我国事业单位改革存在的问题及对策探析

第一篇：我国事业单位改革存在的问题及对策探析

摘 要

事业单位改革一直是一个难题。我国事业单位改革通过二十多年的探索，进步明显，但由于事业单位的复杂性，如今仍有很多事业单位不能适应改革形势。事业单位按照社会功能可以分为行政职能事业单位、生产经营类事业单位和公益服务类事业单位。事业单位的改革要以此为依据，针对不同类型的事业搞好分类改革，内外结合，推进事业单位的全面发展。

关键字：事业单位；行政职能；生产经营；公益服务；改革

前 言

事业单位是我国社会主义制度条件下特有的组织部门，是我国全面建设的重要力量。随着时间的推移和社会形势的变化，事业单位的传统模式已经不能适应社会的发展。事业单位的改革已成为我国体制改革的重要组成部分。特别十六大以来，各地区积极在教育、卫生等方面进行改革，成功的经验很多，但仍旧存在事业单位定位不准，结构不合理和服务设施不完善等诸多问题。

一、事业单位的概念界定及其特征

（一）事业单位的概念界定

“事业单位”这个概念是我国建国以后才产生的，在《宪法》和《民法通则》中都有明确规定，既是我国的六大类组织中的一员，也是四类法人的代表之一。国家对事业单位的表述也在不断地改变。如1963年的《国务院关于编制管理的暂行办法》中定义：“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”。1965年，《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》中指出：“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制。”1984年，《关于国务院各部门直属单位事业编制管理实行办法》规定：“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。”1990年，《关于在劳动计划统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定》中论述的为：“从事为生产和生活服务以及为提高人民科学、文化水平和单位素质服务的机构。”1998年（2004年进行修改）颁布的《事业单位登记管理暂行条例》中将事业单位定位为“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”由国家对事业单位定义的不同界定我们可以看出事业单位主要具有公共性、非营利性和自主性等特征。

（二）事业单位的特征

事业单位是我国建国初期根据国家需要设立，由国家统一负责财政支出，政府部门负责管理的服务性部门。事业单位的运行机制由国家统一制定，并无实质的自主权，属于吃国家“大锅饭”的单位。

1、管理体制行政化。由于长期的历史原因，事业单位一直由政府主导，政治性特点较强，行政性比较突出，这也从侧面反映了社会公共管理的弱化。政府部门通过指示、命令和条例等手段管理事业单位，政府主导着事业单位的发展方向，大部分事业单位没有单独行政权。

2、经费实行政府供给化。由于事业单位是政府部门的“附庸品”，也就导致了事业单位的所有经费（运行经费和人员工资）完全依靠政府，有特殊的会计制度。截止2002年，有96%的事业单位仍然靠财政拨款。虽然自改革开放以来很多事业单位已经改变以往的经费“等靠”现象，但由于现阶段就业压力过大，仍有很多人员希望进入事业单位工作，事业单

位人员居涨不降，经费拨款居高不下。

3、工作岗位稳定化。事业单位几乎有70%的知识分子和95%左右的医护人员和教师，职工队伍庞大。事业单位的工作人员与“公务员”在工资和级别的确定上差异不大，都可以划分到国家干部这个行列。

4、资源配置单一化。事业单位主要由政府以行政化的方式配置资源。计划经济条件下，事业单位属于政府的业务部门，每个事业单位都有自己专门负责的业务项目，直接归属直属政府部门的管理。

二、事业单位改革存在的问题及难点剖析

（一）事业单位改革存在的问题

自改革开放以来，国家加大了事业单位的改革力度，有效地解决了以往存在的弊端，积累了大量的经验和教训。但我国事业单位机构庞大，形势复杂，人员众多，改革过程中还有很多不容忽视的问题。

1、事企交织导致政事不分。市场经济中，政府机关对事业单位拥有绝对的控制权，事业单位在人事行政和资源等方面都要依靠政府机关。政府与事业单位之间定位混乱，界限模糊，越位、错位现象交错，政事不分。改革后，虽然很多事业单位在名义上已经脱离的政府的“控制”，但还与政府在不同的领域有着联系，享受以前事业单位的待遇。政府和事业单位之间机构设置重复，浪费人力和财力。

2、人员众多导致财政负担过重。不少政府在机构改革时将精简后的人员划分到事业单位。很多地区将事业单位变成行政单位裁减的接收地。据有关部门统计，当前我国有130多万个各种类型的事业单位，正式职工就有3000多万，而且还有很多非正式职工。这些事业单位的工作运行大部分还是依靠国家的财政，不论是人员的工资还是社保都是如此。如果按照当前的形势发展，事业单位机构膨胀，人员数量增长迅速，不论是国家还是地方政府都承受着巨大的财政压力。

3、资源配置不合理导致社会效益低下。事业单位的资源获得主要通过政府行政化的形式进行配置，投资重复，服务面窄，效益低。很多事业单位自我为政，资源配置浪费，降低了事业单位的资源利用率，服务水平不高。

4、改革不彻底导致无法适应社会变革。在体制改革中，事业单位的改革一直是重点。虽然近几年来事业单位在岗位管理，绩效管理等方面加大了改革的力度，也取得了明显的成绩，但很多事业单位不能结合自身特点，不能适应市场经济的要求。不少事业单位在改革时重点关注的是精简人员，不能对本单位的发展进行长远规划。

（二）事业单位改革难点

事业单位的改革是促进经济发展，解决自身诸多问题的必然需求。基本原则是“坚持以人为本，不断提高公益服务水平、满足人们群众需求作为出发点和落脚点；坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施改革和管理；坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，鼓励进行多种形式的探索和实践；坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会

力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提高方式多样化；坚持统筹兼顾，充分发挥中央和地方两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系。”事业单位按照社会功能划分可以分为行政职能单位、生产经营单位和公益服务等类型。

1、行政职能事业单位的改革难点。一是人员编制问题。2011年国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中对行政职能的事业单位改革有明确的规定：“涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。”事业单位在改为行政机构时，行政编制人员相应增加，但从事业单位调整过去的人员在很长时间内没有行政编制，管理十分不便。二是“浑水摸鱼”现象突出。事业单位转为行政单位后，不论在权力还是待遇上都有所提高。一些事业单位因此找关系，强烈要求划入行政单位，在一定程度上滋生了腐败现象的发生。国家的监管机构要严格执行监管措施，控制向行政单位转型的事业单位的数量。三是职能界定复杂。事业单位是否属于行政职能类的单位界定一直是一个难题。很多政府部门与所管辖的事业单位在行政职能上没有明确的界限，相关的法律依据也不健全，导致行政职能的执行出现诸多杂乱现象。政府相关部门要针对事业单位的性质准确界定，认真审核，完善相关的法律政策和规定，确保事业单位转为行政单位要有法可依，有据可循。

2、生产经营类事业单位的改革难点。一是观念转变困难。事业单位一直以来都是政府主管，不论是工资待遇还是管理模式上与国家机关相差无异。很多事业单位的人员也一直把自己视为政府机关人员，社会评价亦是如此。受到传统思维的影响，很多事业单位人员已经习惯了稳定的工作状态。在进行转企改革后，事业单位自主权加强，成为独立的企业和经济实体，自负盈亏。很多人担心原来的“铁饭碗”被打破，变成企业工人之后的既有利益得不到保障，心里恐惧企业改革。二是国有资产的流失。国有资产流失是事业单位改革时常见的问题，主要有三种形式：“拟改制单位通过财务造假货‘小金库’等方式隐匿财产；资产评估不规范，国有资产（特别是无形资产）被低估、贱卖；审批及监管部门的工作不规范、不严格。”在事业单位转企时，要切实遵守《关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定》，严格审查，准确评估。三是保险政策难以维持原状。事业单位转企之前，人员的保险主要由政府进行保障，与行政单位的待遇持平。进行转企后，相关职工的保险和保障待遇跟企业的经营情况有关。国家在此方面也没有明确的标准和规定，转企员工的待遇不能正常衔接，这在一定程度上增加了事业单位转企工作的难度。

3、公益服务类事业单位的改革难点。行政职能类和生产经营类事业单位改革后，公益服务类事业单位成为国家事业单位的主体。国家针对公益服务类事业单位出台了很多规定，在统筹兼顾的基础上，分步实施改革。但在这个过程中，仍然存在很多问题。一是“官位”思想严重。事业单位的运行模式与政府机构相差不大，事业单位的领导也享受较高的待遇。公益服务类事业单位改革后，脱离行政系统，一些人感到位置受到影响。二是事业单位领导任命问题。改革后，事业单位的自主权有了很大的提升，但主要负责人仍是政府任命。有些事业单位的工作运行仍然依赖政府。解决这个问题要在改革过程中推行官办分离，并以明确的法律和文件形式规定。三是监管问题。事业单位改革后主要是服务功能。但目前对事业单位的监管体制还不完善，要针对这种情况设立专门的监管机构和部门，“制定具有法律效力的行为规则和管制标准，颁发和修改事业单位服务准入许可；对相关事业单位的服务内容、质量、价格进行监督和依法处罚；调查事业单位的运营状况并合理公开相关信息；听取专家和社会人士对相关事业单位提供服务情况的意见和社会人士对相关事业单位提供服务情况的反馈意见，并适时提出改进意见等。”

三、加强事业单位改革的几点思考

（一）准确分类，确保分类的合理性

事业单位改革的前提是准确分类。分类是界定事业单位功能和性质的基础工作。不同类别的事业单位的改革模式不同，方向也不一样，直接决定了事业单位人员的命运。因此，事业改革中的分类问题是当前的一大难题。虽然中央已经将事业单位的分类进行了明确的规定，但由于各地区的情况不同，有很多事业单位的分类还是没有现成的法律依据。这些事业单位在进行分类时要通过大量的细致工作，深入的调研，宏观和微观两方面着手。针对某一功能模糊的单位，可以召开专家座谈会，吸取不同人群的意见，保证分类的合理性，减少改革的成本。如有必要的话，可以考虑引入第三方评价机构，结合政府和社会的力量，避免事业单位改革时可能出现的种种冲突，保证事业单位分类的中立性。

（二）理清政府与事业单位的关系

在事业单位改革过程中，要“建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制是公益类事业单位改革最重要的内容之一。按照政事分开、事企分开和官办分离的要求，理顺政府与事业单位二者之间的关系。”改革后，事业单位和政府属于两个不同的机构和部门，不论是资产和职能上都要分开，并没有之前支配和管理的关系。政府的管理重点要放在宏观方面，对事业单位实行间接管理，主要履行监管的责任。事业单位原有的行政级别取消，变成独立的“法人”，拥有“法人自主权”。

（三）引导多方参与国家公共服务体系

事业单位的改革不能一蹴而就，由于事业单位面广，涉及部门多，因此是一个系统的工程。改革过程中，要实现供给主体多元化。这些年我国民间公益单位发展迅速。据统计，“2001年—2009年，我国社会团体数量从12.9万个增加到24万个，民办非企业数量从8.2万个增加到19万个，基金会数量从2003年的954个增加到1843个。”这些民间公益单位涉及到社会和科研等多个领域，为政府的服务提供了强有力的辅助作用。从长远上看，要形成政府、市场、社会、事业单位等多方机构共同参与的公共服务模式。

（四）从改革成本着手，减小改革风险

事业单位的改革成本包括多方面：事业成本、社会成本、人力成本和经济成本等。如不能解决好改革的问题，会造成人员不满，不仅影响事业单位正常工作的展开，甚至会出现人员上访情况，破坏社会稳定。事业单位改革要逐步进行，处理好改革与稳定的关系，学习西方的改革经验，结合我国各地区的实际情况，减少改革成本，缓解政府压力，确保事业单位

改革平稳有序的展开。

参考文献

[1] 周绍鹏，任俊正.事业单位国资改制重心[J].瞭望，2010（2）.[2] 张劲松，陈宗军.论公益事业单位的非营利性改革[J].安徽农业科学，2006（7）.[3] 李建钟.事业单位分类改革的方向[J].中国报道，2012（5）.[4] 2009年民政事业发展统计报告，中央政府门户网.

第二篇：我国经济发展存在问题及对策

我国经济发展存在问题及对策
07 经济学 3 班 张婷婷 3207004233
我国经济发展战略布局继 20 世纪 80 年代沿海发展战略、年代末西部大开发战略之后，90 目前新的区域发展格局正成形成，即实施西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东 部地区加快发展，实行东西互动，带动中部，促进区域经济协调发展。本文对中国区域经济 发展现状作了分析，指出发展中存在的主要问题，并提出相应的对策。区域经济是各国和世界经济发展的重要支撑力量。改革开放以来，我国以大城市为中心、发展水平相近地区的经济联系和合作加强，逐渐形成了各具特色的经济区。我国区域经济按 地理位置划分，大致可以分为三个层次：第一层次是从大连、天津、青岛、上海、厦门、深 圳、湛江等整个海岸线为快速发展的经济区域；第二层次是从哈尔滨、沈阳、石家庄、太原、郑州、武汉、合肥、南昌、长沙等内陆属于发展较慢的经济区域；第三层次是西部地区为发 展落后的经济区域。

一、区域经济发展现状

1、从东部沿海的经济发展看 经过 20 多年的高速发展，东部沿海地区已进人工业化的起飞阶段，走在全国前列。市 场经济体制已基本形成，并在 WTO 规则下迅速与国际市场接轨。国民经济以年均 10%--11% 的速度增长，超过全国平均 2 个以上百分点，经济总量占全国经济总量的 65%以上，人均 GDP 达 1700 美元。这一地区形成 3 个中国经济最发达的经济圈和都市圈，即以广州、深圳和珠 海为中心的珠江三角洲地区、以上海为中心的长江三角洲地区和以北京、天津为中心的环渤 海经济区，这三个区域相继创造出区域发展的奇迹。今年以来，特别是长三角和珠三角，更 是高速赛跑，比翼齐飞，成为我国的制造业中心，占全国经济的权重愈来愈大。

2、从西部大开发取得的进展看 国家实施西部大开发的 4 年里，国债投资及其带动的投资达 7000 亿元人民币，五大标 志性工程：生态环境建设、西气东输、西电东送、青藏铁路、南水北调两线工程进展顺利。东部资本、港澳台资本和外资加快了西进步伐。产业结构正在调整，传统产业和高新技术产 业都出现可喜发展的势头。各省市区内的铁路、高速公路、机场、水利、县乡道路、农村电 网改造等基础设施推进很快。重庆、成都、西安等城市建设突飞猛进。

3、从东北经济发展新机遇看 振兴东北老工业基地决策的出台，给解决东北问题带来了一次新机遇。东北地区制造业 的基础优势和巨大潜力，是东部沿海地区所不具备的。振兴东北老工业基地现已进入实质性 操作阶段，政策和操作方法都与西部开

发不同，采取直接面对一个个企业的政策和方法，核 心内容是用高新技術和先进实用技术改造传统技术，用市场化的先进管理取代传统管理模 式，所需资金采取多渠道筹集方式，包括利用外资和民间资本。

4、从区域经济发展的比较看 改革开放以来，随着东部地区经济的快速发展，在市场机制的作用下，生产要素大量地 向东部地区流动，但产业由东部地区向中西部地区的梯度转移并没有实现，尽管国家在前几 年大力实施西部大开发战略，但西部地区受各种条件的限制，发展仍较缓慢。三大地带经济 发展差距不断扩大。东部地区已形成自我积累，自我发展能力，外来资本，民间资本充分，产业结构升级迅速，制造业、服务业和外贸已成为拉动经济增长的主要力量；西部经济增长 主要靠基础建设投资拉动，国有资本仍占主要地位，外资、民间资本不足，制造业、服务业 发展不快，投资效益不高。因此，东西部之间的经济总量、发展速度、人均收入水平的差距 仍在继续扩大。以西部的 GDP 增长速度为 1 相比较，1998 年东西部比为 1.43：1，2002 年

扩大为 1.57：1。人均 GDP，2002 年西部约 600 美元，东部则为 1700 美元，东部约为西部 的 3 倍。

二、区域经济发展中存在的主要问题

1、区域经济发展的巨大差异致使国家总体改革 目标进退维谷。由于在改革开放初期，我国对东南沿海地区实行政策倾斜、资金倾斜，加上 其地理位置优势，目前东南沿海与中西部的发展差距凸显出来了。向沿海倾斜的区域政策使 全国经济重心总体向东南偏移，中西部地区的经济类型和产业结构与东部地区也产生了很大 差异。东南沿海区域与中西部地区之间在经济发展水平上的巨大差异，使以市场为导向的宏 观经济改革目标与区域经济发展目标之间发生冲突，使国家总体改革方案难以设计与贯彻落 实。

2、中部经济有“凹陷”之忧。自上个世纪 80 年代初沿海发展战略和 90 年代末西部大 开发战略的实施，中部地区已成为全国的“经济凹地”，十六大后又提出“支持东北地区等 老工业基地加快发展和改造”的方针，中部地区经济地位相对下降。中部地区农业比重很大，农村人口过多，由于靠农业发展的出路越来越窄，而制造业又没有出现由东部向中部转移的 梯度效应，在东部大发展、西部大开发、东北经济振兴的新形势下，中部地区经济结构转型 所面临的国内与国外的压力会加大，“经济凹地”有可能会加深。

3、区域产业结构趋同，重复建设，区域经济特色不明显。一是重复建设，这不仅出现 在价高利大的产业领域，而且在基础设施领域尤甚。二

是在开放引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，导致过度或恶性竞争，甚至区际联系还要小于与国际的联系。三是 存在严重的产业同构现象。加速扩大的地带间经济发展差距，加大了地方政府尤其是中西部 地区地方政府“兴地富民”的客观压力，迫使一些地方政府在项目投资上置全局性资源浪 费、生产能力过剩而不顾，低效益、低水平地重复引进、生产、建设，从而导致地区产业结 构趋同现象不断加剧。这不仅抑制了地区经济比较优势的发挥，丧失了地区分工效益和规模 经济效益，而且影响国民经济整体效益的提高。

4、地方割据现象仍比较严重。在地区差距日渐扩大的背景下，受地方利益的驱使，各 地方政府或以公开的形式，或以隐蔽的形式实行地方保护主义。如区域间为争夺紧俏资源而 展开的资源大战；构筑名目繁多的贸易壁垒和行政壁垒；互相实行资源、技术、人才、商品 的垄断和封锁等来保护本地区的利益。不仅造成了流通渠道堵塞，各种商品和生产要素不能 自由流动，而且使地区、行业、企业间的优势无法互补，造成资源浪费，并最终导致竞争、开放、统一的国内大市场难以形成。目前，各地区进一步扩张面临的共同障碍，是行政体制 分割，各自为政，行政性区际关系替代了市场性区际关系，难以做到资源的优化配置及经济 融合。

5、不发达地区的造血功能不足。对不发达地区而言，其基础设施建设明显落后于沿 海发达地区，优惠政策也没有绝对的优势，缺乏足够的吸引力，更为重要的是不发达地区产 业结构落后，缺乏对外部资金的吸引力。人才缺乏，科研经费不足，使不发达地区的经济发 展雪上加霜。

6、“资源换增长”模式普遍存在。很多地方政府用土地和优惠政策招商引资作为促使 本地经济发展和 GDP 增长的最优选择，这是区域经济可持续发展面临的一个最普遍的问题。

三、区域经济发展的对策建议

1、加强宏观调控，进行必要的政府干预。从我国目前体制转轨时期的特殊情况来看，虽然社会主义市场经济已经初步形成了，但是市场发育还不充分，各地经济的市场化水平差 距很大，全国统一的市场尚未形成。所以政府应通过转变自身职能，促进市场发育，为区域 经济发展创造比较宽松的市场环境。同时，还应通过制定适当的区域经济政策，防止市场机 制的自发作用导致地区差距讲一步扩大。为解决区域经济发展的非均衡性问题，实现共同富 裕的目标，政府通过必要的投资倾斜和政策倾斜，加强不发达地区的智力投资，扶持落后地 区的经济发展，通过宏观调控措施，达到各个经

第三篇：拱墅区事业单位改革中存在的问题与对策初探

拱墅区事业单位改革中存在的问题与对策初探

http://www.xiexiebang.com 2004-10-18 11:10:10

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王世明 辛 兵 2004-10-18

拱墅区共有事业单位206家，在编职工4522人，其中财政补助及适当补助事业单位84家，职工3243人；经费自理事业单位121家，职工1279人。分布在我区政治、经济、人民生活和社会发展各个领域，在各个历史发展时期为我区的经济建设和提高人民生活水平起到了很好的积极作用，但随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，现行事业单位管理体制上的弊端越来越明显。一方面：庞大的事业经费开支使财政不堪重负；我区2003年上半年区财政支出5201.49万元，其中事业单位人员经费2045万元，公费医疗支出265万元，占全区财政支出的44.4%。另一方面：一贯由政府“保姆式”管理的事业单位在市场经济面前，显得束手无策。

一、存在的主要问题与分析

1.机构体制不尽合理。

表现在一是虚设机构，虚增编制；二是兴办主体单一，兴办事业单位基本上还是国家、集体一统天下，没有推向市场，实行投资主体多元化；三是结构布局不合理，造成资源浪费。多年来，事业单位“散”而“小”，自成体系，分工过细，力量分散，机构重复，人员臃肿。全区5人以下的事业单位就有56家。

2.工作职能交叉不清。

表现为政事不分、事企不分。一部分事业单位承担着政府行政和执法职能。无论经费来源、管理模式等方面都与政府机关一个样。或者挂一块事业单位的牌子，由行政人员兼管，政事合一。另一部分事业单位，早已由最初的事业性质，演变为企业性质，仍然戴着事业单位的“红帽子”，捧着事业编制的“金招牌”，不思进取。远远不适应市场经济发展的需要。

3.用人机制不够灵活。

在用人问题上，“无权”和“越权”的情况同时存在。一方面，人员能进不能出，能上不能下，要辞退和处理一些人员十分困难。另一方面，一些事业单位由于适当放开和强调自主权，有关部门对其人员调入缺乏必要的监督和约束，进入的人员并不一定工作需要，造成人员膨胀。事业单位在一定程度上成为改革的“避风港”，计划经济的最后“堡垒”和政府财政新的“包袱”，严重阻碍企业改革和党政机关机构改革的进一步深化。

4.分配制度缺乏生气。

大多数事业单位，尤其是一些机关附属性质和有财政拨款或收取规费的事业单位，在工资分配上没有拉开档次，工资分配办法比较单一，没有体现业绩、知识和技术的价值，缺乏有效的激励机制。

5.管理方式过于单一。

事业单位在管理上还较多地套用原有对机关管理的模式。表现在没有很好进行分类管理：一是对单位缺乏科学的分类管理。目前，基本上还是按经费渠道采取“三分法”管理方法(即严格控制一块——全额拨款单位，适度放宽一块——差额拨款单位，放开搞活一块——自收自支单位)，这种分类过于粗放，分类依据和科学性也不够，不利于针对不同事业单位的性质、职能和作用实施不同管理办法。二是对个人按岗位管理力度不够。虽然事业单位中“干部”的观念已经谈化，对事业单位的管理人员、专业技术人员和后勤人员的分类管理已经起步，但近几年主要是对专业技术人员的管理抓得比较多，对管理人员和后勤人员的管理缺少办法。

二、改革的基本思路

1.政事分开，塑造事业法人资格主体。

事业单位改革要解决实质性问题，必须从产权、体制、机制、组织形式、管理模式等实质性环节切入，政事分开，将事业单位的责、权、利统一，做到自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，具体主要有：

⑴是赋予事业单位独立的法人地位。就以明确产权、政事分开，把属于事业单位的权力还给他们，赋予事业单位独立的法人地位，使 事业单位以相互独立的组织形态和法人资格，自主参与社会服务和经营。

⑵是承认事业单位的个体利益。事业单位不再是一个简单的社会责任主体，而一个社会责任和自身利益兼而俱有的复合主体，而行政部门如果仍然无视事业单位的个体利益，用行政手段无偿划拨事业单位资产或者一味要求无偿地向社会提供事业服务，有的甚至把下属事业单位做为自己的“小金库”，必定挫伤广大职工的工作积极性，影响事业单位健康发展。

⑶是确认事业单位与政府、服务对象的平等契约关系。事业单位与政府之间的行政领导关系应转变为两个社会主体之间的平等契约关系，而不是上下隶属关系，相对于服务对象也必须按平等、自愿、互利的契约原则来处理相互间的关系，在某种意义上说，确认政府、事业单位、服务对象之间的平等契约关系，是在市场经济条件下建立事业单位与政府、服务对象新型关系的关键所在。

2.分类管理，推行经营管理市场化。

要按照性质和职责对事业单位进行科学的分类，并对不同类型的行业，采取不同的改革和管理办法，可以说，推进事业单位的经营管理市场化是我国经济体制和政治体制的必然产物，是事业单位社会化和经济一体化发展的必然趋势，是事业单位如何走出困境，合理、公正，有效配置事业服务资源，增强事业单位内在活力的必然选择。

⑴是实现投资主体的多元化。确定市场配置资源的基础地位，从根本上替代以政府为主配置资源的体制格局。动员社会力量兴办各类事业单位，社会力量参与事业服务势必承担了一部分社会需求，从而减轻国家办事业的财政负担。

⑵是实现服务对象和内容社会化。事业单位只有面向全社会，才能逐步消除其垫断性，充分发挥其内在机能，并创造最大的社会效益和经济效益，社会化、开放性是市场经济的一个重要特点，更主要的是事业单位可以从市场上获得一定数量的经费后，有了自我生存发展的能力，自然而然地减轻对财政预算的依赖程度，财政预算压力也可逐步得到减轻。

⑶是实现经营管理的市场化。通过市场竞争，优胜劣汰，给社会公众自由选择事业服务单位的市场权力，可“货比三家”，使外部的竞争压力和内容激励机制相融合，迫使事业单位提服务质量和效率，以获得更大生存、发展空间。

3.是搞活机制，促进运行发展产业化。

事业服务在市场经济条件下，为了本身的生存发展，应该 产业化方向发展，即以市场为导向，以效益为中心，在更大范围内和更高层次上实现事业服务资源的优化配置和生产要素的重新组合，实行区域化布局，专业化生产，一体化经营，社会化服务。

产业化是事业服务实行两个根本性转变的最佳途径，通过产业化的机制创新和组织创新，加速“小而全”事业服务体系的裂变，促进生产要素的合理流动，使事业服务由分散的，互不联系的个别生产过程转变为互相联系社会生产过程，使事业单位真正成为市场经济的合格主体。同时，产业化加快了经济增长方式的转变，以先进的科学技术为依托，依据市场的需求来调整事业服务的结构和数量，把产、供、销融为一体，形成推进集约经营的新的运行机制，其结果事业服务科技合量和附加值必将大大提高，经济效益也随之攀升。

三、改革的主要内容

对于事业单位改革，要突破传统思维定势，再塑政府管理新模式，为保证事业单位朝社会化，市场化，产业化方向发展，必须要把事业单位服务发展规划纳入我区的国民经济和社会的总体发展规划之中，合理布局，调整结构，协调发展，主要着眼于以下几个方面改革：

1.机构体制改革。逐步弱化各类事业单位对行政机关的隶属关系，加快事业单位从依附型向自主型发展。要遵循“区域覆盖”、就近服务和优势互补的原则，对事业单位的设置进行统筹规划。对职能相同、相近、重复设置的事业单位可予适当合并或撤销。鼓励和支持事业单位走横向联合的道路，组建事业集团，实行优势互补，发挥整体效益。鼓励社会办事业，逐步建立起以公有制为主体，合资、合作、私营、外资等多种形式并存、竞争、发展的格局。今后，政府对事业单位的管理，主要是规划、指导、监督、服务，要把事业单位的管理，从以往的“挂牌子、拨款子、铺摊子”，转移到注重提高运作效率、实现社会效益上来，以达到社会事业发展总量的协调和整体优化。

2.管理方式改革。要改变对事业单位传统的“三分法”(全额、差额、自收自支)管理办法。对事业单位按工作性质、职责和作用科学合理分类，在分类的基础上分别加以管理。对行政执法型事业单位中的行政管理型事业单位，按照上级关于机构改革的有关精神，精简机构、强化职能。对其中的执法监督型事业单位要在数量和规模上加以严格控制，实行收支两条线管理，加强对经费收支的监督检查；对公益服务型事业单位要走产业化发展的道路，对其中基础公益性为主的教育等事业单位，在经费方面保证其运行和发展，不准乱收费和违规创收。但要合理核定编制，优化人员结构，控制非专业技术人员增长比例，完善内部用人、分配等制度上的改革，提高服务质量，创造更多的社会效益。对其中技术服务性为主的，如文化、卫生、培训机构等，要放开搞活，加快社会化和企业化运作进程，减少或取消财政拨款，推向市场，推进非经营性资产向经营性资产转移，并大胆进行产权制度改革；对社会中介型事业单位，要使他们与主管部门脱钩，向行业管理协会管理的社会自律组织转化，使之成为独立的法人实体；对生产经营型事业单位，在这次改革中要作为重点。摘掉“红帽子”，剪断“保险带”，按《企业法》和《公司法》规定，直接进行产权制度改革，使国有资产最大限度地从这些单位退出。

3.用人制度改革。主要抓两个方面，一是抓“进、管、出”三个不同的环节。从“进”的方面说，要继续实行面向社会公开招聘和考试制度，从制度上规范事业单位进入的程序和做法，防止通过各种非正当途径向事业单位安排人员；从“管”的方面说，要继续推行全员聘用合同制，争取聘任合同面达100%。健全考核制度，建立能上能下的用人机制；从“出”的方面说，要建立解聘辞聘制度，疏通人员出口渠道。二是变身份管理为岗位管理。就是对行政领导岗位改革单一的委任制，采取直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种形式。对专业技术岗位，强化和完善评聘分开，对专业技术人员可以根据业绩、能力和工作需要，只评不聘，或低职高聘、高职低聘，并将工资及其他待遇与是否聘用挂钩。对责任重大、社会通用性强、事关公共利益、有一定专业技术决定权的岗位，逐步建立执业资格注册管理制度，实行执业准入控制。对管理岗位，建立和完善职员制度，建立体现管理人员水平、能力、业绩、资历的职员等级序列。对工勤岗位，建立和完善工勤人员岗位等级规范及招聘与合同管理制度。

4.分配制度改革。建立符合事业单位特点的工资分配制度，体现绩效优先，按劳分配和兼顾公平的原则，实行技术、管理等生产要素参与分配的原则。除了继续推行行之有效的工资总额包干和工效挂钩办法外，在工资分配上还应体现以下精神：①实行一流人才、一流业绩、一流报酬的办法，允许高薪聘用个别拔尖人才，对有重大发明，贡献突出的杰出人才实行重奖；②技术、管理、资本等生产要素参与收益分配，从近几年国有资产增值部分中拿出一定比例作为股份给职工；③在职务科技成果创新取得的收益中，提取一定比例，用于奖励项目完成人员，对有条件的单位，经批准，可以探索试行按项目分配的办法；④允许兼职兼薪，多劳多得。

5.其他配套改革。主要包括保险制度的改革，完善社会保险体制和政策，扩大养老、失业保险面、争取教育系统及其他全额拨款事业单位列入保险范围。加快医疗保险制度改革，为事业单位改革创造良好的社会环境；同时，要建立多层次、多形式的未聘人员安置制度，这是事业单位改革能否顺利进行的关键环节。

我们知道，任何一项改革都是利益的再调整，关系到每一个职工的切身利益，做好深入细致的思想工作是实施任何一项改革的基础，我们只有从大多数群众的利益出发，多为群众着想，依法保护事业单位和职工合法权益，这样，我们的政策就会得到群众的拥护，我们的改革才会成功，我们的事业才有希望。(作者单位：拱墅区府办)

第四篇：我国戒毒存在的问题和对策

我国30多年的禁毒、戒毒工作，产生了许多方法、模式，尽管我国现有各种戒毒模式都在以各自的运作方式治疗和帮助药物依赖者，然而，多年实践发现，这些戒毒模式尚有以下问题：复吸率高，回归社会难，强制、医学手段与社会心理康复未能形成有效的整合，社区资源未充分利用与重视，资源配置不尽合理等。《中华人民共和国禁毒法》（以下简称《禁毒法》）的颁布实行，标志着我国禁毒工作从此进入了依法全面推进禁毒、戒毒新的历史阶段，对推动我国禁毒事业的长远发展具有重要意义。为了更好地利用《禁毒法》颁布带来的契机，推动我国禁毒、戒毒事业的发展，我们需要对既往的工作进行总结和评估，并探讨《禁毒法》颁布前后戒毒模式的变化，以及存在的问题和可能的应对办法。

一、我国《禁毒法》颁布前的戒毒模式

我国《禁毒法》颁布前的戒毒模式包括强制戒毒、劳教戒毒和自愿戒毒。

1．强制戒毒：强制戒毒由公安机关主管。强制戒毒对吸毒人员进行集中封闭式管理，在一定的治疗时间后实现生理脱毒，达到降低毒品需求的目的。因而强制戒毒既是一个对吸毒者进行有效控制的过程，也是控制社会不安定因素的极佳措施。但是，由于对强制戒毒人员大多都采用准监所式的管理模式，强制戒毒人员社会支持受限，从而对其回归社会造成极大影响。同时，强制戒毒时间一般较短，最长不超过1年，只能使戒毒人员生理脱毒，不能完成完整的戒毒过程。此外，专业人员、设备、经费等资源的缺乏都是强制戒毒的缺陷。总的来说，强制戒毒还有很多问题亟待解决。如今，强制戒毒已不再是国际上主要的戒毒模式，在芬兰和挪威，强制戒毒于20世纪90年代就被取消。最近，联合国各机构呼吁各国关闭强制性拘禁戒毒和康复中心，并在社区中开展自愿的、知证的、基于权利的健康和社会服务,．

2．劳教戒毒：劳教戒毒工作由司法行政机关主管。劳教戒毒是我国目前相对有效的戒毒形式。劳教戒毒时间为1-3年，不仅有利于戒毒者的生理康复，也有利于进行心理矫治。另外，劳教戒毒对戒毒人员进行政治思想教育、职业技术教育、再就业培训，使劳教戒毒人员戒毒成功率提高，戒毒效果相对较好。但劳教戒毒也存在“重惩罚、轻戒毒”的弊端，存在着心理咨询师和社会工作者的缺乏，以及由于心理干预专业人员身份及场合的特殊性，使心理干预效果受到影响。更为重要的是，目前对整个劳教的合法性有着较大的争议。

3．自愿戒毒：自愿戒毒的管理大部分以医院化的规范医疗为主，有较强的医疗技术和设备。虽然自愿戒毒所大多采取封闭的病房管理模式，相比强制戒毒者，人身自由限制较少，生活待遇较好，但由于自愿戒毒所是以盈利为目的，给戒毒者带来一定的经济压力，致使大部分戒毒者没有条件进行自愿戒毒。此外，自愿戒毒只能使吸毒者生理脱毒，而不能达到心理康复和回归社会，自愿戒毒的法律依据不够，对自愿戒毒人员无法进行有效的管理，由此造成很多自愿戒毒所无法控制毒源，戒毒成功率大打折扣。

以上戒毒模式在一定程度上缓解了我国由于吸毒带来的各种问题，但共同的挑战是：绝大多数强制和劳教戒毒所都投入低，自愿戒毒所的投入几乎为零；人力资源匮乏的困扰，缺乏热心、耐心和专心从事戒毒工作的专业人员，因而，戒毒治疗大多停留在脱毒治疗阶段，社会康复治疗多数停留在说教阶段，自愿戒毒受利益驱动，多数管理不良，治疗机构一味追求短期效果，重医械，轻康复，治疗缺乏针对性，不重视个体不同情况与需求；戒毒资源未能充分整合，戒毒工作几乎完全由公安机关和司法部门承担，社区没有充分参与到戒毒康复工作中，戒毒人员从戒毒所返回社区后几乎没有后续跟进。

二、《禁毒法》下的戒毒模式

《禁毒法》颁布后，我国戒毒体系发生了重构。《禁毒法》新设置了社区戒毒和社区康复，赋予了社区戒毒重要地位，凸显了自愿戒毒的重要作用，并且将强制戒毒和劳教戒毒统一为强制隔离戒毒。

1．社区戒毒和社区康复：社区戒毒和社区康复是一种新型戒毒模式，是构建和谐社会在禁毒领域的体现。社区戒毒和社区康复是指以政府为主导，以社区为单元，通过基层群众组织对吸毒人员展开戒毒治疗、康复训练、技能培训等措施，最终使吸毒人员回归社会的过程。社区戒毒和社区康复处于一个开放的社会环境中，较少限制人身自由，更能体现以人为本的戒毒工作理念；加之家庭的支持和关怀，使吸毒人员感到自身价值的存在，戒毒的依从性较高。另外，社区戒毒和社区康复是一个调动公民共同参与的戒毒措施，对毒品的预防宣传教育起到了重要作用。

2．强制隔离戒毒：据《禁毒法》第31条，国家采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员。国家对吸毒人员由严惩改为帮助，这就决定了强制隔离戒毒的根本目的是戒除毒瘾，而不是对吸毒人员的惩罚。这是强制隔离戒毒与强制戒毒和劳教戒毒最大的不同之处。此理念在2011年6月26日公布实施的《戒毒条例》中也得到了强调。

3．自愿戒毒：《禁毒法》赋予了自愿戒毒措施的合法地位，对自愿戒毒可能带来的负面影响给予了较为充分的估计和应对。根据自愿戒毒实际进行的需要，禁毒法还赋予了自愿戒毒医疗机构对戒毒人员的身体、物品检查和采取必要的临时保护性约束措施权。因此，《禁毒法》在促进自愿戒毒为我国禁毒事业作更大贡献的同时，又极力减少自愿戒毒带来的负面影响。

从公共卫生的角度看，《禁毒法》的重要意义在于：(1)明确了政府各部门的责任，并提出“禁毒是全社会的共同责任”，这对提高全国人民的禁毒意识有很大的帮助，从而对吸毒的预防产生重大影响。(2)《禁毒法》规定对待吸毒人员以“帮助、教育和挽救”的基本原则，承认吸毒者的“患者”身份，采用“生理+心理+行为+家庭”的综合矫治方法使戒毒更加科学化。社区戒毒的设立使得吸毒者戒毒时能在开放的社会环境中，并得到亲朋好友的支持，强制隔离戒毒中，其目的也由原来对吸毒人员的惩罚而改为戒除毒瘾，这对吸毒者合法权益的保证起到了重要作用，将提高戒毒的成功率。(3)《禁毒法》规定：“禁毒工作实行预防为主，并将毒品宣传教育放于总则之后，规定了各部门的禁毒宣传义务。这对人们了解毒品危害，阻止吸毒人群的扩大将会起到积极作用。(4)《禁毒法》赋予降低危害等积极干预措施以法律地位，如使“美沙酮维持治疗、提供清洁针具合法化”。

三、新形势下我国戒毒存在的问题

1．对药物滥用和药物滥用者的负性态度：在大多数的政府文件中，药物滥用和卖淫、赌博，被称为“丑恶的社会现象”。大多数人认为药物滥用是坏习惯、人格问题或道德败坏，而不认为是一种疾病。不管是外行还是专业人员，均认为惩罚应该是治疗药物滥用的重要组成部分，认为吸毒者咎由自取，应从自己的错误中吸取教训。在我们的调查中，即使是从事药物成瘾治疗的专业人士，也不认为药物滥用是一种脑的疾病。因此，目前我国对吸毒者进行惩罚的制度仍然存在并不奇怪。

2．法规和制度方面的落实、衔接问题：我国现行的法规和制度还不完善，社区戒毒和社区康复对吸毒人员的监督管控力量薄弱。社区戒毒和社区康复的执行主体为戒毒人员户籍所在地或现居住地的城市街道办事处、乡镇人民政府。实际执行主体为街道办事处、乡镇人民政府指定的社区组织，即居委会和村委会。虽然我国的社区组织（居委会、村委会）结构很完善，但管理权力十分有限，在这种情况下，社区戒毒和社区康复实际上主要是靠戒毒人员的自觉性来进行行为控制。另外，各种戒毒措施之间如何衔接，强制隔离戒毒场所的设置、管理和经费、执行机关都未明确规定，诊断评估方法尚未确定，戒毒制度与社区矫治制度未能有效结合等，都会使《禁毒法》的执行效果削弱，达不到预期效果。

3．戒毒资源不足且未能充分整合：戒毒机构分别隶属于公安、司法、医疗等部门，各部门间竞争资源，不能优势互补，不能形成合力。不同管理部门之间的利益冲突，“违法者”和“患者”间的认同混乱，对治疗效果缺乏科学的评估标准等因素，都成为了为毒品依赖者提供适宜的、以循证为基础的、权利平等治疗的障碍。戒毒机构人力资源和物力资源的落实不到位，自愿戒毒机构因生存和发展的需求，不可避免地要对利润进行追求，这直接和间接影响到了戒毒的公益性。在戒毒者回到社区后，由于专业人员、场地、经费的限制，使他们缺乏科学全面的后续照顾，在心理上得不到正确的指导，生活来源无法落实，加上稽延性戒断症状、社会歧视与偏见等使得戒毒的努力功亏一篑。

4．专业人员和戒毒设施缺乏：无论是强制还是自愿戒毒机构，以及社区戒毒，都需要大量的、经过系统培训的专业人员。但我国对参与戒毒工作的人员培训不足，在吸毒成瘾治疗机构中的医生只有50%接受过戒毒相关培训，超过2/3的医生的戒毒经验少于3年。同时，由于戒毒设施的缺乏，各种戒毒措施不到位，容易导致疗效较差。合成毒品所致的精神病性症状是目前戒毒领域一个新的问题，因而戒毒机构急需招募更多的精神卫生人员参与治疗与康复工作，开展有关药物成瘾精神专科知识的培训课程和项目。药瘾者共存的精神疾病应该得到及时的治疗，因为药物成瘾和精神疾病常常发生在同一个人身上，如果从事药物成瘾治疗和评估的是精神科医生，将十分有利。在药物成瘾治疗领域引进更多的精神科医生和精神卫生人员是十分必要的。

5．戒毒学科发展较弱且相关研究缺乏：药物依赖在国际发达国家已发展成独立的学科，拥有许多高水平的科研与学术机构，政府投入较大，戒毒相关研究比较先进。我国戒毒工作以强制隔离戒毒为主，相关学术研究及医疗戒毒专业机构缺乏，更注重管理及经验探索，对我国戒毒模式与方法缺乏系统的临床研究与评估。

四、对策

1．消除歧视与偏见：最重要的就是改变公众和专业人员对药物滥用和成瘾的态度。只有公众了解了药物成瘾的性质，才能公正地对待药瘾者；只有专业人员熟悉本领域的最新研究进展，才能为药瘾者提供有效的治疗。媒体对改变公众对药物滥用和药瘾者负性态度可起到很大的作用。

2．完善相关配套的法律法规：颁布更多的具有可操作性的配套法律法规，使社区和其他戒毒基层部门的工作能顺利开展。卫生部门应该会同公安、司法部门尽快制定包括生理和心理指标的科学合法的诊断评估标准。将合成毒品尽早进行科学的划分和管理，对成瘾行为进行预防和治疗。

3．强化社区工作：社区既是戒毒工作的重要一环，也是戒毒工作的终端，良好的后续照顾工作十分重要。目前的“无毒社区”和“重点整治”工作均取得了一定的成绩，但还需要各级禁毒办尽快督促当地乡镇人民政府和街道办事处落实社区戒毒和社区康复专项经费及禁毒社工人员编制，并将当地的社区戒毒和社区康复工作与自愿戒毒、强制隔离戒毒进行资源整合，使社区戒毒和后续照顾做到科学、专业。

4．培训更多的专业人员：我们需要一大批的专业人员，他们能理解吸毒者的痛苦与需求，相信只要能用科学和专业的方法和技能给予戒毒者指导，并身体力行给予戒毒者希望，就为成功的治疗奠定了基础。因此，我们应培训更多的专业人员，使他们能掌握医学、社会心理康复方法，有的放矢解决吸毒者的问题。

5．戒毒康复人员的参与，推进戒毒工作社会化：国际国内经验已经证明，戒毒康复人员最大程度地参与到治疗程序中是戒毒成功的关键。各级政府要积极鼓励社会团体、社区组织、同伴教育骨干参与到社区戒毒和社区康复的社会服务工作中，积极探索向社会团体和社会组织购买相关服务的机制和办法。治疗机构应对这些志愿人员进行技术指导、能力培训和工作督导，并为他们提供必要的工作条件。

6．重视戒毒学科发展，加强相关研究：要提高我国戒毒工作水平，需要重视我国戒毒学科发展，提升相关研究水平，加强对戒毒专业研究及临床专业机构的投入，对我国戒毒工作中的难点与重点进行相关研究与攻关，探索具有循证基础的戒毒模式与方法，大力推广科学戒毒模式。

7．整合资源，探索新型的戒毒模式：我们应该对过去二十多年的禁毒工作进行评估和总结。在各级禁毒委的领导下，科学设计，联合攻关，在总结经验、吸取教训的基础上，制定出符合我国实际情况的禁毒戒毒策略和成功的禁毒戒毒模式。这种模式应该强调公安、司法机关与医务工作者的通力合作，充分利用他们各自在戒毒治疗中的作用，并将医疗干预与心理康复纳入整个戒毒过程中，实现治疗方案的个体化、动态化和最优化。强化与社区的联系与社区帮教，使戒毒成为一个整体，这样有助于充分利用有限资源，最大程度提高治疗效果，达到保持操守，维持社会安定的目的。基于上述理念，中南大学精神卫生研究所在“国家„十一五‟科技支撑课题”的支持下，以戒毒机构和社区资源间的“无缝连接”为基础，联合公安、司法、民政、医务工作者及社区力量，对长沙、上海、昆明3个城市的6个社区的海洛因依赖康复者进行了为期2年的生物、心理、社会综合干预，把脱毒、防复吸、回归社会、监督管理、社会帮教等连接为一个整体，取得了较好的效果。

8：增加政府和社会的投入：禁毒、戒毒是一项需要耗费大量人力物力的社会公益事业。因此，随着我国经济的发展，政府应该加大对戒毒的投入，特别是康复、回归社会的投入，以减少对社会的危害和公共资源的占用。

总之，禁毒、戒毒是系统工程，是一项长期的、艰巨的任务，科学的决策与强有力的组织是戒毒成功的关键和保证。

第五篇：浅谈我国个人所得税存在的问题及对策

08级会计三班李丹妮 学号：14083801561

浅谈我国个人所得税存在的问题及对策

摘要：近年来，个人所得税已成为我国社会关注程度最高、改革力度最大的一个税种，也是最具活力和潜力的一个税种。但由于我国的个人所得税起步晚，发展尚不成熟，个人所得税在职能定位、税制设计和税收征管方面都存在一些弊端，面临着全面深入的改革。本文就搜集掌握的相关资料，紧密结合当前国内个人所得税实际，借鉴国际经验，从理论与实证的结合上，就个人所得税的现状与发展趋势进行较为深入系统地分析，并就今后如何在改革中进一步完善个人所得税提出一些对策与建议。

关键词：个人所得税，税制，改革，建议

前言：个人所得税是对个人（自然人）取得的各项应税所得征收的一种税。个人所得税最早于1799年在英国开征，经过200多年的发展，已成为世界各国的一个重要税种。目前世界上已有140多个国家开征了这一税种。在发达国家，个人所得税占总税收比重平均为30%左右。我国2007征收个人所得税3186亿元，占税收收入的7%，比重在逐年增加。但是，随着经济的发展和个人收入水平的提高，人们取得收入的渠道和方式日益多样化，使得个人所得税征管日趋复杂和困难，其对收入的调节分配作用受到质疑，税制的公平和效率问题广泛争论，改革和完善的要求日益迫切。

一、个人所得税的功能

税收职能由税收的本质所决定，是税收作为一个经济范畴所具有的内在功能，具体表现在税收的作用。税收的功能具有内在性、客观性和稳定性特征。税收的基本功能具体为组织财政收入功能、收入分配功能、资源配置与宏观调控功能。个人所得税作为一个重要的税收范畴，其基本功能同样为组织财政收入功能、收入分配功能、经济调节功能（或资源配置与宏观调控功能）

（1）个人所得税的组织财政收入功能。个人所得税以个人所获取的各项所得为课税对象，只要有所得就可以课税，税基广阔，因此个人所得税便成为政府税收收入的重要组成部分，是财政收入的主要来源。

（2）个人所得税的收入分配功能。市场经济是有效的资源配置方式，但由于在分配上是按照要素的质量和多少进行分配，往往会造成收入分配的巨大差距，从而影响社会协调和稳定，进而损害效率。个人所得税是调节收入分配，促进公平的重要工具。个人所得税调节收入分配主要是通过累进税率进行的，在累进税率下随着个人收入的增加，个人所得税适用的边际税率不断提高，从而低收入者适用较低的税率征税，而对高收入者则按较高的税率征税。这有利于改变个人收入分配结构，缩小高收入者和低收入者之间的收入差距。

（3）个人所得税的经济调节功能。微观上，个人所得税对个人的劳动与闲暇、储蓄与投资、消费等的选择都会产生影响。宏观上，个人所得税具有稳定经济的作用：其一，自动稳定功能或“内在稳定器”功能，指个人所得税可以不经过税率的调整，即可与经济运行自行配合，并借这种作用对经济发生调节作用；其二，相机选择调节，在经济萧条或高涨时，采取与经济风向相逆的税收政策，对个人所得税的税率、扣除、优惠等进行调整，实行减税或增税的政策，从而使经济走出萧条或平抑经济的过度繁荣，保持经济的稳定

二、我国个人所得税存在的问题分析

（1）分类税制造成税负的不公平

当前世界各国对税制模式的选择不外乎三种:分类制、综合制及混合制。我国采用的分类制有违税收公平的原则，随着我国经济的发展，这种模式的弊端也随之显露出来。我国现行的分类制把征税对象分为11类，并对不同的所得采取不同的税率征收，采取分类定率，分项扣除，分项征收的模式，虽具有不同性质的所得实行差别待遇的优点，但更容易造成对税收负担公平原则的扭曲，难以体现“多得多征，公平税负”的原则。它会使在同等收入水平下，所得来源多的综合收入由于扣除项目多而缴较少的税收，而所得来源单一，由于扣除项目少，而缴相对多的税收；收入来源丰富但不在法定范围内而综合收入高的富人群体可以缴纳较少的税甚至可以不缴税，而综合收入较少、来源比较常规和单一的工薪阶

层反而要缴纳更多的税款。例如在现行的个人所得税制度下，两个人的年薪同样为24000元，如果其中一人是每月取得2000元的收入，则这些收入无需纳税；如果另外一人一个月就得到24000元的收入，其余11个月均没有收入，则按照全月应纳税额=全月应纳税所得额X适用税率-速算扣除数，这个人需要纳税4125元。在一年里，同样是平均每月2000元的收入，但纳税却是不等的。

（2）税基狭窄、过多的减免税等致使征管范围模糊、狭小

我国个人所得税采用的是正列举方式加概括法，列举法规定了10个应税项目，概括法规定了“国务院财政部门确定征收的其他所得”，列举法主要采用正列举方式，在确定税基范围上限制了征税范围的扩大，虽然用概括法规定了其他认定的应税项目，避免了税基流失，但是因其规定的模糊性，易在征收过程中引起征纳双方的纠纷和纳税人逃、避税行为的发生。随着我国经济的发展，在现行的再分配制度下，我国居民的收入呈现多元化的趋势，包括工薪、劳务报酬所得等劳务性收入，利息、股息和红利等资本性收入，还有劳保福利收入、职务补助、免费午餐及其他实物补助形式的收入。在这些收入的新变化下，在现行个人所得税制下都无法自动的成为个人所得税的应税项目，使得所得税的税基过于狭窄。

（3）税率设计不合理

近年来世界不少国家下调个人所得税累进级数及边际税率，可以说减少级距及边际税率已成为世界税率改革的趋势，而我国最高边际税率为45%，累进级数最多为9级，不符合世界税改趋势。我国目前的这种税率结构容易引起以下问题：对同属劳动所得的工资、薪金所得采用九级超额累进税率，最高边际税率为45%，而对个体工商户和承包经营所得则采取5%-35%的五级超额累进税率，最高边际税率为35%。同是劳动所得，税负不一样容易造成税收歧视，进而产生税收漏洞，难以体现公平税负原则；工薪所得的九级超额累进税率，级距过多并且差额小，使得税额计算繁琐，工作效率低，不符合世界范围“简税制”的发展趋势；各类所得边际税率过大，不利于社会经济发展及国际竞争。

（4）征管水平低、手段落后，使征管效率难以提高。

税务征管人员的业务素质和职业道德修养已不能适应市场经济条件下税务工作的要求，是削弱征管力量，影响征管效率的重要因素；以人工为主的落后征管手段，不能使税务部门及时取得纳税人的收入资料，并对其纳税资料进行处理与稽核；税务代理制度还不完善，不能很好发挥其中介组织的作用；加之与个人所得税征收相联系的诸如财产申报制度、个人信用管理制度没有建立，使得征管效率和监督作用很难提高。

（5）全社会依法纳税的意识淡薄

相当多的人，当自己的劳动所得在免税范围内时高唱“纳税光荣”，一旦应缴纳税款时，心里总不高兴，于是就使出浑身解数进行逃税。越是高收入者逃税的越多，他们或利用权力自定纳税标准，或化整为零，以实物、债权、股权分配等方式逃税，或拉拢税务官员以吃小亏占大便宜等手段逃税。透过这些现象我们分析后发现，公民法制观念不强是纳税意识薄弱的重要原因。

三．我国个人所得税制的改革思路及政策建议

（1）建立合理的税率结构

我国实行的累进税率是九级超额累进，最高税率是45%，名义税率是比较高的，但是能达到最高税率的纳税人很少，造成名义税率与实际税率严重不符。由此，借鉴美国累进税率的设计，我国超额累进税率优化设计重点在于要设计好累进级数、级距和边际税率。就累进级数来说，累进级数越少则征管越简便，但有损税收公平；反过来，累进级数越多，征管越复杂，但税收比较公平，所以我国个人所得税累进级数应当适中。在确定累进级距时，一方面要符合所得分布的实际情况，另一方面要符合公平负担的要求。一般来说，在所得额小时，级距的分布相应小些；所得额大时，级距的分布则相应大些。对于边际税率的设计，理论分析的结果是最优边际税率结构应呈倒U型结构，即低收入段的边际税率由零开始渐趋爬升，到中收入段时达到最高并趋于稳定，收入在爬升到一定高度时，边际税率则渐趋下降，接近于零。虽然该理论是在完全竞争的假定条件下做出的分析，但在不完全竞争经济条件下仍具有意义，而且从世界各国近20年来的税制改革中也可以看出这种理论的适用性。因此，我国的个人所得税的超额累进税率设计也应与该规律相符。适当降低边际税率，可以使我国作为一个发展中国家更好地吸引国际资金和人才，以及提高纳税家庭工作、投资和纳税的积极性。

（2）.扩大征收范围。

目前个人所得税法规定的11个应税项目没有涵盖个人所得的全部内容。随着经济的不断发展，会出现越来越多的应税项目。一些不断出现的应当征收个人所得税的项目应该列入应税项目。因此，我国应当改变目前采取的正列举法，采取概括性更强的反列举法。凡是能够增加纳税人税收负担能力的所得都在个人所得税征收范围之内，对某些特殊的个人所得可以采取列举法予以减免税收，以体现税收上给予的优惠政策。

（3）提高起征点，规范税前费用扣除制度，建立一个全面细致的费用扣除制度

目前我国个人所得税的费用扣除实行的是定率扣除与定额扣除相结合的综合扣除方法，2006年1月1日，个人所得税工薪费用减除标准从执行了25年的800元调整为1600元。2007年12月29日，十届全国人大常委会第三十一次会议决定，个人所得税起征点白2008年3月1日起由1600元提高2000元。但是由于两次改革只是“微调”，且没有对税制模式、税制设计、税收征管、税收征收环境等方面进行全方位的改革，使得现行的个人所得税依然存在公平缺失问题。

（4）加强税收征管。

首先，努力改进税收征管手段，积极推进税务部门对个人各项所得信息收集系统以及银行对个人收支结算系统建设，实现收入监控和数据处理的完全电子化，进一步提高对收入的监控能力和征管水平。通过银行和税务机关联网工程的建立，逐步缩小现金交易的范围，使所有的收支状况尽可能地置于税银联网的监控下，现金交易减少了，政府便可以通过账户对纳税人的税源实行有效控制；其次，采用源泉扣缴和纳税人自行申报相结合的征管方式，代扣代缴义务人向个人

支付所得时必须同时向税务机关申报，对扣缴义务人不按规定扣缴和申报缴纳税款以及不按规定报送有关信息资料的，要规定明确的法律责任和相应的惩处办法。

结语：在本文中，通过对我国个人所得税的现状分析，主要是对现行个人所得税的主要内容和存在的主要问题的分析研究，探讨我国个人所得税制度改革的途径。为适应市场经济发展的要求，我国个人所得税制度的改革已经拉开了帷幕，我们必须制定出一套适合我国国情、适合市场经济需要的个人所得税体系，真正发挥个人所得税在我国税收中的重要作用。

参考文献：

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