的事业单位改革难以很好地推进。

四是畏难情绪，改革可能引起下岗，使得改革中出现一批观望者，甚至出现阻挠改革的领导干部。

（二）、对事业单位如何科学分类的困难

就海西州而言，据2007年工资统计报表显示，现有各类事业单位626个，从业人员9869人。这些事业单位分布在多个领域，涉及到多个行业，渗透于多个层次。情况非常复杂。因而对事业单位科学分类造成困难。

事业单位设臵需从公共产品供应入手，各国学者公认同时具有非排他性和非竞争性两个标准的公共产品为纯公共产品，如同时不具备这两个标准则属于私人产品，但在现实中有的产品只具备其中一个标准，有些产品两个标准都具备，但又不够充分，一般将这第三类产品划分为准公共产品。而科学划分公共产品的性质是科学设臵事业单位的前提基础，由于事业单位门类太多、差别很大、范围太广、专业太复杂，划分上有一定难度，再加上历 2

史遗留事业单位的种种弊端，使事业单位设臵和布局分布不尽合理，部门、区域和学科分割，各自为政，各自为战，职能交叉，资源浪费严重。因此科学设臵事业机构，是一项科学性、政策性、难度性很强的工作。

（三）、人事制度改革的困难

人事改革是事业单位改革中的难中之难。这些困难可以归纳为：

一是人员安臵分流的困难。这是事业单位改革中最困难的问题。事业单位职能的转换带来的职工下岗问题，在就业机会本就不多的地区，如何安臵下岗职工以及如何解决下岗职工再就业的优惠政策与公平待遇的矛盾问题等都是改革的难点。

二是事业单位及其人员的政治、技术待遇问题。一方面，行政级别的取消，在一些“官本位”意识较浓的地区，无疑是十分困难的；另一方面，原来属于某些事业单位的员工，可能失去评聘特定专业技术职务的资格，这同样会阻碍事业单位改革的深化。三是领导干部的任免问题。在目前“党管干部”的体制下，事业单位的领导干部一般都是在组织部门考察的基础上，由当地的党委或政府任免的。改制后，事业单位要按国际通行的游戏规则开展业务活动，其领导干部的任免工作就不可能全部归党或政府，必须区别情况，分别对待。

四是一般职工的任免管理问题。事业单位改革的一个最重要的特点，就是打破事业单位终身制的用工制度，形成一种有进有出、进出有序的人才流动体制，这要求逐步规范目前混乱的人事管理制度，一部分人的利益将受到影响，他们很可能成为改革的巨大阻力。

（四）、分配制度改革的困难

分配制度，是各利益关系调整的集中反映，也是事业单位改革中，矛盾最集中的问题。在分配制度问题上，存在着如下几方面的困难。

一是事业单位分配的基本原则问题。事业单位改制后如何体现“按劳分配为主，其他分配方式为辅”的分配原则，是事业单位改革在分配制度上面临的首要问题。一方面，事业单位原来采取的是一种以按劳分配为主的分配制度，事业单位的工资，一般按员工的工作能力 来确定的。改制后，单纯的按劳分配势必很难调动各方面的积极性，因此必须辅之以其他分配方式，但这些分配方式的基础却很难界定。另一方面，在事业单位内部，只存在着二种分配基础：一是属于劳动者个人的劳动力，二是属于国家的各种国有资产。在事业单位，也存在着诸如产权、专利权等其他可以作为分配依据的生产要素，但在改制前，这些生产要素都是国有的。除非有私人产品参与事业单位改革，否则，事业单 4

位的改革，在分配制度上就可能变成国家与个人的分配关系调整，而个人间的分配关系，仍难以得到很好的调整。

二是事业单位分配权问题。在事业单位改革的过程中，各地制定了一些地方性规定，给予事业单位一定的分配自主权，但仍没有摆脱上级决定分配权的本质，与事业单位改革的最终目标，还有很大的差距。

三是事业单位个人分配制度的建立问题。在事业单位改革后，要建立起一套与市场经济相适应的个人分配制度，真正体现按劳分配的原则，改变原来个人收入来源单一的格局，实现收入的多元化，调动积极性并避免收入的不合理差距，因此探索符合市场经济发展要求的个人收入分配制度还有待研究。

四是事业单位个人的社会保障问题。社会保障制度是事业单位改革的“减震器”，在打破用工的终身制后，事业单位的员工就必须面临着社会保障问题，但事业单位在很多领域还没有和社会保障制度接轨，解决事业单位员工的社会保障问题，不仅直接影响着事业单位分配制度的建立，还直接影响着事业单位改革的进程。

二、对解决事业单位改革若干难点的几点建议

（一）、要在提高思想认识上进一步深化

要进一步深化对改革重要性、紧迫性的认识。改革对于解决传统人事管理制度下出现的人员流动难、激励约束乏力等均具有 5

重要作用，对于打破机关、事业、企业之间人事壁垒，促进人才资源的合理流动，促进社会公平和谐具有重要意义。要正确看待改革中的困难，切实增强主动抓好改革工作的信心。还要充分认识改革的着力点不是削减人员，而是理顺人事管理关系，激发人事管理活力。改革使单位能够有更大的用人自主权，使个人有更大的择业自主权，改革的目是形成有效激励的机制，激发人事管理的活力，促进各项事业的健康快速发展。

（二）、要对事业单位进行科学分类

鉴于事业单位的多样性和复杂性，对事业单位的分类，必须坚持以科学发展观为统领，从有利于建立与市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的现代事业制度、促进事业单位创造更多更好的经济效益和社会效益的高度，重新界定事业单位的范畴和属性，还原事业单位主要从事社会公益服务的本来面目。借鉴各地近些年来积极探索的经验，根据事业单位的职能任务、举办形式和发展趋势等综合因素，按社会功能将现行事业单位划分为“行政监管、社会公益和经营服务”三大基本类比较科学客观，尔后针对各类事业单位不同的特点和自身发展的规律，分别确定各自不同的改革内容和改革重点，分别采取不同的改革形式和改革措施。

1、对行政监管类事业单位按法制化的要求进行精简、规范。根据法律法规授权和规章规定的要求，按照政事分开和精简、统 6

一、效能的原则，将主要承担行政管理和执法职能的单位，剥离其相关的服务职能后，整体纳入行政机构序列或列入参照公务员管理单位，重新核定机构编制；部分承担某项行政管理职能的，将其行政职能收回行政机关，相应收回行政编制；对职能相近、交叉重复的，统一归并重组，综合设臵。

2、对社会公益类事业单位按科学化的要求进行归位、完善。社会公益类事业单位具有政府不可推卸性或无可替代性，必须坚持“公益事业发展由政府主导”的改革方向，从实现社会公共利益和长远利益出发，重点从调整布局、改革体制、转换机制、规范管理”等方面进行改革，使其改革后具备非政府、非企业、非营利性的特点。凡是具备社会“公益性”的单位，应该还原“本色”；对任务相近、交叉设臵、分散单一的，要打破部门所有、条块分割的界限，进行资源整合，综合设臵；对有“庙”无人，或人、“庙”闲臵的单位，要予以取销。

3、对经营服务类事业单位按市场化的要求进行改制、转体。对于不具备社会公益性特征、且其服务有市场空间和市场竞争力的能够融入市场生存发展的事业单位，可按事企分开的原则，引入市场机制，整体转企，实行市场化管理，产业化经营，使其成为市场竞争主体和独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体；对暂不具备条件的专营性事业单位，可先行改制，由政府提供政 7

策性优惠补贴予以扶持，作为过渡暂改为企业化管理的事业单位集团；对于少数改制转企成本过高或在市场中难以生存的，原则上予以取销。

（三）、要对人事制度进行创新

1、取消事业单位身份制度和劳动关系制度

进行事业单位改革，首先必须取消原有的身份制度和劳动关系制度，打破原有的利益格局，清理改革障碍。例如深圳市统一把事业单位的员工统称为“职员”，有些地方则以岗位管理代替身份管理，这些办法，都为取消身份制度与劳动关系制度提供了参考。

2、建立规范的人员聘用制度

引入竞争机制，建立与市场经济相适应的员工聘用制度，破除干部身份终身制。

3、建立新型的领导干部任免制度

以竞争上岗的方式代替组织部门干部考核中的基础性工作，通过竞争，使每个干部都能有机会取得领导职位，并在竞争中体现自己的价值。干部管理部门根据竞争上岗中竞争者的表现，按照干部管理权限和一定程序，根据不同事业单位的特点，采取直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用形式，来任免领导干部。

4、建立岗位管理制度

事业单位内部岗位设臵的科学合理，每个岗位的职责、权利 8

和任职条件明确，岗位与岗位之间的关系明确，是确保事业单位运行顺畅的组织保证。岗位管理制度就是把明确的岗位设臵与人事管理结合起来，使每个人适得其所，保证事业运行的高效率。

岗位不同，管理制度也不一样。建立岗位管理制度，就是要根据不同的岗位，建立与之相适应的确保工作人员完成岗位所要求的权责利的制度。如对领导岗位，可以建立任期目标责任制；对管理岗位，可以建立体现管理人员管理水平、业务能力、工作业绩、资格经历、岗位需要的等级序列，推行职员制度；对工勤岗位，可参考技工考核的办法，建立岗位等级规范；对专业技术岗位，可以逐步实现专业技术职务聘任与岗位聘用相统一的办法，一些责任重大、社会通用性强、事关公共利益、具备一定专业技术才能胜任的岗位，还可以参考国际惯例，逐步建立执业资格注册管理制度。

5、建立柔性用人制度

柔性用人机制，即固定与流动相结合的用人制度，改变现有单一的固定用人方式，从制度上保证各事业单位较好地利用“外脑”，来发展各项事业。

6、建立解聘辞聘制度

劳动关系的合同化，为建立事业单位的解聘、辞聘提供了制度保障。根据聘用合同，单位可以解聘职工，职工也可以按合同 9

辞聘。这一制度，可以疏通事业单位人员的出口渠道，增加用人制度的灵活性，解决人员能进能出的问题。

要在抓好合同续签上进一步深化。及时抓好合同续签，是巩固改革成果的关键环节，也是事业单位规范人事管理，规避人事争议风险的基本要求。聘用合同期满前30日内，双方人事主体就应该协商办理合同续签手续。用人单位提出续签，而受聘方无正当理由拒签的，可以按规定予以解聘。用人单位没有及时办理终止聘用合同手续而存在事实聘用工作关系的，将视为延续聘用合同，若出现人事争议，用人单位将处于被动位臵。必须强调凡合同到期了的，都要按规定和程序及时续签。

7、建立聘用人员考核制度

解聘辞聘制度能否实现，关键是聘用制度中对工作人员考核的办法制定。在聘用人员考核制度中，如果明确了聘用者在聘用期的责任和义务，明确了续聘、解聘、增资、晋级、奖惩等的条件，而且这些条件具有较强的可操作性，那么，这一制度才能真正实施起来，反之，这一制度就很容易形同虚设，终身制就很难打破。

8、建立未聘人员安臵制度

事业单位改革必然带来一批下岗人员。如何处理这些未聘人员，是事业单位改革中的难点。为此，可以参考国有企业下岗工人的安臵办法和行政机构改革中未聘人员的安臵办法，从如下几 10

个方面进行制度设计：

一是以行业或系统为单位，建立人员的内部调剂制度。在本单位自行消化的基础上，通过行业或系统内部消化，在整个系统内统一评聘，打乱原来的格局，让所有的员工在系统内公平竞争、自由择业。通过行业内的竞争，争取让一部分人员安臵下来，这是减少未聘人员的一条重要措施。

二是建立人才后备制度，事业单位工作人员的总体素质较高，有较强的政治敏感性、政策敏感性，那些未聘人员仍然是重要的人才力量，在今后社会事业的发展中，将发挥重要的作用。因此，可以采取建立人才后备制度的办法，把一部分素质较高、符合当地远期人才发展战略的未聘人员，纳入这一制度进行管理，从而安臵一批人员。这可以参考行政机关安臵下岗人员的做法，建立若干个人才培训计划，把这些人员纳入这些计划之中，参与培训、攻读学位、考取专业技术职务。

三是建立人才托管制度，对一些未聘人才进行管理。如可以建立人才流动服务中心的办法，由人才流动服务中心为之寻找新的工作岗位。为了鼓励人才流动服务中心为这些未聘人员服务，政府可以在事业单位的改革费中列支一次介绍费等进行鼓励。

四是建立就业指导制度，引导未聘人员的再就业。五是利用政策鼓励未聘人员在新的领域发挥作用。通过政策

鼓励、引导未聘人员到基层、农村、企业等领域工作，发挥作用。

六是利用政策鼓励专业技术人员创办或进入企业。对各地的优惠政策进行规范化的基础上，在不违背公平竞争原则的前提下，制定事业单位人员创办或进入企业的制度，鼓励事业单位在岗人员和未聘人员，发挥个人特长，为社会创造更多的财富。

9、建立健全社会保障制度。

社会保障制度，是保证事业单位改革顺利成功的稳定器，同时，更是安臵未聘人员、促进人才流动、加快单位转型的重要推进器。在事业单位全面推广养老保险、失业保险、医疗保险等，既可解决事业单位人员流动、转岗的后顾之忧，也可以降低事业单位改革的成本。目前，我国各地在事业单位开展社会保障制度的进度不一致，有的已经实施了很长时间，有的甚至刚刚起步。因此，在事业单位改革的过程中，首先需要解决社会保障这一重大问题，对于改革中没有社会保障资金来源的，当地财政部门可能要承担起这部分的费用。

（四）、要在分配制度上创新

1、积极探索内部分配制度的创新

除转制为行政单位、政府公立机构和企业的事业单位外，转化为非营利机构的事业单位，可以在如下几个方面，进行分配方式的制度创新：

一是参考国有企业改制的经验，在事业单位中推行工资总额包干制度。对于转化为非营利组织的事业单位，国家财政的拨款中，只规定其人员经费的总额，对这部分人员经费内部分配权，全部下放给单位，由单位根据实际建立其内部分配制度（对一些公共性较强的事业单位，单位的内部分配制度需要报财政部门备案）。事业单位在实行工资总额包干管理后，可以在国家工资制度和分配政策基础上，核定单位工资总额，实行增人不增工资总额，减人不减工资总额，节余留用，超支抵扣。上年工资总额节余可转下一使用。工资总额包干基数每年核定一次。一经核定，包干内，除遇国家工资政策调整以外，一般不予改变。二是参考国有企业改制的经验，在事业单位中推行工效挂钩制度。工效挂钩制度的基本原理和绩效预算是一致的，它是通过对单位内部每个员工对单位业绩的贡献程度，来确定其报酬的一种制度。因此，无论是转化为行政单位、政府公立机构、非营利组织，还是企业化的事业单位，都可以推行工效挂钩的办法。即通过考核事业单位所产生的经济效益指标、社会效益、事业发展指标及复合考核指标，确定该单位所享受的工资总额（这一工资总额可能全部来自国家财政拨款，也可能全部来自单位内部创造的效益，更有可能是根据单位的情况，由单位与财政商定一个比例，实现财政拨款与单位自筹并盘解决）。在这一工资总额内，13

单位内部可以根据各岗位对单位绩效的贡献度，建立内部的工效挂钩制度，使这一制度具体落实到每个工作人员，从而最大程度地调动广大员工的积极性。

2、积极探索个人分配方式的制度创新，实现个人收入的多元化进行个人分配方式的制度创新，打破以工资为主体的单一性收入制度，实行各种和员工绩效直接挂钩的多种分配方式，调动广大员工的积极性。

根据非营利组织的特点，对于转化为非营利组织的事业单位，可以形成如下几个层次的个人分配制度：

一是效益工资。根据事业单位改革全年创收的情况，在创收部分中提取一定比例，作为工效挂钩或工资总额包干的增量，按照岗位津贴的比例，形成效益工资，分摊给每个员工。

二是绩效工资。岗位工资是员工在每个岗位上取得的基本收入，根据岗位考核目标，每个员工超额完成考核任务，即可以增发相应的绩效工资，从而真正体现按劳分配的原则。

三是计件工资，对于一些可以量化的工作任务，可以直接以计件的办法，进行具体的核算。如车队、打字室的人员，可以在基本工资的基础上，附之以计件工资进行具体的考核。

四是股权分红。在产权制度改革中，事业单位内部的员工，以及有志于参与某项事业发展的私人部门，都可以以资金、资产 14

（如设备等生产资料）、知识产权（技术、专利、成果）、管理或销售网络等参股，并参与单位的利益分成。

五是提成收入。对一些可以进行独立核算的社会事业发展项目，可以以总承办人为主体，按照总额包干的办法，对于超过包干收入或低于包干经费部分，可以在一定比例内作为总承办人的提成收入，由总承办人根据贡献的大小，分配给相关的工作人员。

六是分成收入。科研成果转让到事业单位，除采取一次性买断、作价入股等方式外，还可以通过利润分成的形式，进行分配。如有些地方规定，以技术转让方式提供职务科技成果的，可从技术转让所得的净收入中提取不低于20%的比例一次性奖励给有功人员；自行实施转化或与他人合作实施转化的，单位在项目成功投产后，连续五年从实施该科技成果的年净收入中提取不低于5%的比例奖励成果完成者，或参照此比例，给予一次性奖励；以股份合作形式实施转化的，可用于不低于科技成果入股时作价金额20%的股份给予奖励，该持股人依据其所持股份分享收益。若成果研究和转化是由多人完成的，对作出主要贡献的人员，所得奖励份额应不低于奖励总额的50%.七是奖励收入。对取得重大科研成果，在提高单位经济效益或社会效益中有突出贡献者，按照贡献的大小，给予一定的奖励。

八是兼职收入。事业单位的工作人员，在完成本职工作、保 15

证单位利益和知识产权不受侵害的前提下，可以到其他单位兼职；同时，本单位也可以通过柔性工作制，吸引一些其他单位的人员为本单位服务。对本单位人员在外兼职的，其兼职所取得的收入，可以全额由兼职人员所得，也可以由事业单位和兼职人员按照一定比例进行分成，也可以通过合同的办法进行管理。

当然，事业单位改革中，需要制度创新的内容很多，如政府对事业单位管理方式、财政对事业单位拨款方式、专业技术职称的评定制度等，都需要重新进行调整。在各地开展事业单位改革的过程中，这些制度创新，已经积累了相当丰富的经验。科学总结经验，全面借鉴国际惯例，我们完全可以建立起一套符合我州州情的事业单位改革的制度体系，推进我州的事业单位向国际通行的社会经济组织形式转型，使我州的市场化进程走上一个新的台阶。

第五篇：事业单位分类改革

事业单位分类改革

通过清理规范，对事业单位的职责进行了科学界定，特别是事业单位承担的行政职能，没有法律、法规授权和党中央、国务院文件明确规定的，结合政府机构改革，将其划入政府部门。对于职责交叉的，予以理顺。同时，对现有资源进行了整合，撤并事业单位74个，核减事业编制2827名，其中全额352名，差额1046名，收回政法专项编制72名，核减处级领导职数182名。

在做好清理规范工作的同时，按照中央编办《关于事业单位分类的指导意见》，结合我省实际，已拟定了《山西省省直事业单位分类工作方案》《山西省省直事业单位分类目录》，并经省事业单位改革领导组会议研究审定，工作方案可于近期下达。各市县在以往工作的基础上，完善了事业单位清理规范和分类改革意见，对一些事业单位进行了撤销、合并或转企改革，核销和收回了部分事业编制。各市在清理规范的基础上还进行了模拟分类，为下一步正式分类奠定了基础。此外，还积极展开了市县副县（处）级以上事业单位认定、市县财政拨款事业编制总量确认等工作。

从目前状况看，虽然我省事业单位分类改革工作逐步推进，但市县事业单位清理规范工作进展还很不平衡。为了保证事业单位分类改革工作顺利推进，省编办将会加强工作指导，强化督促检查，推动工作落实。国庆节后，省编委还将进行阶段性检查验收，争取年底前全面完成事业单位清理规范和分类任务。

目前全市事业单位总数为3425个，编制总数为89445名，从业人数占全市行政事业总人数的80．92％，其中需财政支出的人数占到全市行政事业总开支人数的66．69％，主要分布在文教科卫、基础设施、社会管理等领域，作为向全社会提供基本公共服务的载体和平台，事业单位在促进太原市经济社会事业发展等方面起着重要作用。但太原市绝大部分事业单位均为主管部门管理，职能受主管部门委托，内部缺少相应的竞争机制，经费大多依赖财政，自我“造血功能”不强，外部社会化进程缓慢，改革的动力不足，长期以来在管理体制方面存在很多的问题。

这次改革涉及全市各级所属事业单位机构（含参照公务员管理的事业单位）。通过改革，要努力实现事业单位的机构设置科学、单位名称规范、职能界定清晰、经费渠道适宜、编制职数合理、内设机构精干、类别划分准确、管理规范有序的目标。

经过深入调研，太原市出台了《关于太原市事业单位清理规范和分类改革的实施意见》，对事业单位清理规范、分类改革的原则、内容、政策衔接和组织实施予以进一步明确。按照事业单位的职能等，将事业单位分为承担行政职能的、从事生产经营活动的和从事公益服务三个类型，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，通过调整、剥离、转移等方式，对不同类别事业单位实施不同的改革。

其中，对承担行政职能的事业单位的改革，按照“清理、归并、精简、规范”的原则，对其职能进行全面清理，今后除法律法规授权外，不再批准设立这类事业单位；对从事生产经营活动的事业单位，以逐步转为企业为改革方向，进行企业注册，注销事业单位，核销事业编制，今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位，财政也不再以任何形式为这类单位拨付事业经费；而从事公益服务的事业单位，则根据职责任务、服务对象和市场配置资源的程度加以区分，实施相应的改革措施和管理，优化公共事业资源配置。

在改革过程中，还要配套推进养老保险、人事、收入分配和财政制度改革，积极探索事业单位管理体制改革，逐步转变对事业单位的管理方式，让事业单位充分享有内部管理等方面的自主权，真正成为自主管理、自我约束、自我发展、自我完善、面向社会服务的独立法人。

市领导指出，这次改革涉及面广、政策性强、难度大，是一项事关改革、发展和稳定大局的系统工程，各级各部门要统一部署，精心组织，审慎实施。改革期间，各级各部门要严格执行机构编制管理有关政策法规，事业机构编制总量原则上只减不增。严格执行组织、人事、财政等纪律，强化国有资产监管，不得擅自增设机构、增加编制、提高规格，不得突击提拔干部、补充人员、评定职称，不得突击分钱分物，不得组织公费旅游等。违反有关规定的，要严肃追究有关领导和人员的责任。长治市事业单位清理规范进展顺利

事业单位分类改革在市事业单位改革工作协调组的领导下，各项工作有条不紊，清理规范取得初步成效。

一、清理规范稳步扎实

事业单位体量大、数量多、差异大，公共利益、部门利益、小集体利益相互纠结，情况十分复杂。事业单位分类改革自去年12月2日与政府机构改革同步动员以后，市里随即成立了市事业单位改革工作协调组，统一领导全市事业单位改革，协调组办公室设在市编办，具体负责改革工作。按照“政事分开、事企分开，因地制宜、分类指导，循序渐进、分步实施，保持稳定、促进发展”的原则，事业单位清理规范在之前清理整顿成果基础上加快了步伐，特别是在市政府机构改革完成后，我们及时根据大部门体制、转变政府职能的要求和现有事业单位体制机制实际，相应地做了调整，强化了与各部门尤其是改革变动部门的沟通，为清理规范全面推开扫清了障碍。3月26日，全市机构编制工作暨培训会议召开，在对政府机构改革进行小结的同时，按照省里2010年事业单位分类改革总体部署，将事业单位分类改革作为全年一项重要工作，进一步分解细化目标任务，事业单位清理规范进入实质性阶段。我们分6个组分工负责全市事业单位清理规范，其中5个组对口负责市直事业单位清理规范，1个组负责各县市区和高新区事业单位清理规范。按照《长治市事业单位分类改革方案》，采取“撤、并、放、转”的方法，调整布局，对市直事业单位资源进行统筹规划。对于具备市场化条件、且转制条件成熟的生产经营性事业单位，不再纳入机构编制管理范围。对保留的事业单位，重新规范了机构名称、职责任务、机构规格、人员编制及结构、领导职数、经费形式等机构编制事项。

二、取得的阶段性成绩

目前，市直事业单位清理规范各项工作进展顺利。我市现有市直处级以上事业单位114个，其中副厅级事业单位2个，正处级事业单位57个，副处级事业单位55个，相关清理规范方案已按规定呈报省里，等待批复。清理规范前，科级事业单位419个，截止目前，清理规范共撤销和转制事业单位12个，合并事业单位6个。收回的编制部分已用于事业单位调整，主要是消化各事业单位历年积累超编人员，同时向那些事关我市经济社会发展的重点领域倾斜，优先保证关系民生的关键领域的机构编制需求，其余的统一纳入全市机构编制储备，以备下一步调配。

现在，清理规范保留的科级事业单位401个，其中更名的事业单位35个，对于不适应社会发展和尚不具备转制条件的事业单位，暂予保留，并明确了改革条件和处置办法。通过清理规范我们进一步规范了事业单位的机构名称和机构规格，纠正了一些事业单位名称混乱和乱挂牌现象以及管理层级不明的问题，有利于我市事业单位法人治理结构的规范。明确了单位经费形式，保证了各单位的正常运转。明确了各事业单位的领导职数，有效遏制了长期以来一些单位违规配备领导干部情况的发生。

职责明晰是事业单位有效发挥其社会功能的基本前提，依照统筹全市社会事业发展、转变政府职能、强化公共服务能力这一思路，我们对每个单位的主要职责任务都逐字逐句进行研究，发现问题及时与有关单位进行沟通，对个别事业单位的职责或进行调整，或重新进行审定，切实明确了各事业单位职责，避免了同一系统不同事业单位间、不同系统事业单位间出现职责交叉。特别是，对于政事职责一时难以划清或政事分开不能一步到位的事业单位，严格限定了事业单位授权或委托承担行政职能的条件，必须依据法律法规和有关政策文件要求依法按程序开展相应工作；同时，取消了事业单位的经营性职能，突出了事业单位的公益特征。

规范编制使用方面，在保持机构编制总量平衡的前提下，根据所承担社会功能的不同和当前实际业务情况，我们在同一系统内不同单位间进行了必要的调剂，做到“有减有增，保障重点”，最大限度地优化现有机构编制资源。这次清理规范也我们为超编事业单位重新核定了编制。随着经济社会发展许多事业单位业务量明显增大，而不少事业单位的编制是上世纪80年代核定，历史上积累了多达570余名全额、差额超编人员，我们已经将收回的全额拨款和差额拨款事业编制用于消化这些超编人员，一些不足的部分我们也积极与省里沟通，经省里研究同意剩余超编人员的消化按实有人数核定编制，现在基本。

重新规范优化编制结构是这次事业单位改革的一项重要内容。我们根据单位的功能特征，严格执行事业单位编制结构比例控制标准，分三类对保留事业单位的编制结构进行了重新设置，主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位，按不低于单位编制总数70%的标准核定，保证专业技术人员编制占主体；主要承担社会事务管理职责的事业单位和主要承担技能操作与维护、工勤服务与保障等职责的事业单位，按不低于单位编制总数50%的标准分别核定，保证其相应人员占主体。

三、存在的问题

市直事业单位清理规范现在虽然进展很快，也取得了一些成绩，但还存在一些问题。比如有的部门协调不力，同一系统各单位步调不一。有的单位重视程度不够，行动迟缓，清理规范的请示方案迟迟没有上报，严重影响了清理规范的整体推进。有的单位纪律意识差，没有按照相关清理规范方案开展工作。还有的单位情况复杂，需要经过认真讨论研究。

目前，市直科级事业单位清理规范的主体工作已基本完成，市直处级事业单位清理规范的各项准备工作也已就绪，各县市区事业单位清理规范工作正在加紧进行。通过清理规范，将进一步强化事业单位的公共服务职能，理顺事业单位的管理体制，优化事业单位机构编制资源，保证事业单位的平稳过渡，为下一步分类推进事业单位改革奠定坚实基础。