谈我国辅助警力制度的建立与完善

第一篇：谈我国辅助警力制度的建立与完善

77895857.doc 在世界政治经济全球化发展，全面步入世界舞台的背景下，我国正处于社会转型、体制转轨的特殊历史时期。由于诱发违法犯罪的消极因素大量存在，而新的社会机制的形成和防控能力的提高还需要一个过程，因此，犯罪和治安问题在一定时间内必然会增多。为应对挑战，仅仅借助和依靠公安机关的力量是无法完成的。这时，一个崭新的名词—— “辅警”跃人了中国警务改革者的眼帘。在我国并没有严格法律制度意义上的辅警制度，但一直存在着的治安联防队、群防群治力量、保安队伍、协警人员等的辅助警力却与之有着同等的地位，发挥着同样的作用。由于这些辅助警力存在的分散性和混乱性，使之队伍建设显得远远滞后，不够规范，大大阻碍了这部分警力资源作用的发挥，因此，改良我国现有的辅助警力，对建立和完善我国辅助警力的制度具有重大意义。

一、我国建立辅警制度的现实意义

我国每年的经济总量以8%左右的速度增长，表明我国正处在经济高速增长期。特别是我国加入WTO以后，城市化进程速度随之加快，大量的农村剩余劳动力也将进一步向城市迁移，我国的犯罪率必将维持在上升势头，警力资源匮乏就会凸显出来。因此，改良我国现有的辅警制度，是解决目前警力匮乏的一剂良方。

（一）缓解警力不足，提高警力资源的利用效能

中国约13多亿人口，而中国警察的数量只有200万，我国的警力与总人口之比为1.3‰。然而，当今许多国家警察所占人口的比例已经远远超过了我国。例如，法国为3.5‰，意大利为2.9‰，美、日为2.8‰，可见，我国警力资源严重匮乏。加上公安机关向社会公布“有求必应、有难必帮”的承诺后，公众对警察的期望值达到了“万能”的程度，致使公安机关职能的外延不断扩展。然而，以目前的专业警力去承担全面的社会求助、提供全方位服务的任务存在很大困难，光是接处“110”报警中最多的民事纠纷等非警务工作已经让警力疲于奔命，更何况一定程度上影响和削弱了有限警力对突发事件和真正意义上“匪警求助”的接处力度和速度。为迅速扭转局面，有效提高对犯罪的预防与控制能力，西方国家在增加在编警力的同时，多采取大量增加辅助警力的办法，一方面，可以缓解警力的不足，例如，在有私人保安巡逻的区域内，保安的巡逻可以有效地维护该区域的秩序，警察可以减少对该区域的巡逻频度，从而缓解警力不足的问题。另一方面，辅警承担了警察的一部分简单警务工作和一些琐碎的行政事务性工作，从而使警察从较简单的警务和琐碎的行政事务中解脱出来，能够更集中地从事专业化要求较强的警务活动，从而缓解一线警力不足，提高了警力资源的效能。

（二）节约行政成本，有利于社会资源的分配

在西方国家，衡量警察效益有一个重要理论，即“钱财衡量价值论”（value for money）。该理论认为：警察工作的投入成本与产出效益应成正比关系。该理

77895857.doc 论成为驱动警务工作改革的杠杆。西方国家著名的“警察私有化运动”正是这一理论的产物。一般而言，在编警察都具有国家公务员身份，其地位及待遇受公法保护。在英国，警察的社会地位及待遇都很高，政府部门从招募、培训一名警察到支付警察工资和相关福利、退休金等需要耗费较大的行政成本。而通过行政合同或民事合同的形式雇佣一名辅警，则需支付的薪酬相对低廉，有的辅警(如志愿警察)甚至没有工资，政府向他们提供的只是象征性的“服务补偿”费用。很显然，政府通过合同雇用辅助警察比招募正式在编警察，可以节省更多的行政成本。

(三)密切警民关系，调动群众治安积极性

在计划经济时期，人民群众参与社会治安防范的热情普遍较高。在经济转型期，由于人们价值观的变化和辅警机制自身的问题，公众参与社会治安防范的热情降低，公安机关调控群防群治队伍的能力有所下降。并且近代西方的主动提前警务模式，使警察神秘感增强，与公众距离日益扩大。而辅助警察的加入，则为公众打开了了解警察，了解警务工作的大门。辅警作为普通公众和兼职警察的双重身份使之成为群众了解警务工作的桥梁。来自民间的辅助警察，不仅可以向警察传递群众的呼声，同时，也会为警察揭去神秘的面纱。通过工作，他们可以更多地了解警察工作的特殊性、艰苦性和复杂性，明晰各项警政政策便民立国的真实意图，掌握警务工作的一般流程。这样，他们在回到普通公众角色后，不仅自身更为自律，同时，也会自然地向身边的群众进行宣传，而这要比来自警察官方的报道更为群众所接受和信服。

二、我国辅助警力存在的问题分析

改革开放以前，由于在维护社会治安和稳定方面有了“内保机构”和“治保会”等群众路线的成功经验，在公安机关警力紧张的情况下，公安机关开始吸收群众力量加入到维护治安的队伍，组建了群防群治力量，这支群众防范力量被称为治安联防队；改革开放以后，各种形式的辅警在我国逐渐发展起来，尤其是保安队伍的不断壮大。例如2009年辽宁省共有保安16万人，今年底则可达到19万人。而在2006年末，这个数字还仅仅是5万。3年多来，每年以数万人的规模激增。随着保安队伍的迅速壮大，这支“辅警大军”在协助维护社会治安，服务经济社会发展，满足公众安全需求方面的作用日益显现。目前，我国各地使用的辅警已经从最早的治安联防员，发展出治安员、保安队伍、单位保卫组织、社区治保会、交通协管员、协警、巡防员、文职雇员等各种称谓的辅警。

在我国，合情合理而不合法的辅助警力大量存在，各地公安机关为缓解警力不足而大量雇佣辅助警力，据估算，在我国一名警察配备辅助警力的比例最低达到了1∶4，有些地方甚至高达1∶11，单是公安机关自己招聘的治安联防人员就有36万多人，而权威人士认为数字远不止这些。如此众多的辅助警力的存在，主要原因是由于许多地方现有警力严重不足，当地公安机关不得不依靠聘用辅助警力来协助维持治安秩序，打击违法犯罪行为。应该肯定的是，辅助警力对维护社会治安起到了非常积极的作用。但问题也很多，在一些地方，辅助警力违法乱纪、侵犯群众利益现象严重，甚至到了令人触目惊心的程度。这也成为取消辅助警力

77895857.doc 中的治安联防队伍的主要原因之一。辅助警力在现实中存在的问题有社会、自身等方面的原因，更主要的是体制、管理等方面的原因。

（一）辅助警力与公安机关角色错位

辅助警力顾名思义是辅助警察开展相关工作，因此从法律上讲，辅助警力是不具备执法权、侦查权等警察权。他们只有在发现犯罪时，协助公安机关将犯罪嫌疑人扭送至公安机关的这一普通公民享有的权利。但在现实生活中，情况却远非如此，辅助警力一旦与警察在一起抓捕犯罪嫌疑人，经常出入于公安机关，自身便产生角色错位。于是，辅助警力的非法拘禁、非法搜查、故意伤害等违法行为接踵而来。而普通群众并不清楚他们享有什么权力，经常是敢怒不敢言，从而导致辅助警力出师无名，名不正而言不顺，使辅助警力队伍成了一支破坏公安形象的“杂牌军”。这些不仅不利于辅助警力队伍的发展壮大，而且直接影响到社会治安防范效能的发挥。

另一方面，公安民警是社会防范的主力军，必须担当起专门职责，但是目前存在一种淡化职责的不良倾向，个别民警甚至把本职工作全部放手到辅助警力人员身上，并且忽视对辅助警力的指导。这些现象的出现给我们敲响了警钟，如果不及时改变这种状况，公安工作的专业性、专职性将逐渐弱化，严重的会影响到公安队伍的整体形象。

（二）体制机制与现实状况不适应

我国传统辅助警力，即各种形式的社会治安防范组织，是我国公安机关倡导群众路线的产物。在计划经济时期，人民群众参与社会治安防范的热情普遍较高，公安机关调动社会群防群治力量用于治安防范的能力也较强。但在社会主义市场经济的今天公众参与社会治安防范的热情普遍低落，市场化的运行机制又使公安机关在调控群防群治队伍时指挥失灵。导致这一现象，主要原因有两点：一是人们价值观的变化。人们以往的价值观较为单一，对社会治安的关注度很高。而现在，人们的价值观趋于多元化，他们对自身的治安需求大大增加，社会责任感却相对弱化。二是我国传统的辅助警力体制落后，机制不活。我国传统的辅助警力队伍由政府组建、业务受公安机关指导而人员的人事关系又隶属于不同单位。这种体制存在的弊端是：第一，没有设立上级机构，不利于统一领导。第二，人员隶属关系复杂，成员缺乏归属感。第三，雇佣关系不明确，成员合法权益难以保证。

（三）辅助警力在使用中存在误区

目前有多种形式的辅助警力，但对这些辅助警力在使用中并没有人尽其能，充其量只能以巡逻和站岗的方式震慑犯罪，主动应对犯罪的能力相对较弱。硬件上，辅助警力人员配备的通讯工具量不足，导致信息沟通较慢，甚至出现无法沟通的现象。一旦有案情发生，这些薄弱环节和漏洞无形之中不仅给犯罪分子提供了可乘之机，同时也给公安机关管理带来了难度；软件上，公安机关对辅助警力的部署上缺少主动性，如我们通过对辅助警力中的巡逻力量部署分析可以发现，由于没有统筹考虑到白天发案与夜间发案的转化和流动性，将力量过于集中白天，或过于集中夜间，这种“亡羊补牢”的做法，往往只能是被动挨打。

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（四）部分人员素质偏低，严重影响公安机关形象

改革开放以后，随着辅警队伍的不断壮大，公安机关在招募过程中不可避免的使得一些素质低下、动机不纯的人员乘机混入队伍当中，导致辅警队伍良莠不齐，鱼目混珠，更有甚者，一些违法犯罪人员充当了治安员，利用职务之便谋私利，目无法纪，徇私舞弊，耍弄特权，欺压群众。例如河南郑州市公安局蜜蜂张派出所的治安员王怀义等人，竟多次以“公安”名义将卖淫嫖娼人员、准卖淫嫖娼人员甚至根本不是卖淫嫖娼的人员带至派出所敲诈勒索其钱物，王怀义还残忍地奸杀了多名女青年。该事件引起了公安部的高度重视，因此，2004年9月3日，公安部发出通知，要求全国各地公安机关对聘用的治安员进行专项清理，用3年时间将治安员全部从公安机关清退出去。2008年1月1日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员。这足以见到此类事件的严重损害和影响性。不过由于各种原因的制约，治安员并没有从公安机关彻底清除出去，这也表明了治安员的存在有一定的现实意义。但是像王怀义这种偏离辅助警力行为目标的做法，不仅严重影响了公安机关的形象，还削弱了队伍的战斗力。

（五）公安机关缺乏对辅助警力管理的危机意识

凭传统的组建模式以及联防队员的地位及待遇，不可能吸引符合条件、素质较好的人员加盟。换位思考一下，辖区各单位也不愿将素质较好的人员选派到联防队。相反，一些素质较差、年龄偏大、没有什么技能的人员最终成了联防队员。主观上，辅助警力都是从社会直接招聘的，他们文化素质一般在初中毕业程度，缺乏职责意识和组织纪律观念，法律意识淡薄；客观上，辅助警力工资和福利待遇不高，法律地位不明确，没有执法权，而职业风险非常大，影响着他们主观能动性的发挥。这些主客观因素造成了这支队伍总体素质的局限性，并直接影响着辅助警力队伍在社会治安防范工作中辅助作用的发挥。而公安机关对他们的培训教育很有限，加之管理机制多而杂，管理标准经常性变化，很容易导致辅助警力伍管理的不确定性。长此以往，辅助警力队伍松散、辅助警力人员工作效率低等问题都会暴露出来，对社会治安管理工作的协助效用随之降低。

（六）经费难以保证，人员待遇低

我国很多辅警组织的出资方与使用方是分离的。如联防队成员基本上来自于困难企业或本身就是下岗职工，生活待遇普遍较低，而公安机关对于一些有突出贡献的队员，也只能从经费中支出一部分作为奖励，不可能拿出大量资金予以补贴、为他们购买保险等。因工资待遇较低，导致雇佣人员从两个方面寻找补偿。一是“体内损失体外补”，有的利用职务之便到外面捞油水，甚至敲诈勒索。二是“经济损失政治补”，有的把在公安机关办事当作提高自己身份地位的资本，为家族、亲属撑腰、当后台，以势压人。

三、我国辅助警力的制度建立与完善

综观现阶段我国辅警发展的混沌状态，我们不难发现，目前，我国辅警的来

77895857.doc 源较随意、辅警素质不高、公安机关对辅警队伍的管理不规范、辅警职责不清晰、辅警发展呈现出有需求但无标准的特点。针对我国现存的辅助警力存在着诸多问题，需要从体制、管理等多方面不断改良与完善，应当建立一套具有中国特色的辅警制度。辅警制度源于西方，因此我国的辅警制度建立必须借鉴国外经验，以及更多地借鉴与我国内地文化传统、生活环境、治安状况较为相似的我国香港和台湾地区的成功做法，但同时必须明确，对于外国的成功经验，我们要考虑其生存的土壤，而不能照抄照搬，但建立辅警力量，却是殊途同归。辅警是作为社会资源参与治安管理的组织形式，群众参与是基本构成要素，本质上属社会治安综合治理范畴，但是具有更高的组织形式、制度规范和社会功能。我们必须建立一套具有中国特色的辅警队伍，其理论和实践都需创新、发展。具体设想如下：

（一）完善辅警法律法规

我国公安机关存在着庞大的雇佣人员队伍，以治安联防队、群防群治力量、保安队伍、协警人员等多种形式存在着，他们的领导机关不同、管理机制不同、案例标准不统一、着装混乱、很容易导致辅警队伍管理的不确定性，长此以往，辅警队伍松散、辅警人员工作效率低等问题都会暴露出來，对社会治安管理工作的协助效用随之降低，从而导致群众的迷惑与不解。面对着如此庞大的雇佣人员队伍，群众冠之以“二警察”的称号，这在一定程度上体现了群众对他们所存在问题的不满。这些问题主要表现在：利用职务之便谋取私利、目无法纪、徇私舞弊、耍弄特权、欺压群众。如此一来，公安机关很难贯彻群众路线，调动群众的治安积极性，推动治安工作的社会化。究其根本，是因为这支队伍是一群没有统一规范的制度管理，由临时雇佣而产生的散兵游勇。因此，应当建立一套具有中国特色的辅警制度。在这一方面，香港早就在1959年1月30日颁布了《香港辅警管理条例》，之后，香港政府不断对条例进行补充修订，使辅警队伍组织与管理、职责与权力、参政开支、队员使用、擢升、降级、革职及迫令退休、违纪行为与罚则、薪酬、抚恤金、津贴、训练、勤务等都详细作了法律上的规范，使辅警队运作有法可依；台湾地区也曾颁布《台湾省各县市义勇警察组织方案》、《义勇警察编训服勤作业规定》；而英法等辅警建立较早，较成熟的国家其各项有关的规章制度更为详细，与此相应，辅助警察的作用发挥得也就越充分全面。

（二）完善辅警录用制度

没有规矩，不成方圆。严格科学的辅警制度是各国辅警建设的秘诀所在。把好人员入口关，避免先天不足。完善辅警录用制度又是辅警制度建设的核心。当前我国辅警录用缺乏科学统一的程序，录用混乱，弊端重重，这就直接导致辅警队伍成分复杂、素质低下、鱼龙混杂，辅警队员违法乱纪现象屡禁不止。又因其临时雇佣，没有严格的录用标准，明确的工作内容，使得动机不纯的雇佣人员乘机混入队伍当中。他们有的是想借助公安机关的职业优势，通过各种方式在经济上捞一把；有的是感到在公安机关当雇佣人员有派头，能得到其他行业所没有的特权；有的甚至只是一些家长因孩子暂时待业或有劣迹难以管教，便通过关系让孩子当了派出所的雇佣人员，希望得到约束和改造。这种随意性导致招收的人员成分复杂，素质较低，要想管好不出问题是不可能的。法国1983年建立了辅警制度，规定自愿报名者首先经过警察局办公室的慎重挑选和面试，并进行身体检

77895857.doc 查和心理测试，入选者再经内政部的人事部门进一步审定，再进入国家警察学校训练合格后方可在国家警察中得到一个适当的职位。因此，必须尽快建立科学正规、统一的辅警录用制度。令人可喜的是，我国部分发达地区，如上海、浙江等地，其辅警录用已经率先走上了正规化、科学化的道路。借鉴国外境外及上海、浙江等地辅警录用制度的先进经验，并参考人民警察录用办法，我国可以制定全国统一、科学规范的辅警录用办法。

(三)明确辅警与公安机关的关系

根据国家有关规定以及辅警的产生、发展历程，辅助警力具有行政与市场的两重性，缺乏了其中的任何一种特性，辅助警力要么成了国家警察，要么变成了义务性的防范组织。但是，由于辅助警力的多样性和复杂性，具体到某一辅警组织，两重性的构成并不平衡，有的特别偏重于某一特性。

1.辅助警力与公安机关之间具有一定的行政关系。由于某些辅助警力(如保安服务公司)承担着比较特殊、比较重要的防范业务，公安机关必须对其进行宏观管理指导和监督；对社区保安组织、城市治安联防组织等协助公安机关执勤的辅助警力，公安机关必须将其纳入队伍管理范围；至于单位保卫组织和安保组织(包括物业安保组织)、农村治安联防组织、治保会等辅助警力，公安机关也应该对其工作进行指导和监督。需要指出的是，辅助警力与其他部门也或多或少地存在着一定的行政关系。

2.辅助警力与公安机关之间不具有市场关系。保安服务公司、企事业单位安保组织等辅助警力，其市场特性与生俱来，其生存依赖于自身专业化运作所产生的经济效益。公安机关不应与这类辅助警力发生经济上的往来，也不应对这类辅助警力的商业化运作作出过多的介入或者干预。公安机关对这类辅助警力进行管理或指导、监督时，应该充分考虑到其商业特性。双方的合作和配合，唯一的依据就是国家的有关规定。

3.国家公安机关与辅助警力要紧密结合。我国的公安机关是密切联系群众的公安机关，公安工作是取得群众合力支持的公安工作，割裂了公安机关与人民群众的联系，孤立意义上的国家公安力量就不是本来意义上的公安，公安工作的基本方针是专门机关与广大群众相结合，人民才是治安之本。公安机关不能将治安局限为“警察的事”，要投入足够的精力宣传群众、组织群众，精心地把社会种种治安力量组织起来，使他们成为配合公安机关工作的一支战略性辅助力量。

（四）辅警的职责明确与权力有限

目前各类法律法规确实没有赋予辅警任何执法权, 但是我们认为在赋予辅警日常社区和公共场所治安巡逻、社会救助（包括灾难事故救助）、民事调解等职责的同时应该赋予辅警一定的执法权。实践中，如果不授予辅警任何执法权。仅仅允许其参与治安巡逻，扭送犯罪嫌疑人，保护现场等少数警务活动，那么辅警队伍的作用将大打折扣，设置辅警队伍的初衷也难以完全实现，同时如果授予辅警一定的执法权，将有利于调动其工作积极性。目前迫切需要的是颁布法律明确规定辅警行使的权力与职责范围，让群众看得明明白白，在投诉时言之有理，让辅警们在心底有所顾忌。法律的明文规定也是辅警合法行使职权的护身符，辅警因此师出有名，名正则言顺。它山之石，可以攻玉。英国近几年进行了增加警

77895857.doc 察权力的警务改革实践，在2000年颁布了《反恐怖主义法》，2003年又修改、细化了新的《刑事司法法》，明显增加了警察的权力，其中有关于辅警职权的规定：警察辅助人员可以协助正式警察开展检查和抓捕行动，在正式警察的监督下，辅警拥有一定的执法权。而我国香港地区对辅警的职责与权力也作出了较为明晰的规定。香港辅警主要职责包括守卫及监视、防止罪案、管制各分区的交通及执行交通规例、人群控制、警署及报案室工作、通讯、社区关系等。这些都值得我们借鉴。因此，建议我国在确立辅警职责权利时应当明确以下内容：

1．辅警在有正式警察在场的情况下，可以行使下列职权：开展日常街面巡逻；协助维护社会治安秩序和交通管理秩序；协助开展治安检查；协助维持大型活动现场秩序，进行人群控制；抓捕现行；要地看守；协助盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员和相关物品；协助看管违法犯罪嫌疑人等。

2．辅警单独在岗时，可以行使下列职权：保护案件(事故)现场；向公安机关报告发现的违法犯罪活动；将现场抓获的违法犯罪嫌疑人扭送到公安机关；参加抢险救灾；帮助群众排忧解难；外来流动人口服务管理；情报搜集；公安机关根据需要布置的其他非执法性工作任务。

3．辅警没有侦查权、最终处置权、拘留权、扣留权、审讯权等权力，不可自行随意搜查。不配发警用枪支、手铐、警棍，但可装备催泪自卫喷射器、防割手套、头盔、警绳、强光手电、警用电台、机动巡逻车。且明确下规定下班后，制服及装备、证件不得带走，集中保管，辅警恢复普通公民身份，不得在从事警务活动。

（五）逐步建立与完善辅警待遇、考核奖惩及抚恤制度

在建立健全各项辅警制度的同时，还应当逐步建立与完善充满人文关怀的待遇、奖励、抚恤制度，这样不仅解决了辅警人员的后顾之忧，还调动了他们工作的积极性，促使辅警做到忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从安排。

1.工作时间及待遇。由于我国辅警警力来源多为无其他职业人员，因此，可以仿照香港做法，以8小时为计或与其同岗位正规民警工作时间一致，这样更便于统一安排勤务，真正发挥辅警作用。同时，为了保证辅警队伍的稳定性和防止腐败，应对辅警工作年限进行严格规定。考虑到我国辅警多为警校待分配学生和社会无业人员，随时可能找到正式工作，所以工作年限不宜过长，一般以两年左右为宜。

而工资待遇可根据所在地区经济状况具体确定，但在体现与正式民警有所差距的同时，应尽量不少于所在地其他部门雇佣临时人员工资水平，以防止辅警队伍因待遇差而影响士气，也防止辅警队伍因工资低而出现乱扣乱罚等违法违纪事件。

2.考核奖惩及抚恤制度。考核制度应作为辅警制度的一项重要组成部分固定下来，一方面，加强日常工作管理，强调工作纪律，将辅警上下班、参加会议、培训、学习等情况进行严格登记，严格请销假制度，坚决杜绝迟到早退、擅离岗位，杜绝工作时间从事无关事务。对辅警工作实行严格的考评考核制度，另一方面，建立辅警精细化考核制度，奖惩分明，可以不断激发辅警的工作积极性。坚持日常考核和年终考核相结合，对于在工作中表现优秀，成绩突出的予以奖励，不合格的工作人员实行待岗，后经考核仍不合格的，予以解聘。通过考核考评，不断转变辅警的工作作风、工作态度，促使辅警做到忠于职守，勤奋工作，尽职

77895857.doc 尽责，服从安排。只有这样才能保证辅警队伍的健康发展，以及辅警职能作用的有效发挥。辅警考核要参考正规民警的考核办法，但因其未赋予执法权，所以，考核项目可主要集中在工作态度、工作表现、遵章守纪，以及体能素质等方面。考核大致可分为月考和年度总评。

由于警察工作的特殊性，辅警在协助正规警察工作的过程中也可能受伤、遇险，甚至献出生命，为此，各国的辅警制度中都规定了奖励抚恤制度，不仅授予荣誉，同时也给予足量的物质补偿，以奖励、安抚因公受伤或牺牲的辅警警员及家属。香港政府规定，当辅警执勤时发生伤亡事故，其待遇与正规警察一样，享受正规警察同等的治疗、抚恤。英国规定，辅警因执勤负伤或牺牲，比照警官的有关规定，享受最好的医疗和最高的抚恤。这一制度的实行，调动了工作的积极性，充分体现出对辅警的重视和关怀，使辅警警员没有后顾之忧，同时也有利于使公众减少对参加辅警的一些顾虑。

（六）制定辅警组织结构及职级

辅警队伍一般具有严密的组织结构及职级。辅警制度相对完备的国家和地区，都对辅助警察设定了与正规警察相似而又相对独立的组织结构。在英国，大伦敦警察厅辅助警察的职级序列自低而高分别为：警员、分区警官、区警官、地区指挥官、总指挥官。我国香港地区设立的专门的辅警总部，隶属于香港警察总部行动处支援部，内设交通、通讯、乐队、学警四个部门，下辖港岛、九龙东、九龙西、新界四个辅警总区，区内设总区辅警总部，在总区之下又分设若干辅警区。辅警的职级序列由低到高为辅警警员、辅警警长、辅警警署警长、辅警督察、辅警高级督察、辅警总督察、辅警警司、辅警高级警司、辅警总警司、辅警助理处长、辅警高级助理处长。因此，在我国，辅警也应有独立于正规警察之外的组织体系。这样，一方面便于对辅警警力的统一部署，统一管理，发挥系统效益，另一方面，也可使正规警察对辅警不负管理权力和责任，促使辅警与正规警察在警务工作中各自独立，互相监督，避免出现共同利益而相互勾结。我国老百姓眼中的“二警察”之所以能够狐假虎威，为所欲为，很大程度就在于没有明确雇佣人员的管理体系，雇佣人员于民警的依附关系过强造成的。由于我国公安机关雇佣人员分部较广(上至机关处室，下及派出所，社区警务室)，我们可以仿照香港辅警职系，在地市公安局一级设置辅警总部，隶属组织干部处，全面负责辅警的人事、财务、物资供应及辅警培训，各分局政治处平级设辅警队，具体负责辅警的日常管理工作。由于辅警警力不在公安正式编制，且一般工作年限较短，因此，在辅警内部不宜进行职级划分，而应一致定为辅警警员。这是由于，如果让辅警自己管自己，易削弱公安机关对辅警队伍的统一管理和控制，权力过于分散，导致统一部署不利。总之，在这种职系划分之下，辅警接受双重领导：即所在岗位正式民警的工作领导和辅警队、辅警总部的人事领导。

公安部曾要求全国各地公安机关对聘用的治安员进行专项清理，用3年时间将治安员全部从公安机关清退出去。然而，这个目标并没有如期实现，反而在随后的几年里公安机关又不断从外招入大量的辅助警力人员，这足以说明了辅警有其存在的必要性和现实意义。辅警作用也日趋明显，无论是在历史还是当今，辅警参与公安工作都做出了巨大贡献。尽管辅助警力的任用过程中还存在着一些问

77895857.doc 题，相信，在深入、贯彻、落实科学发展观的今天，坚持做到统筹兼顾，本着“以人为本、生命至上”的原则，通过对中国辅警制度的不断探索与完善，辅警队伍将会在我国公安民警的配合之下，真正能够如虎添翼，中国辅警建设必将会在我国的社会治安维护中发挥更大的作用。

【致谢词】

在我完成论文写作的过程中，戚丹老师给我提供了很多宝贵的资料，并对我的论文初稿做了大量的修改和提出了很宝贵的意见，在此向戚丹老师表示感谢。

【参考文献】

1．期刊类：

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［4］王金鑫.对国际辅警制度的考察与有效借鉴.成都大学学报(社科版).2008年第2期 ［5］周磊，李安娜.关于我国辅警的几点思考.四川警察学院学报.2008年第20卷第3期 ［6］王萌.英国辅警制度及对我国的启示.江西公安专科学校学报.2009年第2期 ［7］张亚强.辅警的涵义界定.中国人民公安大学学报.2010年02期

［8］马占伟，李舍力.国外辅警研究与我国辅警构建.湖北警官学院学报.2006年第3期 2.图书类：

［1］金城.转型期中国警务问题研究.中国人民公安大学出版社.2007年第一版 ［2］戚丹.治安秩序管理专论.中国人民公安大学出版社.2008年第一版

［3］王精忠，张胜前.治安秩序管理.中国人民公安大学出版社.2007年第一版

第二篇：我国的贸易救济制度逐步建立与完善（模版）

1997年国务院颁布《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，标志着中国贸易救济法律制度的建立。2007年是我国开展贸易救济实践的10周年。在这10年期间，贸易救济制度从无到有、从起步到较为成熟、从学习借鉴他人经验到自成体系，经历了不平凡的发展历程。贸易救济制度的建立和完善，是我国在改革开放进程中参与经济全球化的重要举措，是按照WTO规则完善外贸管理体制、转变政府职能的一项重大改革，显示我国政府运用国际通行规则维护公平贸易秩序的执政能力显著提高。这个制度在保护国内产业合法权益方面取得了突出效果，促进了国内产业又好又快的发展。值此承前启后之际，我们以科学发展观为指导，全面回顾了10年工作的经验，以求继往开来。

我国贸易救济法律规则的制定与演变

贸易救济法律制度包括反倾销、反补贴、保障措施，在发达国家已有近百年历史，随着经济全球化的深入发展和经济竞争的日益加剧，这项制度被各国普遍重视，在国际贸易领域广泛采用。而近年来，中国则是被采取贸易救济措施的首要目标国。融入全球化的经济体制参与国际竞争，首要任务就是创建符合国际规则的经济与法律体制。

我国创建贸易救济制度时，正处在“入世”谈判的关键时期，对外贸易形势十分复杂。根据承诺，我国将逐步取消配额与许可证制度，平均进口关税将在入世5年内从15.3%降至10%以下；与此同时，一些国家和地区的进口产品以不公平贸易方式，抢夺我国市场，给国内产业安全带来严峻挑战，迫切需要建立一套符合国际通行规则的贸易救济法律制度来维护国内产业的利益。

法律法规是实施贸易救济的依据。10年间，我国建立和完善的贸易救济法律体系有1部法律、3部行政法规、26部部门规章和最高法院司法解释，其法制化进程大致分为三个阶段：

第一阶段：颁布法规，奠定基础。1997年3月25日，国务院根据《中华人民共和国对外贸易法》制定了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》。该条例是第一个用贸易救济措施的具有可操作性的法规，开启了我国贸易救济法律实践，具有重要意义。它兼顾实体和程序，对反倾销和反补贴的申请、立案、调查、裁决、征收反倾销税及复审做出详细规定，既为政府部门提供工作依据，也为受倾销或补贴进口损害的企业提供维权工具，奠定了贸易救济工作的基础。

第二阶段：制定条例，构建框架。2001年中国加入世贸组织，削减关税，取消配额，放开市场准入，面对可能出现的大量低价进口产品涌入我国市场，形势紧迫，国务院及时应对，制定颁布了《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》。这三部条例是针对三种贸易救济手段的单行法规，互有关联，又分别规范，共同构建了我国贸易救济体系的基本框架。

第三阶段：细化规则，完善体制。2004年，全国人大修订了《中华人民共和国对外贸易法》。国务院修订了反倾销等三部条例，并由新组建的商务部，统一实施贸易救济措施，建成责权明晰、反应灵敏的贸易救济体系。10年中，我国共对来自24个国家和地区的进口产品发起反倾销调查48起（按照WTO统计方法为150起）。保障措施案件调查一起。贸易救济在实践中得以运用，促进了公平竞争，有力地维护了贸易秩序。此外，最高法院在2003年颁布实施了两部关于反倾销和反补贴行政诉讼的司法解释，建立起贸易救济措施的司法审查制度。

调查机关的变迁沿革

我国贸易救济体系建立中，正逢政府机构改革、转变职能的大背景。在精简机构中，贸易救济队伍却不断壮大。其根本原因是，我国政府充分认识到贸易救济工作在开放型经济中起到维护产业安全的重要作用。

负责倾销调查与裁决的部门在2000年以前是原对外经济贸易合作部条法司。2001年11月，为适应加入世贸组织以后新形势的需要，原外经贸部成立进出口公平贸易局；2003年3月，该局划转至国务院新组建的商务部，继续负责倾销调查与裁决。

产业损害调查最初由原国家经贸委负责。1998年3月，原国家经贸委在对外经济协调司成立了国家经贸委反倾销反补贴办公室，并于当年9月成立了反倾销反补贴产业损害调查与裁决委员会；在此基础上2000年11月原国家经贸委成立产业损害调查局；2003年3月，该局划转至新成立的商务部，继续负责贸易救济案件的产业损害调查与裁决工作。

维护产业安全工作的拓展和创新

在做好贸易救济工作的同时，我国调查机关坚持与时俱进，不断开拓创新，深入研究理论，开辟了维护产业安全的新领域，主要体现在三个方面：

首先，建立了“一体两翼”维护产业安全工作体系。经过不懈努力，目前形成了以商务部为主体，地方商务主管部门、商协会、中介组织为两翼的工作机制。产业安全事关相关产业健康和可持续发展，维护产业安全工作涉及中央、地方和行业等方方面面，该机制一方面将贸易救济、产业损害预警等维护产业安全工作效果发挥到基层，落实到企业；另一方面通过借助外脑，充分发挥各类社会资源作用，为我所用，形成合力。目前，优势互补、资源整合、双向沟通的完整高效的维护产业安全工作体系日臻完善。

其次，创建了我国产业损害预警机制。凡事预则立，不预则废，维护产业安全更是如此。2001年开始建立的产业损害预警系统由预测、预警、预案、预控四个部分组成。主要通过对国际经济发展变化和重点行业、重点商品进出口等异常情况的监测，分析其对国内相关产业的影响，及时发布预警信息，制定应对预案。这项工作得到了各级领导的高度重视，曾连续3年被列入国务院工作要点。目前，产业损害预警系统监测范围已覆盖汽车、石化、纺织、钢铁等重点行业，并形成了网站（中国产业安全指南网）、分析报告（产业损害预警报告）、通气会等多层次，多角度的信息服务模式。预警系统初步实现了准确预警、及时预警、科学预案和有效预控的预期目标。

第三，加强贸易救济理论研究，取得突出成果。在积极开展贸易救济实践的同时，着力抓好理论研究工作，力图提高贸易救济的质量与水平。截至2007年底，共形成课题报告和研究成果67篇，覆盖反倾销、反补贴、保障措施、损害预警系统、钢铁产业等众多领域；发表《业务研究》42篇，重点钻研了同类产品、损害认定、低税原则、公共利益等贸易救济调查中的核心概念；从2005年起，连续3年开展贸易救济研究征文活动，向67名优秀撰稿人颁发“中国贸易救济研究奖”，在国内外获得热烈反响。

总的来看，自1997年以来，我国贸易救济制度逐步建立和完善，并且各项工作都取得了长足进展，但我们必须保持清醒头脑。党的十七大报告指出：要“科学分析我国全面参与经济全球化和新机遇、新挑战，”增强忧患意识，居安思危。我们应该认识到相对其他WTO主要成员还有不小差距，如法律法规有待于细化和完善、工作体系有待于加强以及社会认知度不够等。针对我国贸易救济工作面临的新形势和存在的不足，实践永无止境，创新永无止境，我们将以科学发展观为指导，借鉴各国成熟经验，不断完善我国贸易救济制度和实践，以更好地保护国内产业的合法权益，维护国内产业安全。

第三篇：谈我国劳动合同制度的完善

談我國勞動合同制度的完善

袁津健

社保08—1班

081306012

2随着我国社会结构和利益结构的深刻变化，尤其是《劳动合同法》颁布实施以来，深入贯彻落实以人为本的科学发展观，有效发挥公共财政政策和充分就业政策效应，建立统筹城乡的劳动力市场和工资宏观调控体系，逐步完善企业的法人治理结构和劳动用工制度，依法维护劳动者的劳动经济和社会保障权益，已经成为社会各阶层广泛的战略思想共识和价值观认同。

正是各级政府依法科学执政理念的日益成熟，有力地促进了经济的全面协调可持续发展，改善和解决了一些棘手的社会民生问题，劳动关系法制化进程和社会舆论环境得到明显的改善，主要表现在：各类企业的劳动合同签订率普遍提高，劳动用工短期化趋势得到有效遏制；企业守法经营和谐发展的意识普遍增强，企业人力资源管理和用工秩序更加规范；企业职工参与民主管理的责任意识普遍高涨，依法主动维权和合理表达利益诉求的愿望更加强烈。

及时完善《劳动合同法》的制度结构和法源基础，认真研究和科学细化相关劳动法律责任条款，提高劳动法律和配套政策制度的执行力，对于发展规范有序、和谐稳定的新型劳动关系，具有特别重要的意义。

提高相关条款的可操作性

从我国颁布实施《劳动合同法》以来，企业劳动用工制度进一步规范，社会媒体舆论关注聚焦程度进一步提高，劳动者的合法权益也得到进一步保障。今后要以更加严谨专业的法理阐述和工作态度，不断提高法律责任条款的可操作性。

1.从实施范围和效果上看，从整体而言，各地贯彻实施《劳动合同法》情况是比较好的，其中，企业执行情况普遍好于机关事业单位，国有、集体企业普遍好于非公有制中小企业，欧美外资企业普遍好于日韩台资企业，经济发达地区普遍好于欠发达地区企业。现阶段重点是要规范面广量大的非公中小企业，非全日制和劳务派遣公司等特殊用工企业，特别是规范行政机关、事业单位的劳动用工行为，明确事业单位的聘用制人员和辅助用工，必须适用和参照《劳动合同法》的调整和规范，努力防止这些单位出现所谓“灯下黑”的情况。

2.从劳动法检查情况上看，从检查对象上看，当前各级人大和政府检查的重点是，国有、外资和中小企业的贯彻执行情况，今后要加强对机关、事业单位，包括特殊用工主体和非法人单位的检查；从检查内容上看，不仅要检查企业劳动合同的签订率，还要监督劳动合同的履约率和兑现率，企业变更和解除劳动合同的正当性理由，以及具体原因和及时报备政府部门等情况；从检查方式上看，既

要通过抽样问卷调查、干部职工座谈会和实地走访考察，又要接触一线职工进行深入的交谈，必要时对照企业的职工名册清查用工人数，对照劳动工资、劳务报酬的发放表，对照企业劳动合同关于工资报酬的相关约定，来检查劳动工资发放情况和劳动合同执行情况。

3.从相关制度落实上来看，规定企业在编制相关的职工名册过程中，标识有固定期和无固定期的合同制职工，以及临时性、季节性和非正规用工分布情况，保障职工的基本劳动经济权益和社会保障权利；企业和职工要在劳动合同管理原始记录中，明确劳动合同的必备条款和劳动报酬支付方式，明确记载相互履行如实告知义务的具体内容，特别是中小企业的工作条件和生产设备简陋，企业管理者要明示劳动岗位潜在的职业危害和安全隐患，主动承担维护职工职业健康权的社会责任；在企业制定规章制度时履行必要的民主程序，认真落实职代会和职工代表的知情权和审查权；各类企业在发生或者遇到工伤责任事故后，要主动依法申请工伤鉴定和进行法定经济赔偿，不得采取与工伤当事人协商“私了”解决，避免给工伤善后处理和劳动者权益保全带来隐患。

4.从合同文本规范性来看，要引导企业与职工签订书面劳动合同，提高劳动关系书面文件的证据力；但是也要根据不同的实际情况，强调口头、电话约定或者电子制式的劳动合同，具有与书面劳动合同相同的证据力和法律效力，同样受到现行劳动法律法规政策的平等保护；要区分固定期和无固定期合同的政策界限，明确解除无固定期劳动合同的构成要件，具备有法定充足的事由并与劳动者协商一致，才能体现企业管理制度的科学性和合理性，体现劳动法律政策对职工群体的人文关怀和制度照顾。要完善企业的劳动合同文本及其基本内容，特别是职工工资支付、社会保险缴纳情况，以及劳动保护条件和住房公积金待遇，制约企业运用契约自由原则来排除法定义务，特别是加长试用期、滥用服务期和竞业限制的规定，有效提高劳动合同条款的针对性和可操作性。

5.从签订和履约情况来看，提高企业发展和谐劳动关系重要性的认识，提高职工依照劳动合同保护自身权益的能力，克服政府管理运行中存在“重签约、轻履约”的现象；认真研究劳动力市场供求关系及其变化规律，认真研究企业内部工资生成机制和集体协商机制，强化劳动关系三方协商机制和工资宏观调控体系，有效制约企业在劳动力市场上的强势地位，加强政府职能部门对企业“霸王条款”的处罚，营造适宜工会依法主动科学维权的工作制度和社会环境。

加强政府劳动执法的力度

1.建立管理信息公开披露制度，完善劳动合同审查备案制度。

各级政府要科学制定和合理解释劳动就业政策，促进城乡经济社会发展空间和提高劳动者就业率，逐步完善以社会保险制度为核心的社会保障体系，优化劳动力市场调控手段和人力资源配置方式，建立劳动管理信息的公开披露制度，加强劳动合同规范管理和公共就业服务；建立严格的企业劳动合同审查备案制度，积极探索合理降低企业签订劳动合同的制度成本，规范劳动合同签订、流转和公示及生效流程，保障企业和职工履行劳动合同约定的权利和义务。

2.建立管理信息的数据库系统，完善企业劳动管理绩效考核。

重点是建立全国联网的企业劳动诚信记录制度，建立企业工资的市场生成机制和宏观调控体系，建立劳动力管理信息的数据库系统，完善企业劳动合同制度的管理绩效，建立各种类型工资集体协商的数理模型系统，优化人力资源市场配置和企业工资分配制度，不断提高职工对企业可持续发展的信心，努力在企业微观层面实现社会福利和公共服务的均等化。

3.加强执法检查和劳动监察，完善督促整改措施落实到位。

各级政府要加强劳动关系三方协商机制建设，充分发挥行业协会和工会组织的重要作用，配合各级人大加强劳动执法检查和法制监督；建立和完善劳动争议仲裁和劳动监察执法工作，特别是对全部和部分无效的劳动合同，明确进行裁定、撤销和变更的权限和程序，督促企业认真贯彻落实整改措施并及时报送情况，以维护劳动执法检查和劳动监察的权威性和公平性。

推动社会法治意识的形成与发挥舆论监督作用

要推动我国《劳动合同法》的贯彻实施，不仅要科学完善相关的法律责任条款，提高相关劳动政策和工作制度的实际执行力，逐步形成协调劳动关系的基本法系，及其相互配套的法律法规和工作制度体系，更需要凝聚发展和谐劳动关系的思想共识，提高企业管理素质和职工民主参与意识，努力形成社会法制意识和工作舆论监督的环境，形成我国劳动合同制度软环境和硬环境的有机结合。

1.进一步凝聚社会共识。

要加大社会法制宣传和公民素质教育力度，深入开展群众性普法教育和广场法制宣传日活动，全面提高社会所有公民的科学文化和思想道德素质；形成公正合理的国民收入和企业劳动分配制度，逐步凝聚社会各阶层发展和谐劳动关系的思想共识；广泛深入地开展创建劳动关系和谐企业活动，不断增强职工企业重要利益相关者意识，帮助他们形成明确改善向好的社会心理预期。

2.进一步提高企业素质。

要加强企业现代科学管理和社会责任意识，构建完善的现代企业制度和法人治理结构，逐步提高企业经营者和普通职工的利益共同体意识；要积极探索把职工民主管理纳入企业科学管理的方法，认真落实职代会、厂务公开、集体合同、职工董事、职工监事制度，既要保障企业职工享有基本的劳动经济权益，又要维护职工的社会民主权利和精神文化权益。

3.进一步加强法制监督。

各级政府职能部门要加大劳动监察执法力度，积极规范企业的劳动用工和工资分配制度；配合各级人大政协加强劳动法律法规监督，提高企业守法经营意识和保障劳动者权益的自觉性。各级工会界别的人大代表和政协委员，要积极发挥源头参与和宏观维护的重要作用，充分利用提案建议和参与劳动政策制定，加强同级工会与政府联席会议制度，劳动关系三方协商机制管理平台，树立正确解读《劳动合同法》的社会舆论导向，为国家劳动法律法规和政策切实贯彻实施提供有力的保证。

4.进一步营造社会环境。

要深入开展学习《劳动合同法》的宣传教育活动，建议企业认真贯彻社会责任和自觉执行的法定义务，加快地方性立法以不断增强可操作性；要加快社会事务管理和公共服务体系建设的步伐，各级政府部门和工会要重视职工信访工作，提高行政复议和信访办理的绩效考核，完善“首问负责制”和群众满意度测评制度，引导新闻媒体和职工加强社会舆论监督，共同营造共建共享和谐劳动关系的社会环境和工作氛围。

劳动法律制度的完善与发展涉及到全体劳动人民的根本利益，是关系到全面建设小康社会全局的重大问题。我们相信，随着我国劳动法律制度的健全与完善，社会主义市场经济的发展以及和谐社会的构建必将得到有力推动。

第四篇：关于建立和完善我国宪法宣誓制度的探讨

关于建立和完善我国宪法宣誓制度的探讨

摘要：探寻宪法宣誓的实质，应从契约、制度和法律三个层面剖析。建立和完善宪法宣誓制度，必须首先确定该制度的具体载体，并重点思考宪法宣誓的组织者、宣誓制度的设计要素、誓言监督及责任追究机制等问题。

关键词：宪法宣誓；组织者；设计要素；誓言监督；责任追究

中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2015）03-0071-03

宪法宣誓制度在世界范围内已成为惯例，但目前我国尚无相关具体制度设计。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”本文将着重探讨如何在我国建立和完善具有中国特色的宪法宣誓制度。

一、大势所趋：建立宪法宣誓制度

（一）建立宪法宣誓制度的背景

1.国际背景。国外宪法宣誓的历史几乎和宪法本身的历史一样久远。其制度渊源可追溯至1215年：英王约翰签署了被称为现代宪法雏形的《大宪章》，并宣誓遵守其规定。此后，许多国家都借鉴或参考了这一做法。宪法宣誓逐渐成为国际惯例。1987年，作为世界第一部成文宪法的美国联邦宪法明确规定了总统宣誓制度；1791年，法国宪法对宣誓做出了相关规定。目前，世界上142个有成文宪法的国家，大多数都建立了宪法宣誓制度，规定了相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法。综合考察联合国193个会员国的现行宪法文本，未规定宪法宣誓制度的国家仅有16个[1]。不论是在总统共和制国家，还是在议会共和制、君主立宪制国家，宪法宣誓制度都备受青睐。它不仅是对英美法系国家还是对大陆法系国家都具有重要的政治影响。[2]

2.国内背景。《决定》明确提出要“建立宪法宣誓制度”。2014年11月1日，《全国人民代表大会常务委员会关于设立国家宪法日的决定（草案）》经十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过，建立宪法宣誓制度被提上日程。其实，我们对宪法宣誓早有尝试。民国时期，单独制定的《宣誓条例》已规定文官、军官、自治职员及教职员只有在宣誓后才能任职。孙中山就是宣誓制度的践行者。新中国成立后，虽然没有明确规定宪法宣誓制度，但是并未放弃对宪法宣誓制度的探索。历届国家领导人都十分重视维护宪法的权威。江泽民、胡锦涛、习近平在当选国家主席发表讲话时都明确提出要遵守宪法、恪尽职守。2013年3月，习近平当选国家主席后，在讲话中就提到“将忠实履行宪法赋予的职责”。这为我国建立宪法宣誓制度提供了基础[2]。我国香港、澳门特别行政区的基本法对宣誓做了明确要求：香港《基本法》第104条有具体规定；澳门《基本法》在规定特首宣誓事项的基础上，专辟一节规定了“宣誓效忠”[3]。事实上，内地对宣誓行动早有探索：2004年河南省荥阳市市长杨福平首开地方行政首长宣誓之先河，在人大代表的见证下，手持《宪法》，面向国徽宣誓就职。尽管我国尚未明确建立正式的公务员宣誓制度，但各地零散的宣誓活动屡见不鲜。因此，在我国建立宪法宣誓制度是大势所趋、政之所向。

（二）建立宪法宣誓制度的重大意义

宪法是国家的根本法，是我国社会主义法律体系的基础，具有最高法律效力。社会主义宪法是社会共同体的基本规则，凝聚着基本共识和价值观。建立宪法宣誓制度有助于树立宪法权威，推进依法治国；有助于增强公职人员的宪法观念，激励其忠于和维护宪法；有助于提高公众的宪法意识，培养他们的宪法情感；有助于在全社会传播宪法理念，树立法治信仰。

二、实质探求：基于契约、制度、法律层面的宪法宣誓

探寻宪法宣誓的实质，应从契约、制度和法律三个层面来剖析和理解。

（一）一种“心理契约”

宪法宣誓能够在宪法与宣誓人之间构建起一种“心理契约”。心理契约，顾名思义，是一种隐性契约，一种基于价值认同而对组织的承诺。公职人员的权力来自人民，并由宪法所赋予。对宪法宣誓，不仅是一种形式，而且是对宪法价值的认同、对国家和人民的承诺。忠于宪法、忠于人民和维护宪法的权威是宪法宣誓的应有之义。宪法宣誓的过程就是宣誓者接受自我见证、内心见证、人民见证的过程。这个过程凝聚着信仰、荣耀和忠诚。只有内心的信仰和无形的契约才能让公职人员坚持保护公民权利的目标不动摇，切实履行好宪法赋予的权力，履行好自身的法定职责。

（二）一种“制度约束”

宪法宣誓在我国不仅是一个政治名词，而且将成为一种制度规范。《决定》明确提出“建立宪法宣誓制度”。这表明宪法宣誓绝不是心血来潮、一时冲动。党和国家领导人已充分认识到宪法宣誓作为一种制度建立的必要性。宪法的意义在于实施。实施宪法，最重要的是让宪法走下神坛，走进每一位中华人民共和国公民的内心。为此，第一步就必须要求被授予公权力者尊重宪法、维护宪法，向宪法宣誓。国外宪法宣誓制度的实践证明，宪法宣誓更多是一种制度约束。宪法宣誓制度明确要求元首等公职人员向宪法宣誓、向公民承诺。这能够从制度上约束公权力、对公职人员起到警醒和教育作用。

（三）一种“宪法授权”

我国《宪法》是人民意志的体现，代表全体人民的利益。《宪法》明确保障公民的人权和基本权利，明确规定国家机构及其职责，明确授权于行使公权力者。有权必有责，权责相对应。行使公权力，必须履行宪法规定的相关职责。向宪法宣誓，亦即向人民宣誓、许诺。公开的宪法宣誓制度有利于明确体现宪法授权，让公权力在透明公开的环境中运行。这是社会和公民监督相关公职人员的开始。宪法宣誓意在使当事人清楚自身的权力从何而来及如何规范运行，谨记“诺言来之不易，誓言不可违背”。

三、途径思考：建立和完善宪法宣誓制度

尽管《决定》已提出“建立宪法宣誓制度”，但是宪法宣誓尚未被写进我国《宪法》。建立宪法宣誓制度，必须首先确定该制度的具体载体，即明确其政策和法律依据。应借鉴西方国家的做法，把宪法宣誓写进宪法，并配套制定《中华人民共和国宪法宣誓规定》或分列的《中华人民共和国宪法宣誓实施办法》《中华人民共和国宪法宣誓誓词》[4]。建立和完善我国宪法宣誓制度应重点考虑以下方面。

（一）宪法宣誓的组织者

一个好的组织者是宪法宣誓的基本保障。在我国，宪法宣誓的组织者应该法定，可由人民代表大会的主席团、委员长会议或主任会议来组织。对于宪法宣誓尤其是中央层面的宪法宣誓，全国人民代表大会主席团应为法定的组织者；对于需要在人民代表大会常务委员会上宣誓的，应由委员长会议或主任会议组织。

（二）宣誓制度的设计要素

一是主体要素。宣誓制度首先要从法律上明确界定宣誓主体即宣誓人。《决定》明文规定，我国宪法宣誓制度的主体为“人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员”。因此，不得随意扩大其主体范围。如果所有国家公职人员都需要对宪法宣誓的话，那么会削弱宣誓的象征意义和作用。依据《决定》要求，在中央层面，国家主席、副主席，全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长及其他组成人员，国务院组成人员，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长都是宪法宣誓的主体。二是时间要素。对于宪法宣誓的时间，已经建立宪法宣誓制度的国家一般没有具体的规定。我国应根据具体情况确定。三是地点要素。宪法宣誓的地点即宣誓场所，一般由宣誓的组织机构确定。应根据宣誓的具体情况作出区别。原则上，在会议上任命的就应在该会议上宣誓。例如，由全国人民代表大会选举或决定任命的国家工作人员应在全国人民代表大会上向宪法宣誓；由全国人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员应在全国人民代表大会常务委员会上向宪法宣誓[5]。四是内容要素。宪法宣誓既庄重又严肃，其誓词的内容应当统一规定，并与宣誓人职权对应。它主要包含四个方面的内容：效忠对象、履行职责、服务意识和宣誓责任。如对国家主席、副主席就应强调代表中华人民共和国、维护中华人民共和国的利益；对全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长及其他组成人员就应强调代表人民的利益；对国务院的组成人员就应强调依法行政；对最高人民法院院长和最高人民检察院检察长就应强调遵守宪法和法律，做到依法独立行使审判权和检察权。五是程序要素。一套法定的程序对于宪法宣誓是必不可少的。只有程序法定，才能增强宣誓的严肃性。宪法宣誓程序应包括如下环节：宣布开始；开始后所有在场人员起立、奏国歌（升国旗应根据具体场地确定）；宣誓者立正、右手握拳上举、左手放在宪法文本上；高声宣读誓词；宣誓结束后在誓词本上签字；组织机构存档。在宣誓的程序上一定要注意，如果出现宣誓失效，如缺席不宣誓、口误（即宣誓错误）的情况，应规定在次日重新补行宪法宣誓，以弥补这一并非实质性的错误[6]。

（三）誓言监督及责任追究机制

完善的宪法宣誓制度，必须包含誓言监督及责任追究机制。既然宪法宣誓是法律规定，就必须监督宣誓者的履行情况，并对违背宣誓誓言者进行责任追究，如政治问责等。只有严格追责才能避免宪法宣誓流于形式或表面化，发挥宪法宣誓的积极作用，把宪法宣誓制度落到实处。

参考文献：

[1] 邓静秋.宪法宣誓制度的意义与功能[N].法制日报，2014-11-26（12）.[2] 蒋家棣.宪法宣誓：从域外到国内[N].人民法院报，2014-12-05（8）.[3] 束锦，闾小波.建立“一府两院”官员宣誓制度刍议[J].中共福建省委党校学报，2005（3）：23-26.[4] 杨学科.论宪法宣誓制度的中国构建[J].胜利油田党校学报，2014（6）：1-5.[5] 谢文英.焦洪昌：从六个方面完善宣誓制度[N].检察日报，2012-12-04（6）.[6] 段珊珊.公务员宪法宣誓制度研究[D].湖南：中南大学，2012：21.责任编辑：孙德魁

第五篇：建立和完善民族区域自治制度

建立和完善民族区域自治制度

民族区域自治，就是在国家统一领导下，在各少数民族聚居地区建立区域自治，设立自治机关，行使自治权利，使少数民族自己管理本自治地方的内部事务。民族区域自治制度是中国政府结合国内实际情况采取的旨在解决国内民族问题的一项基本政策，是我国一项非常重要的政治制度。新疆是新中国成立后第一个实行民族区域自治的省级民族自治地方，也是全国5个自治区中唯一区、州、县三级自治单位俱全的自治地方。自治区成立后，在培养和使用少数民族干部、制定自治法规、完善地方立法等方面都做了大量的工作。

1949年新疆和平解放以后，仍延续过去的省建制。当时，对于新疆将采用何种政治体制，如何处理与国家的关系问题等方面有过一番争论，少部分人甚至提出仿苏联实行“联邦制”，希望在新疆成立“共和国”。根据中共中央的指示以及中共中央新疆分局的意见，对这些错误主张进行了批评，要求在新疆以各民族聚居地区为基础实行民族区域自治，根据民族特点和地区特点发展各民族的经济和文化。省人民政府在大力宣传贯彻党的民族政策，改善民族关系的同时，迅速开展民主改革运动，改造省以下的各级旧政权，废除封建王公制度、千百户长制度和保甲制度，建立人民的城乡基层政权。在全疆进行普选，选出了乡、县、市、省各级人民代表大会代表，逐渐完成新旧政权的交替，稳定了新疆的社会秩序。有计划地培养和锻炼了一批少数民族干部，为推行民族区域自治奠定了良好的基础。1950年全疆仅有少数民族干部3000名。到1955年自治区成立之时，全疆少数民族干部数量已达到4．6万名。

新疆建立民族区域自治制度贯彻了“慎重稳进”的方针，由小到大逐步建立起多种民族区域自治地区。民族区域自治先从维吾尔族以外的其他少数民族聚居区开始筹建。1953年11月，从乡一级开始试点，成立了霍城县伊车嘎善锡伯族自治区(乡级)人民政府，以后相继成立了县级、州级自治单位。1955年9月12日，第一届全国人民代表大会常委会第21次会议通过了《撤销新疆省建制、成立新疆维吾尔自治区的议案》。同年9月30日，新疆省第一届人民代表大会第二次会议选举产生了新疆维吾尔自治区人民委员会组成人员，正式成立中华人民共和国新疆维吾尔自治区，撤销新疆省建制。赛福鼎•艾则孜当选为新疆维吾尔自治区首任主席。至此，新疆完成了区、州、县三级民族自治地方的建立和民族自治机关的设立工作。

新疆是以一个大的少数民族聚居区(维吾尔族)为基础，包括若干人口相对较少的少数民族自治单位的自治地方。在新疆13个世居民族中，除俄罗斯、满族因人数过少且分散，不适合建立自治单位外，其他少数民族都建立了自治州或自治县等各级自治地方或者民族乡。目前全疆有哈萨克、柯尔克孜、蒙古、回等4个民族的5个自治州(分别为伊犁哈萨克自治州、昌吉回族自治州、博尔塔拉蒙古自治州、巴音郭楞蒙古自治州、克孜勒苏柯尔克孜自治州)，哈萨克、回、蒙古、塔塔尔、锡伯等5个民族的6个自治县(分别为巴里坤哈萨克自治县、木垒哈萨克自治县、焉耆回族自治县、和布克赛尔蒙古自治县、塔什库尔干塔吉克自治县、察布查尔锡伯自治县)，以及43个民族乡(分别为14个哈萨克族乡、10个蒙古族乡、6个柯尔克孜族乡、5个回族乡、4个塔吉克族乡和锡伯、达斡尔、乌孜别克、塔塔尔族乡各1个)。

新疆维吾尔自治区成立后，各级自治机关在历届人民代表大会代表组成以及干部配备上都坚持各民族共同参政议政、共同管理地方事务的原则。除根据《中华人民共和国宪法》、《民族区域自治法》及有关法律外，新疆也有一些地方性的法规、决议、决定，保证各民族共同当家做主。如选举各级人民代表大会常务委员会及各级人民政府领导成员时，实行差额选举的办法，即哪个民族成员落选就补选哪个民族成员；县、乡两级人民代表大会少数民族代表候选人名单，由选举委员会根据多数选民意见及当地具体情况确定，选举时，各民族的候选人在本民族中差额选举，以此保持各民族人大代表以及领导干部的一定比例。自治区第九届人民代表大会共有代表542名，有13个民族的代表，其中少数民族代表占到65．5％，比少数民族人口在新疆总人口中的比重高出4个百分点。各民族群众还享有参与管理国家大事的权利。出席第十一届全国人民代表大会的新疆代表共60名，由11个民族成分组成，其中60％是少数民族代表。全国人大常委会、国务院和全国政协的领导成员中，都有来自新疆的少数民族人士。

各级党委、政府一直把选拔、培养和使用少数民族干部作为实行民族区域自治政策的关键，培养和造就了一大批优秀少数民族干部。在全国各地先后建立民族学院以及各类干部学校，将在实际工作中表现突出和有一定文化程度的少数民族选拔出来，送去学习。同时采取短期培训、基层锻炼、异地交流等多种形式培养少数民族干部。近10年来，在中央有关部门的帮助和支持下，新疆选派了一部分少数民族干部到中央有关部委和沿海省份挂职，实行干部相互交流、干部轮换等措施。少数民族干部队伍的人数和素质都提高很快。1955年，全疆有少数民族干部4．6万，1965年为6．7万，1975年为9．3万，1985年为20．2万，1995年为27．2万，2005年达到34万，占全区干部总数的51．7％，是1955年自治区成立时的7倍。目前自治区的政府主席、各自治州的州长、自治县的县长以及相应的人大常委会主任、人民法院院长、人民检察院检察长都由实行民族区域自治的民族的公民担任；地、州、市的专员、州长和市长，除克拉玛依市、石河子市等新兴城市以外，也均由少数民族干部担任；全疆83％左右的县长、区长是少数民族干部；少数民族干部在自治区一级领导干部中占55％左右，在地、州、厅局级领导干部中占43％左右。少数民族专业技术干部的数量也增加很快。2001年底少数民族专业技术干部队伍达到了25．1万人，占到全疆专业技术干部总数的55％。各族妇女也大量地走上了各级党政干部的岗位。

2005年全疆妇女干部达31．7万，其中少数民族妇女干部占到一半左右。同时，国家还向新疆输送了大批优秀干部。现在自治区已形成了包括党务、政务、经济、科技、文化、教育、医疗卫生等各方面人才的各民族干部队伍，从组织上保障了各民族管理自治地方事务及本民族内部事务的政治权利。

民族区域自治权的一个重要内容是自治机关的立法权，即依照当地的政治、经济、文化的特点和实际需要制定自治法规，包括自治条例和单行条例，以及变通执行或停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示，它保证了各民族区域自治地方根据自己的具体情况管理地方事务的权利。同时自治地方还享有地方 国家机关制定地方性法规的权力。截至2000年底，自治区人大及其常委会颁布实施的自治法规、地方性法规和具有法律效力的决议、决定共213项，内容涉及法制建设、经济建设、资源管理、环境保护、科技、教育、文化、卫生、社会治安、社会保障、民族宗教等诸多领域。

地方立法适应新疆的实际情况，保障了新疆各民族群众的权益。首先，对不完全适应自治区实际情况的上级机关的法律规定进行变通，或根据具体情况增加补充性规定。如：1980年《中华人民共和国婚姻法》规定我国公民的结婚年龄，男不得早于22周岁，女不得早于20周岁。新疆一些少数民族结婚年龄偏早是历史上长期沿袭下来的习惯，将婚龄很快提高到婚姻法规定的年龄较为困难。①1980年自治区五届三次人代会通过了《新疆维吾尔自治区执行（中华人民共和国婚姻法)的补充规定》：将少数民族公民的结婚年龄变通为男不得早于20周岁，女不得早于18周岁。在1996年颁布的《新疆维吾尔自治区实施（中华人民共和国消费者权益保护法)办法》中补充规定：在自治区境内生产并销售的商品，其包装和说明书上应有少数民族文和汉文；经营者在其经营场所悬挂和在食品包装、装潢上标注“清真”字样或标记，必须经县级以上人民政府民族事务管理部门批准。在1988年通过的《新疆维吾尔自治区文物保护管理若干规定》中，依据《中华人民共和国文物保护法》及国家有关规定，对自治区境内具有历史、艺术、科学价值的文物进行具体界定，尤其注意各民族文化遗产的保护，并强调要培养少数民族文物专业技术人员。

其次，国家法律、行政法规涵盖不全或国家尚未立法，根据自治区域内的具体情况和特有问题，先行制定地方性的单行条例。如：1993年施行的《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》，保障各民族使用和发展自己语言文字自由的权利，并提倡各民族互相学习语言，促进民族语言文字的科学研究和规范化工作。1996年第二次修正的《新疆维吾尔自治区扫除文盲条例》对使用汉语言文字与使用少数民族语言文字扫盲的标准进行明确规范。1991年，自治区人大常委会根据全国人大常委会关于禁毒的决定，结合新疆境内存在大麻毒品犯罪和对种植大麻原植物等违法行为打击不力的情况，制定《新疆维吾尔自治区禁止大麻毒品条例》，对走私、贩卖、运输、制造、吸食大麻毒品及种植大麻原植物的违法犯罪行为做出相应的禁止和惩处规定。

在地方立法过程中，对不同民族、不同区域的具体情况进行了区别对待。如实行计划生育，控制人口增长是中国的一项基本国策，在中国内地，普遍实行一对夫妇只生育一个孩子。1983年在修订的《新疆维吾尔自治区执行（中华人民共和国婚姻法)的补充规定》中提出了少数民族也要实行计划生育，但与汉族有所区别：“对汉族要求要严，对少数民族要适当放宽。”1992年颁布的《新疆维吾尔自治区计划生育实施办法》具体规定少数民族居民一般可以比同类情况的汉族居民多生育一个子女。这种区别对待的政策，使有关法规更具有可行性。

在新疆维吾尔自治区50多年的发展历程中，党的民族区域自治政策取得了巨大的成就。各少数民族的政治地位显著提高，政治权利大大增强。实践证明，坚持并不断完善党的民族区域自治制度，是维护国家统一，促进少数民族地区经济发展、社会稳定、民族团结的重要因素，是我国民族问题能够得到较好解决的关键之一。