MPA公共管理基础笔记第7章：公共管理的法律基础

第一篇：MPA公共管理基础笔记第7章：公共管理的法律基础

第七章 公共管理的法律基础

第一节 公共管理的法律之维

一、公共管理同法律之间的关系

（一）公共权力与法律

公共权力具有推动公共利益实现的强制性和强大力量，但也有被滥用和侵害公民权益的可能性，这种双重性就引发了公共权力如何约束的问题。将公共权力列入法律裁判的范畴，强调法律对政府行政权力的规范和约束，是现代公共管理的重要特点。这有赖于在宪法上明确划定政府权力与公民权利各自的界限，确定公共权力的运行边界，并把其目的限定于实现公民的权利和自由。

（二）公共利益与法律

现代公共管理的根本目标是更有效地提供公共物品和公共服务，促进公共利益的最大化。如何保障公共管理者不偏离其根本目标、以权谋私，而是致力于促进社会公共利益的实现，这需要法律加以保障。

（三）公共管理与法治

公共管理走向法治化是现代政府管理方式的重大变革，更是现代政府管理模式的深刻革命。建设法治国家，首先要建立法治政府，把公共管理纳入法制化的渠道，通过预先制定的规则来划分政府和个人的权利范围，建立决策和解决纠纷的程序。

二、公共行政学的三种主要研究途径（美国著名公共行政学者罗森布鲁姆）

1、管理途径：从组织结构和功能、组织程序和技术，以及组织效率和产出的角度来理解公共行政。

2、政治途径：强调公共部门的政治特性，如参与、责任、权力和公共利益等。

3、法律途径：将公共行政视为法律在具体环境中的应用和实施，赋予公共行政法治和裁决的主题。

三、公共管理法律途径的主要内容： A、公共管理法律途径的核心价值：

公共管理的法律途径强调法治，重视对个体权利的保护，而不是保护这些权利的社会成本。它包含着以下核心价值：①正当法律程序。②个人应享有实质权利和法律的平等保护。③维护社会公平，主要体现在授权法官对那些权利遭受行政官员侵害的人进行救济。

B、公共管理法律途径的主要内容：

①强调宪法层面的公正、程序、权利和平等价值；

②把公共组织视为一种能够通过公正的抗辩程序来解决争端的结构形式；

③注重建立明确的公共管理行为准则和监督机制；

④把公共管理的对象看作完整和独立的个体，关心个人宪法权利和法律权利的保障；

⑤重视公共管理结果的合理性，不仅要求公共管理毛糙的主体和程序合法，还要求有利于保护公共管理相对人的合法权益。

三、公共管理同宪法、行政法和行政组织法的关系

1、宪法的作用主要是确立国家制度和社会制度的基本原则，规定政权组织以及公民的基本权利和义务。公共管理是宪法的具体运用，在某种程度上，公共管理的根本目的是追求宪法所确立的价值。

宪法与公共管理两者之间的关系问题，本质上是关于政府的“多数决定”的权力如何进行自我约束，以及近现代法治主义如何在公共管理领域适用，公共治理以何种结构和方式维护公民权利和公共权益的问题

宪法和有关法律规定，国家行政机关的行政领导干部，必须由各级人民代表大会选举或者由它的常务委员会任命。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。

2、行政法是宪法精神如何具体化到行政管理运作过程中的问题，是关于法治主义在行政领域中应该如何适用以及以什么方式来实现的问题。行政法的一个基本使命，就是在公共管理行为的有效和有限之间达成适当的平衡，既保障政府的积极协调和干预功能，又限制政府的越权或滥权行为，最终达成行政的法治化。

①无法律即无行政：自由资本主义时期出于对经济自由的渴求和对封建暴政的反思，人们认为政府应该扮演有限和基本上是消极的角色。这时行政法的存在目的在于限制政府权力，最大化地保护公民免受政府行为的侵害。

②行政国家与行政法：近代社会经济的迅猛发展，要求政府通过积极的干预来市声经济和社会秩序，导致了行政国家的出现以及行政裁量权的扩张。这时的行政法其存在的目的从消极限制政府权力转变到承认行政权扩张，寻求新的方式和途径积极控制行政权。

③行政法治与行政法：行政法的一个基本使命，就是在公共管理行为的有效和有限之间达成适当的平衡，既保障政府的积极协调和干预功能，又限制政府的越权或滥权行为，最终达成行政的法治化。

3、行政组织法是规范行政组织、控制行政组织的法。行政组织法主要涉及行政机关的设置、性质、隶属关系、职责权限、任职期限、工作原则以及职务设置等内容。

行政组织法的内容：①行政的基本组织制度②行政权的设置和分配③中央行政组织的设置④地方行政组织的设置⑤其他行政组织法律制度等。

四、公共管理与私法关系的融合

1、公共管理与私法关系的融合：私法机制的大量引入，使得公共管理的法律基础出现了新的主题和趋向。

2、私法：以抑制和解决社会成员相互冲突为已任的规则，即社会生活的正当行为规则。

公法：促使公共管理组织恰当、有效履行其职能，防止政府把权力用于排他主义目的的规则。

3、私法引入公共管理的意义：使得公共管理的法律基础出现了新的主题和趋向。

①把平等对立、谈判协商、等价有偿、恢复补偿等私法手段引入公共管理领域中；

②对于需要行政控制的领域，由逐项行政许可和收费变为控制总量之后的许可证交易；

③公营事业的民营化。

4、合约型政府：

20世纪70年代末的新公共管理运动，通过对合约的综合运用，设计并形成一种“合约型政府”的现代公共治理模式。

它是通过签约外包和政府内部合约制的有机结合或综合运用，而形成的现代公共治理模式。它意味着政府的主要协调机制从公法机制向私法机制变迁，治理方式由以权威为基础向以合约为基础转变。第二节 行政立法、执法和司法

一、行政立法的内涵、特征和原则，及对行政立法的监督方式 行政立法的含义：是指特定的行政机关根据法定权限并按法定程序制定行政法规和行政规章的活动。

1、特征：①行政立法的主体是行政机关；②行政立法必须严格限定在法定的权限范围之内；③行政立法的对象具有普遍性；④行政立法行为具有不可诉性。

2、行政立法的种类：

依据行政立法权力来源的不同，可以分为一般授权立法和特别授权立法。

(1)一般授权立法。是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。

(2)特别授权立法。是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范性法律文件的行为。

依据主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。在我国拥有行政立法权的机关包括：省级人民政府、省会城市人民政府、国务院批准的较大的市的人民政府和经济特区的人民政府，当然也包括特别行政区政府。

依据行政立法内容、目的不同，可将行政立法分为执行性立法、补充性立法、自主性立法和试验性立法。

3、行政立法的原则

（1）依法立法原则。包括依据法定的权限、程序、范围等立法。（2）程序和民主原则。（3）实事求是原则。（4）加强管理和增进权益相协调原则。

4、行政立法的监督（1）监督的内容：选举、决定上、罢免政府机关的主要领导人等。

（2）监督方式：权力机关的监督；行政主体自身的监督；司法机关的监督。

权力机关的监督，主要是全国人大常委会和地方人大常委会有权撤销国务院和地方人民政府通过的行政法规或规章。

行政主体自身的监督，主要是国务院或上级人民政府有权改变和撤销各部或下级人民政府的决定和命令。

司法机关的监督。

（3）立法监督是指国家立法机关（在我国即各级人民代表大会）依照宪法对国家行政机关所实施的监督。

5、行政立法与权力机关立法的区别

①立法主体不同。权力机关立法的主体是一定级别的人民代表大会及其常委会，行政立法的主体是有权的行政机关。

②立法规范的内容不同。国家权力机关的立法与行政立法有其各自的调整范围。权力机关立法所调整的，通常是有关国家政治、经济、文化生活中的基本制度和重大问题，而行政立法的内容通常是有关国家政治、经济、文化事务中的具体管理问题。

③立法的效力不同。国家权力机关的立法效力高于行政立法。④立法的程序不同。国家权力机关的立法要遵循宪法规定的严格立法程序，比行政立法更为正规、严格，更注重民主。行政机关的行政立法行为遵循特定行政法规和规章的程序，一般较简便、灵活，更注重效率。

二、行政执法

1、行政执法的内涵

行政执法是行政主体在行政管理过程中执行法律、法规活动的统称。广义的行政执法：相对于立法和司法而言，行政执法是指行政机关对法律的执行与实施。

狭义的行政执法：对于行政立法和行政司法而言，行政执法是指特定行政主体依法对行政相对人采取的直接影响其权利义务，或者对相对人权利的行使和义务履行情况进行监督检察的具体行政行为。

2、特征

行政执法主要有以单方命令为特征的具体行政行为（如行政强制、行政处罚、行政许可等）以及以双方协商为特征的行政契约（合同）。它具有以下特征：

①系统性。行政执法是一项社会系统工程，对社会经济生活的方方面面都进行和干预。

②职权性。行政执法是行政机关行使行政权，履行行政职责并具有法律单方的行政管理行为，是政府实施职能，发挥干预作用的体现。

③应时性。行政执法根据社会经济的发展态势，乃至日常突发行为来有效行使，它强调及时性，对瞬息万变的局面进行掌控。

④外部性。行政执法是行政机关对外实行管理的具体行政行为，其对象是作为行政管理相对人的公民、法人和其他组织，行政机关的内部管理行为不属于行政执法行为。

3行政执法的原则：

①合法性原则。指行政执法权的存在和行使必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。

②合理性原则。行政机关及其工作人在行使行政执法权时，要按照法律精神和公共利益理念进行执法，即在法律明示授权或消极默许的范围内，基于公平、合理和政议的行政目的而做出具体行政行为。

③平等原则。法律面前人人平等原则是宪法和行政法的一个基本原则，也是行政执法过程必须加以贯彻的重要原则。④责任原则。行政执法是一项具有法律单方的政府职责行为，不得随意更改、选择或放弃，行政机关及其工作人员必须根据其职责和权限，来有效回应社会经济发展过程中所出现的复杂形势。

⑤公开原则。行政主体在实施行政执法行为时，除涉及国家机密、商业秘密或个人隐私外，应当把执法的依据、过程和决定一律向行政相对人和社会公开。

4、、行政执法责任制

行政执法责任制为了促使执法主体权责统一、责任明晰，依据法定职责和执法标准，对其实施评议考核与责任追究的行政法律制度。行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现规范行政执法行为的目的。

（1）责任制的主要内容 ①界定行政执法职责； ②规范行政执法程序； ③健全行政执法评议考核机制； ④追究行政执法责任。

（2）推行行政执法责任制的重要意义 ①可以促进科学、民主、依法执政； ②规范政府行为，完善行政执法程序；

③提高行政效率，逐步建立和健全监督约束机制。

（3）如何推进行政执法责任制的落实

①清理行政执法主体，明确执法依据和执法权限，切实减少行政机关在执法活动中的推诿扯皮现象，努力提高行政效能；

②确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执行标 准，切实改变过去那种执法岗位不清、职责不明、相互扯皮、揽功诿过的现象；

③架构执法考评体系，突出执法效能评估，完善行政责任追究机制，将行政职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩。

三、行政司法

1、行政司法的含义与特征

含义：行政司法是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利义务关系，从而具有相应法律效力的特殊具体行政行为。

特征：

①享有行政司法权的主体只能是经法律、法规授权的行政机关或其他组织；

②行政司法是法定行政机关或其他组织对已经发生的行政争议或特定的民事纠纷做出裁决的行为；

③行政司法行为调整的对象是一定范围和行政争议，以及与行政管理职权相关的特定民事纠纷；

④行政司法应当遵循特定的程序，不能照搬人民法院的司法程序，应兼顾行政效率与司法公正两方面的要求；

⑤表面上看行政司法行为具有司法性，但究其实质，它是一种具体行政行为。

2、行政司法的主要内容

①行政复议制度 行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并做出行政复议决定的一种法制制度。

②行政听证制度 行政机关在行使行政权做出影响行政相对人权利义务的决定前，通过准司法程序（提出要求、受理、回避、辩论、质证、最后作出决定）来听取利害关系人意见的程序性法律制度。

③行政裁决制度 行政机关根据法律的明确授权，以消极第三者的身份充当纠纷裁决人，对平等主体之间与行政管理相关的民事纠纷进行裁断的法律制度。

3、行政司法的原则

①合法性原则：要求行政司法的主体、权限、程序和形式符合法律的规范和要求。

②公平、公正原则：要求行政司法行为要以公平、公正为其价值目标和行为准则。

③效率原则：能够高效、快速地解决纠纷。

④程序适度原则：设定比普通行政程序更为严格、合理的程序。⑤司法终局原则：当事人对行政司法裁决结果仍不服的，有权依法向人民法院提起行政诉讼，以寻求司法为最终裁判。第三节 我国行政管理的法制化

一、法治政府的含义、以及建立法治政府的必要性

1、法治政府的含义

法治政府 是具有“法律性”的法律意义上的政府，是严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责、接受监督的政府。这个定义提示了法律对政府的影响，以及政府同法律之间的关系。一方面，政府的权力运行要接受法律规则的制约，另一方面也要求政府依照法律来进行社会的管理和规范

2、法治政府的必要性 ①是法治国家的基本要求； ②是市场经济的运行基石； ③是实现社会公共利益的保障。

3、法治政府的体现：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一。

二、法治政府的目标和构建途径

1、建设法治政府的五个基本目标：

①就依法行政体制而言，权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。

②就依法行政主体而言，行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念得到巩固，形成一种尊重法律、崇尚法律和遵守法律的法治氛围。

③就行政法律制度建设而言，政府提出法律方案、地方性法规草案，制定行政法规、规章和规范性文件等，能够符合宪法与法律规定的权限和程序，能够充分反映客观规律和广大人民的根本利益。

④就法律实施和行政决策而言，法律、法规、规章能够得到全面、正确实施，法制统一，违法行为得到及时纠正、制裁。

⑤就权力监督和纠纷化解而言，行政权力与责任紧密挂钩、与 行政权力主体利益彻底脱钩，行政监督制度和机制完善，政府的层级监督和专门监督有力，行政监督效能很高。

2、建立法治政府的方法、途径

①行政法治意识的培养，包括法律至上意识、服务意识和责任意识。

②行政管理组织的法制化，要求行政组织的设立、职权范围、行政编制、管理幅度、管理方式、中央与地方权力分配及相互关系等，都要有明确的法律根据和规范。

③行政管理职权的法制化，做到职权立法、执行管理和行政监督。

④行政管理程序的法制化，要求行政管理程序、行政组织程序和行政诉讼程序的法制化。

三、我国建设法治政府的基本历程和成果

真正意义上的法治进程实际上发端于20世纪90年代初期。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年的九届全国人大二次会议将其载入宪法。作为依法治国的重要组成部分，依法行政、建设法治政府也取得了明显进展。我国法治政府建设的历程和成果主要有：

①建设法治政府，确立依法治国的总体方略；提高广大干部和群众的法律意识和法制观念；加强立法，要求各级政府都要严格依法办事。1993年八届全国人大的政府工作报告确定了依法行政的原则，迈出了建设法治政府的第一步。

②建设责任政府，制定《行政诉讼法》和《国家赔偿法》。《行政诉讼法》正式确立了“民告官”的行政诉讼制度，使政府不再拥有独立于法律之外的特权，而必须向法律负责。此外，《国家赔偿法》保障了公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权。③建设有限政府，制定《行政处罚法》和《行政许可法》。《行政处罚法》较好地解决了对行政行为的程序制约问题，体现了行政管理程序的法制化。《行政许可法》对许可设置的条件、原则和程序做出了统一规定，促进政府管制领域的缩减和法制化。

④建设廉洁政府，制定行政监察法和公务员法。行政监察制度和国家审计制度，对行政行为和公共财政资源进行监督，防治权力的滥用和腐败。《公务员法》的颁布和实施，保障和维护了公务员的合法权益，并促使公务员正确行使职权。

⑤建立高效政府，改革行政方式，引入私法机制。行政管理方式已经从单一的控制和命令方式，逐渐向柔性、弹性和协调方向发展。此外，不少属于私法范畴的管理方式，如合同承包、代理、绩效合同、聘任制等，已经在政府采购、医疗卫生、公共教育与效能等公共领域进行尝试和运用。

⑥建设服务政府，确立依赖保护原则和以人为本原则。信赖保护原则是指行政行为不得变化无常，不得溯及既往；行政行为必须出于真实的目的和意图，必须信守诺言不得出尔反尔。以人为本原则是指行政行为必须最大限度地维护人的尊严、价值和权益，为民众提供便捷和优质的服务。依赖保护原则是维护公共管理相对人利益的重要保障，体现了行政行为的亲民性和服务性。

第二篇：2012年MPA公共管理基础模拟试题B

2012年MPA公共管理基础模拟试题（B卷）

一、单项选择题（每小题1分，共30分）

1.奠定了非正式组织理论基础的是（）。

A．沟通理论B．霍桑实验C．需求理论D．科层组织理论

2.x-Y理论的代表人物是（）。

A．威尔逊B．巴纳德C．卡斯特D．麦格雷戈

3.20世纪初，（）提出计划（管理）职能与执行职能分开的科学管理，开创了人类社会管理的新纪元。

A．威尔逊B．韦伯C．帕金森D．泰罗

4.需要层次论的代表人物是（）。

A．梅奥B．巴纳德C．马斯洛D．麦格雷戈

5.管理学丛林时期经验学派的代表人物是（）

A．西蒙B．卢丹斯C．德鲁克D．韦伯

6.管理层次多、管理幅度小的组织结构是（）

A．金字塔形结构B．菱形结构C．扁形结构D．方形结构

7.我国根本的行政领导制度是（）。

A．集体领导制度B．委员会制C．行政首长负责制D．民主集中制

8.以下组织属于行政组织的是（）。

A．人事部B．组织部C．宣传部D．中央军委

9.与办公厅在机构类型上同属一类的机构是（）。

A.监察局B．地区行署C．政策研究室D．审计局

10.宗教领袖型独裁制的典型代表国家是（）

A,以色列B．伊朗C．美国D．土耳其

11.行政决策的基础是（）。

A．行政领导B．行政执行C．行政信息D．行政监督

12.按照综合分数的高低选择目标的目标确立方法是（）。

A．综合指标法B．综合评分法C．目标排序法D．逐步淘汰法

13.以函询调查的方式向专家提出问题进行预测的方法是（）。

A．德尔斐法B．会议法C．时间序列法D．趋势外推法

14.行政组织权力体系类型包括（）。

A．集权制和分权制B．首长制和委员会制 C．集权制和委员会制D．首长制和分权制

15.从行政协调的方式上看，行政协调可以分为（）。

A．合作式协调与应变式协调B．促进式协调和纠偏式协调

C．会议协调和非会议协调D．认识性协调和利益性协调

16.（）实质上就是信息的传递与处理过程，包括输入、分类、筛选、储存、使用、输出、反馈等环节。

A．行政协调B．行政沟通C．行政监督D．行政命令

17.行政沟通机制包括刚性机制和柔性机制，而柔性机制又包括语言机制和（）。

A．口头机制B．联系机制C．表达机制D．心理机制

18.在某单位的办公室中，王、赵、孙、李相互之间经常进行思想以及工作方面的交流，这种沟通 1

模式属于（）。A．聚联式B．单联式C．互联式D．混联式

19.根据预测对象的历史和现象资料找到规律的方法是（）。

A．德尔菲法B．会议法C．时间序列法D．趋势外推法

20.如果在行政协调过程中，出现了个别问题，牵涉到个别人或者个别单位，不便行文，也不需要召开会议。这时，宜采用的协调方式是（）。

A．主体合流法B．中间数法C．当面表态法D．谈心法

21.对于非原则性的问题，尤其是对于利益分配上的协调，在不伤害有关各方积极性的前提下折衷处理，实现各方都能接受的权利分配方案。这种协调方式称为（）。

A．主体合流法B．中间数法C．当面表态法D．跟踪处理法

22.影响信息质量最重要的因素是（）。

A．信息失真B．信息搜索C．信息加工D．信息偏差

23.我国许多行政法规称为暂行条例或暂行规定，制定暂行条例或暂行规定的行政立法属于()。

A．特殊授权立法B．一般授权立法C．试验性立法D．自主性立法

24.实行公共财政的前提条件是（）。

A．经济发展B．国民经济C．市场失灵D．市场经济

25.在预算编制方法上，我国目前仍普遍采用（）

A“零数法”B．“基数法”C．“整数法”D．“差数法”

26.在公共财政管理中，受益者是特殊个人或群体时，一般采用（）的形式更符合效率原则。

A．征税B．公债C．收费D．罚款

27.在当今世界各国，（）是最主要的公共收入形式。

A．税收B．非税C．公债D．攻府收费

28.公共财政具有鲜明的（）性质。

A．阶级B．公共C．经济D．统治

29.客体行政文化指向是（）。

A．行政权力确认B．行政责任界定C．行政管理对象D．行政主体意识

30.行为激励的具体方法包括目标激励、竞争激励、（）以及反激励。

A．奖惩激励B．内容激励C．过程激励D．综合激励

二、多项选择题（每小题3分，共30分）

1.韦伯将人类社会的权威划分为()。

A．传统型B．魅力型C．克里斯马型D．法理型

2.下列属于法律手段的是（）

A．行政决定B．行政命令C．行政检查D．行政强制执行

3.下面哪些管理实践符合Y理论对人性的假设？（）

A．分权化与授权B．参与及咨询管理C．工作丰富化和多样化D．胡萝卜加大棒

4.导致信息失真的原因是（）

A“噪声”B．情境变化C．情感因素缺失D．反馈

5.参谋子系统的组织形式有()

A．官方机构B．半官方机构C．民间机构D．跨国机构

6.沟通柔性机制的约束机制包括（）

A．法律约束机制B．语言约束机制C．体制约束机制D．心理约束机制

7.行政文化的发生性构成包括（）。

A．行政规范B．行政意志C．行政心态D．行政评价

8.行政立法应遵循的原则包括（）

A．依法立法原则B．程序和民主原则C．实事求是原则D．加强管理与增进权益相协调原则

9.公务员的职位分类包括（）

A．综合管理类B．专业技术类C．行政司法类D．行政执法类

10.当代西方国家以新公共管理或管理主义为向的政府改革基本可以被定义为追求“三E”，“三E”是指（）。

A．经济B．节约C．效益D．效率

三、案例题（41-50题，单项选择题，每小题2分；51题20分，共40分）

[案例1]

昆医附一院的“文化移植”

对于昆医附一院，业界并不陌生，2001年3月，这家医院曾经因一位医务人员冷漠对待患者，而遭到媒体的口诛笔伐。

该院新一届领导班子“会诊”了医院的状况后，认为这家医院的社会形象之所以受损，在于它深受“大锅饭”和“铁饭碗”之害：各部门人浮于事效率低下；缺乏有效的财务控制系统，使医院的运行成本

高得惊人；大多数医生认为医院的名声可以确保病人源源不断，因此没有必要改变服务态度。咨询专家霍华德·沃德教授说，这只能靠实施一次“文化移植”才能彻底解决问题。虽然医生善于实施器官移植，但对“文化移植”无疑极为陌生。有能力主持这种“手术”的通常是工商行业的职业经理人。在他看来，卫生系统在市场竞争中的地位远不如其他行业，与工商界相比，医院有许多束缚，其中最明显的是医院不能自由地根据市场的正常法则调整自己的价格，政府依然要制定医疗过程中的价格上限。“医院有50％以上的常规项目的价格是不能随行就市的。”

尽管同样认识到了这点，该院院长赵旭东和党委书记王平依然决定实施“手术”。“手术”的思路是，借鉴企业经验引入现代化的管理方法和手段，具体方案是：通过“建立全面而又专业化的医院管理制度、变革工资制度、变革人力资源制度”，实现“提高效率、提高管理质量和服务水平”目标。一年多之后，该院的一次测评显示：医院职工的精神面貌大为改观，服务意识明显增强；职工工资比前一年平均上升了38％；成本控制降低了7.7％；收支节余上升了32％；全院各科室工作效率平均提高了30％左右；团队合作得到加强。

41根据案例，昆医附一院应属于（）

A．私人组织B．公共组织C．民营企业D．第二部门

42医院借鉴企业经验建立专业化的管理制度，这种方式属于政府工具中的（）

A．经济手段B．工商管理技术C．市场化手段D．社会化手段

43针对医务人员冷漠对待患者的问题，医院提出提高服务质量，当代政府工具中提升服务质量的工具主要是（）

A．奖惩激励B．树立典范C．顾客服务D．行政监督检查

44医院“文化移植”的实质是（）

A．引进西方文化B．弘扬先进文化C．引进企业组织文化D．拓展医院文化功能

45组织文化的功能不包括（）

A．激励功能B．约束功能C．导向功能D．协调功能

[案例2]

安全事故折射监管乏力

“只讲生产、不讲安全，只讲效益、不讲安全，只讲赚钱、不讲安全。”时任国家安监总局局长王君用了24个字形容新塔矿业公司这家铁矿企业。他同时指出，监管部门对企业的违法生产行为没有严厉打击，最终酿成大祸。发生事故的新塔矿区980平硐尾矿库建于上世纪80年代，1992年停止使用。2005年新塔矿业公司通过拍卖购买了铁矿产权。陶寺乡42岁的农民秦耀说：“矿老板开矿利润高，对矿工们的安全却不顾，一下子丢了这么多人命。”据调查，该公司的安全生产许可证前年被山西省安监局吊销，采矿许可证于去年8月到期，但直到9月8日早上发生事故，公司没有停止生产。矿方本应修建新尾矿库，却擅自在旧库上挖库排尾，选矿挑出来的泥沙和矿洞里的水都汇集于此，终至溃坝。

在事故抢险现场回答国家安监总局副局长王德学询问时，XF县安监局局长张新如表示，企业的安全生产许可证已被吊销却仍在非法生产这一情况他是知道。他称：“我们下过整改令，但企业不听。”在回答“为什么不向政府申请把矿炸掉”的问题时，张新如说：“当时这家公司的采矿许可证还没有到期。”但事实上，该公司的采矿许可证2007年8月就到期了。当地安全生产监管软弱乏力，而民间声音也没有引起足够重视。当地人说，这座尾矿库的安全隐患，连一个普通村民都能看得出来。云合村五组60多岁的孔照华说，老坝很危险，但老板为了省钱，不舍得建新坝。村委会多次向矿上提出赶快采取措施，“但他们就是置之不理。”

目前，XF县给予县安监局局长张新如等数人撤职处分。XF县委书记亢海银、县长李学俊被停职检查。11日，时任国家安监总局局长王君在事故现场会上说，XF特大尾矿库溃坝事故暴露出当前尾矿库安全工作存在着政府监督管理不到位、企业违法违规生产、隐患排查治理不认真、安全监督管理工作不实的问题。山西省多位安全生产专家在受访时表示，对官员的问责是必要的，但安全生产是人命关天的大事，事前预防比事后问责更为重要，建立安全防控体系是当务之急。山西省安监局局长张根虎说，山西省至今仍有550多座尾矿库。还有专家认为，一些地方以GDP为政绩

导向，某些地方官员愿意“亲商”而不愿“亲民”：自下而上的呼声引不起重视，自上而下的监督也就自然失之乏力。46政府在市场经济条件下得的主要职能不包括（）

A．经济调节B．公共服务C．强化管制D．社会管理

47政府对企业实施安全生产监管的方式，属于政府工具中的（）

A．经济手段B．行政手段C．法律手段D．社会化手段

48企业经营目标与公共管理目标之间体现出（）

A．权力冲突B．角色冲突C．利益冲突D．职责冲突

49事故后对官员的处理体现出其承担了（）

A．广义的公共责任B．狭义的公共责任C．政治责任D．法律责任

50村委会和村民在安全监控体系中属于（）

A．行政监控体系B．内部监控体系C．纵向监控体系D．外部监控体系

[案例3]

温州市政府向低质商品“亮剑”

八十年代末，温州的形象和声誉曾一度出现空前的危机。如温州低质皮鞋在杭州武林广场被焚；永嘉的虚假广告；仓南的假商标等。温州的信誉危机强烈震撼着温州政府。为此温州市政府痛下决心，向低质商品“亮剑”，强化管理职能，严厉打击假冒伪劣，并加强质量监管，在外出水陆交通要道设立检查站，对皮鞋、低压电器等产品的出境实行“准运证制度”，严堵假冒伪劣产品的外流。在此基础上温州市政府提出“质量立市”的口号，在全国率先制定“质量立市”的地方法规。1992年温州市政府继而提出以质量和品牌为核心的二次创业的战略目标。

51.运用行政改革理论，结合案例，分析政府在低质商品问题上应该管什么，怎样管。

四、简述题（52-56题，每小题6分，共30分）

52.简述行政司法的原则与主要内容。

53.简述我国公共组织人力资源开发的任务。

54.简述我国公务员制度与西方文官制度的主要区别。

55.简述公共责任的内涵与领导干部引咎辞职制度的内容。

56.简述行政决策监控子系统的内涵及其作用。

五、论述题（20分）

57.结合我国公共部门改革的实践，谈谈新时期我国建设服务政府、责任政府和法治政府的目标与对策。参考答案：

一、单项选择题（每小题1 分，共30分）

1.B2.D3.D4.c5.C6.A7.D

8.A9.c10.B11.c12.B13.A14.A

15.A16.B17.D18.c19.D20.D21.B

22.A23.c24.D25.B26.c27.A28.B

29.c30.A

二、多项选择题（每小题3 分，共30分）

31.ABD32.ACD33.ABC34.ABCD35.ABCD

36.BD37.ABCD38.ABCD39.ABD40.ACD

三、案例题（41-50题，单项选择题，每小题2分；51题20分，共40分）

B42 B43 C44 C45 D46 C47 C

C49 B50 D

51.运用行政改革理论，结合案例，分析政府在低质商品问题上应该管什么，怎样管。

（1）从我国行政改革的实践看，我国目前正处于由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。现阶段正在进行的行政体制以及新一轮的机构改革的目标也正在于此。（5分）

（2）行政改革的深化要求在市场经济条件下处理好政府与市场、企业和社会的关系，完善宏观调控机制，形成新的管理模式。把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。（5分）

（3）该案例反映出，政府必须强化管理职能，加强市场监管。（3分）

（4）在处理低质商品问题上，政府应该做到以下几点：（5分）

1）转变政府职能。解决政府职能缺位、错位、越位的问题。

2）完善政府管理法制体系。为政府全面依法行政创造完备的法制环境；强化监管；强化行政人员法律素质培训，改革行政执法体制，推进综合执法试点，实行执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法和文明执法。

3）改进行政管理方式。改变传统的行政管理方式，如命令、指挥、审批和干预等。

四、简述题（52-56题，每小题6分，共30分）

52.简述行政司法的原则与主要内容。

行政司法是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系，从而具有相应法律效力的特殊具体行政行为。（2分）

行政司法的主要内容包括：（1）行政复议制度。指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请。（2）行政听证制度。是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对人的权利义务的决定前，通过准司法程序(提出要求、受理、回避、辩论、质证、最后决定作出)来听取利害关系人意见的程序性法律制度。（3）行政裁决制度。是指行政机关根据法律的明确授权，以消极第三者的身份充当纠纷裁决人，对平等主体之间与行政管理相关的民事纠纷进行裁断的法律制度。（2分）

行政司法兼有行政和司法两重性的特点，其原则是：（1）合法性原则。（2）公平、公正原则。（3）效率原则。（4）程序适度原则。（5）司法终局原则。（2分）

53.简述我国公共组织人力资源开发的任务。（6分）

人力资源管理把人当做组织最重要的资源，注重人力资源的规划与开发，为我国干部人事制度改革提供了新思路。（1分）

我国公共组织人力资源开发的任务包括：

（1）完善国家公务员制度，使之走上民主化、科学化、法制化的轨道。（1分）

（2）建立健全公共组织人力资源市场体系，个人自主择业，单位自主择人，国家宏观调控，市场供求调节，社会服务完善，人才资源合理流动。（1分）

（3）建立健全公共组织人力资源管理的宏观调控体系。（1分）

（4）健全法律体系，有法可依，依法管理。（1分）

（5）实现全方位、全过程的公共组织人力资源开发，造就高层次、高素质的人才队伍。（1分）

54.简述我国公务员制度与西方文官制度的主要区别。

我国公务员制度与西方文官制度的主要区别体现在：

（1）动因不同。西方是为克服资产阶级两党或多党轮流执政所产生的行政弊端，保持政府工作的连续性和效能而建立的；我国公务员制度的建立，目的是实现行政管理的科学化、法制化。（2分）

（2）基本原则不同。西方文官制度强调“政治中立”；我国公务员制度规定，公务员必须坚持四项基本原则，在政治上同党中央保持一致。（2分）

（3）管理方式不同。西方独立于党派之外；我国公务员制度按党的干部路线、方针、政策制定的，它坚持党管干部原则，强调德才兼备的用人标准，并把政治立场和思想品德放在考核的首位。（1分）

（4）服务宗旨和利益关系不同。西方独立的利益集团，是雇员与雇主的关系；全心全意为人民服务是公务员的根本宗旨是国家行政的根本宗旨，并接受人民的监督。（1分）

55.简述公共责任的内涵与领导干部引咎辞职制度的内容。

公共责任包括广义的公共责任和狭义的公共责任两种。

广义的公共责任是指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益。狭义的公共责任是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。（3分）

《中华人民共和国公务员法》规定，“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”，即实行领导干部引咎辞职制度。（3分）

56.简述行政决策监控子系统的内涵及其作用。

监控子系统是指决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行情况依法进行监督和控制的机构。我国设有内、外两大监控体系。内部监控体系是政权体系内部的上级部门以及横向的权力部门，如中国共产党的纪检委、人民政府的监察部门(决策系统内各部门也处于相互监督、制约之中)；外部监控体系由人民群众、社会团体、新闻舆论等组成。人民群众是最有效也是最有力的监控力量。（3分）

监控子系统的作用是：(1)防止决策者滥用决策权；(2)促使政策内容切合实际；(3)监督执行机构及其人员正确执行

政策。（3分）

五、论述题（20分）

57.结合我国公共部门改革的实践，谈谈新时期我国建设服务政府、责任政府和法治政府的目标与对策。答案要点：

（1）继续深化行政管理体制改革具有现实必要性（2分）

目前，我国经济社会发展已进入了一个新的历史时期，以科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想为指导，全国人民正朝着新的目标迈进。要在新的历史起点上继续推进社会主义现代化建设，实现高水平小康社会的预期目标，必须靠深化改革。而加快政府行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。不深化政府行政管理体制改革，经济体制改革难以顺利向前推进。

（2）当前，我国行政管理体制改革的方向是建设服务政府、责任政府和法治政府。（8分）

1）服务型政府，就是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。服务型政府的基本特征是：政府是公共利益的代表；政府的主要职责是实现和保障社会公正；政府的职能主要是提供公共产品与公共服务；政府财政资源主要向公共产品服务领域投入。深化行政管理体制改革，要以服务型政府建设作为切入点。

2）责任政府是能够回应社会和民众的正当要求并加以满足，承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任的政府。责任政府的基本特征是：政府通过体制机制创新和完善政策，创造良好的制度和政策环境，回应社会公共需求；具有完善的责任控制机制，强化对行政权力的监督和制约，如立法监督、司法监督、舆论监督等；政府必须对行使职权过程中所产生的不当行为或不良后果承担直接或间接的法律责任。

3）在我国，法治政府包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一等六个要求。对于行政管理体制改革而言，法治政府意味着：用法律手段推动改革进程，把机构改革过程和成果法制化；按照法定权限和程序行使职权、履行职责，既不能失职不作为，又不能越权乱作为；坚持和自觉地接受人大监督和政协的民主监督、司法监督、新闻舆论监督和群众监督，实行行政复议制度，加强审计、监察等专门监督。

（3）当前，要实现建设服务政府、责任政府和法治政府的行政管理体制改革目标，就必须采取以下对策：（8分）

1）加快政府职能转变。推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，解决政府职能越位、缺位、错位的问题；把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

2）推进政府机构改革。

建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运作高效、监督有力”的行政管理体制，主要包括：①优化同级政府组织结构。②理顺上下级政府机构设置。③减少行政层级。

3）健全科学民主的决策机制。建立决策调查研究制度；完善集体决策制度；推行政务公开，实行决策事项公示、听证和专家咨询制度，完善政府新闻发布制度和信息披露制度；建立健全行政问责制，严格实行决策失误引咎辞职、经济赔偿和刑事处罚制度；推行政务公开并逐步实现制度化，完善政府新闻发布制度，提高政府工作透明度，保障公民对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权。

4）完善政府管理法制体系。为政府全面依法行政创造完备的法制环境；强化对政府行为的监管；强化行政人员法律素质培训，改革行政执法体制，推进综合执法试点，实行执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法和文明执法。

5）改进行政管理方式。改变传统的行政管理方式，如命令、指挥、审批和干预等。

第三篇：MPA 公共管理基础导论 第四章 选择题复习内容

第四章 行政指导

1、约翰 纽斯特罗姆和基斯 戴维斯指出，领导是影响和支持其他人为了达到目标而富有热情地工作的过程。

2、作为管理职能的领导是指引导和影响人们为实现组织和群体目标而作出努力与贡献的过程。

3、领导职能贯穿于管理工作的各个方面，是管理的核心问题。

4、领导构成包括的四要素：权利；对人的认识与理解；与组织和群体成员的联系；领导的风格。

5、公共组织领导者是指从事公共管理的政府部门及非政府公共机构中依法担任领导职务、行使法定领导权力并肩负有相应领导责任的个体和集体。

6、我国行政机关领导者的职务，按照国家公务员的领导职务序列，共有十个职位等级，分别是：国家级正职；国家级副职；省部级正职；省部级副职；厅局级正职；厅局级副职；县处级正职；县处级副职、乡科级正职；乡科级副职。另外设有8个非领导职务序列，即巡视员（相当于厅局级正职）；副巡视员（相当于厅局级副职）；调研员（相当于县处级正职）；副调研员（相当于县处级副职）；主任科员（相当于乡科级正职）；副主任科员（相当于乡科级副职）；科员；办事员。

7、当前我国法定的担任公共组织领导者职务序列中的人员，是通过选任制；委任制；考任制；聘任制四种方式产生的。

8、公共组织领导者的权利构成包括职务权力和个人权利。

9、职务权力的主要影响方式：合法要求；奖励报酬；强迫；决策；信息控制。

10、个人权利（即非职务权力）是职务之外的，是由个人性格、知识、经验、能力、技术，乃至个人的品质和行为、业绩、声望或其他个人因素获得的影响他人心理和行为的能力，也就是个人影响力。

11、个人权利的主要影响方式：专家权；个人魅力；良好的人际关系；高尚的品质；创新精神。

12、领导者的基本技能：THC，即技术技能；人事技能；观念技能。其中观念技能是最重要的。

13、民主集中制是我国的根本领导制度。

14、行政首长负责制是我国的行政领导制度，这是一种集体领导制度。集体领导就是集体决策、共同负责的制度。对重大问题，由领导集体全体成员通过讨论，做出决策和决定。

15、行政首长制是指重大事物在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政职责的一种行政领导制度。

第四篇：MPA考前辅导公共管理基础讲义(第二章).ppt.Convertor

第一节 公共组织概述 第二节 公共组织的结构 第三节 公共组织环境 第二章 公共组织

第一节 公共组织概述

一、组织的含义

1、含义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。

2、特性：组织是交往形成的行为关系的集合；组织有目标；组织有一定的结构与行为方式；组织有内在文化；组织是一个开放的系统。

组织目标与组织行为是组织的本质特性，尤其是组织目标，被视为组织进行系统研究的逻辑起点。

二、公共组织的构成要素

1、公共组织的含义：是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包含第三部门组织。狭义的公共组织指国家机关组织。

2、公共组织的要素：人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术信息等。任何组织是以人为核心的，首先是人际关系的体现。组织设计是公共组织构成诸要素中最为复杂的部分。

三、公共组织的类型

1、按财务－会计标准分类：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。

2、按公共权力标准分类：（1）强制型公共组织，主要指政府部门。（2）半强制型公共组织，典型有仲裁委员会、消费者权益保障委员会等。（3）非强制型公共组织，如学校、研究所、基金会、文化团体等。

3、按权威与等级结构标准分类：

（1）古典模型。古典模型建立在行政管理等古典组织理论的基础上，强调在最高职位中建立权威和明确责任管辖范围，再依次往下对各个行政级别职位进行权限的划分与再划分。效率是追求的首要价值，专业化与协作是组织的基本要素。古典模型具有如下特点：第一，组织具有四个基础，即目标（安全、教育、卫生等）、过程（管理环节）、顾客（服务对象）、领域（管理空间）。第二，组织中的基础有一个必须赋予优先地位；第三，行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。第四，任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属。第五，行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。第六，垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。

（2）官僚模型。官僚模型的理论基础是韦伯创立的官僚理论。官僚理论与古典组织理论在许多认识上一致，但其更加强调稳定的服从必须依靠合法性的信念和对系统命令的服从。韦伯认为，官僚模型是最适合复杂组织的形式。官僚模型的基础是理性－合法权威，即根据在组织内所处地位而产生的职权，行政人员的职权依理性建立的标准、法律和规章制度来确定，也就是说，组织不是依靠个体而靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。纯粹官僚模型具有如下特点：第一，基于职能专业化的劳动分工。第二，有明确的职权等级制。第三，有与任职者和职责相关的规章制度。第四，有处理工作的程序系统。第五，人与人之间关系的非人格化。第六，雇员的选择与提升以其技术能力为基础。

（3）第三部门行政模型。特点：第一，公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益，职权与责任授予单一行政人员的原则受到挑战。第二，政府在很多时候将工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时用不上等级权力。第三，政府不可能轻易地监督组织之外的代理商，政府也不能随意利用等级命令来取消合同。第四，行政组织不是孤立地处理公共事务，它往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。

第二节 公共组织的结构

一、管理层次和管理幅度

1、含义

管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。

2、关系

管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越小，管理幅度越大。管理层次多、幅度小的组织结构被称为“尖形结构”，特点是管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。优点是权力集中，分工明确，便于统一行动。但可能因为信息传递过长出现失真，决策走样。此外，可能阻碍了下级积极性主动性的发挥，管理容易走向僵化。管理层次少、幅度大的组织结构被称为“扁平结构”，特点是层次少，信息传递迅速，不易失真，下级人员具有较大的自主性和空间。但可能出现相对松散，集体行动难度较大的情况。

二、公共组织的结构形式

科层组织是现代组织结构的主导形式，古典模型和官僚模型都是科层组织。

1、直线结构 特点是单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确，主要为规模不大、工作较为简单的公共组织所采用。

2、职能结构 是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。

3、直线－职能结构 各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。潜在的缺陷是垂直领导可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。

4、矩阵结构 是完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构，它的垂直领导和水平领导是并重的。矩阵组织因为更加灵活，适应能力更强，被称为适应性组织。与矩阵组织相似的还有一种叫旁系组织的结构，它是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。经济学会、专业技术职称等级评审委员会以及高校的学术委员会都是典型的旁系组织。

三、政府组织的结构

1、纵向结构，又称层次结构

宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系，我国的行政组织可以分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。地方行政组织又可分为两级制、三级制、四级制。另外，还设有特别行政区，它享有高度的自治权，除外交和国防事务外，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，可以用“中国＊＊”的名义进行国际经济文化交流。

微观上的纵向结构指行政组织内部的工作层次关系。

2、横向结构，又称分部结构

按照职能来划分部门是最普遍的分部方式，政府机关成立时大都采用这种方式。我国行政管理部门按职能大体可以分为业务部门和辅助部门，此外，还有按地区划分、按服务对象划分、按行业与产品类型划分等。

在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。

四、行政体制的基本类型

1、首长制和委员制 这是根据行政决策权所属人数进行的划分，也可称为领导体制。首长制又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归于一个行政首长执掌的组织体制。古代君主制是首长制，美国总统制是典型的首长制。委员制又称合议制，指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。古罗马元老制是委制，瑞士联邦委员会是典型的委员制，我国建国初期的政务院实行的也是委员制。首长制与委员制各有优势，美国行政学家怀特认为，首长制适合于执行与指导事务，委员制适合政策寻求与决定的事务。

我国在建国初期实行过委员制，1954年宪法大体上采取了首长制与委员制相结合的体制。我国目前实行的是首长制，但也吸收了委员制的长处。在国务院，实行了国务委员会议制度和常务委员会议制度，地方各级行政组织实行政府会议制度。一般情况下，重大问题都要经过会议的集体讨论，最后才由首长集中。行政首长要向人大及其常委会负责，受其监督。

2、层级制与职能制

层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。职能制又称为分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。

现代行政组织大都是将层级制与职能制有机结合，以层级制作为基础，在每一层级进行职能分工。我国的行政组织也是实行层级制和职能制相结合的双重体制。

3、集权制与分权制

集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。优点是政令统一，统筹兼顾，缺点是容易独裁和导致下级缺乏活力。分权制指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不干预的组织体制。在联邦制国家，分权制的行政组织体制最为普遍。优点是有利于调动下级的积极性，因地制宜地行政。缺点是权力分散，导致地方主义或分裂主义，协调困难。

4、完整制与分离制

完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。我国实行完整制。优点是权责集中，结构简单统一，机构之间分工合作。缺点是行政首长权力过分集中，容易造成属下单位因循守旧的作风。分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的行政组织体制。美国是实行分离制的典型国家。在分离制下，各机关彼此独立，不存在隶属关系。优点是机关独立性大，措施灵活，能发挥相互监督的作用。缺点是机构间协作难度大，个别机构的行动可能导致整体的工作混乱，降低行政效率。第三节 公共组织环境

一、公共组织的生态环境

1947年美国学者约翰·高斯较早对行政生态进行了研究，他认为了解行政生态的各种因素是解释行政行为的唯一途径。1961年，美国学者里格斯出版《行政生态学》，首次将行政生态模型划分为农业社会型（融合型）、过渡社会型（棱柱型）、工业社会型（衍射型）。

公共组织的生态环境包括微观环境、中介环境和宏观环境。又或者分为外部环境，包括中介环境。公共组织环境就是指公共组织之外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。

二、组织环境的基本构成因素

在公共组织一般环境中，政治环境、经济环境、文化环境、技术环境和舆论环境是最重要的环境构成因素。

政治环境的基本要素主要包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等方面。经济环境的基本要素主要包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。文化环境的基本要素包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。技术环境的基本要素是经验技术、实体技术和知识技术。

政治环境的影响：第一，政治体制确定了公共组织的地位与作用；第二，政治权力划分赋予公共组织影响力和约束性，并决定了组织间的政治关系；第三，国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围；第四，政府机构的设立意味着行政组织处于强势地位；第五，政党制度使部分公共组织能够更有力地参与公共决策；第六，公共政策是公共组织活动的工具和条件。

经济环境的影响：第一，经济体制决定公共组织的行为方式；第二，经济利益决定公共组织目标。

第三，经济实力为公共组织提供权力来源；第四，产业结构影响公共组织的发展。

文化环境的影响：第一，认知水平决定公共组织对问题的界定和处理问题的方式；第二，价值观决定公共组织的态度；第三，意识形态约束着公共组织的政治、经济目标；第四，行为规范决定公共组织与其他组织的沟通交流；第五，道德传统使公共组织扮演更加积极的社会角色。

信息技术环境的影响：第一，信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心化”的倾向。第二，计算机网络的出现使公共组织管理方式出现变化，行政权力下放、基层自治以及虚假组织的应用。第三，信息技术以及其他新技术的运用，改变了组织运作的物质依靠条件，使组织适应性不断提高。第四，技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门，组织管理追求卓越，具备越来越多的企业家精神。

舆论有时在很大程度上左右着公共组织的目标和行为。

第五篇：MPA考前辅导公共管理基础讲义(第三章).ppt.Convertor

第三章 公共决策

第一节 决策的基本问题

第二节 行政决策体制

第三节 行政决策程序

第四节 公共决策中的群体决策

第一节 决策的基本问题

一、决策的含义

1、现代管理学意义上的“决策”一词及其理论的形成，发韧于20世纪中叶的美国。

2、公共组织的决策，是指公共组织在管理活动中，为实现一定的目标或解决面临的问题制定行政方案并加以优化选择的过程。

3、决策的特性：预见性、选择性、主观性

一般而言，决策的内容可以简化为目标选择和方案选择两个方面。进行决策时，确定目标是首要的。目标要具体、恰当、具有可检验性。决策过程实质上就是选择的过程，选择性是决策的重要特性之一，选择性是决策的灵魂。人们习惯上把只的一种方案可供选择，没有其他选择余地的选择称为“霍布森选择”，如韩信的“背水一战”就是一种霍布森选择。

二、决策类型

1、程序性决策与非程序性决策，这是按决策问题的重复程度进行的区分。

2、单目标决策与多目标决策，这是根据决策目标的多寡进行的区分。

3、确定性决策、风险型决策与非确定型决策，这是根据决策条件的可控程度进行的区分。

4、个人决策与群体决策，这是根据决策的权限安排来区分的。

5、原始决策与追踪决策，这是根据决策所要解决的问题性质进行的划分。原始决策的实施会带来很大的沉积成本。追踪决策的基本特征主要表现为回溯分析、非零起点、双重优化、心理障碍。

三、决策的前提

决策的前提主要涉及两个方面的因素，即价值因素和事实因素。价值判断被认为是决策的首要前提。

价值前提的本质含义，是指在决策前人们往往对问题及其处理会有先入为主的意见与想法。每个人都不可能没有自己的想法与思考，这些东西在遇到问题之前都先天存在着，影响着问题的判断和方案选择。价值判断常常表现为价值目标的选择，价值目标是对实践结果的意义评价，因此它与决策目标既有联系又有区别。决策目标称为“事”，价值目标称为“愿”。

事实前提是指问题客观所处的环境，这是不以人的意志为转移的，就如同人不能选择自己的父母一样。事实前提主要表现为客观性、可检验性和变动性三个方面。

价值前提与事实前提的区别：第一，提出问题的角度不同。价值前提是从需要不需要和值不值得作出决策提出问题，事实前提从能不能和可不可以角度提出问题。第二，认知形成的依据不同。事实前提的依据是客观标准，价值前提的依据是主观判断。第三，影响决策的作用不同。价值前提的影响主要表现为决策目标的确立上，而事实前提的影响主要表现在行动方案的选择上。

一、行政决策的含义

1、含义：行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。

2、特性：决策主体的特定性，即主体是行政机关；决策内容的广泛性；决策的权威性。

二、行政决策系统

每一个决策系统可以在横向上划分为信息子系统、参谋子系统、决策子系统和监控子系统。

1、信息子系统。信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作，它是决策子系统的辅助机构，为行政决策提供资料。其作用或职能主要是：（1）收集信息。（2）加工处理信息。（3）传递信息。第二节 行政决策体制

2、参谋子系统。是由掌握各门类知识的专家学者和有经验的实务人员组成的，它是决策子系统的辅助机构，保证公共决策的科学化、民主化，具有集体性、科学性和相对独立性等特点。其作用或职能主要是：（1）界定政策问题、确立政策目标。（2）提供解决问题的方案、途径和方法。（3）对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。

3、决断子系统。是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程，具有权威性和主导性的特点。其功能或作用主要有：（1）界定政策问题。（2）确立政策目标。（3）设计政策方案。（4）选择政策方案。

4、监控子系统。是决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行情况依法进行监督和控制的机构。其作用是：（1）防止决策者滥用决策权。（2）促使政策内容切合实际。（3）监督执行机构及其人员正确执行政策。

三、行政决策体制

各国政府的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种。

独裁制主要特点是通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权，其具体类型分为宗教领袖型(以伊朗为代表)、君主亲政型（约旦、阿联酋）、军人独裁型。议会制体制的特点是由公民选出代表或议员，然后由代表或议员决策的体制。主要有议会－总统制（美国）、议会内阁制（英国）、议会－委员会制（瑞士）。人民代表大会制属于民主集中制决策体制一种，主要内容是：各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；各级人大及其常委会严格按照民主集中制的原则行政权力；实行议行合一，国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责、受它监督；中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，但全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导关系和工作联系关系；在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。第三节 行政决策程序

一、问题界定

问题是预期、需要与实际满足状态之间的差距，任何决策都从发现问题开始。问题界定要经过症结分析、原因分析、确切表述几个方面或阶段。

问题界定主要的方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。

二、目标确立

行政目标具有层次性、多样性、从属性。目标确立阶段必须遵循的基本原则有针对性、可行性、系统性、规范性、具体性。目标确立的方法主要有综合指标法、主要目标列举法、目标排序法、综合评分法、逐步淘汰法。

三、方案设计

方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统参与得最多的一个环节。包括轮廓设计和细化两个步骤。主要的方法有头脑风暴法（又叫自由思考法）、对演法、综摄法（又称比喻法或集思广益法）。

四、后果预测

后果预测是对决策方案实施条件的变化和方案的各种可能效果的预测。基本步骤包括收集资料、确定方法、计算和分析、评审结果。主要方法有德尔斐法、会议法、时间序列法、回归分析法、趋势外推法。

五、方案抉择 主要的环节是确定标准、可行性分析、合法化。可行性分析包括政治可行性、经济可行性、法律可行性、行政可行性、技术可行性。

主要方法有经验判断法、决策树法、试验法、模拟法。第四节 公共决策中的群体决策

一、群体决策及其利弊

1、公共决策过程中的群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。领导群体决策是指领导集体决策，群体参与决策是指群众参与决策。

2、群体决策的优势：能够集思广益、提供更多的方案；由于参与决策增强了对决策的认同感和自身行为的满意感，使决策便于执行；有助于加强沟通，增强组织凝聚力。

弊端：工程程序慢、时间长；障碍多，不利于意见的真实表达；决策容易出现极端，导致冒险或保守；加重组织内冲突，难以形成决策结果；决策被少数人把持，伤害群体的感情；决策无人负责；需要一定的素质基础，如对决策知识的认知、决策能力、决策程序等基础；决策目标不明朗时不宜运用；决策过于强调民主的激励作用使决策目标本身被忽略。

二、参与决策的特征

通过参与的形式作出的公共决策被群体认同和接受的程度较高，易于贯彻执行，决策的满意度也高，有利于提高公共决策的有效性和促进公共决策的合法性。参与决策代表了现代公共管理以人为中心的决策观念，它不仅可以使群体成员更清楚地认识到组织的期望和群体的作用，从而提高自我价值判断和群体合作意识，而且可以对群体的工作行为和社会行为产生超出群体决策本身的更为广泛的心理影响，从而有助于增强领导对群体的指导与控制。

但参与决策也只是在一定条件下才能产生积极的效果，依赖于下属的工作成熟程度，否则不断不会提高决策的质量，还会把事情搞坏。

三、群体决策的抉择规则

1、一票否决（全体一致），如联合国安理会的决策规则。

2、多数规则，即少数服从多数，以多数票通过中选方案的抉择规则。有相对多数和绝对多数。多数规则的修正方法有孔多塞标准，又被称为“两两对比法”或“成对表决法”；博尔达计数，也被称为“偏好次序表决法”；造成投票法，也被称为“同意表决法”；淘汰投票制，又被称为“否定表决法”；正负表决法。

3、等级决定规则

最常见的办法是先由群体成员对备选方案进行分析讨论，大家充分交换信息，然后在此基础上由群体中的一个成员，往往是群体中的领导者负责最后拍板，这类似于我国党政机关的决策方式。严格来讲，等级决定规则属于个人抉择规则而非群体抉择规则，尤其是极端化的独裁制方法。