从兼顾效率与公平看我国税收制度的完善1

第一篇：从兼顾效率与公平看我国税收制度的完善1

从兼顾效率与公平看增值税与个人所得税的完善

税收由来已久，税制更是随着朝代的更迭以及社会的进步而改变以适应生产力的发展。从斯密的税收原则理论，最先以理论的形式提出了平等原则这个概念，由于被所处的时代所局限，斯密并未能够提出税收与国民经济的关系，到了19世纪，以瓦格纳为代表的经济学家，提出了国民经济原则，这要求政府征税要有利于国民经济的发展，避免危及税源。20世纪，马斯格雷夫完善了斯密与瓦格纳的税收原则理论，提出了效率与公平这两个概念。至此，在经过了两百年的探索以后，终于比较系统地提出了一项税收原则。马斯格雷夫的税收原则自然而然地成为了现代的税收原则，并且后来的经济学研究者被不断地完善与补充。

税收原则受客观经济条件的制约，常言道，巧妇难为无米之炊；税收原则同样也受到经济政策的制约。基于这两个原因，本文对于1984年的税制改革以前就不做赘述了。

1994年的分税制改革无疑是中国税收史上的一个里程碑，它的意图很明显，就是全面改革工商税收制度，以适应建立社会主义市场经济体制的要求。其指导思想是：“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济的税制体系。”至此，我国的税收制度终于都体现了效率与公平二字。税制的重大改革主要是，在不增加企业和个人总体税负的前提下，实施了以增值税为核心的流转税制，统一了内外资所得税，改革了个人所得税。

增值税是以商品生产流通各环节或提供劳务的增值额为计税依据而征收的一个税种。增值额是指纳税人在生产经营应税品或提供劳务过程中新创造的价值。之所以推行增值税，是因为其在各个销售环节都要纳税，按产品或行业实行比例税率。其税率表示的是整体税负而不是环节税负，能够保证纳税人不论出于哪一个流转环节，也不论其流转额多大，都需要纳税，体现了税收的效率性原则。并且，增值税仅就其增加的价值纳税，避免了重复征税，有利于生产结构和产业结构的合理化，同时也有利于生产要素的合理配置和效率的提高。

1994年我国实行的仍然是生产型增值税，生产型增值税在计算时不允许扣除外购固定资产价款。实行生产型的增值税有着一定的历史渊源，由于当时中央财政处于比较紧张的地

位，为了保证财政的收入，一则需要通过加大税基也是情理之来增加税收收入，二则由当时我国正处于投资和消费双膨胀这样一种经济背景所决定。消费型的增值税有利于国家实行紧缩型的财政政策，也就有利于资源的有利配置，不会引起效率的损失。但是随着经济逐步地恢复到正常发展的轨道上，生产型增值税的弊端开始初露端倪，其违背了效率原则，因为它将影响投资者的决策。2001年我国加入世贸组织后，增值税的改革与完善更是迫在眉睫。2004年7月1日起，开始实行消费型增值税试点，在2009年1月1日起施行，在全国范围内实行消费型增值税。至此，增值税的改革取得了长足的进步，体现了效率与公平原则。

增值税虽然是在一定程度上体现了兼顾效率与公平，但是这仅仅是从企业的角度来看。从消费者的角度看，其结果却大相径庭，由于增值税的转嫁性，生产者很容易就把增值税转移到购买者身上，最后转嫁到消费者身上。这在一定程度上，违背了税收的公平性原则。特别是生活必需品缺乏弹性，生产者轻而易举就可以把税负转嫁到最终消费者身上，而穷人对于必需品的消费高于富人，富人可以很轻易就转到替代的东西，最后整个增值税的税负就会压在低收入人群中。所以增值税在一定的意义上来说是具有一定的累退性。

解决低收入群体的税负问题可以将视角放在个人所得税的改革上。1994年的个人所得税改革是一个亮点，其采用的分类所得税制，将所得税按来源划分为若干类别，诸如工资薪金、营业利润所得、股息所得等等，对于各种不同来源的所得，分别适用不同的税率来计征所得税。分类所得税主要是针对不同性质的所得需要付出的劳动和辛苦程度不同采取不同的税负，这在一定程度上体现了公平原则。譬如对于工资薪金就采取的是超额累进的税率，可以调节收入的二次分配，并且对于工资薪金有一定的免征额，这主要是考虑到劳动所得，另外由于我国采取的是人头税，对于家庭的一些需要供养的人掌握不足，只能在免征额上为纳税人提供一定的必要的生活费用的减免，以此来减轻税负。纵观1994年到2012这十几年当中，所得税进行了多次改革，然而改革的重点主要是放在了工资薪金的免征额上，在一定程度上体现了公平。由于经济的发展，人们的收入来源越来越多样化，采取分类税所得把收入分割开了，不便于累进，所以分类税制难以有效地制定累进税率以充分发挥所得税调节收入分配的作用。个税的改革着眼点不能一直停留免征额上，应该另辟蹊径，寻找一个新的突破点，并且可以切切实实地从减轻低收入人群的税收负担。其中的一个视角是推行分类综合所得税模式，这样可以更有效地体现公平，当然在一定程度上会有损效率，一方面是对于高薪收入者来说，可能会损害其积极性，另一方面是对于税收征管部门的压力，征收和管理会有

相当大的难度，成本也会增高，这将会在一定程度上影响税收征管效率。当然目前就我国贫富差距过大，并且大有愈演愈烈之势，穷人与富人的矛盾日益尖锐，采取分类综合税制可以有效调节收入分配，使得贫穷的人进一步达到中产阶级水平，使得当前的局势得到缓冲。

我国税制改革发展到今日，已经日趋完善与成熟。当然一个国家的税收制度处于重要的战略地位，而且税收是为人民与经济的发展服务的，应当不断地修正与改革，才能够适应生产力的发展。然则朝令夕改是不可取的，这不仅有损效率，也影响政府的公信力与威严。所以在对税制的调研以及模型的建立当中，一定要等到充分成熟时再推出来并且要注意在施行环节中的问题，才能不断完善我国的税收制度。

第二篇：兼顾公平与效率 完善个人所得税制度

兼顾公平与效率 完善个人所得税制度

一、个人所得税的发展历程

1980年9月10日，我国正式颁布《中华人民共和国个人所得税法》（简称80版个人所得税法），我国居民也正式进入个人所得税的纳税时代。80版个人所得税是我国现行个人所得税法的雏型。因为它对个人所得税的纳税人、征税对象、税率、免税项目、所得额计算以及税收管理等多个方面的依据和责任范围做出了界定。

1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议《关于修改（中华人民共和国个人所得税法）的决定》对80年版个人所得税法进行了第一次修正（简称93版个人所得税法）。93版个人所得税法的颁布实际上宣布我国的个人所得税制度建设正式宣告完成。而这部法律自身也是我国“94税改”的一个重要组成部分，为我国建立适应市场经济体制的税收制度书写了辉煌的篇章。93版的个人所得税法在80版个人所得税的基础上重新界定了个人所得税的应税项目——工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得以及经国务院财政部门确定征税的其它所得共11项。而在应纳税额的计算上面，93版的个人所得税针对工资、薪金制定了九级超额累进税率，针对个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得制定了5级超额累进税率，同时进一步完善其它应税所得的计算方法。这与80版个人所得税法有明显的进步，体现了个人所得税筹集财政收入和调节居民收入差距的两大功能，充分体现了党和国家的政策方针。

之后的1999年8月、2005年10月、2007年6月、2007年12月，全国人大相继对93版个人所得税法进行了微调。1999年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定对93版个人所得税作出如下修改：一是删去93版个人所得税中的第四条第二项中的“储蓄存款利息”；二是增加一条，作为新个人所得税法中的第十二条：“对储蓄存款利息所得征收个人所得税的开征时间和征收办法由国务院规定。”2005年10月第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定在1999年颁布的个人所得税法的基础上进行修正。修订的内容是将个人所得税的免征额从之前的800元提高至1600元。本次免征额的提高主要是基于当期我国居民收入较1980年有较大幅度的提高且同期居民生活成本尤其是物价水平也相应提高这个事实。2007年6月第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定对个人所得税法作如下调整：将2005年颁布的个人所得说法第十二条修改为：“对储蓄存款利息所得开征、减征、停征个人所得税及其具体办法，由国务院规定。”这实际上是授权国务院处理储蓄存款利息所得税相关事宜。而对个人所得税法的最近一次修订则是2007年12月。这次修订的主要内容就是将个人所得税的免征额从2005年的1600元提升至2000元。免征额的提高降低了中低收入人群的税收负担，提高了这部分居民的相对收入，同时也实现了国家调节居民收入分配不公的现实，但个人所得税免征额的提高以及我国当前个人所得税总额的增加是否真正有利于缓解我国居民收入差距恶化的现状或者说降低我国的基尼系数还有待进一步讨论。这也是我们所讨论的个人所得税目前所存在的问题。

二、个人所得税的效率与公平

效率和公平是税收的两大基本原则。A、税收公平原则对于个人所得税制度的具体要求主要表现为以下几点：

一、普遍征税，是指个人所得税原则上应由全体公民共同承担，无特殊原因，任何阶级、阶层，任何经济成分，任何个人或法人都应缴纳个人所得税，不享有税收特权；

二、综合评价纳税人实质税负能力，其主要涉及税制设计，即个人所得税税制设计应当反映现实社会中纳税人的实质收入水平，即扣除所有的财产价值本身、自身及其家人维持生存必要消费支出之后根据市场物价水平所确定的实际价值；

三、同等税负能力同等税负，是反对个人所得税制度上的特权或不平等，个人所得税税负确定仅应以个人税负能力准，不应以纳税人的社会地位、种族等发生转移；

四、不同税负能力不同税负，是指收入高的阶层纳税能力强，应多负担税收;收入较少的纳税能力较弱，应少负担税收;无纳税能力的，则可以不纳税；

五、税收优惠应当具有严格的“公共利益”依据，并经法律明确规定。B、个人所得税的效率是指国家征收个人所得税必须有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行。在具体的税收制度中，税收效率原则表现为税种的选择，税制结构的确定，税率抉择和税收征收的便利等等。假定政府要取得同样大小的税收，可以开征所得税(直接税)，也可以开征商品税(间接税)。但是所得税对消费者的效用影响相对较小。因为商品税不但改变了商品的相对价格，而且还改变消费者的购买力，而所得税仅仅改变消费者的购买力，因而它的影响较小。

个人所得税应坚持公平和效率，个人所得税是一种直接税，能直接参与个人收入分配。相对其它税种来说，个人所得税能够更容易调节个人可支配收入和财产占有的数量。个人所得税是收入分配流程中的最后环节，是政府对个人收入差距进行调节的最后时机。个人所得税弥补市场分配的不足。在较完善的市场经济体制下，市场分配机制主要凭借生产要素进行分配。但是，在现实市场中每个人的要素禀赋各不相同。另外在市场体制不完善的社会经济中，机遇所得所占的比重还是相当大的。政府分配机制是通过政府政策实现个人收入再分配，其手段包括社会保障支出和税收，而其中个人所得税又是其核心组成部分。政府分配通过无偿地从要素所得和机遇所得中取走一部分，再给予要素素质或机遇差的人，从而来实现收入分配的公平，这是对市场分配的修正和调节。

三、完善个人所得税的效率与公平

1、降低税率，以期实现效率原则：一般来说，高税率会使劳动越多、收入越多，或投资越多、获得越多的人税负越重，其实质是对勤劳和投资的一种税收惩罚，会影响人们劳动、投资的积极性，从而影响生产的持续增长；高税率还会诱惑一些人通过走私、偷税、逃税、合法避税而少纳税甚至不纳税。这不仅会造成税收秩序的混乱，还会挫伤诚实纳税人劳动、投资和依法纳税的积极性。相反，较低的税率可使劳动者和投资者获得较多的税后报酬，会提高他们的劳动热情和投资积极性，从而促进国民经济的持续发展；此外，低税率还会减少纳税人纳税的心痛感，使其不觉得牺牲过大，征税的社会阻力因此较小，税务机关也可减少相关的费用支出，从而提高税收的行政效率。

2、减少税率级次、扩大税率级距，以期兼顾公平与效率原则：由于个人所得税重在调节收入分配水平，以达到缓解收入分配不公的目的，各国个人所得税大多实行累进税率，并且税率级次较多，以实现“量能负担”的公平原则。但近年来，为了兼顾公平与效率，很多国家倾向于减少税率级次。首先，税率级次的减少可以简化税制；其次，减少税率级次伴随级距的扩大，使相当多的纳税人由于个人所得税级距的扩大，使其应税所得从第二级距、甚至第三级距跌落至第一级距，从而仅适用第一级距适用的税率，其实际上面临的是比例税率。在其他条件不变的情况下，比例税率对纳税人产生的税负比累进税率小，从而减少税务机关的征税阻力，这从效率的角度来说是可取的。因此，各国在个人所得税的税制改革中，纷纷减少税率级次。

3、向混合制模式转换我国现行的个人所得税模式是分类所得税制：由于这种模式存在明显的弊端，不能适应我国目前的发展需要，因此必须适时的转变税制模式。但税收是一个操作性很强的工作。一个税种在社会经济生活中实际所起的作用，在很大程度上取决于税务部门对该税种的征收能力及其他配套条件的完善程度。因此，个人所得税的改革与调整不能过于理想化和超前，必须和本国的现实国情相吻合。考虑到目前我国税务部门征管能力较弱，公民纳税意识不强等现实情况，现阶段个人所得税税制模式的选择应定位于分类与综合相结合的混合所得税制，应循序渐进的增加综合制模式的征税内容，不可强硬转换税制模式。逐步扩大综合制的使用范围，可以对有连续性或经常性收入的应税项目，如工资薪金所得、承包承租经营所得、个体工商户生产经营所得、劳务报酬所得等，实行按年综合课税，并实行按月或按季预缴，年终汇算清缴的办法；对其他非经常性所得，如财产转让所得、财产租赁所得、特许权使用费所得、稿酬所得、股息利息红利所得、偶然所得等，实行分类课征。这一税制模式综合了分类税制和综合税制的优点，既能体现量能纳税原则，又能坚持对不同性质收入实行区别对待的原则，而且可以较好的解决分类税制模式下高收入者的避税问题。从长远来看，在条件成熟后再逐步向综合税制模式过渡。

第三篇：申论：兼顾公平与效率

兼顾公平与效率

——论收入分配制度改革的方向

改革开放三十年来，我国的经济飞速发展，人均收入得到了很大的提高，但看到成绩的同时，我们也要发现存在的问题：城乡、区域、行业之间收入差距扩大，工资性收入占比过低，贫富差距进一步拉大，基尼系数已经从改革之初的0.3扩大到了0.48以上。收入分配不公问题不仅影响人民群众共享改革成果，更影响到经济的可持续发展和社会的和谐稳定。以“兼顾公平与效率”为指导精神，推动收入分配制度改革已成为政府的核心议题。

收入分配问题在我国有着深厚的历史背景：在建国初期，我国在计划经济的体制下统一经营、统一分配，干多干少一个样、干好干坏一个样，绝对公平的收入分配制度大大抑制了人民的生产积极性、制约了生产力的发展，导致普遍贫穷；改革开放以来，政府以按劳分配、多劳多得的收入分配原则，鼓励一部分人、一部分地区通过合法劳动先富起来，社会生产力得到了极大的发展，生产效率得到了很大的提高，然而贫富差距也越拉越大、社会公平问题逐渐凸显。现在，我们应立足当前、回顾历史、放眼长远，看清效率与公平的内在联系，把握收入分配制度改革的方向。

把握收入分配制度改革的方向，首先要认识效率的重要性。效率是资源的节约利用和社会财富的增加，是公平的物质前提，没有效率的公平最终只能是普遍贫穷，普遍贫穷不是社会主义，社会主义的本质是“发展生产力，先富带动后富，最终达到共同富裕”。只有不断把社会财富蛋糕做大做好，才能为分好社会财富蛋糕提供良好的物质基础。所以，推进收入分配制度的改革，不能回到导致普遍贫穷的绝对公平中去，依然要认清效率的重要性，坚持按劳分配、多劳多得的基本分配制度不动摇。

把握收入分配制度改革的方向，更要认清公平的重要性。公平是效率的保障，不顾公平而盲目追求效率必然会导致贫富差距不断扩大，最终形成两极分化。贫富差距的不断扩大会使人民对社会制度的合理与公正产生质疑，进而产生社会不满情绪和仇富心理，处理不好甚至还会引起阶层冲突、造成社会动荡，严重影响了社会的和谐稳定。一个和谐稳定的社会环境是深化改革、促进发展的保障和前提，而公平的收入分配制度是构建和谐稳定社会的内在要求。政府应多措并举确保收入分配的起点、过程、结果公平，推动收入分配制度改革，建立合理有序的收入分配制度，这是社会主义的本质属性，也是国家长远发展的保障。

把握收入分配制度改革的方向，要用客观规律指导制度的完善。效率是公平的物质前提，公平是进一步提高经济效率的保证，现阶段，我们已经把社会财富蛋糕做得较大较好了，是时候考虑分好财富蛋糕的问题，用历史的眼光看到效率与公平的问题，把握事物发展的客观规律，以“初次分配兼顾公平与效率、再次分配更加注重公平”为方向，推动收入分配制度的改革，形成合理有序的收入分配格局，促进经济社会又好又快发展。

随着经济社会发展和收入分配制度改革的深入推进，相信公平的阳光将更加灿烂，相信合理有序的收入分配制度能够逐步构建，人人能劳有所得、家家会生活无忧、社会将长治久安。

第四篇：3.7.2兼顾效率与公平教案

第七课个人收入分配

第二框 兼顾效率与公平

一、目标要求

1、知识目标：理解效率与公平的含义，效率与公平的辩证关系，懂得社会主义注重收入分配公平的必要性。理解我国当前正确处理效率与公平关系的政策措施。

2、能力目标：把握效率与公平之间的关系的辨证思维能力。从收入分配角度对如何提高效率，调动人们的生产积极性提出合理建议的能力。

3、情感态度与价值观目标：正确认识和处理效率与公平的关系，树立效率意识，培养公平精神。

二、重难点：

效率与公平的辩证关系 如何做到兼顾效率与公平

三、基础知识

1、效率的含义：效率指经济活动中，（），他表示（），效率提高就是（）。

2、收入分配方式对效率的影响

如果（）就会（），促进（），反之，则会（），阻碍（）。

1、公平的含义

公平的含义较宽泛，这里所说的公平，主要是指（），收入分配的公平主要表现为（）即要求（）。

2、我国坚持公平的收入分配的原因

公平的收入分配是（）体现，他有助于（）实现（）（）。

3、效率与公平的辨证关系

（1）、效率与公平具有一致性，一方面（），另一方面（）。（2）、如何做到兼顾效率与公平a、兼顾效率与公平，要（）

b、兼顾效率与公平，既要（）又要（）既要（）又要（），在（）同时，倡导（）。

C、兼顾效率与公平，必须正确处理（）关系。初次分配注重（），就是在国家参与的再分配中，要（）。通过完善（）等； 把收入差距控制在一定范围内，防止出现严重的两极分化，实现合理的公平分配，以兼顾各阶层各个方面群众利益，特别是保障低收入者基本生活。

五、巩固练习

1、效率是指经济活动中投入与产出的比率，它表示资源有效利用的程度。在我国收入分配中坚持效率优先，有利于（）

（1）调动各方面的积极性，促进生产力的发展，（2）提高资源利用效率，促进生产力发展（3）增加我国的人均资源占有量（4）以最少的经济投入取得最大的经济成果

A、（1）（2）（3）B、（1）（2）（4）C、（1）（3）（4）D、（2）（3）（4）

2、“公平就是消灭差别，有差别就不公平”，这种观点（）

A、错误，其实质是主张平均主义 B、错误，其实质是只讲效率不讲公平C、正确，因为效率与公平总是对立的 D、正确，它主张公共富裕

3、兼顾公平，是指（）

A、社会要消除收入差距 B、实行平均主义，消灭差别

C、社会要将收入差距控制在合理的范围内，使分配的结果能促进人们奋进，社会具有生机和活力

D、社会收入能保证人们的基本生活需要

4、收入分配中的效率与公平是一对矛盾，分别强调不同的侧面。但在我国的社会主义市场经济中，效率与公平是相辅相成的，这是因为（）A、在我国社会主义市场经济能够，效率与公平的对立面已经消失 B、我国收入分配中的效率与公平都以提高企业和国民经济效率为首要目标 C、效率是公平的物质前提，公平是提高经济效率的保证 D、兼顾社会公平是提高效率的物质基础，提高效率是实现社会公平的政治保证

5、我们既要允许和鼓励一部分人先富起来，又要调节个人收入分配，防止两极分化，这一政策是（）

A、社会主义按劳分配原则 B、多种分配方式并存的原则

C、社会主义初级阶段分配原则的体现 D、以经济建设为中心的原则

6、在我国的收入分配中，坚持“效率与公平”原则应当正确出来先富和共富的关系。初次分配注重效率就是要做到（）

A、使个人收入与其经济活动的贡献相联系 B、加强政府对收入分配的调节

C、防止两极分化，实现公平合理的分配 D、把社会成员的收入差距控制在一定范围之内

8、从公平与效率关系上看，我国的改革以效率为目标是因为（）A、效率是公平的物质前提 B、效率是公平的理论基础 C、公平是效率的社会保障 D、公平是效率的物质基础

9、不公平开始严重影响效率，这从反面证明了（）

A、公平是提高效率的保证 B、公平的实现有待于效率的提高 C、有公平自然就会有效率 D、公平从来就离不开效率 10、2005年11月29日至12月1日召开的中央经济工作会议指出，要善于统筹协调各方面利益关系，认真解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，更加注重社会公正和公平，维护社会稳定。社会公正和公平从经济上讲主要是指收入分配的公正和公平。下列对收入分配公正和公平的理解正确的是（）

（1）收入分配公正和公平，主要表现为收入分配的相对平等（2）要求社会成员平均分配产品

（3）收入分配公正和公平是社会主义分配原则的体现

（4）收入分配公正和公平有助于协调人们之间的经济利益关系，实现经济社会协调发展

A、（1）（2）（3）B、（1）（3）（4）

[ C、（2）（3）（4）D、（2）（4）

第五篇：效率优先,兼顾公平.论述。。

从1993年中央在确立社会主义市场经济体制的文件中提出“效率优先，兼顾公平”的分配原则，到党的十六届五中全会强调“更加注重社会公平”，经济界、学界对效率与公平问题的讨论再掀热潮。赞成“效率优先，兼顾公平”的人认为它符合邓小平所说的发展是硬道理的思想，现在我们要转变经济增长方式，就是要改变低效率的增长方式，就是要坚持效率优先。反对“效率优先，兼顾公平”的人认为目前我国的贫富差距过大，原因是讲效率多了而不重视公平，这与我国的基本制度安排以及以人为本的基本理念相抵触，妨碍和谐社会的建设。也有人提出效率和公平同等重要，两者并非此消彼长的关系。

7月29日，由北京开达经济学家咨询中心、中国管理科学研究院金融发展研究所、北京城市学院等单位联合召开讨论会，对“公平与效率”关系进行了进一步的梳理。

本报记者 柏晶伟

效率优先 增进公平

黄范章(中国改革开放论坛副理事长)：

最近几年，中央文件开始的提法是“效率优先，兼顾公平”，后来提法变为“更加注重社会公平”。这在思想界、理论界引起了一些误解，认为效率优先不能提了。也有人公开讲改革初期提“效率优先”可以，现在已经不合适了。我的观点是，效率优先，增进公平。

我不否认“效率优先、兼顾公平”这个提法在改革初期是起到过重大作用的，没有这个提法就没有小平同志讲的让一部分人先富起来，我们就不可能有经济发展，不可能有市场经济。当然，现在发展到一定阶段有些公平问题突出了，因此这些年文件里没有提。虽然没有提效率优先，但提了更加重视社会公平。我很赞成坚持效率优先，然而仅仅提重视公平我感觉还是不足，因为重视公平只是表明市场经济有缺陷的一方面，而且对于政府的操作性不很明确，如何重视没有明确的操作性。因此我提出来要增进公平。

我认为效率优先、增进公平表明效率与公平不仅有负的相关关系，还有正的关系，效率优先是增进公平的前提和条件，而增进公平是效率优先的归宿和目的，效率优先的结果是增进社会公平。为了实现以人为本，科学发展，促进社会和谐，增进公平可以给我们的政策操

作提供一个原则性的导向。

应坚持效率优先兼顾公平

何伟(中国人民大学经济学院教授)：

效率优先指的是什么？兼顾公平是指什么内容？如果这两个问题不说清楚，讨论的时候就会出现很多的不同观点。我的理解，效率用在经济学上就是劳动生产率。我国的劳动生产率高还是不高？实际情况是，虽然经济的盘子很大，但是效率低下。为什么有人现在反对效率优先，主要的问题是没有把效率和经济增长区别开来，把经济发展、经济增长作为效率优先来看待，因此认为现在只重经济增长不注重社会公平。事实上，GDP的增长不等于效率优先，效率优先可以和经济发展同步。也可以不同步，我国现在是经济发展了，但是效率没有优先，各级政府只注重经济增长，而不注重效率优先。

公平指的是什么？是社会公平。社会公平比分配公平范围广得多，社会公平是指社会权利平等，不公平首先是指社会利用资源的机遇上不平等、不公平，由于政府的设计和政策的制定而造成社会成员在资源利用上不公平，结果造成收入差距扩大，最主要的是垄断行业收入过高。行政垄断行业的设置使行业收入差距扩大，城乡二元结构使城乡收入差异扩大，对于这些社会不公平必须通过深化改革来解决而不是废除效率优先。现在一些不公平现象，即便是将公平放在优先地位也解决不了，这个问题是再分配的问题。初次分配由市场来决定，再分配由政府来做。所以我认为要想解决分配不公不是兼顾效率优先，而是应当对政府进行改革，深化政府改革，转变政府职能，垄断行业市场化，舆论监督社会化，这才是解决当前

分配不公的最根本的办法。

“效率优先、兼顾公平”的局限性

吴忠民(中央党校社会学教研室教授)：

“效率优先，兼顾公平”，这个提法在改革开放初期具有重要价值。但如今的中国改革已经结束了初期的启动阶段，而进入现代制度建设时期，在这样的时期这个提法就逐渐显示出局限性。第一，这一提法没有区分价值观和具体政策这样两个层面上的公正。第一层面是作为基本价值观的公正，这个公正直接影响着一个社会基本制度的设计和安排，正是从这样的意义上讲，现在社会在基本制度建设安排方面必须以公正这样的价值观为基本的依据，在这样的层面上公正是最为重要的，不存在公平和效率谁是优先的问题。第二层面上的公正问题是具体的政策制定，这涉及到我们经常谈论到的“效率与公平”问题，也就是在不同的历史时段经济效率和再分配两者的分量谁轻谁重的问题，在这样的情况下有必要解决公正和效率问题。需要注意的是，尽管在某个历史时段偏重于效率是正常的，但是这种趋向应以不损

害社会的基本制度为前提。

第二，“效率优先，兼顾公平”对初次分配重效率、再次分配重公平这样的定位是不全面的。社会公正是社会经济生活各个领域的基本依据，无论是在社会再分配领域还是初次分配领域都必须遵循，初次分配领域如果不重视公正问题会增大再分配的难度，从而形成整个社会的严重问题。现在中国社会的收入差距很大，原因是多方面的，而不重视初次分配的公

正问题就是其中的重要原因。

第三，“效率优先，兼顾公平”意味着政府主要职能的错位。政府的主要职能是维护公正，在改革开放以前政府扮演着全能型的政府角色，而在开放以后试图扮演经济型的政府，以取代企业家和相关职业群体的位置，“效率优先，兼顾公平”就是一个经济型政府职能定

位的明确表述，这是它的局限。

正是由于“效率优先，兼顾公平”的说法存在上述的缺陷，所以这一提法对

错误！未找到引用源。中国经济发展、对于现代社会的制度建设必定产生不利的影响。现在的制度建设必须以现代的价值观包括现代的社会公正观来进行，而“效率优先，兼顾公平”这样的提法是轻视了现代的基本价值观，尤其轻视了社会公正观，从而会延误中国社会的建设发展。

防止效率和公平双缺失

赵人伟(中国社会科学院研究员)：

我认为，效率和公平兼顾是一个一般规律，但是在发展基本阶段特别是初期阶段要强调效率优先兼顾公平。现在的问题是，目前在中国效率和公平双缺失，很难说哪个优先哪个兼顾。有人认为现在效率问题解决了，要重视公平了。效率问题真的解决了吗？我觉得没有，现在的实际情况是廉价劳动力、高能耗、高污染，虽然比起解放以前我们好了很多。

效率与公平的关系并不是此消彼长的关系，但这种思维方式我们已经沿用了50年，是不是可以从这种思维方式里摆脱出来了？我觉得不要多重视提法，要重视机理分析。马克思分析问题不像斯大林，马克思不在乎表述，而重视机理分析。我们在学经济学的时候，学到关于资本主义的表述，结果从斯大林思维回到马克思思维也找不到具体的经典表述。整个资本论是把剩余价值本身怎么产生、遵循了什么方式进行了分析，是机理分析才创造了这样的理论，而斯大林讲了那么多基本经济规律在现实经济生活中用处却不大，说明机理分析是重

要的。

对效率和公平也要重视机理分析。效率和公平关系实际上是互补的，瑞典的人均GDP原来是世界排名第三名、第四名，后来降到第十六名。瑞典人的健康状况没有下降，可是生病请假的日期越来越多，平均每个人请病假的时间越来越长，结果影响到GDP，说明瑞典的公平搞过了。对效率和公平的关系，要放在具体条件下分析，不好笼统地讲谁先谁后。

市场主导效率，政府主导公平

王珏(中国市场经济研究会会长)：

效率优先，是整个人类社会发展必须遵循的一个原则，特别是在市场经济条件下。在生产力不发达的情况下，效率优先也应该是必须遵循的。今后任何时期没有效率优先就不可能出现、也不可能维持社会公平，所以对效率优先不能产生任何怀疑。

公平问题，严格地说，它是政治方面的问题，也就是社会的问题，为什么？公平就是起点的公平，从分配角度说它必须是生产资料的分配决定消费者的分配，生产资料的分配结构决定了消费品的分配结构。生产资料被少数人垄断了，或者说被有些人垄断了，那肯定就不可能有公平，所以公平在于生产资料的所有权必须多样化，必须对过去的那种所谓的国有制、集体所有制进行彻底改革。市场主导效率，政府主导公平，第一次分配主张效率，第二次分

配应该重视公平。

目前在有关效率和公平的讨论中，有人利用公平领域矛盾过多而主张回到原来的计划经济时代，这个我不能理解。因为我们在改革之前从农村来说有2.5亿人吃不饱饭，改革开放以后我们只有3000万人解决不了吃饭问题，怎么说我们的改革不公平了？公平是一个长期性的问题，我们现在的所谓不公平主要是计划经济体制遗留下来或者更长远地说是历史遗留

下来的。

效率优先核心是资源配置效率

周为民(《学习时报》总编辑)：

迄今为止，对“效率优先，兼顾公平”这个原则的批评主要的问题在于概念是不一样的，效率指的是什么？很多人理解为仅仅是生产效率，实际上从经济的角度、从经济理论的角度讲，所谓效率不仅仅是指生产效率，更重要的是指社会的经济效率，核心是资源配置效率，而资源要达到有效配置必须有良好的制度和机制，也就是说有市场经济。兼顾公平，这个公平指的是什么？指收入分配当中的在一定程度上的收入均等，中央的历次文件到十六大报告都是在这个意义上用的，所以不能把公平的概念理解得过于狭窄，以至于和社会公正混淆起

来。

有人批评“效率优先，兼顾公平”原则，往往是以否定市场化改革方向相伴，往往批评的就是市场经济，这是需要注意的一个问题。中央现在强调，根据现实当中存在的突出矛盾要更加注重公平，这是必要的，但是不能够简单地从中得出一个结论，就是效率优先不对了，因为“效率优先，兼顾公平”不是在改革初期所谓为了当时的什么情况提出的，而是在1993年也就是说改革进行了15年之后提出的，同时中央是在关于确立市场经济体制改革的文件中提出的，这就是说，是我们最终明确中国改革的目标是建立社会主义市场经济体制以后提出的。市场经济收入分配制度基本特征是“效率优先，兼顾公平”，因此要否定“效率优先，兼顾公平”的话必须提出三个证明，才可以有逻辑地否定，这三个结论需要证明：第一以经济建设为中心是不对的，要证明发展是硬道理过时了。第二要证明不能搞市场经济。第三要证明收入分配制度不是起激励作用，而是首先保证大家分配的均等。事实上，只要赞同机会均等就是赞同效率优先，十六大报告提出的也是这样的原则。初次分配注重效率，再分配注重公平，所谓初次分配注重效率就是要形成一个良好的市场经济体制，形成一个秩序良好、规则公正的市场分配过程，也就是说一定要保证按生产要素分配这个原则能够贯彻。所谓按生产要素贡献分配与市场配置资源是同一个过程，所以要否定效率优先，必须否定在收入分配不能搞平均分配，如果不能证明以上三点，就不能否定“效率优先，兼顾公平”。

效率与公平相辅相成 傅正泰(北京城市学院院长)

效率跟公平是一致的、相辅相成的，公平不等于平均主义。公平说的是公平的竞争、公平的机会。假如没有效率，我们中国就无法发展了。在当前的形势下不搞市场经济是不行的，所以竞争是公平的竞争，国家只有具有竞争力，民族才有生存权。国家只有发展了，社会才有公平，只有有了效率，国家才能发展，我觉得这两点不矛盾。

造成当前不公平的根本原因是腐败，造成垄断的也是腐败。效率和公平是相辅相成的，公平在不同的生产力水平、不同的生产关系上有不同的标准，只有生产发展了，公平的标准才能变化。追求平均主义是错误的，所以我认为现在要大力发展教育，要有更加宽松的环境，使得大家能够参加公平竞争，要反对不公平的竞争，反对垄

断。

公平是相对的。我们可以把公平分为机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平，即所有的人都遵循同样的规则。从这种意义上说，机会公平也就是规则公平。平等待人，就是在规则面前人人平等；得其应得，就是按人的能力和贡献分配。机会公平所奉行的是激励原则，它充分尊重主体的选择，最大限度地激发主体的活力。

市场经济就是通过机会公平即平等竞争的原则，提高资源配置的效率。这是由资源稀缺性和人的需求不断增长的矛盾决定的。只有充分发挥市场配置资源的基础性作用，才能提高资源配置的效率，促进社会财富的不断增长。

与机会公平不同，结果公平是注重人的差异性的公平，即充分考虑人的个体差异，特别是人的先天禀赋和社会背景的差异，对不同的人实行不同的规则。人与人之间是有差别的，人们的先天禀赋和社会背景是不同的，这是无法选择的。由于人的起点不同，即使是平等竞争，仍然会导致结果的差别：能力强者会获得更多的资源，而能力弱者会获得较少的资源，甚至丧失掉已有的资源。可见，机会公平实际上是默认了“不同等的个人天赋，从而不同等的工作能力，是天然特权。所以就它的内容来讲，它像一切权利一样是一种不平等的权利。”（《马克思恩格斯选集》第3卷，第305页）因此，对于由于先天禀赋和社会背景不同所导致的差异，我们必须贯彻补偿原则，“最大限度地增加处于最不利状况的人的期望。”（罗尔斯语）通过社会再分配的方式，对于弱者给予补偿，实现结果公平（当然，结果公平决不是搞平均主义，而是确保弱者的基本权利）。我们之所以强调结果公平，是由人类社会的整体性所决定的。无论强者还是弱者，每个人都应享有基本的权利，即生存和发展的权利。不可否认，强者获得更多的财富固然与他们个人的努力相关，但财富的获得离不开社会，即使强者的先天禀赋也与社会息息相关。所以，对富人征税不仅是必要的，而且是合理的。更重要的是，通过结果公平，使更多的人提高主体选择能力，甚至提升人的先天禀赋的能力，充分发挥每个人的能动性，从而推进整个社会的进步。

以上对效率和公平的分析表明，尽管效率和公平是两个不同的价值目标，但二者又是密切联系在一起的。当然，它们的联系比较复杂，是对立的统一，是动态的平衡。效率是公平的基础。如果没有效率的提高，就只能是贫穷，而在贫穷的条件下，不可能有公平的进步。因此，要实现公平的不断发展，惟一的正确途径就是提高效率。效率的提高恰恰依赖于公平。没有平等竞争，就不会产生高效率。所以，效率的提高取决于公平，特别是取决于机会的公平，当然也取决于结果的公平。可见，效率与公平的关系，曲折地表现为效率与机会公平和结果公平的关系。机会公平是通过激励的方式促进效率，结果公平则是通过补偿的方式促进效率。这就是效率与公平的互动关系。这种关系表明，社会发展的基础是提高效率，是把蛋糕做大。而提高效率、把蛋糕做大是有条件的，这个条件就是要保证公平，就是把蛋糕分好。也就是说，不是等把蛋糕做大之后再来解决分蛋糕的问题，而是在做蛋糕的同时，就开始了蛋糕的分配（初次分配）。不然，蛋糕是永远做不大的。当然，蛋糕做大之后，也需要进一步解决分蛋糕的问题（再次分配）。由此可见，效率包含着公平问题，公平隐藏着效率问题。效率离不开公平，公平也离不开效率。效率和公平之间是一种相互依赖、互为前提的关系。我们不能把效率和公平截然分开，更不能把二者绝对对立起来

浅论公共政策选择中的公平和效率问题

□洪瑞沣

胡锦涛总书记在党的十七大报告中提到，坚持“把提高效率同促进社会公平结合起来”，这是我国改革开放30年来的重要历史经验。当前，随着政府在社会建设和公共服务中相关职能的转变，公平与效率问题已不仅仅是社会经济运行和资源分配过程的基本问题，同时也是政府公共政策选择的基本问题。

一、公平与效率是公共政策选择的价值取向和基本目标

根据新公共管理理论，公共政策一般是指政府为解决社会公共问题而制定的行为准则，是政府用来调控社会利益的基本工具，公共政策制定必须从社会整体利益出发，以实现社会整体利益优化为根本目标。公共行政的价值取向必须是体现对人的关怀、对公民权利以及社会进步的关怀。一个健康文明的社会，同时也是一个公正的社会。在我国社会转型时期，应把公平与效率问题作为公共政策选择的基本政策目标。公平是从属于价值理性范畴的概念，效率则被定位于工具理性的界限之内，作为公共政策的两种不同的价值取向和政策目标，必须充分认识其本质的涵义。

效率原则是现代公共行政的一项原则，它要求行政主体在公共政策行为的过程中，应当以经济、有效的方式，以尽可能的“投入”获取尽可能大的“功效”。而公平作为现代公共行为的基本价值目标，要求公共政策行为体现公平的结果，尽可能满足社会主体（公众）的公平需求，恰当地运用公平原则，统筹短期和长期利益、微观与宏观等因素，兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张，平衡与之相关的利益冲突。只有这样才能使公共政策带来良好的行政效应。这实际上意味着行政管理者（包括公共行政主体）不能是价值中立的，他们应当担负起实现社会公平的责任，应当把出色的行政管理与社会公平作为一种新的公共行为的基本原理、应履行的必要职责和应遵循的社会准则，同时，社会公平这一社会准则本身又赋予新的公共行为以新的使命，即它有责任改革那些妨碍社会公平的公共政策与影响实现社会公平目标的政府行政管理体制。

二、公平与效率两者紧密相关，辩证统一

其实，如何看待效率和公平之间的关系问题，在社会科学界曾经存在不同的观点。第一种观点：效率和公平无关论，即效率和公平是两个截然不同的问题，二者之间没有任何联系，追求效率不必考虑公平，追求公平也无需关注效率。第二种观点：效率和公平“两难选择”论；认为效率与公平二者不可兼得。上述两种观点，把效率和公平截然对立起来，完全割裂了二者的关系。第三种观点：效率与公平是倒U型曲线论（此消彼长论），即在效率不高的初始阶段，比较公平；伴随效率的提高，贫富差距扩大；只有在效率极大提高的阶段，才能实现公平。第四种观点：效率与公平互动论，即公平离不开效率，效率也离不开公平，二者具有不可分割的内在联系，它们是相互依赖，相互促进的关系。现在学界普遍认同“效率与公平互动论”，这种互动论在公共政策选择上可以理解为：一方面，如果公共政策缺乏效率效应，则政府就不能对社会进行有效的管理，社会将进入无序状态，导致资源的巨大浪费，人民生活更加贫困，从而必将破坏并无法实现公平。相反，经济效率的提高则能够促进社会公平的实现。因此可以说，经济效率甚至是实现社会公平的必要条件之一。另一方面，如果公共政策中贯彻公平理念，则可以博得公众的信任、支持、配合，从而提高政府的威信，取得良好的行政效应。

三、正确处理公平与效率之间的矛盾是公共政策选择的努力方向 高效率的行政活动具有稳定社会经济的作用，并能克服官僚主义“拖拉扯皮”的弊端。但是如果公共政策片面追求效率，则往往会侵犯社会公众的合法权益。因此，行政主体进行决策时，必须做出权衡，在公平与效率的价值上不能千篇一律，而应该根据公共政策特有的背景、情势以及轻重缓急来定夺。一个国家的公共行政价值目标，在其国家经济落后或者当公共政策对公众权益影响较小时，是“效率优先，兼顾公平”；而当国家经济发达或者公共政策对公众权益影响较大时，则应当以公平为主，兼顾效率。通常认为，现代公共政策所追求的公平应当是达到效率目标的公平，现代公共政策所追求的效率应当是实现社会公平的效率。之所以得出这样的结论，主要基于两个方面原因：

一方面，公共政策行动中的效率一般分为微观效率和宏观效率等不同的层次。从微观层次上看，每个具体的社会政策行动都有投入和产出的关系，都应该强调少投入、多产出。例如，我们的公共教育、公共医疗卫生事业、社会福利服务部门等都应该通过合理的制度设计而提高其自身运行的效率。这与市场经济行为中的效率原则是一样的。从宏观层次上看，公共政策行动的效率涉及到资源投入、资源分配与社会效益之间的关系，高效率的社会政策模式应该是在资源投入量一定的情况下，通过更加合理的资源分配和制度安排而达到更好的社会效益。例如，通过合理的资源分配而使社会政策能够在资源投入一定的情况下，更好地达到缓解贫困、提高人们的健康水平、降低文盲和提高平均受教育程度、改善人们的住房条件、维护社会稳定、促进社会平等和社会和谐等方面的目标。从宏观层次看，公共政策行动中的效率与公平是一致的。所不同的是，公平的原则要求社会政策行动始终遵循正确的社会价值目标，而效率原则要求公共政策行动高效率地达到其目标。另一方面，公共政策行动中效率复杂性还表现在其测量和评价体系的模糊性。在市场经济行动中，可以通过同样的货币单位来测量投入和产出，因而比较容易评价其效率(投入一产出比。但在公共政策行动中，投入的资源 经费 可以用货币单位来测量，但其产出的健康、安全、人力资本、教育水平、居住条件、社会稳定、社会和谐等无法用货币单位测量，因此也很难对其效率作出精确的评价。这是导致人们忽略公共政策行动效率的重要原因之一。它说明提高公共政策行动效率的难度更大，因而向公共政策的研究者和实践者提出了更高的要求。

总而言之，公共政策以维护社会公平为其基本目标，但同时也应该注重效率。一味将公平与效率对立起来的观点和做法都有害于公共政策的选择和推行。正确的做法是采用合理的机制，达成公共政策选择上公平与效率的统一。（作者单位：市民政局）



二、公共政策制定的原则

第一，民主化原则。

这也应该是公民教育过程当中的一个最重要的原则。

决策的民主化是现代公共政策制定中的一个重要的价值取向，公共政策要体现公共利益,每一个利益主体都能够参与进去,让自己的利益需求都能够得到体现,这样制定的政策才能符合绝大多数的利益,它追求社会公正，强调公民参与。

第二，规范化原则。

制定一个公共政策必须具有严格的规范,不是随意的,也不是任意的。规范化是现代公共政策制定的另一个基本原则。社会中利益主体的多元化和公共政策制定过程的复杂性，都要求遵循规范化原则，不能是拍脑袋决定。比如过去我们南京地区的有些公共政策,现在看起来是缺乏科学的论证和规范的程序,可能是某个领导的主观决定的。如果我们有规范的程序,一些负面的、现实中很难操作的公共政策,可能就不会出台或者会被取消。公共政策是对全社会的价值作权威性的分配，涉及到社会生活的方方面面，影响到社会秩序、社会稳定和社会发展。因此，公共政策的制定必须是一项非常重要的规范性行为，必须有严格的规范化的制定程序。

第三、合法化原则。

公共政策的制定必须符合宪法、法律和相关的法规。公共政策的制定不能违反国家的根本大法,所以公共政策的制定之前我们一定要分析是否符合宪法,符合我们相关的法规。这里所指的法规既有国务院的行政法规,也有地方性的法规,我们在法律效力层次上一定要强调这一点,宪法效力最高,其次是法律,然后是法规。公共政策应该在次一点的地位上。在法学理论和实践上都有一个原则：下位法不得和上位法相抵触,那就是公共政策不得和法规相抵触,法规不得和法律相抵触,法律不得和宪法相抵触。我们制定的公共政策也许合情合理,但有可能会不合法。因此，我们制定公共政策的时候就不能仅仅关注利益,利益有正当和不正当之分,有合法和非法之分。所以我们在制定公共政策的时候要坚持合法化原则,要坚持把我们正当的利益、合法的利益贯彻到我们的公共政策的制定的过程中。

第四，公开化原则。

这个公开化原则要求我们在公共政策的制定当中,要透明、公开。这也是民主化的具体要求。听政会就既是民主又是公开，在我们国家的个人调节税法律修改的过程中，就召开了听政会。我们在社区要制定公共政策的时候，也应该事前公告，告诉大家我们要制定一个公共政策，可以进行民意调查，要制定一个初步的意见，请大家参与，一步步的制定草案，制定的规范化内在地要求公共政策制定过程的公开化，要建立有效的监督机制，避免“黑箱”操作。，在政策的制定过程中，应建立容纳多种意见甚至是反对意见的科学的论证制度，严谨科学地对待“异见”。

（二）完善公共政策制定的咨询系统和信息系统

继续发展咨询机构，可以考虑形成一些综合多学科专家、多种优秀人才的大型智囊机构；建立咨询工作的程序制度、预算制度，增强其独立性；政府要真正重视咨询机构的作用，为专家学者创造良好的研究环境，充分发挥他们的聪明才智，采纳他们的意见和建议；鼓励建立民间的咨询机构等。

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。

公共政策学：运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间，与系统内外诸因素之间进行因果和相关性研究，探索公共政策的规律，以期改进政策系统提高政策质量。

属性

1、价值相关性。与政策的价值相联系的是其利益相关性，多数公共政策都涉及到对以利益为核心的的社会价值的分配。

2、合法性。政策的合法性应该通过法定程序获得，这种法定程序可以通过立法机关通过，或者经过得到立法机关明确授权的有关部门的认可。

3、权威性。公共政策的权威性与其合法性紧密相关，而权威性又与强制力相联系。

研究对象

公共政策的研究对象是组织而非个人的决策行为；并非所有的组织的决策行为都属于公共政策学的研究对象，只有公共组织的决策行为才是公共政策学的研究对象；政府组织的决策行为是研究对象的核心和重点。公共政策执行的各种手段。

（1）行政手段——最基本的手段，是行政机关采用规章制度、命令指示、组织纪律等方式来推进公共政策的执行，具有权威性、强制性、具体性、无偿性、发挥作用快等特点，值得强调的是，行政手段容易产生“一刀切”、瞎指挥等现象，因此不能滥用，必须有强而有效的监督。

（2）法律手段——通过法律、法令、司法、仲裁等工作来调整政策执行活动中的各种关系，除具有权威性和强制性的特点外，还具有稳定性、规范性和程序性的特点。

（3）经济手段——根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种经济利益关系，以促进政策顺利实施，具有间接性、有偿性、关联性等特点。（4）说服引导手段——较少有强制性，采取循序渐进、耐心说服的手段，是更易被政策对象接受的执行方式。

（5）技术手段——采用网络技术、信息技术等现代化科学技术，改进政策执行的方式，提高政策执行的效率。例如网上工程招标、网上征税等电子政府工程的实施。