对计划经济时期我国农村合作医疗制度性质和作

第一篇：对计划经济时期我国农村合作医疗制度性质和作

回顾我国农村合作医疗制度的发展历程，考察计划经济时期我国农村合作医疗制度的性质和作用，可以看出，计划经济时期我国农村依托生产大队、生产队和社员共同集资建立的具有合作性质的基层卫生组织，属于集体福利事业。依靠集体力量建立起来的公共卫生机构和低廉的医疗服务供给制度有效地克服了农村合作医疗这一集体福利事业的天然缺陷，曾取得耀眼的农村卫生工作成就。

引言

学界对于我国计划经济时期农村合作医疗制度性质的观点，主要有“集体医疗保障制度说”和“集体福利事业说”。姚力等认为农村合作医疗制度一般是生产大队、生产队和社员共同集资办医疗的集体医疗保障制度。“集体医疗保障制度说”揭示了传统农村合作医疗制度与医疗服务供给制度、公共卫生制度合三为一的特征。[1] [2]许三春等认为合作医疗是指人民公社社员依靠集体力量，在自愿互助的基础上建立起来的一种社会主义性质的医疗制度，是社员群众的集体福利事业。[3]“集体福利事业说”则把农村合作医疗与医疗保险区分开来。

笔者认为，计划经济时期我国农村依托生产大队、生产队和社员共同集资建立的具有合作性质的基层卫生组织，属于集体福利事业。

一、以集体福利事业方式建立农村合作医疗制度的必要性

新中国成立初期，传染病和地方病广泛流行，尤其是寄生虫病、血吸虫病、鼠疫、结核病、麻风病、天花等疾病，严重地威胁着广大农民的健康和生命安全。全国80%的地区有地方病，受威胁人群达4亿多。人口死亡率高达20‰，婴儿死亡率高达200‰，人均期望寿命不到35岁。广大农民迫切需要医疗卫生服务。

相对于农民的医疗卫生服务需要，当时的卫生资源却严重不足。1949年我国卫生专业技术人员只有50.5万人，卫生技术人员在人口中的密度仅为0.029%;医院2000所，病床80，000张，人均0.15张，其中农村地区仅有20，133张。广大农村地区医疗设备严重缺乏，药品供应奇缺。[4] 新中国在资金匮乏的情况下，选择优先发展重工业的战略，国家不得不采取以农补工的策略，通过农产品价格剪刀差来筹集工业发展资金，农民对医疗服务的支付能力被压缩到极限，进一步加剧了农村医疗服务的供需矛盾。

土地改革以后，面对疾病流行和农村医疗资源缺乏情况，如何保护农民仅存的健康资本?中国农民创造了依附于互助合作社的农村合作医疗制度。1950年前后，东北各省为了解决农村缺医少药的状况，提倡采用群众集资和合作的方法，建立基层卫生组织。农业合作社成立之后，由农业合作社建立“保健站”。保健站、合作医疗、赤脚医生是一条藤上结的三个瓜。一条藤是农业合作社，即农村集体经济。没有一条藤，长不出三个瓜。三个瓜实际是一回事，一个是机构，一个是人，一个是制度。[5]

因此观之，农村合作医疗是依托大队或公社这一农业经济组织而建立的农民集体福利事业，它与农民极低的收入水平和农业生产组织方式相适应。

二、“集体福利事业说”能更好地解释农村合作医疗制度的具体内容和发展历程

1953年山西高平县米山乡三家私人药铺和十个民间医生自愿组合，创办了高平县首个联合诊所。1955年5月1日，全国第一个农村医疗保健站——米山乡联合保健站正式成立。保健站资金来源渠道包括由农民交纳的“保健费”、从农业社提取的15%—20%的公益金、医疗业务收入(主要是药费)。每个农民每年缴纳5角钱保健费，其中从社员工分中代扣3角，集体另外补助2角。[6]保健站的资金绝大部分来自农业合作社，政府财政没有任何投入，也表明保健站和合作医疗属于集体福利事业。

不同地区、不同大队或公社的经济状况不同，农民的出资额不同，医药费的报销范围、报销比例也因此不同;相对富裕大队的筹资标准高于贫穷大队，如有的大队每人每年缴纳1元，有的则是交1个鸡蛋，有的规定社员看病除交挂号费外，其它费用由合作医疗负担，有的规定社员只交药品费，免除检查费、出诊费、手术费等，有的规定转到外地的医药费用由公社医院承担。由于地区、公社或大队的经济实力不同，决定了农民的缴费数额和保障程度也不同，说明合作医疗属于集体福利事业。

很多地方农村合作医疗以保障日常性疾病为主，即所谓的保小不保大，且保医不保药，是一种保障程度很低的福利型合作医疗。[7]其实，农民的疾病风险，主要来自急、危、重症等大病。大病发生的概率低，而一旦发生则医药费用巨大。要分散大病风险，需要跨越公社或大队这一集体组织的地理藩篱，建立足够大的风险池。要分散大病风险，还需要农民具有风险意识，信守保险合约。显然，这些在当时难以做到。集体组织有限的经济实力决定了合作医疗的保障内容。

从纵向看，公社、大队、自然村三级集体组织经济力量强弱不同，应对大病报销的能力也不同，决定了农村合作医疗的统筹层次。如为了解决队办合作医疗经济力量相对薄弱、难以承受大病报销的问题，1975—1981年，河北省深泽县普遍实行了社队联办和社办合作医疗制度。公社卫生院成立合作医疗总站，大病由总站报销，小病由大队卫生室报销。[2]集体的规模，决定了集体办福利事业的能力。

计划经济时期，公社、大队、村集体经济力量薄弱，福利型合作医疗制度难以抵御村干部的特权和农民的道德风险，必然演绎“公地悲剧”现象。由于合作医疗属于集体福利事业，村干部在医疗服务时理所当然地享有特权，出现“群众交钱，干部吃药”和“农民吃草药，干部吃好药”现象;由于是几乎免费的服务提供方式，使有些农民小病大养，无病取药。许多地方合作医疗呈现春建秋散，或“一紧二松三垮台四重来”的局面。不同集体组织的合作医疗，运行效果不同。

计划经济不同时期集体经济的兴衰，很大程度上左右了农村合作医疗的发展水平。全国大队办合作医疗的比重，1958年为10%，1960年为32%，1962年上升到46%，1968年为26%，1977年为85%，1985年降到了5%，1989年进一步降至4.8%。大跃进和三年自然灾害，致使国民经济衰退，严重削弱了农村集体经济，许多农民面临生存危机，无力缴纳个人部分的费用，农村合作医疗遭受大面积挫折，滑入低谷。“文化大革命”时期，农村合作医疗制度迅速普及。在当时，是否搞合作医疗，不仅是关乎农民健康的问题，更是执行“毛主席革命路线”的问题。1979年农村实行家庭联产承包责任制，“三级所有，队为基础”的人民公社体制逐步瓦解，动摇了农村合作医疗制度赖以存在的经济基础和组织基础，农村合作医疗逐渐解体。

三、“集体福利事业说”能更好地解释农村合作医疗制度的解体和重建失败

人民公社、集体经济、计划经济体制是孕育农村合作医疗的制度环境。1978年，我国开始了农村经济体制改革，人民公社解体，同时伴随着财政体制改革，乡卫生院陆续下放到乡政府管理，进一步减少了农村医疗卫生资源投入。皮之不存，毛将焉附?随着集体经济被家庭经济取代，农村合作医疗纷纷解体。1985年，全国村(行政村)办合作医疗的比重仅为5%。90年代初期，全国仅存的合作医疗主要分布在经济发达的上海和苏南地区。农村合作医疗制度伴随着农村集体经济瓦解而解体的事实也证明农村合作医疗是集体举办的福利事业。

20世纪90年代，由于医疗费用快速上涨，农民陷入看病难、看病贵的困境。为此，党和政府试图重建农村合作医疗制度。1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“发展和完善农村合作医疗制度”。1994年，国务院政策研究室、卫生部、农业部、世界卫生组织联合在全国7省14县开展“中国农村合作医疗制度改革”试点和调研工作。1997年中共中央、国务院《关于卫生改革与发展的决定》，要求“积极稳妥地发展和完善合作医疗制度”。但全国农村合作医疗覆盖率1996年为行政村的10%，1997年为23.57%，1998年为20%左右。尽管略有上升，但丝毫改变不了农村合作医疗重建失败的事实。

20世纪80年代以来，农民收入稳步增长。尽管集体经济解体，但集体的剩余索取权转移到农民个人手中。即使政府不出资，农村合作医疗筹资也没有很大困难。但为什么在政府的积极推动下，农村合作医疗制度重建依然以失败告终?说明农民对农村合作医疗制度的需求不足。公社时期，农民个人缴费是由生产队代扣代缴，个人缺乏加入或退出合作医疗的自由选择权，可见农村集体组织是否拥有分配权，是建立农村合作医疗制度的必要条件。这一方面说明农村合作医疗是一种集体福利事业，另一方面也表明这种集体福利事业存在效率问题。

四、“集体福利事业说”能更好地解释农村合作医疗制度的有限作用

计划经济时期，我国以较低的医疗卫生投入，取得了有目共睹的改善人民健康水平的效果。1980年我国婴儿死亡率降至34.7‰，人均期望寿命1982年升至67.9岁。许多学者将之归因于农村合作医疗制度。诚然，农村合作医疗作为一种费用分摊制度，有一定的促进人群健康的作用。但它毕竟是一种集体福利事业，有其内生性缺陷如特权和道德风险。故理论上，作为集体福利事业的农村合作医疗制度，其作用是有限的。除非寻找到更为关键的因素，笔者认为，那就是依靠集体力量建立起来的公共卫生制度和低廉的医疗服务供给制度。倘若医疗服务昂贵，农村合作医疗制度的分摊费用作用必然微乎其微。

赤脚医生(人员)、合作医疗(制度)、农村保健站(机构)一起，成功地解决了中国农村的缺医少药问题，被称为我国农村医疗卫生工作的“三大法宝”。其中赤脚医生和农村保健站属于医疗卫生服务供给制度，起着基础和核心作用。合作医疗属于医疗保障制度，其可持续性依赖于医疗卫生服务供给制度高效率运行。当时，在农业合作社的领导下，赤脚医生(人员)、合作医疗(制度)、农村保健站(机构)实行三位一体的管理体制，实现了医疗保障制度和医疗服务供给制度一体化，解决了医疗服务供方的过度医疗问题。保健站实行看病、制药、卖药三位一体的运行模式，坚持“三土”上马、“四自”创业。“三土”指土医、土药、土方，“四自”指自种药、自采药、自制药、自用药。医疗卫生机构积极、主动地寻求低成本的医疗资源和治疗方案，有效地降低了医疗卫生服务的成本。赤脚医生制度与农村集体组织和经济息息相关。赤脚医生的选拔方式是从大队、生产队挑选政治思想好、热心为群众服务的好苗子，经公社合作医疗管理委员会批准后进行培训。赤脚医生实行队来队去，亦农亦医。从赤脚医生的工作内容看，包括农村居民常见病的治疗和预防工作，如健康教育、卫生防疫、环境卫生、急救、公共卫生运动;从赤脚医生工作方式看，实行挂签报病、巡回医疗、医生分片负责管理;从报酬支付方式看，赤脚医生采用工分制而不是工资制的报酬支付方式，直接参加生产队的集体分配，与一般劳动力报酬相当。到1975年底，全国已有85%的生产大队实行了合作医疗，有赤脚医生1，559，214人，生产队的卫生员3，282，481人，接生员615，184人。[8] 赤脚医生制度进一步降低了医疗卫生服务成本。它落实了公共卫生工作，做到了因病施治，杜绝了过度医疗的行为。

为贯彻“预防为主”的方针，毛泽东提出在全国开展群众性爱国卫生运动，“除四害、讲卫生、消灭疾病”。农村公社、大队、生产队等各级集体组织，广泛动员群众，整治环境卫生，初步改变了农民不卫生的生产和生活行为，有效控制了部分传染病，降低了疾病发生率。农村公共卫生工作，成效斐然。可以说，计划经济时期，我国农村依靠集体力量建立起来的公共卫生机构和低廉的医疗服务供给制度有效地克服了农村合作医疗这一集体福利事业的天然缺陷，曾取得耀眼的农村卫生工作成就。

第二篇：我国农村新型合作医疗制度发展状况探析

我国农村新型合作医疗制度发展状况探析

旺亚星

2013-2-6 14:37:18来源：《经济与社会发展研究》2012年第9期摘 要：文章通过对我国的新型农村合作医疗制度的现状进行分析，阐明了我国新型农村合作医疗制度目前所有的实际问题，并针对问题制定了具体的对策，对于实际来说具有一定的现实意义。

关键词：农村合作医疗制度，发展，探析

我国农村合作医疗制度是由政府支持、引导、组织，广大的农民自己主动参加的，政府、集体和个人三方筹措资金，把大病统筹作为主要内容的农民医疗互助共济制度，它能够对我国的广大农村提供医疗上的帮助，并且对于全面建设小康社会，对于城乡的统筹发展具有现实意义。

一、目前我国新型农村合作医疗制度的现状

从2003年开始，我国的新型农村合作医疗制度开始试点，到了2006年40%的县已经建立新型农村合作医疗制度，到了2007年已经有80%的县建立起医疗制度，我国的新型医疗合作制度已经提前一年建立完成。从开始到现在，新型农村合作医疗制度的推广和建立十分顺利，运行也是十分的流畅，效果十分的明显，主要有以下几个方面的特点：一是制度创新性强，对我国的农村卫生管理体制实现了有效的创新；二是对于农村的医疗保障得到有效加强，最大程度的解决了因病致贫的不利情况；三是救助范围不断扩大，表明此项制度是具有优越性的；四是人力、物力、财力投入进一步增大，进一步促进了农村医疗保障事业的持续有

效的发展。虽然我国的新型农村合作医疗制度切切实实的体现了实际效果，但是在推广过程中也暴露出一些问题，这就需要有针对性的制定解决对策，从而使我国的新型农村合作医疗制度发挥出更大的作用。目前存在的主要问题有：

（一）推广宣传力度不够，目标群体参加意愿不大

由于长期受到传统观念的影响，很多的农村对于新型农村合作医疗制度在各个方面认识还少，还存在很多的偏差和疑虑。之所以会出现这样的认识，在主观上来说，因为农民对于共济观念和投资健康的理念还有风险的观念相对来说比较的淡薄。他们还对政策的稳定性、相应的管理者不太信任。从客观上来看，由于目前农村的医疗条件比较简陋，不能够很好的满足于农民的实际需要。同时，由于农民的家庭结构、经济状况和文化素质等多方面对参加的想法都有影响。在一些比较贫困的农村，多数的农村都盼望有新农合，但是由于还存在侥幸的心理，同孩子上学、穿衣、吃饭等必须的支出相比较，不重视看病花钱，对一些医疗风险没有足够的重视起来。并且，在各个方面的投入上，执行机构往往只是执行上级的指示和命令，但是却没有合理的远期目标和政策保障，使农民对新农保缺乏安全感，从而削弱了新农合的吸引力。

（二）医疗补偿水平偏低

就目前实际状况，大部分的农民认为目前的报销的比例不高，一般情况只能报销总费用的20%上下，无法从根本解决农民看病费用的问题。报销比例较低的主要原因主要有以下三个方面，一是可报销品种单

一、范围小，很大部分的药品都不在可以报销的范围之内，造成农民费用过高，二是新农合范围的医院所用的药品很大一部分都是不可以报销的，所以导致报销费用减少，三是以为医院的技

术水平较低，导致转诊的很多，这样造成了报销的比率比较的低。

（三）医疗的过程规范化偏低

主要体现在诱导需求乱用药、扩大范围做检查、降低标准收入院、不按梯次乱用药。参加新型农村合作医疗制度的农民发生的费用在报销以后，药品的价格都高于药店的出售交个，这样也就影响了农村参加新农合的积极性。

（四）医疗条件太差

医疗条件太差主要表现在以下几个方面：

1.政府投入资金不足，基础设施简陋。由于目前新农合范围的医院医疗条件捡漏，设备使用率低，无法更好的应用，对于新农合范围的医疗部门的工作有很大的影响。

2.卫生资源的布局和结构不合理。受城乡二元格局影响，城市占据了大量的卫生资源；而农村配置的比例极少，造成农村卫生基础薄弱、服务水平低下、质量偏低，缺医少药、资源闲置问题同时存在。

3.基层卫生队伍素质参差不齐。在大多数的农村卫生队伍中，简单的跟师学徒仍存在于基层卫生室，就是在县级卫生院工作的医务人员中，仍没有过硬的医疗技术和进修机会。基层卫生人员素质令人担忧。

二、针对新型农村合作医疗制度的存在问题提出的对策

（一）强化宣传工作，进一步提高农民参加新农合的积极性

要进一步加大宣传力度，提高广大农民自我预防保健意识，加大对自身健康的关注和投入，增强“互助共济”的协作精神。

（二）完善保障制度，提高农村居民的补偿水平和受益面

一是要建立稳定的筹资机制，二是提高筹资水平，三是合理补偿医疗费用。

（三）进一步强化投入力度，不断提高医疗服务水平

一是要在资金上加大对新农合的投入力度，二是要强化农村医疗卫生基础设施的建设，三是要加强教育力度，进一步提高医疗技术水平和质量。通过建立农村医疗卫生人员的准入制度，强化对工作人员的教育培训，进一步提高农村医疗保障的能力、水平和质量。可以在医学院校设置针对新农合的专业，来培养相应的专门人才，并对这些专业的学生给予相应的补助和优惠措施，鼓励他们扎根基层，提高农村的医疗卫生服务水平。

（四）强化对医疗定点机构的管理

因为目前新农合医疗基金的主要风险来自于不规范的医疗服务行为，所以，要按照《关于加强新型农村合作医疗定点医疗机构医药费用管理的若干意见》的要求，对定点医疗机构的管理规范化、制度化，从而强化对定点医疗机构的管理规范，对于药品的采购配送、费用管理、定期医疗卫生信息的发布和专家考核评

议等制度化，从而从源头上进行有效治理，提高农民的满意度。

（五）加快农村医疗合作制度的法制化进程

要针对目前的实际情况，我国应该对农村合作医疗方面进行法制化，出台相应的法律制度，从而更好地指导农村合作医疗的发展和完善。我国应该有针对性地制定农村合作医疗法，在法律中对各种行为进行统一和规范，从而更好地保障农民享受相应的权力，同时对相关部门进行约束和规范，进而提高我国农村医疗水平，提高农民的满意度。

参考文献

[1] 张以强，梁媛媛，刘彩薇。新型农村合作医疗实践中的问题探讨[J].法治与社会，2006，（11）。

[2] 唐娟。我国新型合作医疗制度中的阻滞因素分析[J].中山大学研究生学刊，2005，26

（4）。

第三篇：我国人民代表大会制度的性质和内涵

我国人民代表大会制度的性质和内涵

我国的人民代表大会制度，指的是国家的政权组织形式，也就是人民采取什么样的形式去组织自己的政权机关，从而实现管理国家事务的目的。根据我国宪法，所有的国家机构实行民主集中制原则。人民按照民主集中制的原则选举产生国家权力机关，国家权力机关按照民主集中制原则产生行政机关、审判机关和检察机关；一切国家机关都按民主集中制原则活动。因此，人民代表大会制度不只是各级人民代表大会及其常委会的组织和它的活动。根据我国宪法规定，人民代表大会制度的内涵基本有以下六个方面：

(一)人民是国家的主人

宪法第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是人民代表大会制度的核心。它回答了国家权力的归属问题，以及国家机关权力的来源问题。

(二)人民通过人民代表大会行使国家权力

宪法第2条第2款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这就是说，人民当家作主、行使国家权力、管理国家事务和社会事务，是通过民主选举，产生各级人大代表，由各级人大代表组成各级人民代表大会来行使的。

(三)各级人民代表大会同人民的关系

宪法第3条第2款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这对于各级

人民代表大会真正代表人民的利益，按照人民的意志行使国家权力，从而保证人民在国家生活中的主人翁地位，是有重大、深远意义的。

(四)各级政府、法院、检察院同各级人大的关系

宪法第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”宪法还规定，各级行政机关是同级国家权力机关的执行机关，要依照权力机关制定的法律、作出的决议依法行政；各级审判机关、检察机关要在审判、检察工作中适用权力机关制定的法律，公正司法。

由此可见，我国的国家体制，是人大统一行使国家权力，在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察等其他国家机关能够协调一致地工作。这同西方一些国家实行“三权分立”的体制是根本不同的，也同“议行合一”的苏维埃体制不同，是适合中国国情、有中国特色的国家体制。

(五)中央和地方的关系

我国历史上就是单一制的国家，我们不实行联邦制，但我们要总结和吸取历史经验，注意发挥中央和地方两个积极性，所以宪法第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

(六)少数民族聚居的地方实行民族区域自治制度

我国是一个统一的多民族国家。宪法第4条第3款规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”这是一条非常重

要的规定，它表明了我国在少数民族聚居的地方实行的是民族区域自治制度，而不是民族自决制度。宪法作这样的规定也是从中国的历史和国情出发的，是有中国特色的。它既保证了少数民族能够充分享有和行使管理地方国家事务的权力，又维护了民族团结和国家统一。总之，关于人民代表大会制度的具体内容，至少可以包括以上六个方面。

第四篇：对农村合作医疗制度的调研分析

内容摘要：**市新型农村合作医疗经过一年多的艰苦工作，逐步走向正轨，现处在良好的运行状态。但是一个实出的问题摆在面前，那就是乡镇卫生院没有跟上服务，加强乡镇卫生院建设是建立和发展新型农村合作医疗制度的关键。

关键词：乡镇卫生院 农村 合作医疗

为了解决广大农民无钱看病和因病返贫问题，一场新型的农村

合作医疗改革试点正在全国各地积极进行。建立新型农村合作医疗制度,是从我国基本国情出发,解决农民看病难问题的一项重大举措,对于提高农民健康水平、缓解农民因病致贫、因病返贫、统筹城乡发展、实现全面建设小康社会目标，建设社会主义新农村具有重要作用。

**市于2005年1月1日启动以“大病统筹为主”的新型农村合作医疗制度改革，是全省第二批改革试点县（市）。一年多来，全市新型农村合作医疗运行良好，“农民因病致贫的比例由41．62％下降到26．37％，因经济困难未就诊的比例由43．7％下降到34．6％。”可以真切感受到新型农村合作医疗这项政策给农民带来的实惠。但也存在不少问题。在推进试点工作中,我们贯彻自愿、互助、公开、服务的原则,坚持农民以家庭为单位自愿参加,不搞强迫命令；坚持合作医疗制度的互助共济性质,动员农民共同抵御疾病风险；坚持公开、公正、公平,规范操作,加强监管；坚持便民利民,真正让农民受益。笔者带着农村合作医疗与乡镇卫生院建设的问题，深入乡镇进行调研，认为农村新型合作医疗工作中有“三难”：宣传动员难，筹集资金难，报销解释难。突出问题表现在乡镇卫生院不能有效地发挥作用，加强乡镇卫生院建设是建立和发展新型农村合作医疗制度的关键。

一、我市农村乡镇卫生院的现状

我市有78万多人口，居住在农村的人口占80%以上，现设有18个乡镇（除两个街道外）公立卫生院。我们来到人口8万多的众埠镇，也是**第一大镇，这里的农民家庭收入大部分以农业收入为主，虽然不算富裕，但已基本脱贫。农民新型农村合作医疗参与率达83.5%，镇卫生院建设从硬件到软件在全市都是最好的，医护人员较多，但是，由于设备陈旧，医护人员技术水平低等原因，该卫生院业务量不多，没有体现出它应有的活力。乡镇卫生院目前的服务水平已经制约了农民参加合作医疗的积极性，并影响到农村新型合作医疗制度的健康发展。

我市绝大多数乡镇卫生院的建筑大部分还是20世纪70年代的老样子，破旧不堪。20世纪80年代以后，随着农村集体经济的瓦解，农村合作医疗制度的衰落，农村居民自费医疗成为农村医疗制度的主要形式。县（市）、乡、村三级医疗预防保健网已名存实亡。由于各级政府投资不到位，卫生机构管理混乱，加上设备老化，从业人员经济收入不能全额保障，新鲜血液得不到补充，医技骨干的流失，许多乡镇卫生院出现失活的状态，即便今年进行了整修也无济与事，要么丧失了服务职能，要么服务水平大幅下滑。“预防、保健”和“基本医疗服务”是乡镇卫生院的两个基本职能，因此政府公立的乡镇卫生院要转变服务模式，重点做好预防、保健和基本医疗服务。

预防、保健属公共卫生的范畴，政府必须加大公共卫生建设的力度，尤其是要加大对经济欠发达地区的支持力度。让农民享受到改革开放，经济发展带来的实惠。但是就现状看，20世纪80年代以来，国家对这方面的投入远不能满足农民的需要，虽然现在有了好的政策，但在全国农村真正能落实，还需要较长的时间。乡镇卫生院要履行这一职能就必须有政府的投入，在得不到投入的情况下只有两条路，一是大幅削弱此项职能，损害农民应该享受的权益；二是自筹资金，从基本的医疗服务所得中挤出经费，艰难地开展工作。但在调研中看到，我市基本排除第一条路，主要走第二条道路，但这条路实施起来难度非常大，因为市财政对乡镇卫生院从业人员的工资只保４０％－６０％，余下部分只能靠自己从医疗服务的收入中补充，使预防、保健的经费大打折扣。

基本的医疗服务是乡镇卫生院的另一个重要职能，由于多方面的原因，这一职能也未能充分满足农民的需求。现有的医疗条件，满足不了农村居民享受医疗服务的要求，降低了本身的医疗信誉，形成农民小病在村卫生所或个体私人诊所，大病宁可绕过乡镇卫生院直接转至县、市级医院。有些偏远山区，由于交通问题不得不到乡镇卫生院就医，农民也不愿意花更多的钱购买自己不信任的医疗服务。农村乡镇卫生院正处在上下夹击的状态，处境实在令人堪忧！这种现象如不及时解决或改善，不但造成医疗资源的浪费，同时还增加农民群众的经济负担，使一些地区因病致贫、因病返贫抬头，同时严重影响农村新型合作医疗制度的建立和发展。作为保障广大农民身心健康的主阵地——乡镇卫生院改革、改造因此备受关注。在赣州市各县、区，乡镇卫生院的改革、改造，已出现了多种形式的探索与实践。赣州市章贡区昔日200多平方米木板房结构的水西镇医

院如今已成为总建筑面积达2200多平方米、江西规模最大的花园式乡镇卫生院，他们通过为残疾人和６０岁以上老人建立健康档案等特色服务，重新赢得了城乡群众的欢迎，业务收入稳步提高。

二、农村乡镇卫生院应该向农村新型合作医疗提供基础保障

“少花钱，能治好病”，这对农村居民，特别是贫困的患者来说，是最大的心愿；对农村

新型合作医疗的管理部门来说，也希望每年的合作医疗基金，除按测算的比例给患者报销一定的医疗费用外，还应该有所结余，同样不希望合作医疗基金出现赤字，这是双方共同的意愿。农村流传一些顺口溜，“救护车一响，一头猪白养”“住一次院，一年白干”。农民就怕得大病，因为自己支付的医疗费用较多，这正是农村新型合作医疗制度要重点解决的医疗保障问题。农民得了大病，就医和住院的费用按规定报销的比例也较大，即从合作医疗基金中支出的费用也较多。如何在保障服务的前提下能让双方都能少支出，乡镇卫生院在其中应该承担重要的角色。这在新型农村合作医疗报销分类比例中可以充分体现出来。

以阑尾炎手术为例，在乡镇卫生院做一例阑尾炎手术的费用（包括住院费）大约是600－800元左右，在市医院的费用约为1400－2000元左右。不论是患者的经济承受能力，还是保障合作医疗基金的安全运作，当然都希望首选在乡镇卫生院做这类手术。

但目前乡镇卫生院的现状，尤其是服务水平，还不能出色地胜任向农村居民提供基本医疗服务的职能。在考察的16个乡镇卫生院中有44％能开展像阑尾炎这类外科手术，但手术环境、手术器械都非常简陋。到这里来做类似手术的患者，大部分经济条件较差。卫生院手术室和病房的卫生条件令人担忧，给人最大的感觉是，术后的刀口愈合及克服感染得益于农民自身的抵抗力，服务水平有待大幅改善，否则将严重影响乡镇卫生院的医疗信誉。有些乡镇卫生院现在还不能开展这项业务，虽然现有的技术水平，经过进修可以开展这项手术，但没有手术条件，缺少必要的手术室设备和手术器械。可见目前乡镇卫生院还不能向农村新型合作医疗提供基础保障。

三、加强农村乡镇卫生院建设是推行农村新型合作医疗制度必须做好的基础工作

农村乡镇卫生院的职能，确定了它在农村卫生工作中的重要地位。由于卫生院服务对象是农村居民，面向的是相对的弱势群体，为了保障人人享有初级卫生保健的权利，国家要承担这份社会责任，卫生行政部门要加强管理，保障乡镇卫生院福利性、公益性内涵。从今年开始我市农村卫生服务体系正在完善，加强农村医疗卫生基础设施建设,健全市、乡、村三级农村医疗卫生服务体系和网络建设,也是建立新型农村合作医疗制度的重点。市乡两级政府将集中力量办好本乡镇公立卫生院,并由市级政府统一管理。有条件的乡镇将根据实际情况,通过整合现有卫生资源,建立农村社区卫生服务机构,更好地承担农村疾病预防控制、基本医疗、健康教育等公共卫生工作。此外各地要结合乡镇机构改革,明确乡、村级公共卫生工作职责并落实到位；明确职责合理负担的原则,建立和完善农村卫生经费保障机制。农村新型合作医疗政策，应该是使农民受益的社会政策，在目标选择上除了以大病为主，还兼顾了一些常见病、多发病。这些工作的实施，许多都需要乡镇卫生院来承担。乡镇卫生院是国家在农村推行一系列卫生政策的重要载体和资源，只可加快建设，充分发挥职能作用，不可将它推向市场。国家近年来出台了一些政策和指导意见，对加快农村卫生工作的发展包括乡镇卫生院的建设都发挥了积极作用。各级领导班子应该看到农村卫生工作的薄弱和严峻，要像抓农村教育和计划生育那样抓好农村卫生工作，才能使农村卫生环境大幅改善，乡镇卫生院才能真正发挥预防、保健和基本医疗服务的职能作用；切实落实党和政府制定的方针政策，培养好的农村卫生环境和乡镇卫生院的医疗信誉，扎实做好基础工作，农村新型合作医疗制度，才能顺利地建立和健康发展。

四、政府要切实落实国家关于加快农村乡镇卫生院建设的政策

（一）坚决地把卫生投入的增加部分主要用于农村

要充分发挥政府的基本职能和公共财政的基本宗旨，逐步消除城乡卫生资源分配严重不公平的现状，加快对农村卫生设施的建设，增加对农村卫生事业的投入，应该把重点放到乡镇卫生院。

（二）切实落实《关于城市卫生支援农村卫生工作的意见》

通过调研，我们认为乡镇卫生院除了基础设施外，最缺的还是技术力量。卫生院中较少的几名技术骨干是中专学历或相当学历，有的是毕业于国家举办的学历教育学校比如自考，有的是毕业于民办学校，作为全科医生还需要进修或再教育。为了更好地充实乡镇卫生院的技术力量，对现有的医生进行传、帮、带，加快提升卫生院的医疗水平，切实落实《关于城市卫生支援农村卫生工作的意见》是非常有效的措施。卫生行政部门要建立相关的机制，严格执行相关的人事及职称晋升制度。鼓励城市卫生机构中待晋升的医生轮流到乡镇卫生院服务，充实基层卫生机构的技术力量，帮助基层卫生机构建立管理制度，规范医疗行为，补充必要的科室，提升卫生院的医疗信誉。

（三）政府有关部门要协调好乡镇级卫生院和计划生育服务所的建设

在调研中我们感到，两个机构虽然在某些功能上有相对的独立性，但内涵有许多相同的地方。由于管理和财政投入分别来自两条线，造成业务用房屋建设、设备投入、人员配备、功能设置的重复，两个机构的待遇形成强烈的对比。计划生育服务所这边是站房新面积大，设备新并且齐全，尤其是2005年我市各乡镇对所属计生服务所进行改造装修，某些功能的技术力量较强，从业人员的工资是国家全额拨款；卫生院这边是医疗用房破旧且面积小，设备简陋且陈旧，影响业务的开展，技术力量流失，医务人员的工资国家只负担４０％－６０％。农村卫生资源配置的重复和不协调，使农村卫生工作不可能是有效率的。国家要发挥其职能作用，加强对乡镇卫生院的投入和管理，尽快完成上挂工作，保障医卫人员合理的报酬和福利待遇，协调并促进农村卫生工作的均衡发展。

（四）在乡镇卫生院推行民族医药，降低医疗成本

制定合作医疗基本药品和诊疗目录,严格规定目录外药品和诊疗费用占总医药费用的比例,并实行病人审核签字制；严格控制定点医疗机构平均住院费用、门诊费用和药品收入所占比例的上涨幅度。此外民族医药在广大农村，特别是贫困地区有广阔的市场。农村居民欢迎既有疗效又少花钱的民族医药。有计划地培养和进修民族医药人才，输入到乡镇卫生院。鼓励社会共同参与，使民族医药在农村特别是在新型合作医疗中发挥更大的作用。如何妥善解决农村医疗保健体系的结构问题还需进一步探讨和摸索，但扎实稳妥地做好基础工作将会起到事半功倍的效果。加快农村乡镇卫生院的建设必将在建立和发展农村新型合作医疗工作中发挥重大的作用。

第五篇：关于农村合作医疗制度普及和群众反响的调查报告

关于广东农村合作医疗制度普及和群众反响的调查报告

人作为社会概念中最重要的要素，决定了社会的基本属性，保障人的健康无疑是社会发展的先决条件。由于农村的特殊情况，“看病难”“看病贵”困扰着九亿多中国农民，也牵动着党和政府的心，农村居民“因病致贫、因病返贫”的现象是令各级政府非常头痛的事情，长此以往侵蚀的无疑是社会前进的原动力，只有解决好此问题才能够切实地减轻农村居民因疾病带来的负担，才能推进社会主义新农村建设的进程，实现全面建设小康社会的宏伟目标。为此，广东省从起开始推进农村合作医疗发展，明确提出实施全民安康工程，把建立新型农村合作医疗制度列入了全民安康工程之中，也是一项民生工程。八年以来，农村合作医疗制度是否切实地惠民利民了，农民对医疗制度尚存在那些疑惑，又又怎样的改进意见？为此，华南理工大学土木与交通学院本科生级水利水电工程班利用寒假实践组织深入农村的社会调查实践，以期获得反馈信息，并总结分析，提出我们的建议。

一、调查对象及其一般情况

调查对象：广东地区的广州、梅州、潮州、云浮等农村村民。其中男性108名，占受访者76.5%，女性33名，占受访者23.5%。其中受访者年龄段分别为20-30，22名；30-40，67名；40-50，42名，50-60，10名。具体比例如表所示，其中他们的学历分布为：小学10.7%，初中53.8%，高中24.6%，大专7.6%，本科及以上1.5%。收入主要来源分布为：务农27.6%，外出打工32.3%，个体户10.9%，当地务工21.5%，其他27.7%。家庭年收入如下表所示经过 粗略计算，他们去年医疗支出约500元~元不等，约占收入的1%直至40%之高。

二、调查方式

我们班上分组，每个组组员6-8个组员，设立组长一名，收发问卷同学两名，团支书负责统筹协调整体问卷调查工作的推进，具体见附表一。我们通过拉家常的方式，认真倾听和务农记录农民的心声，了解了农民最基本的生活状况。我们供派发问卷141份，由于是一对一单独进行问卷调查，收回问卷141份，回收率为100%。学校问卷调查表见附表二，级水利水电工程班整理版见附表三。鉴于学校问卷涉及问题多而广，我们自己就参加农村合作医疗者问卷进行分析，问卷分析、结论均来自我们自己从学校问卷整理出来的整理后的问卷，以期寻求到解决的建议或结果。

四、调查时间

2010.1.24—2010.2.1

4五、调查内容及体会

我们调查中，参与农村合作医疗年数分布如下表所示，（图略）再看看对医疗政策的了解程度分布，以及参加农合后，家庭医疗费用改变的分布

我们分析出一些现象，得出一些原因与结论。

现象：

1，参加农合的积极性并不是很高；

2，宣传农合政策力度或效果不够，很多人没有好的途径或他们喜闻乐见，易于理解的途径对政策进行解读理解；

3，参加农合的年数普遍的集中在2—4年中，且他们参加农合有些不会连续参加，视情况而定。

4，参加农合后老百姓没有得到很大的实惠，甚至出现了有负担加重的个例。

原因分析及结论：

1、由于农民普遍学历集中在小学到高中之间，还有各种信息的获得又是靠农民之间的人际传播。由于知识所限，使农民缺乏获得医疗保健信息的正规渠道，只能靠非正规的渠道获得零散和不确切的信息。对于国家一些政策他们很难能自己解读，这就需要政府或一些主流媒体宣传方式方法的改进和提高。比如电视、报纸，宣传手册，书册要图文并茂，简洁易懂易读有趣味，最好是用文艺下乡的形式在农村进行演出。内容取材农村生活，关于参加农合的内容，可以是歌曲、小品、戏剧戏曲等。喜闻乐见的形式不仅丰富老百姓文化生活，政策的宣传效果也将大大提高。

2，政策方面的变动，打击了农民的积极性。农民朋友都比较现实的朴实的，尤其是在钱的面前。政策的年年变更，增加了解读政策的难度，最好在三年内保持其基本不变。引人注意的是，缴纳农合的钱越来越多，这是让农民朋友们积极性减退的主要原因。

3，参加农合后农民大部分没有得到真正的实惠，只有少部分人觉得得到实惠大，更有少部分增加了负担。有41.6%的选择医疗费用稍有减少，20.3%的选择没有改变，还有30%的选择了不清楚。说明没有得到真正的实惠，看病成本没有明显降低。农民朋友看病，通常在常见病的治疗上，农民是靠自己的经历和他人的经历对县、乡、村各种医疗机构的医疗水平进行判断，就可能不到指定的农合医院看病或在其他地区看病。这样一来，看病费用就得不到报销或报销比例降低，从而导致以上的出现。

4，出现看病成本增加，我们有以下几种分析。由于参加农合，看病都会到定点医院就医，在这种情况下有时候，农民看病次数会增多，没有参加有些小病可以自己忍过去或自