毕业论文之浅析农民工的社会保障问题及对策（共5则）

第一篇：毕业论文之浅析农民工的社会保障问题及对策

浅析农民工的社会保障问题及对策

摘要：农民工为城市创造了巨大的社会效益和经济效益 但他们大多数仍处于社会保障体制之外 本文通过分析农民工社会保障的现状形成原因及解决农民工社会保障制度的现实意义 提出了建立和完善农民工社会保障制度的几点措施 关键词：农民工 社会保障 城市化

据统计，到了20 世纪80 年代末，农民工这一特殊群体才形成了大规模的区域间流动，才出现了所谓的“民工潮”。农民工的产生与发展对城市的发展，对农村经济的繁荣和沟通城乡间联系起了至关重要的作用。农民工已经成为我国劳动者向现代产业工人转变的过渡形式，对于增加农民收入，转移农村剩余劳动力具有越来越重要的意义。作为城市中生存的边缘人，城市化的主力军，农民工的保障问题一直以来都受到各界的广泛关注。因此，农民工群体的社会保障更成为当前急需解决的问题，这也是构筑和谐社会的必要。一 目前农民工社会保障的现状

“农民工”，顾名思义是指兼具农民与工人身份的劳动者，包括在第二、第三产业中的劳动者，是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户口，却在城镇务工的劳动者。虽然他们为我国城市现代化建设做出了巨大的贡献，但是他们却游离在城市和农村的边缘，得不到基本的身份认同，长期以来被无情地拒之社会保障的大门之外。农民工的合法权益得不到有效保障，由此产生了一系列的社会问题。

1.1）社会保障待遇普遍缺失。

正处在转型加速期的中国社会仍带有明显的二元特征，在现有的户籍制度下，农民工进城后没有正式身份，使其绝大多数享受不到基本的社会保障。在幼托、教育、住房等方面面临一系列困难；而办理失业保险、医疗保险等都要求有本地户口，基本养老保险由于不能跨地区转移，一些地方已参保的农民工也纷纷退保据农业部2005 年快速调查，目前农民工工伤保险的参保率仅为12.9％，因而其面临巨大劳动安全风险，一旦发生工伤事故得不到及时治疗和赔偿，只能回到原籍，成为农村新的贫困户。

1.2）工资待遇低下且遭拖欠现象依然存在。

各地的最低工资标准普遍偏低，一些企业主却往往以此作为给农民工的实际支付标准。近来，物价和生活消费水平不断提高，通胀压力明显，而农民工工资水平却有与社会平均工资的差距进一步扩大的趋势。据湖南、四川和河南三省的抽样调查，农民工月实际劳动时间超过城镇职工的50％，但月平均收入不到城镇职工的60％。尽管温总理曾亲自替农民工维权，国家在追讨工资专项行动中取得了一定成效，但拖欠工资问题仍未得到根本解决，前清后欠现象仍较普遍。1.3）农民工从业环境恶劣。

农民工拿着最低的工资，却干着最苦、最脏、最累、最危险的活，他们集中在劳动密集型产业和劳动环境差、危险性高的劳动岗位，尤其是城里人不愿干的建筑施工、井下采掘、有毒有害、餐饮服务、环卫清洁等工作。而且许多企业缺乏必需的安全防护设施和劳保用品，对农民工不进行必要的安全培训，致使其发生职业病和工伤事故的比例高。据国家安全生产监督管理局统计，全国每年因工伤致残人员近70 万，其中农民工占大多数。

二 形成农民工社会保障现状的原因 2.1）根本原因：长期存在的城乡二元结构。

我国计划经济时期所创建的城乡二元化结构是造成我国农民工社会保障缺失的最重要的原因。中国正处在转型的加速期,城乡分割的户籍制度仍然在发挥着作用,没有城镇户口就不能平等地享受城镇居民的最低生活保障待遇,不是城镇的职工就不能平等地享受医疗、就业等社会保障待遇,而正是这种城乡二元结构的存在,使得农民工既难以享受城镇职工的待遇,无法成为产业工人的正规军,也难以享受当地市民的待遇,不能真正融入城市成为新市民。此外,现行的城市社会管理体制还带有计划经济年代的烙印和明显的城市偏向,使农民工在城市劳动就业服务、社会保险、社会福利和其他公共服务方面受到整体排斥。城乡二元社会结构造成了城乡严重不平等,使农业滞后, 农民收入低下,并进一步影响到我国城市化水平的提高。2.2）制度缺陷：相关的法律法规不健全。

现行相关法律、法规不健全,是农民工社会保障缺失的制度缺陷。我国宪法第45条明文规定:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。社会保障权应是全体公民的社会保障权,而不应成为市民的专利。

但是,在现行的社会保险法规政策中,至今还没有一部综合的关于农民工社会保障的全国性的专门法律、法规或规章,全国性立法中对农民工社会保险的规定也很少且很笼统。此外,我国法律中对农民工的全方位的社会保障体系迟迟没有出台,从现行的法律法规来看,社会保障体系,一是只适用城镇,而不适用于农村;二是只适用于城镇中的机关、团队和国企,对于非公有制企业来说也是不适用的。从这两个方面来说,农民工是被排除在这个保障体系之外的。2.3）思想障碍：意识观念上的惯性思维。

政府管理思想转变不到位,是农民工社会保障缺失的机制障碍。一些地方政府对于农民工的公共管理和服务严重缺位,在城市基础设施、社会保障、劳动就业、教育卫生、住宅建设等方面,都没有考虑到农民工的需要,在公共财政预算安排上也没有得到体现。20世纪90 年代中期,城市建立或确定的对外来流动人口管理机构及管理重点是维护社会治安和稳定,管制多于服务,防范多于保护。很多城市着眼于地区利益,为解决城市居民就业问题,对农民工层层设卡,不重视、不解决农民工的就业问题,更不用说他们的社会保障问题了。也有一些地方政府认为,目前建立农民工社会保障时机还不成熟,理由是:农民工仍与土地保持着一定的权属关系,土地可以做其生存保障的最后载体。而且,农民工流动性强,农民工在跨省、跨县市流动就业时,因为各地标准不统一使得社会保障转移的实践可操作性很差。2.4）重要因素：农民工自身素质和觉悟较差。

农民工自身素质较低是其社会保障缺失的重要因素。与城市劳动

力相比,农民工的文化水平不高,他们绝大多数外出前没有掌握必要的专业技能,一般只能从事体力劳动和技术简单的工作,在劳动力市场中处于弱势地位,没有与用人单位讨价还价的资本。很多农民工在权益受到侵害时,不懂得通过合法手段和渠道保护自己,往往都是忍气吞声,有的则采取过激行为。由于工作不稳定,流动性大,技能缺乏, 许多农民工参加社会保障的意愿淡薄。此外,对于农民工而言,进入城市获得工作机会进而获得收入是首要和关键问题,尚且来不及关心别的事情,没有考虑到自身权益的维护,对于社会保障没有表现出应有的需求。即使获取了社会保障的相关知识,也会心存疑虑,担心缴纳的社会保险金日后收不回来,不愿意参加保险。三 解决农民工社会保障制度的现实意义

3.1）解决农业增效、农民增收和农村繁荣的需要。

2006年度全国土地利用变更调查结果显示我国现有耕地面积由1996 年的19.5 亿亩锐减为18.27 亿亩，全国人均耕地仅1.39 亩，可见靠传统小农经济的土地微小规模经营解决“三农”问题是非常困难的。因此，最根本的解决方式是要减少农民，以实现农业的产业化、集约化经营，一条最重要的措施就是鼓励农民外出务工。但要让进城农民真正留得住，就必须逐步为他们提供与城镇居民一样的社会保障制度，及时转换身份，解决他们的后顾之忧。3.2）实现公平公正原则，建设和谐社会的需要。

从上世纪90 年代的“效率优先，兼顾公平”，到现在的“更加重视公平”，可见中央对社会两次分配中公平原则的重视程度。而社

会保障制度从开始出现就是以保障人的基本生存权和人权为基本目的，不能因农民工来自农村而被剥夺。农民工在城市遭受的“非国民待遇”，其心理的失衡往往诱发行为的失范，农民工高伤亡率、高犯罪率等社会问题也就难以避免，由此成为社会不和谐、不稳定的因素之一。比如，南方某地级市每年有1 万名农民工因公致残，抢劫、偷盗等刑事治安案件主要是农民工所为。3.3）促进我国城市化进程的需要。

世界城市化的经验显示：在完全市场经济条件下，城市化与非农化处于一种自然耦合、协调发展的状态，非农就业比重（N）与城市人口比重（U）之比应基本稳定在1.2 左右。而直到2006年我国城市人口比重才为43.9%，N/U 值为1.35，这表明与非农就业水平相比，我国的城市化进程是滞后的。虽然大量人口已转移出来从事非农产业了，却未真正转化为城市人口。由于社会养老保障权益的缺失，对大多数背井离乡的农民工来说，进城打工只是一个短暂的经历，最终还是要回到农村。由此也很难保证顺利实现在2020 年使我国城市化水平会达到56%的全面小康指标。

四 建立和完善农民工社会保障制度的措施

4.1）改革现行的户籍制度、构建统筹城乡的就业体系。建国以来长期实行的户籍制度“二元结构”是目前妨碍城乡统一的制度性障碍，逐步建立城乡统一的户口登记制度，弱化直至最后剥离城市户口的附加利益，使劳动就业、子女入学、住房分配、社会保障等与户口脱钩，让农民工平等享有城市居民同等的待遇；彻底改变重城

镇、轻农村，重市民、轻农民的就业观念和相关政策，降低城市中各种就业的门槛和取消对农民工就业的种种不合理的限制，实行城乡劳动者平等竞争的城乡统筹就业制度，建立跨地区、跨城乡的统一的劳动力市场。

4.2）建立健全相关法规 加强执法力度。

各级人大、政府要尽快清理、修改妨碍农民工享有平等权利的法规政策，并适时制定发布专门的《农民工权益保障法》，为农民工维权营造良好的法制环境。如《劳动法》中对劳动合同、经济性裁员、经济补偿金、促进就业、劳动安全、社会保障、工资发放的时间方式等规定过于原则，缺乏具体的实施规范；同时，要加强劳动保障监察和执法工作，监督用工单位为受雇农民工提供相应的社会保障，规范用人单位的用人行为。广泛开展法制宣传教育，增强农民工的法律意识和维权能力。

4.3）逐步建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度。

最低生活保障制度是国家基于保障公民人权的需要,对特困居民实施的一种无偿救助制度。农民工作为我国现代化建设进程当中一支不可缺少的力量,也是一个需要特殊救助的群体,当其基本生活难以为继时,国家有义务对其进行救助。对于已在城市实现稳定就业、有固定住所且满一定年限(例如8年以上或者年龄在40岁以上的)应将其纳入城市最低生活保障制度,与城市居民享受同等待遇;对于未在城市实现稳定就业的农民工,考虑到其流动性较大且年龄普遍较轻,可为他们建立“公共劳动”制度,为他们提供暂时的栖身之所和劳动

就业机会,以维持其基本生活,对于遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工,可由政府给予临时性的应急救助。4.4）创设农民工城市居民居住证制度。

我国正处于城镇化进程的关键时期,中央经济工作会议和中央农村工作会议都提出要积极稳妥推进城镇化、把符合条件的农业人口逐步转化为城镇居民。对于一些达到入户城镇条件,但由于不愿意交出土地等农村户籍利益而没有入户城镇的农民工,实行农民工城市居民居住证制度。农民工城市居民居住证持证人除享有当地居住证持证人享有的权益和公共服务外,还可在居住地享有子女义务教育、按规定申请廉租住房或公共租赁房、申请社会救助等权益和公共服务。同时，加快社会管理制度改革，逐步将农民工纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。4.5）要完善农民工的就业环境。

农民工是推动城镇化、工业化的重要力量,是衔接农村和城镇的枢纽。完善农民工的社会保障,对于推进“城乡一体化”,构建和谐社会具有重要意义,在我国现阶段,农民工的社会保障不可能一步到位, 一定要循序渐进,充分考虑农民工的真实需要。当前对农民工而言就业和劳动权益保障是第一位的,要消除农民工进入的各种限制,建立统一的劳动力市场,强化劳动保障执法监察,纠正违法用工行为,突出解决用工单位拖欠或克扣农民工工资问题,健全欠薪保障制、工资支付制度等,用法制的手段使农民工的合法权益得到保护。4.5）创新农民工社会保障制度的基金筹集机制。

农民工社会保障制度运行面临着基金短缺难题，农民工社会保障基金筹集应该开辟新思路，创新基金筹集机制。首先，运用税收优惠政策鼓励用人单位为农民工缴纳社会保险费，其次，对完全市民化的农民工，实行承包土地转让制度，将其转让收入全部或部分纳入农民工社保基金，并折算成本人一定年限的个人账户积累额。这既有利于农民工社保个人账户积累，又能促进农村土地经营规模的扩大。最后，在农民工输入城市与农民工输出地区建立一种横向财政支付制度，这种制度可看作是城市对农民工的补偿。

总之，农民工的社会保障问题牵涉到两亿多农民工的切身利益。农民工社会保障问题能否得到既快又好的解决，直接关系着我国经济社会能否持续健康快速发展和整个社会的和谐与稳定，从而需要引起各级政府的高度重视并采取有效的应对措施。只有将农民工的社会保障问题置于我国全面建设小康社会的进程中加以考虑，逐渐建立和完善城乡一体的社会保险体系，相信农民工的社会保障问题一定会随着我国经济社会的发展而不断缓解并最终得到解决。

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第二篇：毕业论文社会保障问题及对策

农村社会保险的问题及对策

一、建立农村社会保险的必要性

1、我国农村养老保险的意义

我国即将迎来人口老龄化的高峰期, 农民的养老问题十分严峻, 解决了农村居民的养老问题就是解决了我国大多数人的后顾之忧, 就是解决了我国农村经济的发展问题, 也就是保障了我国改革开放、安定团结的繁荣局面, 对于构建和谐家庭、和谐农村、和谐社会具有重要而深远的意义。

我国农村的养老方式主要有家庭养老、社会养老、集体养老等, 但随着社会和经济的不断发展, 农村社会养老保险对农村养老将起到越来越重要的作用。农村社会养老保险是社会保险的一个重要组成部分, 它是指我国农村的非城镇户口人员 包括乡镇企业职工 支付一定的劳动所得, 在丧失劳动能力时从国家和社会取得帮助, 享受养老金, 以保障衣、食等基本生活需要的一种社会保险制度。农村社会养老保险是国家的基本社会政策行为, 是政府的重要职能。农村社会养老保险坚持从农村实际出发, 以低标准保障农村老年人的基本生活为目的, 坚持保险资金以个人缴纳为主, 集体补助为辅, 国家予以政策扶持;坚持建立个人帐户, 采取自助为主、互济为辅、储备积累的保险方法;坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合;坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向。随着改革的不断深化, 经济的快速发展, 农民赖以生存的土地不断减少, 随着人们观念的不断更新, 传统的家庭养老方式受到严峻的挑战, 具体如下:

首先, 土地养老保障的功能越来越弱。一是因为我国人均耕地本来就大大少于世界平均水平, 而且随着城市化和非农产业的发展, 人均占有耕地越来越少;二是因为农村经济体制改革和产业结构的调整, 已经有大量的而且还将越来越多的农村人口离开土地;三是农产品投入较大, 产值较低, 且受市场和自然环境的影响较大, 市场和自然灾害的风险也完全由自己承担;四是因为土地是国家所有, 农民只有使用权, 没有所有权, 不能通过变卖土地来养老。

其次, 家庭养老的传统方式越来越靠不住。一是因为计划生育加速了我国的老龄化, 我国 20 年少生了 3 亿多人口, 这 20 年走完了发达国家近百年老龄化的路程。特别是农村, 是在经济发展水平很低的情况下迎来了老龄化, 也就是所谓的贫困的老龄化和不健康的老龄化;二是因为农村实现了一个半子女政策即: 第一胎是男孩不许再生, 第一胎是女孩允许再生一个 , 造成了家庭结构失调和男女性别比例失调, 不仅将会形成大量 4-2-1 结构的家庭, 而且因男性多于女性, 还会出现一些婚配失调, 只生女孩的家庭也会因传统的女儿出嫁而无人给自己养老等问题;三是因为观念的改变, 越来越多的老人希望把养老的经济权掌握在自己手里, 不愿靠儿女供养, 更不愿看他们的脸色生活, 而子女赡养的老人多, 压力大, 且独生子女其“独”的负面特点也越来越显现出来, 他们更愿意自己独立门户, 不管老人。

存在决定意识, 这种难以避免的事实, 造成家庭纠纷、社会矛盾增加。基于上述的比较与分析, 将来谁为农民养老已经是不容回避的、刻不容缓的社会问题。所以研究农村社会养老问题, 是具有很高的社会价值和现实意义的。

2、农村社会养老保险的理论基础

个人达到一定年龄进入老年阶段是一个不可逆转的趋势,由于失去劳动能力和确定的生活源, 会引起生活上的诸多不便, 尤其是经济来源不稳定的问题。养老问题涉及两个问题, 第一个问题是基本生活物质方面的需求, 第二个问题是在满足基本物质需求之上的精神方面的需求。从目前情况看, 解决第一个问题是最

保险是在社会经济互助原则上建立起来的一种经济补偿制度, 其主要经济职能在于当危险事故发生所引起经济损失时, 能通过所积累的资金给予补偿, 保障经济生活的稳定。每个人在年老失去劳动能力后, 都有可能面临生活来源不稳定或不持续的危险, 这种生存危险用保险的方式予以分散承担, 即称之为养老保险。按照经济补偿方式的不同, 养老保险可分为社会保障项目中的社会养老保险与商业养老保险两种。社会养老保险是指劳动者为预防年老不能再从事劳动时的生活有保障, 在法律规定的劳动时间内缴纳部分保险金, 在他们年老丧失劳动能力离开工作岗位后, 有权向国家或有关保险机构申请领取养老金的社会保障制度, 是社会保险制度中被保险人最稳定、享受保险时间最长、费用开支最大的项目, 国际上常

以此作为衡量一个国家的社会保障制度之广度与深度的主要标准之一。

商业养老保险是作为保险人的保险公司与投保人采取自愿签订合同的形式, 以被保险人的生命为保险标的, 以生存或死亡为保险事故, 当保险事故发生时, 保险人按保险合同给付约定金额的一种人身保险。

在实践中, 社会养老保险较商业养老保险, 有着许多不可替代的作用, 如可随经济发展和实际需要调整其保障水平、实现经济保障和服务保障相结合等。因此, 在我国完全用商业养老保险代替社会养老保险是行不通的, 世界上也没有先例。农村社会养老保险可行性争论的核心是经济可行性问题认为没有经济可行性的学者认为: 在市场经济建设初期, 国家财政应付城市养老保障的隐性负债尚且艰难, 不可能有剩余的财力来兼顾农村, 故此, 农村社会养老保险应当缓行;但相反的意见则认为: 农村社会养老保险制度建设不但具有必要性, 而且具备经济可行性, 至少现在就可以在经济比较发达的农村地区举办。

3、建立健全我国农村社会养老保险的必要性

随着农村经济向市场化和社会化的发展, 传统的养老方式正面临着诸多挑战;而为迎接这一挑战, 由民政部制定并推出的《县级农村社会养老保险基本方案》的实施情况也不尽理想, 存在着许多问题, 亦难以满足广大农民的养老需求。在这种情况下, 进一步建立健全我国的农村社会养老保险制度, 解决农村老年人的养老问题, 已显的十分必要与迫切。

改革开放以来, 随着社会经济的迅速发展, 人民生活和医疗卫生保健事业的巨大改善, 特别是人口生育水平的迅速下降, 我国的人口年龄结构发生了急剧的变化, 人口老龄化日渐成为我国社会发展的一个突出问题。按照国际衡量标准, 当一个国家或地区 65 岁及以上的人口占总人口的比重达到 7%时, 就意味着该国 或地区 进入了老龄化阶段。由于我国农村社会养老保险制度实施较晚, 农村社会养老保险既面临农村原有老年人的养老问题 存量问题 , 又面临新增老年人的养老问题 增量问题 , 而城镇的社会养老保险面临更多的是增量问题。因而, 农村的养老问题与城镇相比更为严峻。

此外, 我国的人口老龄化是在社会经济不太发达的状态下到来的, 与我国的经济发展速度相比具有明显的超前性。因而,尽快建立健全农村社会养老保险制度更为刻不容缓, 否则几十年后, 我国将有可能陷入大批农村老年人口老无所养的困境。现阶段, 我国农村养老任务的绝大部分是由家庭来承担的,农村老人的主要生活来源是家庭赡养和土地收入。然而, 随着农村市场经济体制改革的不断深入, 这两种养老经济来源不论是在保障能力还是在保障的可靠性上, 都发生了一些变化, 使得传统的家庭养老方式面临诸多困难与挑战, 很难再维系农村未来的二、我国农村养老保险存在的问题

1、我国农村养老保险缺乏“社会性”。

按照1995年制定的《农村社会养老保障基本方案》规定，我国农村社会养老保险资金的筹集坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予扶持”的原则。目前来看，在经济较为发达，农民收入较高，集体经济实力也较强的农村，社会养老保险已经开展得不错。但毕竟我国仍有许多地区农村经济不发达，集体无力对农村社会养老保险给予补助，绝大多数参保农民的保费都基本或完全是由农民自己缴纳的。农村社会养老保险缺乏社会保险应有的社会性和福利性，基本上是一种强制性储蓄，社会养老保险有名无实。

2、我国农村养老保险是覆盖面窄，发展不均衡。

我国的农村社会养老保险覆盖面仍比较窄，目前参保农民还只占农村适龄人口的25%，还有很大发展空间。另外，各地区发展不均衡。如山东省烟台市开展县级农村养老保险试点比较早，到目前已有98%的适龄农民参保，参保农民每年交一次费，从最初20—30元到现在几百元，目前该市的农村养老保险基金积累已达到16个亿，已经有10多万农民在领取养老金，人均每月80多元。对农民来说，口粮基本自给，如果每月有80元零花钱，农村老人生活基本没有问题。但在一些经济相对落后地区，情况恰恰相反。如平阴县的农民多数都选择了保费最低的2元/月的投保档次，按民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费10年后，每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元，若再考虑管理费增加和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领取的钱可能会更少，根本无法满足农民养老的需要。

3我国农村养老基金管理不规范，投资渠道单一，缺乏适当的保值增值措施。

现有基金管理办法是在1996年以前的金融政策、基金运营环境下制定的，保险基金以县为单位管理，没有合法的运营主渠道，管理层次低且分散，缺乏专业人才和严格的管理制度。加之将社会保障基金征缴、管理、使用集于一身，有悖于国际上将征、管、用分离的通行做法，致使社会保障基金的安全性、流动性与收益性难以得到保障，难以达到保值增值要求。目前我国社会养老保险基金的增值渠道主要是存入银行或购买政府债券，但收益率都非常低。在物价不断上涨的情况下，如果不能实现当初农民投保时国家承诺的农村社会养老保险金12.9%的利率，则养老金不仅不能保值和增值，反而会贬值。

4我国农村养老保险法律制度不健全。

目前，具有国家社会养老保险效力的法规，只有民政部门在1991年2月印发的《县级农村社会养老保险基金基本法案(试行)》和农业部印发的《乡镇企业职工养老保险办法》等极少数法规，对不同地区无针对性，可操作性不强。至今尚无相关的地方性法规，致使农村养老保险工作在实施过程中处理具体问题时缺乏法律依据。目前，我国人口年龄结构正在从成年型转向老年型，而且将向高度老年型发展，广大农村尤其如此。而且，随着农村耕地面积的减少，加之农村青壮劳力大批外出务工，农村传统的家庭养老功能趋于弱化，在农村建立完善的养老保险制度显得尤为迫切。

三、解决我国农村养老保险问题的对策

1.加大政府对农村社会养老保险的支持力度，建立农村社会养老保险制度，建立起农民、集体和政府共同投入、风险共担的机制。从政府的角度来讲，财政补贴政策是农村社会养老保险工作实施成功的关键因素，因此，应选择“个人缴费、集体补助、财政支持”的三方共同缴费的农村保障模式，而且，目前采取该模式已具备了条件。首先，按照目前我国农村经济发展水平和发展规划，一部分市县已经具备了组织农民参保的经济条件，未来5年大部分市县也都将具备相应条件。根据有些专家对欧洲13个国家的调查和研究，他们把养老保险覆盖到农村时，农业的GDP占15%以下，现在我国早已达到，并已进入工业反哺农业、城市带动农村的新阶段，虽然在全国普遍开展农村养老保险有一定困难，但不少地方已经具备这些条件。其次，从目前和今后一个时期我国县市财政收入水平看，政府完全有能力对农民的养老保险进行补贴。以一个60万人口、财政收入5亿元的中等规模县为例，适龄参保对象约为30万人，仍按每人年缴费600元的标准，财政投入每人补贴10%，共需补贴资金1800万元，仅占财政收入的3.6%。

2.突出重点，在首先保障被征地农民的基础上逐步做到全面覆盖。按照国际惯例，建立社会养老保险制度也要遵循“优先次序”。一般先推出面向城市企业劳动者的社会保险制度，之后在工业化发展高级阶段、城市人口占绝对多数、农业人口所占比例极低的情况下，国家不仅不需要吸收农业积累发展，而且可以利用工业积累以财政等方式支持农业、农村发展与改善农民生活，这时才推出真正意义的面向农业从业者的社会保险制度与推进“国民皆保障”。实施农村社会养老保险是工业剩余反哺农业高级阶段的主要措施，而且优先在农业雇佣劳动者中建立，然后才扩展到全体农民。

3.提高养老基金运作效率，实现保值增值。我国农村养老保险基金的管理运作可采用投资运作与行政管理相分离的模式，由政府管辖的农村养老保险经办机构负责基金的行政管理，保证政策的执行力度；由商业投资机构进行投资运作，通过市场化运作使基金获得有效的保值增值。同时，对基金实行专业化管理，逐步进入市场；提高基金投资运营层次，设立全国统一的基金专业管理机构；建立市场机制与政府调控相结合的管理体制。

4.尽快确立农村社会养老保险制度的法律地位。现行制度的不稳定性带来制度风险的增大会影响到农民购买养老保险的信心。长期以来，我国农村社会养老保险一直是依靠各级政府的政策、文件进行引导，强调农民自愿原则，政策并不具备法律效力。因此，应尽快在民政部、农业部原有法规的基础上制定出针对各省具体情况的省级法规，从法律上明确农村社会养老保险的性质、对象和标准；规范参保者的权利、义务和管理者的职责。

2.1国家发行国债补充农村社会保险基金从长远来看,这是社会保险基金的重要来源。农民作为当前社会相对弱势的群体,政府应给予适当支持,国家财政必须为农村社会保险的建立提供一定数量的资金支持。这也是目前世界许多国家的普,各国财政用于社会保障中的支出占中央、遍性做法财政总支出的比例,加拿大为39% ,日本为37%,澳大利亚为35%,中国只有10%,而这10%的投入也绝大部分给了城镇的职工。鉴于目前财政的实际状况,中国有能力加大中央财政支出的比例,可以采取每年划拨固定额度,逐渐补充农村社会保险基金的办法。从1998年起,国家每年发行国债数量都在3000～5000亿元, 2000年财政部全年累计在国内发行国债

4657亿元, 2002年更增至近6000亿元。国家可以在每年的国债发行额度内确定适当比例如10%,使每年至少有500亿以上的资金成为农村社会保险基金的固定筹集渠道。

2.2发行专项福利彩票补充农村社会保险基金发行彩票是许多国家和地区的特殊部门或项目筹集资金短缺的重要途径,它具有融资量大,融资迅速且免除政府财政负担的特点。中国从1987年开始发行了新中国建立以来的第一批福利彩票, 2002年的发行额为170亿人民币,中国彩票事业还有很大的发展空间,在世界上仅处于起步阶段。国家已经发行了福利彩票、体育彩票等各项不同类别的彩票,目,“九五”期间 前福利彩票的发行呈迅速增长的趋势销售358亿元,筹集福利基金106亿元,已成为社会福利事业的重要经济支柱。发行农村保险彩票筹得资金,建立有中国特色的农村社会保险体系,对加快农村保险基金的增长必将有很大的促进作用。所以,大力宣传发行福利应该借鉴其它彩票的发行经验彩票的意义,鼓励百姓以健康的心态参与这种集娱乐和行善为一体的消费行为。向全国发行旨在为建立农村社会保险基金为目的的福利彩票,可以成为农村社会保险基金的补充来源。中国目前有13亿人,至少有 亿人口具有购买彩票的能力,假设每人口平均每年购买6元专项彩票,即可筹集10 60亿元资金。日前,美国耶鲁大学的两位教授艾恩耶斯和内尔布夫就曾提出了发行专项福利彩票的建议,而根据我国世界人口大国的这一实际特点,更适合于这一模式的基金筹集。

2.3缴物的方式,即产品换保险的方法来弥补社会保险基金的不足

所谓“产品换保险”,是以产品换保险服务机构为中介,直接以指定农产品和其他农产品缴纳保费来建立农村社会养老保险的创新方法。可指定以粮棉油等大宗农产品为主要对象,各地区可根据自己的实际情况确定实施产品换保险的农产品,对被征地农民实行“土地换保险”,对进城民工实行“产品换保险 土地换保险”的“双轨制”,但通过这种方式筹，集农村社会保险基金需建立产品换保险服务机构，其主要职能是将农产品转换为货币,并将转换后的货币作为建立农民社会保险的保险费,缴纳给产品换保险机构。农民按当地前年农产品平均年产5～15量的一定比例直接以农产品交纳保费,政府根据交纳的农产品数量实行定额补助,政府的投入随社会经济的发展而相应提高,但定额补贴不应超过20%的最高限。这种方式对商品经济不发达地区的农民提供社会保险是最有效的,这不仅可以解决农民生,使农民避免遭受市场产出来农产品销售难的问题风险带来的损害,而且可以为农民解除后顾之忧,切实给农民带来实惠。

2.4农民缴纳的社会保险费也是农村社会保险基金的组成部分社会保险的原则之一是权力与义务对等。为了强化被保险人的责任意识,保护被保险人的权利,被保险人应该担负缴纳一定数量的保险费的义务。由,因此,应针对不同于中国农民目前的经济差距较大地区的农民、各地区农民经济状况的不同,划分为缴纳数额的不同标准,由农民根据自己的缴费能力和保障需求自主选择。并且,在征收社会保险费时,应该设立起征点,而且人年均纯收入达不到2000元者免缴保险费将其列入国家农村低保专项列支。据国家统计局统计: 2002年我国31个省、自治区、市农民年人均纯收入在2000元以下的有8个,2000～3000元的有16个, 3000元以上的仅7个。另外还有 3000万农民生活在绝对贫困线以下。根据这一测算,全国农村就业人口三分之二以上都有能力缴纳保险费,至少有二亿多农民为保费缴纳人,按每位农民个人缴纳保费为每年 元计算,将会形成100多亿200元的庞大资金。而且将保费缴纳分成不同的标准及规定免缴制度,将进一步改善当前农村社会保险基金互济性差的现状。目前世界上只有少数亚非发展中国家的农民实行这一模式的社会保险制度,实行结果比较成功的国家是新加坡,我国的农村社会保险可以将其作为保险基金体系的一部分。

2.5开征以社会保障税(或费改税)为主的新税种通过缴税的方式筹集基金是社会保障制度的通行做法,采用缴税方式,可以以法律的形式规范农村社会养老保险的筹资来源,增强了筹资的刚性和强制力,扩大了制度的覆盖面,提高了社会保险抵抗风 险的能力,还有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担,从而使农村社会保险资金有稳定可靠的来源。目前地方财政可控制的来自土地税费的有土地转化为城镇工商业

和其他建设用地后的土地转让费、土地补偿费、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税等地方财政可以从中返还5% 注入农村社会保险基金;减免农业税支持,地方财政可控制的农业税主要有 经营种植业的农业税及其附加、牧业税及其附加、农林特产税 地方财政可从农业税中返还5%注入农村社会保险基金;现在,农地转非,农使用地的补偿价和市场价相差数十倍，对农民是不公平的。中央政府应该强制征收耕地转让的专项,用于为农村居民建立社会保险。如果假定税率 税收为5%,则每年至少可以取得约800亿的资金。这笔大数目的资金如果按照各地区经济发展状况及人口数量进行统一划拨,统筹到农村社会保险部门,将会对解决农村社会保险基金短缺问题起到关键作用。

第三篇：毕业论文社会保障问题及对策

农村社会保险的问题及对策

一、建立农村社会保险的必要性

1、我国农村养老保险的意义

我国即将迎来人口老龄化的高峰期, 农民的养老问题十分严峻, 解决了农村居民的养老问题就是解决了我国大多数人的后顾之忧, 就是解决了我国农村经济的发展问题, 也就是保障了我国改革开放、安定团结的繁荣局面, 对于构建和谐家庭、和谐农村、和谐社会具有重要而深远的意义。

我国农村的养老方式主要有家庭养老、社会养老、集体养老等, 但随着社会和经济的不断发展, 农村社会养老保险对农村养老将起到越来越重要的作用。农村社会养老保险是社会保险的一个重要组成部分, 它是指我国农村的非城镇户口人员 包括乡镇企业职工 支付一定的劳动所得, 在丧失劳动能力时从国家和社会取得帮助, 享受养老金, 以保障衣、食等基本生活需要的一种社会保险制度。农村社会养老保险是国家的基本社会政策行为, 是政府的重要职能。农村社会养老保险坚持从农村实际出发, 以低标准保障农村老年人的基本生活为目的, 坚持保险资金以个人缴纳为主, 集体补助为辅, 国家予以政策扶持;坚持建立个人帐户, 采取自助为主、互济为辅、储备积累的保险方法;坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合;坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向。随着改革的不断深化, 经济的快速发展, 农民赖以生存的土地不断减少, 随着人们观念的不断更新, 传统的家庭养老方式受到严峻的挑战, 具体如下:

首先, 土地养老保障的功能越来越弱。一是因为我国人均耕地本来就大大少于世界平均水平, 而且随着城市化和非农产业的发展, 人均占有耕地越来越少;二是因为农村经济体制改革和产业结构的调整, 已经有大量的而且还将越来越多的农村人口离开土地;三是农产品投入较大, 产值较低, 且受市场和自然环境的影响较大, 市场和自然灾害的风险也完全由自己承担;四是因为土地是国家所有, 农民只有使用权, 没有所有权, 不能通过变卖土地来养老。

其次, 家庭养老的传统方式越来越靠不住。一是因为计划生育加速了我国的老龄化, 我国 20 年少生了 3 亿多人口, 这 20 年走完了发达国家近百年老龄化的路程。特别是农村, 是在经济发展水平很低的情况下迎来了老龄化, 也就是所谓的贫困的老龄化和不健康的老龄化;二是因为农村实现了一个半子女政策即: 第一胎是男孩不许再生, 第一胎是女孩允许再生一个 , 造成了家庭结构失调和男女性别比例失调, 不仅将会形成大量 4-2-1 结构的家庭, 而且因男性多于女性, 还会出现一些婚配失调, 只生女孩的家庭也会因传统的女儿出嫁而无人给自己养老等问题;三是因为观念的改变, 越来越多的老人希望把养老的经济权掌握在自己手里, 不愿靠儿女供养, 更不愿看他们的脸色生活, 而子女赡养的老人多, 压力大, 且独生子女其“独”的负面特点也越来越显现出来, 他们更愿意自己独立门户, 不管老人。

存在决定意识, 这种难以避免的事实, 造成家庭纠纷、社会矛盾增加。基于上述的比较与分析, 将来谁为农民养老已经是不容回避的、刻不容缓的社会问题。所以研究农村社会养老问题, 是具有很高的社会价值和现实意义的。

2、农村社会养老保险的理论基础

个人达到一定年龄进入老年阶段是一个不可逆转的趋势,由于失去劳动能力和确定的生活源, 会引起生活上的诸多不便, 尤其是经济来源不稳定的问题。养老问题涉及两个问题, 第一个问题是基本生活物质方面的需求, 第二个问题是在满足基本物质需求之上的精神方面的需求。从目前情况看, 解决第一个问题是最

保险是在社会经济互助原则上建立起来的一种经济补偿制度, 其主要经济职能在于当危险事故发生所引起经济损失时, 能通过所积累的资金给予补偿, 保障经济生活的稳定。每个人在年老失去劳动能力后, 都有可能面临生活来源不稳定或不持续的危险, 这种生存危险用保险的方式予以分散承担, 即称之为养老保险。按照经济补偿方式的不同, 养老保险可分为社会保障项目中的社会养老保险与商业养老保险两种。社会养老保险是指劳动者为预防年老不能再从事劳动时的生活有保障, 在法律规定的劳动时间内缴纳部分保险金, 在他们年老丧失劳动能力离开工作岗位后, 有权向国家或有关保险机构申请领取养老金的社会保障制度, 是社会保险制度中被保险人最稳定、享受保险时间最长、费用开支最大的项目, 国际上常

以此作为衡量一个国家的社会保障制度之广度与深度的主要标准之一。

商业养老保险是作为保险人的保险公司与投保人采取自愿签订合同的形式, 以被保险人的生命为保险标的, 以生存或死亡为保险事故, 当保险事故发生时, 保险人按保险合同给付约定金额的一种人身保险。

在实践中, 社会养老保险较商业养老保险, 有着许多不可替代的作用, 如可随经济发展和实际需要调整其保障水平、实现经济保障和服务保障相结合等。因此, 在我国完全用商业养老保险代替社会养老保险是行不通的, 世界上也没有先例。农村社会养老保险可行性争论的核心是经济可行性问题认为没有经济可行性的学者认为: 在市场经济建设初期, 国家财政应付城市养老保障的隐性负债尚且艰难, 不可能有剩余的财力来兼顾农村, 故此, 农村社会养老保险应当缓行;但相反的意见则认为: 农村社会养老保险制度建设不但具有必要性, 而且具备经济可行性, 至少现在就可以在经济比较发达的农村地区举办。

3、建立健全我国农村社会养老保险的必要性

随着农村经济向市场化和社会化的发展, 传统的养老方式正面临着诸多挑战;而为迎接这一挑战, 由民政部制定并推出的《县级农村社会养老保险基本方案》的实施情况也不尽理想, 存在着许多问题, 亦难以满足广大农民的养老需求。在这种情况下, 进一步建立健全我国的农村社会养老保险制度, 解决农村老年人的养老问题, 已显的十分必要与迫切。

改革开放以来, 随着社会经济的迅速发展, 人民生活和医疗卫生保健事业的巨大改善, 特别是人口生育水平的迅速下降, 我国的人口年龄结构发生了急剧的变化, 人口老龄化日渐成为我国社会发展的一个突出问题。按照国际衡量标准, 当一个国家或地区 65 岁及以上的人口占总人口的比重达到 7%时, 就意味着该国 或地区 进入了老龄化阶段。由于我国农村社会养老保险制度实施较晚, 农村社会养老保险既面临农村原有老年人的养老问题 存量问题 , 又面临新增老年人的养老问题 增量问题 , 而城镇的社会养老保险面临更多的是增量问题。因而, 农村的养老问题与城镇相比更为严峻。

此外, 我国的人口老龄化是在社会经济不太发达的状态下到来的, 与我国的经济发展速度相比具有明显的超前性。因而,尽快建立健全农村社会养老保险制度更为刻不容缓, 否则几十年后, 我国将有可能陷入大批农村老年人口老无所养的困境。现阶段, 我国农村养老任务的绝大部分是由家庭来承担的,农村老人的主要生活来源是家庭赡养和土地收入。然而, 随着农村市场经济体制改革的不断深入, 这两种养老经济来源不论是在保障能力还是在保障的可靠性上, 都发生了一些变化, 使得传统的家庭养老方式面临诸多困难与挑战, 很难再维系农村未来的二、我国农村养老保险存在的问题

1、我国农村养老保险缺乏“社会性”。

按照1995年制定的《农村社会养老保障基本方案》规定，我国农村社会养老保险资金的筹集坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予扶持”的原则。目前来看，在经济较为发达，农民收入较高，集体经济实力也较强的农村，社会养老保险已经开展得不错。但毕竟我国仍有许多地区农村经济不发达，集体无力对农村社会养老保险给予补助，绝大多数参保农民的保费都基本或完全是由农民自己缴纳的。农村社会养老保险缺乏社会保险应有的社会性和福利性，基本上是一种强制性储蓄，社会养老保险有名无实。

2、我国农村养老保险是覆盖面窄，发展不均衡。

我国的农村社会养老保险覆盖面仍比较窄，目前参保农民还只占农村适龄人口的25%，还有很大发展空间。另外，各地区发展不均衡。如山东省烟台市开展县级农村养老保险试点比较早，到目前已有98%的适龄农民参保，参保农民每年交一次费，从最初20—30元到现在几百元，目前该市的农村养老保险基金积累已达到16个亿，已经有10多万农民在领取养老金，人均每月80多元。对农民来说，口粮基本自给，如果每月有80元零花钱，农村老人生活基本没有问题。但在一些经济相对落后地区，情况恰恰相反。如平阴县的农民多数都选择了保费最低的2元/月的投保档次，按民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费10年后，每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元，若再考虑管理费增加和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领取的钱可能会更少，根本无法满足农民养老的需要。

3我国农村养老基金管理不规范，投资渠道单一，缺乏适当的保值增值措施。

现有基金管理办法是在1996年以前的金融政策、基金运营环境下制定的，保险基金以县为单位管理，没有合法的运营主渠道，管理层次低且分散，缺乏专业人才和严格的管理制度。加之将社会保障基金征缴、管理、使用集于一身，有悖于国际上将征、管、用分离的通行做法，致使社会保障基金的安全性、流动性与收益性难以得到保障，难以达到保值增值要求。目前我国社会养老保险基金的增值渠道主要是存入银行或购买政府债券，但收益率都非常低。在物价不断上涨的情况下，如果不能实现当初农民投保时国家承诺的农村社会养老保险金12.9%的利率，则养老金不仅不能保值和增值，反而会贬值。

4我国农村养老保险法律制度不健全。

目前，具有国家社会养老保险效力的法规，只有民政部门在1991年2月印发的《县级农村社会养老保险基金基本法案(试行)》和农业部印发的《乡镇企业职工养老保险办法》等极少数法规，对不同地区无针对性，可操作性不强。至今尚无相关的地方性法规，致使农村养老保险工作在实施过程中处理具体问题时缺乏法律依据。目前，我国人口年龄结构正在从成年型转向老年型，而且将向高度老年型发展，广大农村尤其如此。而且，随着农村耕地面积的减少，加之农村青壮劳力大批外出务工，农村传统的家庭养老功能趋于弱化，在农村建立完善的养老保险制度显得尤为迫切。

三、解决我国农村养老保险问题的对策

1.加大政府对农村社会养老保险的支持力度，建立农村社会养老保险制度，建立起农民、集体和政府共同投入、风险共担的机制。从政府的角度来讲，财政补贴政策是农村社会养老保险工作实施成功的关键因素，因此，应选择“个人缴费、集体补助、财政支持”的三方共同缴费的农村保障模式，而且，目前采取该模式已具备了条件。首先，按照目前我国农村经济发展水平和发展规划，一部分市县已经具备了组织农民参保的经济条件，未来5年大部分市县也都将具备相应条件。根据有些专家对欧洲13个国家的调查和研究，他们把养老保险覆盖到农村时，农业的GDP占15%以下，现在我国早已达到，并已进入工业反哺农业、城市带动农村的新阶段，虽然在全国普遍开展农村养老保险有一定困难，但不少地方已经具备这些条件。其次，从目前和今后一个时期我国县市财政收入水平看，政府完全有能力对农民的养老保险进行补贴。以一个60万人口、财政收入5亿元的中等规模县为例，适龄参保对象约为30万人，仍按每人年缴费600元的标准，财政投入每人补贴10%，共需补贴资金1800万元，仅占财政收入的3.6%。

2.突出重点，在首先保障被征地农民的基础上逐步做到全面覆盖。按照国际惯例，建立社会养老保险制度也要遵循“优先次序”。一般先推出面向城市企业劳动者的社会保险制度，之后在工业化发展高级阶段、城市人口占绝对多数、农业人口所占比例极低的情况下，国家不仅不需要吸收农业积累发展，而且可以利用工业积累以财政等方式支持农业、农村发展与改善农民生活，这时才推出真正意义的面向农业从业者的社会保险制度与推进“国民皆保障”。实施农村社会养老保险是工业剩余反哺农业高级阶段的主要措施，而且优先在农业雇佣劳动者中建立，然后才扩展到全体农民。

3.提高养老基金运作效率，实现保值增值。我国农村养老保险基金的管理运作可采用投资运作与行政管理相分离的模式，由政府管辖的农村养老保险经办机构负责基金的行政管理，保证政策的执行力度；由商业投资机构进行投资运作，通过市场化运作使基金获得有效的保值增值。同时，对基金实行专业化管理，逐步进入市场；提高基金投资运营层次，设立全国统一的基金专业管理机构；建立市场机制与政府调控相结合的管理体制。

4.尽快确立农村社会养老保险制度的法律地位。现行制度的不稳定性带来制度风险的增大会影响到农民购买养老保险的信心。长期以来，我国农村社会养老保险一直是依靠各级政府的政策、文件进行引导，强调农民自愿原则，政策并不具备法律效力。因此，应尽快在民政部、农业部原有法规的基础上制定出针对各省具体情况的省级法规，从法律上明确农村社会养老保险的性质、对象和标准；规范参保者的权利、义务和管理者的职责。

2.1国家发行国债补充农村社会保险基金从长远来看,这是社会保险基金的重要来源。农民作为当前社会相对弱势的群体,政府应给予适当支持,国家财政必须为农村社会保险的建立提供一定数量的资金支持。这也是目前世界许多国家的普,各国财政用于社会保障中的支出占中央、遍性做法财政总支出的比例,加拿大为39% ,日本为37%,澳大利亚为35%,中国只有10%,而这10%的投入也绝大部分给了城镇的职工。鉴于目前财政的实际状况,中国有能力加大中央财政支出的比例,可以采取每年划拨固定额度,逐渐补充农村社会保险基金的办法。从1998年起,国家每年发行国债数量都在3000～5000亿元, 2000年财政部全年累计在国内发行国债

4657亿元, 2002年更增至近6000亿元。国家可以在每年的国债发行额度内确定适当比例如10%,使每年至少有500亿以上的资金成为农村社会保险基金的固定筹集渠道。

2.2发行专项福利彩票补充农村社会保险基金发行彩票是许多国家和地区的特殊部门或项目筹集资金短缺的重要途径,它具有融资量大,融资迅速且免除政府财政负担的特点。中国从1987年开始发行了新中国建立以来的第一批福利彩票, 2002年的发行额为170亿人民币,中国彩票事业还有很大的发展空间,在世界上仅处于起步阶段。国家已经发行了福利彩票、体育彩票等各项不同类别的彩票,目,“九五”期间 前福利彩票的发行呈迅速增长的趋势销售358亿元,筹集福利基金106亿元,已成为社会福利事业的重要经济支柱。发行农村保险彩票筹得资金,建立有中国特色的农村社会保险体系,对加快农村保险基金的增长必将有很大的促进作用。所以,大力宣传发行福利应该借鉴其它彩票的发行经验彩票的意义,鼓励百姓以健康的心态参与这种集娱乐和行善为一体的消费行为。向全国发行旨在为建立农村社会保险基金为目的的福利彩票,可以成为农村社会保险基金的补充来源。中国目前有13亿人,至少有 亿人口具有购买彩票的能力,假设每人口平均每年购买6元专项彩票,即可筹集10 60亿元资金。日前,美国耶鲁大学的两位教授艾恩耶斯和内尔布夫就曾提出了发行专项福利彩票的建议,而根据我国世界人口大国的这一实际特点,更适合于这一模式的基金筹集。

2.3缴物的方式,即产品换保险的方法来弥补社会保险基金的不足

所谓“产品换保险”,是以产品换保险服务机构为中介,直接以指定农产品和其他农产品缴纳保费来建立农村社会养老保险的创新方法。可指定以粮棉油等大宗农产品为主要对象,各地区可根据自己的实际情况确定实施产品换保险的农产品,对被征地农民实行“土地换保险”,对进城民工实行“产品换保险 土地换保险”的“双轨制”,但通过这种方式筹，集农村社会保险基金需建立产品换保险服务机构，其主要职能是将农产品转换为货币,并将转换后的货币作为建立农民社会保险的保险费,缴纳给产品换保险机构。农民按当地前年农产品平均年产5～15量的一定比例直接以农产品交纳保费,政府根据交纳的农产品数量实行定额补助,政府的投入随社会经济的发展而相应提高,但定额补贴不应超过20%的最高限。这种方式对商品经济不发达地区的农民提供社会保险是最有效的,这不仅可以解决农民生,使农民避免遭受市场产出来农产品销售难的问题风险带来的损害,而且可以为农民解除后顾之忧,切实给农民带来实惠。

2.4农民缴纳的社会保险费也是农村社会保险基金的组成部分社会保险的原则之一是权力与义务对等。为了强化被保险人的责任意识,保护被保险人的权利,被保险人应该担负缴纳一定数量的保险费的义务。由,因此,应针对不同于中国农民目前的经济差距较大地区的农民、各地区农民经济状况的不同,划分为缴纳数额的不同标准,由农民根据自己的缴费能力和保障需求自主选择。并且,在征收社会保险费时,应该设立起征点,而且人年均纯收入达不到2000元者免缴保险费将其列入国家农村低保专项列支。据国家统计局统计: 2002年我国31个省、自治区、市农民年人均纯收入在2000元以下的有8个,2000～3000元的有16个, 3000元以上的仅7个。另外还有 3000万农民生活在绝对贫困线以下。根据这一测算,全国农村就业人口三分之二以上都有能力缴纳保险费,至少有二亿多农民为保费缴纳人,按每位农民个人缴纳保费为每年 元计算,将会形成100多亿200元的庞大资金。而且将保费缴纳分成不同的标准及规定免缴制度,将进一步改善当前农村社会保险基金互济性差的现状。目前世界上只有少数亚非发展中国家的农民实行这一模式的社会保险制度,实行结果比较成功的国家是新加坡,我国的农村社会保险可以将其作为保险基金体系的一部分。

2.5开征以社会保障税(或费改税)为主的新税种通过缴税的方式筹集基金是社会保障制度的通行做法,采用缴税方式,可以以法律的形式规范农村社会养老保险的筹资来源,增强了筹资的刚性和强制力,扩大了制度的覆盖面,提高了社会保险抵抗风 险的能力,还有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担,从而使农村社会保险资金有稳定可靠的来源。目前地方财政可控制的来自土地税费的有土地转化为城镇工商业

和其他建设用地后的土地转让费、土地补偿费、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税等地方财政可以从中返还5% 注入农村社会保险基金

;减免农业税支持,地方财政可控制的农业税主要有 经营种植业的农业税及其附加、牧业税及其附加、农林特产税 地方财政可从农业税中返还5%注入农村社会保险基金;现在,农地转非,农使用地的补偿价和市场价相差数十倍，对农民是不公平的。中央政府应该强制征收耕地转让的专项,用于为农村居民建立社会保险。如果假定税率 税收为5%,则每年至少可以取得约800亿的资金。这笔大数目的资金如果按照各地区经济发展状况及人口数量进行统一划拨,统筹到农村社会保险部门,将会对解决农村社会保险基金短缺问题起到关键作用。

2.6将部分国有资产出售所得和国有股收入补充社保基金在建国初期的工业化发展过程中,国家得以将农业生产的大部分剩余都转移到城市中去,据有关专家计算,在1952～1978年的计划经济时期,由于工农业产品的不等价交换,农业流入工业的资金为3917亿元,通过税收途径转移到工业的资金935亿,两项合计4852亿元,扣除财政返还农业的部分, 农业净流出资金3120亿元,相当于同一时期国有企业非农固定资产原值的73.2%。国有资产出售所得近年来开始用来作为补充城镇社会保险基金,但从来没有考虑过把它作为农村社会保险基金的范畴。其实,国有资产属于全国人民所有,特别是农民曾经对中国的城市建设和发展做出过那么大的牺牲和补偿,所以,每年国有资产收入的相当比例应该计入农村社会保险基金。由于国有资产的出售比较分散,数字不易统一掌握,国家必须立法。任何部门、单位和 各级政府在取得国有资产收入的同一时间,必须向国有资产管理部门或者税务部门按比例缴纳税(费),再由国有资产管理部门划入社会保障部门,由社会保障部门专门建立农村社会保险的保障基金。智利在这方面是做得最好的,其经验值得我们借鉴和学习。智利为了保证新、旧社会保障制度的顺利转轨,政府承担并设法偿还了旧制度遗留下来的、规模相当于1980 年 的转制成本。通过变现或GDP80%,补充社保划拨部分国有资产来消化部分转制成本基金。根据财政部统计, 1999年我国全部国有资产总量为90964.2亿元,其中经营性国有资产总额为66748.4亿元,总量显然十分可观。因此我们可考虑,补充社变现或划拨部分国有资产来消化转制成本保基金。目前国有资产的存量为10 万亿(年2002底),虽然不会全部出售,但每年的增值和出售部分必须给农民适当的补偿,如果每年只拿出百分之一,也将有1000 亿元转入农村社会保险基金。

3结语

由于我国的国情较复杂,所处的社会阶段也较特殊,我们不可能模仿或学习某些国家的特定模式来筹集农村社会保险基金,只有按照我国的实际情况对于国外的模式合理借鉴,汲取其每一种模式的精华,对于能够积累和增加农村社会保险基金的渠道我们都要用,综合全面地挖掘每种模式的内涵,就会促进我国农村社会保险基金体系的建设。全社会成员都应该积极参与到农村社会保险事业中来,国家如果将财政直接拨款、发行福利彩票、产品换保障、农民缴纳保险费、征收各种农业税收和拨国有资产收益等六条筹资渠道综合利用,最保守估计每年可以筹集3040亿资金(财政直接拨款500 亿+发行福利彩票40亿+农民缴纳保险费200 亿+征收农业税收800亿+国有资产收益1000 亿);再剔除偶然因素,也应该能够筹集到3000亿左右的资金。这笔资金远远超过每年为农民提供社会保险所需要的资金量—2356亿。这表明农村社会保险基金的筹集不能仅通过单一的渠道来进行,而是全社会整合力量的结果,只要充分发挥各部门的职能,把农村社会保险,农村社会保险基作为政府要解决的重要问题来抓金筹集的问题一定能够解决。

第四篇：我国农民工社会保障缺失问题及对策

我国农民工社会保障缺失问题及对策

摘要

农民工是工作在城市里的“农民”，社会保障权益的缺失已经成为十分重要的问题。怎样解决好农民工的社会保障是关系着我国现代化建设和社会稳定的重大问题。本文对农民工社会保障的现状及问题进行了分析，提出了改善农民工社会保障的建议和措施。

全文分五部分：

第一部分，是本文的铺垫，说明造成了农村剩余劳动力向城市的转移原因。着重阐明：我国城市农民工的数量及流动范围。

第二部分，论述了农民工社会保障缺失的现状。着重阐明：失业保障的缺失、医疗保障的缺失、工伤保险制度的缺位、养老保险制度的缺位、生育保障的不足。

第三部分，论述了农民工社会保障缺失的原因。着重阐明：户籍、立法及农民工自身的原因。

第四部分，论述了完善农民工社会保障的政策建议。着重阐明：加快户籍制度改革，消除公民的城乡差别；完善社会保障立法，使农民工社会保障有法可依；加强宣传和引导，帮助农民工树立社会保障意识。

第五部分，着重阐明：政府应当通过制度改革、制度建设、宣传教育等方面解决农民工这个特殊群体的社会保障问题。

关键词

农民工 社会保障 问题 对策

一、引

言

我国二元经济制度向一元经济制度变迁的过程中劳动力市场的城乡 统一与户籍管理的城乡分割的矛盾，造成了农村剩余劳动力向城市的转移。有关资料统计显示，我国城市农民工的数量1978年为3000万(占农村劳动力的10%)，1985年为7000万(占20%)，2001年为17000万(占35%)，2009年为15000万(占35%)。从流动范围看，县内流动占30.7%，省内流动的占33.1%，省间流动的占36.2%。庞大的农民工劳动力队伍，为城市的建设发挥着巨大的作用，但是城市社会对这些人的采取的态度却是“接纳贡献性”和“排斥参与性”的双重态度。我国社会保障制度在失业保障、医疗保障、工伤保险、养老保险、生育保障等方面的准入规则中都要求具有本地户口。如此一来，农民工工作在城市里，却由于户口不在城市而丧失了与其他具有该市户口的劳动者平等的权益，他们生活在“城里人”和“乡下人”之间的夹缝中，许多利益得不到保障。如何完善他们的社会保障就成为政府面临的重大问题。

二、农民工社会保障缺失的现状

对于“农民工”，许多学者给出了定义。刘家鑫（2002）认为，“城市农民工，指那些在城市从事非农工种，而身份仍然是农民的进城务工人员。”陈桂兰（2004）认为，“城市农民工，是指那些在城镇从事非农职业，但其户籍身份依然是农民的劳动者。”周亦乔（2004）认为，“农民工是一个特殊群体，他们是在我国改革开放过程中出现的持有农村户口却在城镇从事非农产业的劳动者。”概括地来说，关于农民工的定义有三层含义：第一，从事非农职业；第二，持有“农业户口”；第三，所从事职业的特点与其所持有户口种类间的不一致性。他们是介于农民和城市工人之间的一个特殊阶层。有一种说法是：他们非城非乡，亦城亦乡，非工非农，亦工亦农，是生活在城市的“边缘人”（翟从海，2004）。

（一）失业保障的缺失。农民工流入城市之后，城市并没有给他们相应的城市居民身份，他们是工作在城市中的农民。由于他们不能获得市民身份，他们的就业也就出现了许多困难。首先是农民工与当地居民就业机会的不平等，如一些城市制订有关条例规定了限制农民工进入的行业，而且近年来这种限制农民工进入的行业的数目还有增加的趋势。其次是就业待遇的不平等，如一些单位在签定合同之前的适用期内对农民工强行收取数额可观的“试用费”，并且在正式工作之后，农民工的工资福利水平也都低于当地居民。第三，进城的农民工由于种种限制多在非正规部门工作，即使是在正规部门工作的也不得不面临这些部门的二元用工制度，所以他们面临失业的风险相当大。当遇到失业的情况时，拥有当地户口的居民可以获得失业补助，但是不具有当地户口的农民工却不能获得，他们只能依靠自己以前的积蓄，或者亲戚朋友的暂时性帮助来渡过难关。到万不得已的时候，这些失业的农民工只能离开城市回到家乡（附录2）。根据罗遐和夏淑梅（2007）的调查，在城市里有27.4%的农民工有过失业的经历，这远远高于城镇登记失业率。

（二）医疗保障的缺失。农民工进城以后从事的多为纯体力劳动的职业，工作环境的恶劣以及一些用人单位对该工种对劳动者健康的损坏情况的恶意隐瞒使得农民工在进城务工期间生病的几率非常高。另外，由于高昂的医疗费用，又使得农民工在生病之后对进医院看病望而却步。根据李强（2006）的调查，进城务工的农民工中，有36.4%的人在工作期间生过病，更有13.5%的农民工在工作期间生病达三次以上。农民工 生病之后，有40.7%的人花钱看病，看病的平均费用为885.46元，与这个数额形成鲜明反差的是，用人单位为他们支出的费用平均仅有72.3元，不足医疗费的1/12（附录3）。对农民工来说雪上加霜的是，一旦得了重大疾病，不仅需要支付巨额的医疗费用，被用人单位解雇也往往是随之而来的事情。笔者对兰州周边建筑工地的农民工进行了走访，几乎所有的被访者都承认一旦生病就意味着失业。与高额医疗费用形成反差的缺位的医疗保障使许多在进城以后经过几年的努力已经有了一笔可观积蓄的农民工往往因为一次生病而使自己生活状况已经有所改善的家庭又重新陷入贫困。这种情况导致农民工经常处于贫困线的上下挣扎。

（三）工伤保险制度的缺位。由于农民工的农民身份，他们进城以后受到当地居民各方面的歧视，所以从事的行业多是一些非正规部门，这些部门并不为他们提供工伤保险。一些黑心的企业还迫使农民工在签订劳动合同时加注“工作中出现意外后果由劳动者本人承担”等类似的条款，农民工的工伤保险基本处于空白状态。笔者所在的兰州市近期就发生过好几起擦玻璃的工人坠楼的事故，但是由于工人没有工伤保险，所以事故的善后事宜得不到很好的处理，用人单位往往只是支付少量的抚恤金了事。

（四）养老保险制度的缺位。进城务工的农民大都是农村的年轻劳动力，他们在城市里工作时，大部分都考虑的是建房、安家以及赡养家中的老人等问题，很少考虑自身的养老问题。同时，由于我国养老保险体系覆盖率低，还没有建立起针对进城务工的农民工等灵活就业人员的养老保险制度。汪泽英、曾湘泉（2005）撰文提到，截止至2001年底，包 括个体户在内的1.7亿灵活就业人员，参保仅有535万人，覆盖率仅为3%，农民工的养老保险问题由此可见一斑。

（五）生育保障的不足。农民工在生育子女方面与具有当地户口的居民也具有很大差距。一方面，由于户籍制度的制约，农民工在生育后无法为自己的孩子申请当地户口，成为一定意义上的“黑人”；另一方面，农民工的工作单位不为农民工提供生育保障，在生育后农民工很可能会面临解雇，遭受失业的威胁。除此之外，农民工的子女在获得社会福利等方面也与城镇居民有着很大差距。

三、农民工社会保障缺失的原因

1958年1月，我国政府以主席令形式颁布了《中华人民共和国户口管理条例》，将我国公民依据其居住地划分为农业、非农业户口两大类，限制农民流入城市。改革开放以来农村劳动力被允许进城务工。由于二元的户籍管理制度没有根本改变，农民工的权益得不到保障。

（一）户籍原因。户籍制度是造成农民工社会保障缺失的首要原因。农民工不因为他们在城市工作的现实而获得城市居民的身份，他们的户籍仍然保留在家乡，即使有些农民工事实上已经在城市里安家了。作为一个限制人口流动的法规，《户籍管理条例》确实在过去起到过一定的作用。但是随着改革开放和城乡一体化的劳动力市场的形成，这个二元经济结构下的产物已经越来越成为制约经济发展的瓶颈。一元的劳动力市场和二元的经济结构及其附属制度的冲突对我国经济发展的制约已经逐渐凸显出来。但是现阶段，我国的许多规定和政策都是以户籍制度为基础的，诸如与住房、医疗、失业保险、义务教育等的对象都与该公民的 户口有关。社会保障制度与户口也存在着类似的关系，制约着农民工被覆盖进社会保障体系。

户籍制度对农民工加入社会保障体系有以下两个方面的影响。首先，农民工之所以成为工作在城市里的农民，是因为他们即使在城市里找到了工作，也还是不能改变自己户口的种类，即不能顺利使自己的户口“农转非”。在城市工作的农民工没有当地户口，自然无法在社会保障方面获得与当地居民相同的待遇，许多农民工就因此被挡在了社会保障的大门之外。其次，户籍制度不仅给农民工加入城市的社会保障体系设臵了门槛，同时也使他们无法脱去“农民”的烙印，在城市里工作时受到各方面的歧视。一方面，农民工进城后做的多是城市居民不愿意做的一些所谓“下等”的工作，如当建筑工人、保洁工人、家庭保姆等等。农民工处于这样的工作岗位上（也有人成为非正规岗位），很难被社会保障体系所覆盖。另一方面，即使农民工可以在一些正规单位中获得某种职位，用人单位却不把他们作为本单位的正式职工。农民工几乎全部是以“临时工”或类似的身份出现在用人单位里，这样一来，农民工还是不能获得与其他具有当地户口的职工的社会保障待遇。

（二）立法原因。我国目前对农民工社会保障的立法还很不完善，导致农民工社会保障的缺失。从全国性的法规来看，对农民工社会保障的规定数量很少，而且规定的十分笼统，可操作性很差。我国1991年颁布的最早涉及农民工社会保障的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》对农民工社会保障有比较具体的规定，但是包括的内容却很不全面。《劳动法》颁布以后，我国虽然对劳动的全国性立法增多了，但是在 适用范围上却对“职工”一词没有做过明确解释，导致执行过程中究竟是否将农民工作为单位职工出现了空挡，许多单位在这一点上钻了空子，把农民工排除在单位职工之外，导致他们没有被覆盖在社会保障体系之内。

从地方性的法规来看，各地对于农民工社会保障的规定也差别很大。各省市中，确有一些地方规定对农民工的社会保障做出了规定1，但大部分地方还没有关于农民工社会保障的规定。但是，在制订了关于农民工社会保障的法规的省市中，农民工社会保障的问题仍然很大程度上地存在。首先，这些规定在内容方面都还不是十分完善，虽然规定农民工可以享受一些险种的社会保障，但是与使农民工和其他职工享受同等数量和水平的社会保障服务还有很大距离；其次，由于各地情况不同，各地关于农民工社会保障的标准不一致，而农民工又是一个流动性很强的群体，这就为农民工社会保障服务在地区间转移造成了障碍。第三，这些地方性法规效力的层次较低，很难从根本上保证农民工社会保障权益的实现。

（三）农民工的自身原因。除了制度上的原因之外，农民工自身的一些原因也造成了他们社会保障缺失的现状。首先参加社会保障的意识上的原因。在笔者对兰州市一些建筑工地的调查中，一半以上的农民工都表示不了解社会保障的具体内容以及运行机制。也有人认为参加社会保障就是无息存款，不划算。在这种认识下，农民工自然没有了参加社会保障的动因，许多农民工甚至对参加社会保障有抵触情绪。其次是经济 1 2000年，广东省出台了《广东省社会养老保险实施细则》、《广东省社会工伤保险条例实施细则》；2001年，北京市颁布了《农民工养老保险暂行办法》；2002年，南京市颁布了《失业保险办法》，上海市颁布了《外来从业人员综合保险暂行办法》；2003年，成都市颁布了《成都市非城镇从业人员综合社会保险暂行办法》。这是各省市迄今为止已出台的针对农民工社会保障的法规中内容最全面的。上的原因。农民工处于城市劳动者的底层，他们进城务工的目的就是能够尽量多赚钱来养家糊口。他们的收入十分微薄，同时又有着十分沉重的家庭负担，所以生活拮据。在这种情况下，他们就很难再负担参加社会保障的费用了。兰州市一些建筑工地，每月农民工要将自己工资的50~70%寄回家里，40%左右的人由于经济拮据没有考虑过。第三是心理上的原因。以医疗为例，进城的农民工多是农村里的青壮年劳动力，他们认为自己还年轻，身体能挺得住，一般很少考虑自己可能出现的突发性状况。而一旦出现了疾病等突发性状况，他们往往又采取消极的办法应对。根据李强（2001）的调查，大多数人在生病后不愿意看病，兰州市在自己花钱看病的人群中，又有一大半的人不会选择正规医院治疗，而是随便找一些小诊所进行简单的处理。

在农民工自身的这种对社会保障消极对待的情况下，一些用人单位自然也就顺水推舟地不为农民工办理社会保障手续，再加上我国现行社会保障制度在监督上的种种缺陷和漏洞，农民工被排除在社会保障体系之外也就不足为奇了。

四、完善农民工社会保障的政策建议

从上述讨论可以看出，造成农民工社会保障缺失的原因是多方面的。其中有客观上制度方面的原因，也有农民工自身主观上的原因。农民工作为我国现代化建设的一支强大的贡献队伍，又处于城镇和农村联系纽带上的关键环节，切实改善他们的社会保障状况不论是对于促进城乡经济一体化还是保持社会稳定，都具有十分重要的意义。

（一）加快户籍制度改革，消除公民的城乡差别。要改善农民工的 社会保障状况，首先要对我国现行的户籍制度进行改革，逐渐淡化并消除公民的城乡差别。户籍制度经过了近50年的历史，它的负面作用也随着我国经济体制的改革而越来越明显。

我国目前农民工社会保障的缺失的现状在很大程度上是由现行的户籍制度造成的，农民工进城了，但却无法取得“市民”身份，这就成为农民工参加城市社会保障的“先天不足”。要改变农民工的社会保障的现状，政府应当从着力从以下几个方面改革现行的户籍制度。第一，放松管制，让“农转非”的门槛降低。如前所述，户籍制度使农民工成为工作在城市里的“农民”，继而就不能获得相应的社会保障。要改变这一不利于农民工的状况，政府就应当放松当前对“农转非”的管制，让能够在城市里找到工作的农民能够更自由地选择城市户口。鉴于农民工工作的流动性较强，政府可以规定在某城市连续工作一定年限（如：3年）的农民工可以转为城市户口，这样就为农民工参加社会保障提供了更可靠的渠道。第二，政府在放松对“农转非”限制的同时，逐渐淡化两种户口隐含的利益差别。农民工在城市里受到歧视的根本原因就是在现阶段，“农业户口”在许多隐含利益（如：医疗、住房等）的分配方面都不及“非农业户口”。正因为持有“非农业户口”的城市人口享受到了许多利益，感受到了优越感，才会对持有“农业户口”的农民工产生歧视的态度。国家应当通过各方面的改革措施消除这种隐含利益的不平衡，比如：政府可以投资改善农村地区的医疗状况，提升农村地区居民的福利设施等，逐渐消除城市农民工所受到的歧视。1

当然，也应当看到，户籍制度的改革并非一朝一夕之工，不能一蹴 1 改革户籍制度，降低“农转非”的门槛，还有利于城乡一元劳动力市场的形成，根据劳动经济学相关理论，进而有利而就。过于急促的户籍制度改革不仅将不利于上述结果的达成，更有可能产生负面影响。如果突然废除户籍制度，将会引致巨大的转型成本（Transitional Costs），甚至会造成巨大的社会动荡。所以，户籍制度的改革应当循序渐进，保证改革可能带来的一些不良影响在可以控制的范围之内。另一方面，改革必然会触动既得利益团体，因此政府在改革过程中应当注意协调，使户籍制度的改革能够顺利进行。

（二）完善社会保障立法，使农民工社会保障有法可依。对农民工社会保障的相关法规进行完善是另外一项改善农民工社会保障的措施。要建设社会主义法制社会，使各种行为有法可依使一个重要原则。健全的法规制度不仅确定了各种措施的行为规范，也使得各种措施的实施有了制度的保障。当前我国还没有在国家的水平上建立一部关于农民工社会保障的法律或规定，农民工的社会保障就没有了制度保证。地方上虽然有一些办法，但还只是解决了局部的问题，同时由于各地情况不同，对农民工社会保障的标准也不同，所以，在相对于全国性的农民工社会保障问题时，这些法规就显示出了“先天不足”。

因此，解决农民工社会保障的当务之急就是要建立一套完整统一的全国性法规对农民工的社会保障进行规定。这样做的好处是：第一，全国性的法律法规效力层次高，适用范围广。有了一个全国性的法规规定农民工的社会保障，农民工的社会保障问题才会在一个高的层次上和更广的范围里得到保证，从而改变目前由地方性法规为主而造成的农民工社会保障覆盖区域狭窄的现状，形成一个全国性的、全面的对农民工的社会保障体系。第二，全国性统一的法规有利于建立一个统一的社会保 障标准，从而解决农民工由于在各个就业地区之间转移时由于各地标准不同而使社会保障转移不便的缺点，保证农民工社会保障参保的连续性。第三，全国性的法规还易于催生一个全国统一的农民工社会保障管理系统，一方面方便管理，另一方面也节省机构管理费用。

但是也应当看到，我国各地经济水平发展不平衡，各地的收入水平和消费水平还有较大差距，如果在各地区适用同样的保险赔付标准也是不合理的。这时所谓的“全国统一标准”就不应是一个绝对量，而应是一个指标。拿失业保险来说，如果被保险者在收入水平和消费水平较低的地区加入保险，然后在收入水平和消费水平较高的地区失业，这时的最低保障就应该按照“相同的生活水平”这个指标来执行，以保证农民工在失业后能够在收入水平和消费水平较高的地区生活下去。如果反过来，被保险者在收入水平和消费水平较高的地区加入保险，然后在收入水平和消费水平较低的地区失业，这时除了前述做法外，也可以允许被保险者把之前的保险费按存款帐户销户的形式把现金带入失业的地区。这样也能够避免可能出现的发达地区社会保障负担恶性增加的状况。另外，政府也应该采取转移支付等手段来保持社会保障基金的收支在各地间的平衡。

（三）加强宣传和引导，帮助农民工树立社会保障意识。政府除了为农民工社会保障完善相关的制度之外，还应当针对农民工参加社会保障意识不强的情况，多进行社会保障方面的宣传，加大社会保障知识的普及面。以制度保证社会保障的实施只能解决一些客观的问题，而提高农民工自我保护的意识，帮助他们树立参加社会保障的意识则是从农民 工的主观上推动他们社会保障体系的完善。社会保障知识的普及工作首先要从农民工的雇主方面做起，因为他们是直接同农民工接触的团体。政府可以采取一些强制性的措施要求雇主承担起对农民工进行社会保障知识的普及工作，并采取一些办法对这项工作进行考核。其次可以通过社区的一些组织，如居民委员会等，对本社区内的农民工进行普及社会保障知识的宣讲工作。另外，政府还可根据农民工进城务工多是从事体力劳动等简单劳动的特点，采取在农民工比较集中的地区，如建筑工地、劳动力市场等的周围树立公益广告牌的辅助措施。

可以看到，由于农民工这个群体流动性很强，进行社会保障知识的普及工作是一项巨大的工程。但是，农民工同样是社会主义劳动者，他们受雇于雇主，为企业创造利润，为社会创造财富，为国家创造利税，为我国的现代化建设贡献着力量，所以，他们理所当然地应当被涵盖在社会保障体系之中，忽视他们的社会保障将是对国家和社会不负责任的行为。

通过上述分析可以看出，完善农民工的社会保障需要政府做大量的政策方面的工作，也需要社会组织的力量。农民工是城市中的弱势群体，但也是一个很大的集体。做好他们的社会保障工作不仅体现着政府对他们的人道主义关怀，更重要的是体现出了公平原则，这对于我国现代化建设的顺利进行和社会安定和谐有着十分重大的意义。虽然当前农民工的社会保障问题比较突出，解决这个问题的起步也存在着一些困难，但作为一个高瞻远瞩的政府，是不应该忽视农民工社会保障这个重大的问题的。

五、结

论

农民工社会保障问题是一个关系到我国现代化建设的顺利进行和社会稳定的重大问题，是新一届政府创建和谐社会目标中不可或缺的一个子目标。政府应当通过制度改革、制度建设、宣传教育等方面解决农民工这个特殊群体的社会保障问题，保证他们的权益受到法律和相关制度的保护，使他们平等地获得城市职工所能获得的社会保障服务。一些实际的例子显示，相关的制度改革正在进行之中，但是立法工作仍旧处于缺失状态。参考文献

[1] 陈桂兰（2007），城市农民工的权益保障与政府责任，前沿，2004-03 [2] 劳动和社会保障部（2001），关于进一步加强和改进劳动保障宣传工作的意见，劳社厅发（2004）12号

[3] 李强（2006），城市农民工的失业与社会保障问题，新视野，2006-05 [4] 刘家鑫（2007），城市农民工权益保障问题初探，长江论坛，2009-04 [5] 罗遐，夏淑梅（2007），农民工社会保障现状分析与政策建议，西安电子科技大学学报（社会科学版），2003-09 [6] 谭崇台，发展经济学概论，武汉大学出版社，2001年3月第一版 [7] 汪泽英，曾湘泉（2005），我国基本养老保险制度公平问题探析，社会保障制度，2005-02 [8] 杨立雄（2004），“进城”，还是“回乡”？——农民工社会保障政策的路径选择，湖南师范大学社会科学学报，2004-03 [9] 翟从海（2004），我国民工社会保障现状与立法建议，探索与争鸣，2004-03 [10] 郑功成（2006），应当分层分类保障农民工的权益，经济日报，200l-11-29 [11] 郑功成（2003），中国社会保障改革与制度建设，中国人民大学学报，2003-01 [12] 周亦乔（2004），关于解决农民工社会保障问题的探讨，湖南农业大学学报（社会科学版），2004-04

第五篇：对农民工社会保障问题的调研对策

本文提要：

农民工社会保障问题是经济社会发展中的关键问题之一，妥善解决农民工社会保障问题是构建和谐社会和可持续发展的需要，也是维护农民工权益，巩固执政基础的政治任务。为促进对农民工社会保障问题的认识，人力资源和社会保障农民工社会保障专题组日前为本报提供了一份关于农民工社会保障问题调研报告。

该报告以翔实的数据和权威的论证描述了农民工社会保障的现状，以及各种导致农民工参保难的主要原因，并对其进行了透彻分析。同时，提出了解决农民工社会保障问题的基本思路和政策建议。

农民工是我国经济建设中重要的生力军，是国家的宝贵资源，为我国改革开放以来经济发展作出了巨大贡献。妥善解决农民工急需的社会保障问题，不仅是解决“三农”问题，促进经济社会可持续发展的需要，也是维护农民工权益，巩固执政基础和构建和谐社会的政治任务。

农民工社会保障现状

(一)背景

目前，全国外出务工的农民工总量规模巨大。据原劳动和社会保障部快速调查和分析，2005年5月我国农村劳动力外出务工的规模约为1．2亿人，进城农民工约为l亿，跨省流动就业的农民工约为6000万(按照外出务工的农村劳动力80％进入城镇、50％跨省流动的假设估算)。

农民工最显著的特点是流动性大，不仅往返流动于城乡之间，并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗位，而且外出的人群每年都在不断变动，新老农民工进行着代际更替。农民工总量一直保持不断扩大的趋势，从农民工就业类型看，有的属于正规就业，相当部分已成为企业生产技术骨干，这些农民工有明显的城市化倾向，渴望长期留在城镇工作和生活，但现在的城镇公共服务系统仍不能做到平等对待；有的属于灵活就业，工作极不稳定，随时可能返乡。从就业的行业分布看，据原劳动和社会保障部统计，在第二产业中农民工占全部从业人员的58％，其中在加工制造业中占68％，在建筑业中接近80％；第三产业中的批发、零售、餐饮业中，农民工占到52％以上。显而易见，农民工已成为我国产业工人的主力军。

(二)现行社会保险制度没有排斥正规就业的农民工

对于在用人单位正规就业的农民工参加社会保障问题，虽然国家尚未为其建立专门的制度，但在《劳动法》实施后，进入城镇用人单位的农民工原则上也同样适用该法，应当参加法定的基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险。可以说，现行城镇职工基本社会保险制度在制度层面并不排斥正规就业的农民工，这部分人员参加各险种的通道是敞开的。

(三)农民工参保率普遍偏低

1.养老保险。《劳动法》和1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，以及2001年劳动保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，对农民合同制工人参加基本养老保险作出了明确规定。

目前，农民工参加养老保险的总体参保率为15％左右。部分地区如广东、大连参保率也仅达到20％左右。

农民工参加养老保险的形式主要有以下3种：

一是进入城镇职工基本养老保险制度。多数地区规定农民工和城镇职工一样，参加城镇职工基本养老保险，个别地区在缴费比例(费率)上有所差别。如浙江省实行“低门槛进入、低标准享受”的办法，将农民工纳入城镇企业职工养老保险体系，参保企业和个人的缴费比例分别降至12％和4％。但农民工参保率仍然很低，到2003年末全省实际参加城镇职工基本养老保险的农民工约150万人，不到农民工总数的20％。不仅参保率低，并且参保者中能够达到15年以上缴费并工作到退休年限享受养老待遇的人数更少。

二是实施新的农民工专项保险制度。**市、**市为外来务工人员建立了综合保险制度，包括了老年补贴、工伤(或者意外伤害)和住院医疗三项保险待遇。**市要求凡用人单位使用的外来从业人员和无单位的外来从业人员，都要缴纳综合保险费(用人单位使用的外来从业人员由单位缴纳，无单位的外来从业人员由自己缴纳)。除外地施工企业外，综合保险费率为12.5％，费基为上该市职工月平均工资的60％，其中的7％为养老补贴，总费率负担仅为城镇职工的l／4。综合保险由劳动保障部门管理，商业保险公司运作。**市的费率为20％；费基分成几档，从社平工资的60％到200％不等，可选择；缴费由单位和个人共同承担，且由劳动保障部门经办。农民工专项保险费率相对较低，基金封闭管理，在当地推行相对比较顺利。

三是参加农村社会养老保险。据调查，以乡镇企业(现已基本改制为民营或股份制企业，下同)高度发达而著称的苏南地区，其乡镇企业职工多为本地和外地的农民工。这些职工大多数未参加城镇企业职工社会养老保险，但本地农民工参加了当地的农村养老保险，而外地农民工则未参加任何保险。近年来，部分已参加农保的本地乡镇企业职工已经并且正在由农村养老保险转入城镇职工养老保险。山西省也于今年将乡镇企业的农民工纳入了农村社会养老保险制度，而在乡镇企业工作的城镇职工则进入现行城镇职工社会保险制度。

2.失业保险。《失业保险条例》规定，城镇企事业单位招用的农民合同制工人应当参加失业保险，与城镇职工不同的是，对农民合同制工

人，个人不缴费。单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，只要本单位已缴纳失业保险费，即由社会保险经办机构根据其工作时间长短，向其支付一次性生活补助金。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。

当前的主要问题：一是用人单位为降低用工成本不愿为农民工参保缴费，农民工本人不敢主张权利；二是农民工流动性强，如果在一个单位工作不满1年，按政策不能享受相关待遇，影响了参保积极性；三是农民工流动方向不确定性强，在一些地区数量较大，时间上往往也很集中，如果转移失业保险关系，经办工作难度很大。

3.医疗保险。在医疗保险政策上，国家允许农民工与其他城镇劳动者同样参加基本医疗保险，并享受基本医疗保险待遇。按照1998年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，与城镇用人单位建立劳动关系的农民工，可以参加基本医疗保险。原劳动和社会保障部2003年和2004年分别印发《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》和《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》等文件，进一步明确了农民工参加医疗保险的有关政策。一些外来务工人员较多的珠江三角洲、长江三角洲等地区，针对农民工流动性大、管理困难以及参保积极性不高等问题，根据当地实际，采取了两种办法促进农民工参保：一是针对外来工单独实行住院医疗保险。如深圳市规定，由用人单位按本市上年底职工平均工资的1％缴费，单独建立外来工住院医疗保险。目前，已有近100万外来工参保。二是针对外来从业人员推行综合社会保险。如前面所讲**、**之例，养老、医疗、工伤捆绑式参保，解决外来从业人员的医疗保障问题。从全国范围看，大多数农民工还没有参加医疗保险。平均参保率为10％左右。已参保的农民工尽管可以享受医疗费用报销，但是由于只报销超出起付线部分的一定比例，农民工仍然要自付一部分，对于难以承受自付部分的人来讲，实际上也享受不到相应的待遇。

4.工伤保险。按照《工伤保险条例》规定，各类用人单位都应为其员工参加工伤保险，因此，在各类企业就业的农民工依法都是工伤保险的覆盖对象，在制度上、待遇上农民工与城镇劳动者享受完全同等的待遇，未受任何歧视。工伤保险费平均缴费率一般为职工工资总额的1％左右(不同行业因工伤保险费使用、工伤发生率、职业病危害程度即工伤风险程度不同而确定的行业基准费率有所不同，分为0．5％、1％、2％三类)，由用人单位缴纳，农民工个人不缴费。目前，全国城镇企业职工参加工伤保险的人数为7000多万人，其中已有相当数量的农民工参加了工伤保险。随着扩面力度的加大，农民工工伤保险权益将得到相应的保障。

5.生育保险。目前，农民工基本未参加生育保险。

除社会保险外，现行城镇社会救助体系也只覆盖城镇户籍人口，农民工由于没有在输入地落户，虽然与当地人同样为输入地的经济发展作贡献，却享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失业、疾病、意外伤害生活陷入困境时，往往孤立无助。

存在的主要问题及分析

目前，农民工参加养老和医疗保险还存在比较突出的问题。其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有农民工对现行制度缺乏信任，用人单位怕参保增加人工成本，地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题，还有现行制度不适合农民工(如门槛高、难转移等)方面的问题。

(一)农民工就业状态不稳定导致参保困难

在城镇就业的大多数农民工没有稳定工作。据原劳动和社会保障部调查，农民工在一个单位工作以上的只占20％～30％。由于技能不高，又面对工资低、劳动强度大，且受到不平等对待，为寻找更好工作机会，多数人频繁流动。这一方面使经办的工作量倍增；另一方面，在农民工社保关系不便转移的情况下，增加了管理难度，凸现现有的信息系统不能适应需要；此外，高流动性还导致单位和本人都缺乏参保积极性，也给劳动保障部门缴费基数核定及监察执法等工作带来困难。

(二)农民工、用人单位和地方政府各有顾虑

农民工对现行社会保险制度缺乏信任，对自己以后能否享受养老待遇心存疑虑和担心。由于现行养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年，而农民工流动频繁，如果不能实现转移接续，多数很难达到该年限标准。有的地方还规定退休前5年必须到该地参保，这实际上把农民工的养老问题排除在外。所以农民工在离开参保地时普遍不愿将钱放在社保机构，一般都选择退保。这实际反映出农民工对现行社会保险制度的不了解和不信任。农民工所在单位多为民营企业、外资企业、乡镇企业以及个体工商户，主要集中在建筑、餐饮、服装等技术含量较低的劳动密集型行业。这些用人单位为追求利润，千方百计减少人工成本，主观上也不愿为农民工参加社会保险，强调企业技术含量低，产品附加值不高，只能维持低成本竞争，如果按照城镇企业社会保险办法为农民工缴纳社会保险费，单位负担过重，担心会因此影响本企业的市场竞争力和经济效益。

一些地方政府对推进农民工参保也有顾虑，主要担心缴费会影响本地的投资环境，把好不容易招商引资引来的资方吓跑了，从而影响本地的经济发展和为官一任的政绩。

(三)社保制度门槛高、转移难，导致农民工权益难以保障

现行制度主要是针对城市原国企职工设计的，明显不适合农民工。主要表现在以下几点。

1.费率过高。由于承担国有企业历史遗留问题的负担，企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的28％，个人缴费为11％，企业和农民工个人普遍感到负担太重。据原劳动和社会保障部抽样调查，1998年全国制造业企业缴纳的社会保险费相当于人均工资总额的27.4％，占其人工成本的17.4％，而人工成本总额相当于成本费用总额的12.9％。也就是说，企业参加社会保险将增加其总成本约2.24个百分点。由于费率过高，形成了高门槛，影响了单位和农民工个人参保的积极性。

2.社会保险关系接续难。养老和医疗等主要的社会保险制度被分割在2000多个统筹单位(多为县市级统筹)内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，养老保险关系无法转移接续。现行转移政策以及管理手段不适应农民频繁流动的需要。农民工流动性大，不仅在同一个城市频繁地变动工作岗位，而且还经常跨地域流动，以及阶段性转入非农领域就业。由于外来农民工一般来自不发达地区，其户口所在地的农村社会养老保险制度一般没有建立，已经建立的也还很不健全。一旦他们离开原工作的城市，其养老保险个人账户难以转回原籍，农民工的社保关系转移困难。

3.退保实际上损害了农民工权益。由于现行政策允许农民工退保，结果导致农民工流动时反复参保、退保，有的甚至在同一地区更换工作单位时也先退保、再参保。广东省有的地区农民工退保率达95％以上。退保使农民工只参保、不受惠，不仅直接损害了农民工享受社会保障的对等权益，而且反过来又影响了用人单位的参保积极性。这种状况也影响了政府的形象。

农民工社会保障的基本思路

农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题，也是我国社会经济发展过程中必须面对的问题，应及早加以研究解决。

(一)基本原则

1.适应城镇化、老龄化和国家长远发展的需要，将农民工纳入社会保险。将农民工纳入社会保障体系，一方面是由社会保障的公平属性所决定的。我国宪法规定了公民的社会保障权利，劳动法规定劳动者享有社会保障权利，农民工在用人单位与其他职工同样劳动，作为劳动者也必然应依法享有同样的社会保障法定权利。另一方面，农民工社会保障又不单纯是保障问题，还涉及我国城镇化和“三农”问题。据有关专家估计，未来20年我国将进入城镇化高速发展时期，城镇人口年均增长1个百分比点，约合1700万人。但城镇人口自然增长远达不到这个水平，需要大量吸收农村转移人口，而农民工是最有可能成为城镇人口的潜在人群。如果农民工长期游离于社会保障体系之外，根本不可能在城镇稳定下来，势必影响城镇化进程及其质量，也不利于农村人口向城镇转移和促进“三农”问题的解决。此外，随着独生子女政策的广泛实行和农村年轻一代向城镇的迁移，农村人口的老龄化和农民的老年生活风险明显，农民亟须相应的保障措施化解老年风险。将农民工纳入社会保险也有利于提升企业人力资本竞争力，稳定生产技术骨干，确保人力资源的可持续供给。从现阶段保持我国国际竞争力的角度看，许多用人单位主要通过压低劳动成本(降低工资，减少社会保险费用等)参与国际竞争。但从中长期看，低成本优势不可能一直维持，长期压低劳动成本，忽视人力资本投资，既不利于劳动者发展，也不利于企业提升竞争力，更不利于国家的长远发展。

综上所述，必须从城镇化和国家长远发展的战略高度，将农民工纳入社会保险，提供基本的社会保障。

2.保护农民工利益，适应流动的需要。目前，农民工参保率之所以一直在低位徘徊，与参保后其利益得不到保障有直接关系。深层次的问题在于，由于农民工频繁流动，单位和农民工参保缴费后，社会保险关系难以转移和接续。因此，要吸引和促进农民工参保，制度设计必须适应农民工的高流动性。比如，通过保障当期待遇或增强待遇的可携带性，保证其流动就业过程中的社会保障权益不受侵害；通过在农民工社会保险制度设计中预留出“接口”，并与现行城乡社会保障制度有效对接，以利于保险关系的正常转移与衔接。

3.着眼于更多人的参保，坚持低标准准入。农民工平均工资水平远低于城镇在岗职工。据原劳动和社会保障部调查，安徽、河南两省农民工年均工资收入仅为6018元和4717元，与城镇在岗职工平均工资之比分别为1：1.8和1：2.3。广东省农民工的月工资一般为800元，浙江省为600元，与当地的平均工资差距更大。由于工资水平低，农民工支付基本生活费用后，节余的工资收入再去支付建房、子女上学、赡养老人等急迫支出后，往往所剩无几，因而本人参加社会保险的能力十分有限。因此，要兼顾农民工对社会保障的迫切需求与现实能力。农民工社会保障应当从实际出发，坚持低标准准入的原则，即实行低费率、低费基，同时农民工个人尽量少缴或不缴费，其享受待遇标准也相应降低。

4.根据农民工的保障需求与现实可能逐步推进。在越来越多的农民工脱离土地的情况下，他们在年老或生病后面临丧失生活来源的风险，也面临工伤、职业病以及其他疾病等风险，与其他职工同样需要规避各种职业和社会风险。但由于农民工缴费能力较弱，国家的财力也还有限，因此，应根据有关风险对农民工的危害程度，以及农民工的自身需求，按照分类指导、分步推进的原则，先解决农民工迫切需要的保障需求，逐步解决农民工的社会保障问题。

首先，应尽快将农民工纳入工伤保险。从需求层面看，工伤保险应是农民工最紧迫的保障需求；从供给角度看，工伤保险平均费率不高(最高不超过工资总额的3％，一般为工资总额的1％)，且不需要个人缴费，又不存在关系接续问题，再加上工伤和职业病对农民工本人、家庭和社会的重大影响，容易得到用人单位、农民工个人和政府的高度重视和普遍接受。因此，应优先解决农民工工伤保险问题。

其次，加快建立农民工的大病或住院保险。农民工平均年龄较为年轻，小病发病率远低于社会平均水平，风险较小；但由于收入低，对大病风险的抵御能力十分脆弱，极易因大病住院而陷入贫困，所谓“辛辛苦苦几十年、一病回到解放前”的情况并不鲜见。因此，急需建立相应的风险化解机制。

再次，必须逐步解决农民工的养老保障问题。农民工年老时劳动能力普遍低下，不少人疾病缠身，在农村家庭养老功能日渐脆弱的情况下，面临明显的老年生活风险。按照社会养老保险制度自身规律，建立养老保险制度越早成本越低，积累期一般需要20～30年的时间。据预测，2020～2030年我国将迎来老龄化高峰，届时老龄人口比重将达到24％。这就给社会养老保险制度提供了必要的积累时间。同时，因时间有限，也意味着从现在开始，我们已进入建立社会养老保险制度的“预警期”。因此，按照养老保险制度的基本规律，必须从现在起，因势利导不失时机地着手解决农民工的养老问题。

此外，农民工背井离乡来到城市，面对疾病、失业、意外伤害等风险时，极易陷入贫困，有的甚至面临绝境。从建设和谐社会的角度出发，也有必要对农民工提供临时或应急性的救助。

(二)制度选择

关于农民工社会保险的制度选择——是进入现行社会保险制度，还是单独建立专门的个人账户保障制度?目前还存在不同的认识和看法，需要进行理性分析。

1.进入现行城镇社会保险制度。进入现行制度的好处是企业之间、群体之间公平性较好；也有利于农民向城镇转移，促进城镇化进程；同时，还有利于在全国范围内建立基本统一的社会保障制度。但缺点是，费率高，用人单位和农民工难以接受；转移困难，难以适应农民频繁流动转移和接续社会保险关系的需要；制度的透明度低，农民工很难知道自己有多少权益，未来能享受多少待遇；农民工参保后待遇享受问题难以解决；由于农民工缴费基数低，一旦大量农民工集中选择缴费满15年享受待遇，则难保持基金长期平衡，政府财政要为此承担较大的责任。

2.单独建立农民工个人账户制度。为农民工专门建立过渡性的个人账户制度，优点是为农民工提供了低费率的保障平台，由于缴费较低，易为用人单位和农民工本人所接受；账户权益可累计计算，农民工看得见、摸得着，有利于调动其参保积极性；便于跨地区转移，适应农民工频繁流动需要不断转移和接续社会保险关系的情况；待遇依据个人账户储存额确定，政府只承担有限责任。但也有缺陷：一是对现行城镇职工社会保险制度有影响。农民工目前已占产业工人队伍的一半以上，今后还会进一步增多。如果他们单独建立制度，不仅将来统一基本保险制度的难度加大，而且现行城镇职工基本养老保险制度的赡养比会显著上升，在一定时期内将增加财政补贴的压力，增加城保改革的成本。二是使用农民工的企业和不用农民工的企业之间、用农民工数量多与少的企业之间、城镇居民与农民工之间难以公平竞争，不利于建立公平的市场竞争秩序。三是对农民工实行低费率的参保政策，会使同样在低端就业市场，又远没有农民工吃苦耐劳的城镇下岗失业人员处于不利地位，影响城镇劳动力就业和再就业。四是不利于农民转化为市民，实现城镇化。

3.倾向性意见。农民工社会保险模式选择是一个错综复杂的问题。在养老保险尚未实行全国统筹的情况下，很难用一种制度安排将所有的农民工全部覆盖进来。鉴此，农民工社会保险制度选择应充分考虑其群体细分情况，根据亚群体的不同就业状况选择相应的保障制度。首先应针对流动性较大的农民工频繁流动带来的一系列困扰，解决权益累计、关系接续以及政府承担无限责任等问题。对此，个人账户完全积累的养老保险制度对他们是有利的。其次，要适应我国快速城镇化和逐步统一城乡劳动力市场的形势，满足部分稳定就业的农民工城市化的需要。对此，现行制度又有其优势。

综上所述，应取两者之所长，对农民工实行分层分类保障。即将稳定就业(从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上)的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险，同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇；对不稳定就业(签订短期合同，频繁流动以及从事各种灵活就业的)的农民工引入过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户，不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户；医疗保险先建社会统筹，不建个人账户，实行低门槛、保大病、管当期。但随着我国社会保障制度的改革完善，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题。

(三)农民工社会保障目标

1.对稳定就业农民工的保障目标。对稳定就业的农民工，结合完善现行城镇职工社会保险制度，其社会保障制度建设的目标是：

(1)通过强化征缴扩大覆盖面，努力实现应保尽保。

(2)完善社会保险关系转移接续办法。目前，由于养老、医疗保险统筹层次低，接近退休年龄的人在工作变动之后，转入地不愿接受其社会保险关系，需要对此作出全国统一的规定。

(3)提高统筹层次，逐步实现基础养老金的全国统筹。为适应流动及保护农民工利益的需要，应该为农民工建立过渡性的个人账户制度。但这样做也带来一些不利因素：由于对在同一单位工作、就业不够稳定的农民工实行与其他职工不同的制度，客观上还是形成了对农民工的区别对待(或歧视)，也不利于农民工与其他职工之间、使用农民工多与少的企业之间的公平竞争，而且制度操作起来也颇有难度，特别是就业稳定程度的界定和甄别在实际工作中难以把握。如果尽早实现基础养老金的全国统筹，上述问题将有望解决。

(4)降低社会保险缴费水平。目前的社会保险缴费，特别是养老保险缴费门槛偏高，有必要结合基础养老金的全国统筹，在更大范围内均衡用人单位负担，适当降低缴费比例，同时将基本养老金替代率水平控制在一定水平以内，收支缺口作为国家对历史债务的责任由中央财政支付。

2.对不稳定就业农民工的保障目标。

(1)制度建设目标——建立适应不稳定就业农民工特点的低门槛的过渡性保障制度。养老保险为可方便转移和携带保险关系的个人账户制度，以便进可向城镇职工养老保险制度靠拢，退可向农村社会养老保险制度转移；工伤保险进入现行制度；医疗保险则在现行城镇职工基本制度框架内适当变通，只参加住院保险，采取低费率、雇主缴费、保当期的办法予以解决。

(2)工作推进目标——本着分类指导、逐步推进的原则，用3年时间将农民工全部纳入工伤保险；在5年内将农民工基本纳入大病医疗保险；考虑到养老保险成本较高，制度建立的难度相对较大，用5～10年的时间逐步解决农民工养老保险问题。

(3)制度接轨与关系转移。在继续执行现行制度规定的同时，对稳定就业5年以上的，从过渡制度转入城镇职工社会保险制度，按规定参加养老、医疗等社会保险，其养老保险账户权益折算为城保缴费年限，以实现平稳对接。达到规定的最低缴费年限的，按城保计发办法享受养老保险待遇。

对非稳定就业、本人又在其他单位或地区就业的，原账户不转移，并在新就业地或单位继续参保。达到规定的最低缴费年限的，通过建立全国社会保险结算中心进行结算，由各有关地区分别发放待遇。

对返回农村，且达不到最低缴费年限的，达到退休年龄时转移账户与农保接续，并按农保计发办法享受相关待遇。

政策建议

做好农民工社会保障工作，既要从一部分农民工流动就业的现实出发，建立过渡性的保障制度；又要考虑越来越多农民工稳定就业的需要，完善现行城镇社会保障制度；还要从农民工接续社会保险关系的需要出发，建立农村社会保障体系。

(一)按《工伤保险条例》为农民工参加工伤保险

所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险，原已参加商业保险的有关行业要转为参加工伤保险。为进一步保障农民工权益，要努力扩大覆盖面，进一步推进农民工集中的矿山、建筑等高风险企业和农民工参加工伤保险，促进农民工依法享受工伤保险待遇。要进一步完善高风险行业和企业参加工伤保险的政策。要强化工伤预防工作，探索适合我国国情的工伤预防工作模式和工作机制，从源头上遏制工伤事故和职业病的发生。

(二)为不稳定就业农民工建立大病医疗保险

在现行城镇职工医疗保障制度框架内，针对农民工流动性强、收人水平低的特点，开展农民工大病医疗保险，着重保当期住院医疗；同时，为切实降低用人单位和农民工本人的负担，农民工大病医疗保险单独管理，根据农民工大病发病率实行低费率，费率一般控制在2％以下，农民工本人可不缴费。同时，要根据农民工的实际情况，适当调整医保的起付线、等待期、住院押金、个人支付比例、护理等方面的政策。农民工凡已参加城镇职工大病医疗保险的，原则上不再同时参加新型农村合作医疗。如本人不愿或无能力在城市治疗的，应制定相应的措施，将大病医疗保险关系和资金转入农村合作医疗。

(三)建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度

1.制度模式。统账结合，先建农民工养老保险个人账户，待时机成熟后再研究如何进入养老保险社会统筹。

2.缴费。实行低费率。缴费由用人单位和农民工双方负担，企业按本企业工资总额的10％，个人按本人工资5％，全部缴费进入农民工个人账户，并发放个人账户卡。该卡记录缴费情况，可供查询，但不能提前支取。

3.转移。在不同统筹地区参保缴费的，个人账户和保险权益只接不转，也不允许退保。转入城镇职工养老保险制度的，按规定折算缴费年限，调整个人账户规模，划分个人账户和社会统筹基金；回农村的，达到规定退休年龄时，允许转移个人账户进入农保。

4.享受。建立权益结算系统，退休时根据全国统一的规定由有关地区分别支付养老金。

5.经办。农民工养老保险的经办和账户管理原则上由劳动保障部门有关经办机构负责。

6.基金管理和保值增值。农民工个人账户基金要与城保基金分开管理。基金原则上集中到省区市或副省级城市管理。要制定允许基金间接投资国家基础设施和重点项目，允许基金进行市场化投资运营的政策措施，也可通过发行特种国债保证基金增值。

(四)依法为稳定就业农民工参加城镇职工社会保险

稳定就业的农民工与城镇职工一样参加养老、失业、医疗、工伤等社会保险。已参保城镇职工社会保险的，要继续参保，不得退保，并确保其享受同等待遇。用人单位要依法为农民工缴纳社会保险费。劳动保障部门要强化社会保险费征缴，督促用人单位为稳定就业的农民工缴纳养老、失业、医疗、工伤等社会保险费，努力扩大社会保险覆盖面，切实保障农民工的合法社会保险权益。

城镇企事业单位要按照《失业保险条例》的规定，为其招用的农民合同制工人办理参加失业保险的手续，由单位履行缴费义务。农民合同制工人被终止解除劳动合同后，应当为其中符合条件的发放一次性生活补助。

(五)进一步改革和完善社会保险制度

1.要改进完善社会保险关系转移接续办法。允许参保职工在转移社会保险关系时，不仅转移个人账户余额，而且也接续与本人缴费对应的基础养老金权益。与此同时，应取消农民工退保政策，即农民工离开参保地，本人社会保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留社会保险关系。在新工作地继续参保的，应当转移接续社会保险关系。达到最低领养老金年龄时本人达到最低缴费年限的，应同等享受养老保险金；达不到该年限的，其户籍所在地实行农村社会保险的，将个人账户余额及对应的基础性养老金权益转移至本人户籍所在地农保机构，按农保制度规定享受待遇，未建立农保制度的，将个人账户余额一次性退还本人。

2.要降低费率。为解决城镇企业职工基本社会保险制度费率过高的问题，应努力扩大覆盖面，明确各级政府的社会保障责任，降低费率，切实减轻企业负担。、3.要调整计发办法，保证个人账户养老金的收支平衡，减轻财政的支付责任。

4.要提高统筹层次，逐步建立全国统筹。这是解决农民工因频繁流动难以享受待遇的重要措施，也是社会保障制度建设的长远大计。届时，为不稳定就业的农民工建立的个人账户制度应着手向全国统筹后的城镇养老保险制度过渡。

(六)积极探索、建立健全农村社会保障制度

虽然我国城镇社会保障体系建设已粗具规模，但农村社会保障制度建设进展缓慢。随着农村人口老龄化和工业化、城市化进程的加快，农民养老和其他社会保障问题日渐突出，迫切需要构建与农村经济发展水平相适应的城乡统筹的社会保障体系。为此，应建立由国家、集体、农民三方负担的养老、医疗等社会保障制度，并在经济发展快的地区推进城乡协调的社会保险制度，实现农村社会保险与城镇职工社会保险制度的接轨和社会保险关系的接续。

(七)建立农民工应急救助机制

农民工在城镇缺乏生活基础，是城市中最困难的群体之一。为保障其基本生活和权益，应建立农民工应急救助机制。一是通过政府和有关民间机构维护农民工权益，开展针对农民工的法律援助；二是对遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工，由当地民政部门给予临时性的应急援助。