日韩台湾地区信访制度对中国信访改革的启示

第一篇：日韩台湾地区信访制度对中国信访改革的启示

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日韩台湾地区信访制度对中国信访改革的启示

【摘要】从信访的内涵与功能出发，立足于我国信访制度的现状，从复杂性、适应性、自主性、内聚力四个方面与日本、韩国、台湾三地的苦情、民愿委员会和陈情制度作比较，建议切实提高我国信访体系的制度化水平，以更好地保障公民人权、推进民主法治建设、增强民众对政府的信赖并最终有利于保持社会的和谐稳定。

【关键词】 信访 社会安全阀 群体性事件 制度化水平 中国的信访制度与信访困境

信访，即民众以书信、走访等形式向国家机关反映情况、提出建议并请求有关部门依法作出处理的活动。信访脱胎于东方传统文化，具有政治参与、行政监督和权利救济三重意涵。其优点是成本相对较低，容易被接受；受案范围广泛，适用面更宽；更容易缓和矛盾，并实施精神救济。从理论上来说，信访制度符合美国功能主义冲突理论学者刘易斯·科塞（Lewis Coser）的社会安全阀理论。科塞认为，发泄负面情绪的机制具有社会安全阀的功能，其排泄出去的不是多余的蒸汽，而是猛烈的敌对情绪，因此有助于社会结构的维持，从而维护了社会的稳定。①

尽管信访具有理论上的优越性，但现实往往与理想存在距离，我国现行信访制度运转效能亟待提高。2004年，社科院学者于建嵘带领课题组进行了一项针对我国信访制度的专项调查，这也是目前国内针对上访人群规模最大的一次调查活动。结果显示，公民通过上访解决问题的比例只有千分之二。②中国社科院发布的2005年社会蓝皮书表明，“从1993年至2003年这十年间，我国群体性事件数量急剧上升，由1994年的l万起增加到2003年的6万起；其规模也不断扩大，参与群体性事件的人数由73万多人增加到307万多人”；迟至2010年，蓝皮书仍然指出，“群体性事件依然保持着多发态势，一些地方在加速发展和转型过程中积累了很多矛盾，这些问题得不到及时解决引发民怨，导致非阶层性的、无直接利益的群体性冲突增多”。③与之相应，2003年被中国媒体称为是“信访洪峰年”。然而到了2004年，国家信访局受理群众来信比上年竟然还要上升11.7%，接待群众来访批次上升了58.4%，人次则上升了52.9%。据估计，各级各类信访事件平均每年近千万件。④观察以上数据可以合理推测，信访困境与群体性事件的激增有正相关性。有学者认为，信访困境的原因一是信访体制不顺，各种矛盾问题向上汇集；二是信访功能错位，国家司法机关的权威被消解；三是信访程序缺失，不断诱发较严重的冲突事件。⑤

日本、韩国、台湾地区的信访制度

虽然名称和传统不同，但行政性的诉愿救济制度在世界范围内广泛存在。英美法系兼具行政和司法上陈情请愿的“petition”制度及大陆法系的申诉专员和请愿制度为其代表。⑥鉴于东亚文化圈日本、韩国、台湾三地与中国大陆法系相同、历史文化传统相近、人民社会心理相似，因而具有较强的可比性和借鉴意义，所以本文主要集中讨论这三地的制度异同。

日本在二战后仿效瑞典议会监察专员（Ombudsman）并参照中国古代的御史台监察制度制定了“处理苦情手续”。⑦韩国建立独立的行政性诉愿救济制度较晚，于1994年成立了民愿委员会，旨在保护公民权益免受违法行政的侵犯。韩国的民愿委员会管辖范围比较广泛，除了受理公民对具体非法失当行政措施的投诉外，还接受对行政制度和政策的投诉。民愿委员会的委员均由总统直接任命，虽不能直接纠正侵犯公民权益的行为，但有权要求相关机构在规定的时间内通报处理情况，在媒体上公布有关结果或直接向总统递交报告。⑧台湾的陈情制度也很值得我们借鉴。台湾地区“立法院”1999年通过、2001年1月1日开始实施的《行政程序法》第七章对陈情制度作了专门规定，从而使其成为一种法定救济方式。陈情制度非常灵活，陈情人可以采用书面、言词等不特定方式并不受时间和次数限制，也无管辖之等级限制，具有即时性与程序简便性的特点；陈情内容既包括人民对行政措施的建议也包括对行政违法的检举控告，不仅关乎个人私益保障也关乎国家公益，具有行政救济、行政监督、改善行政、指导服务的多重功能。另外，相关法令还要求行政机关协助人民行使陈情权利，进行必要的教示、告知公民最佳的处理方法。⑨

信访制度比较及启示

根据美国政治学家亨廷顿的理论，可以用四个指标来衡量政治制度的水平，即适应性、复杂性、自主性和内聚力。适应性指的是一种组织和程序适应环境挑战的能力及其存续能力；复杂性意味着一个组织由庞大的下属机构构成，隶属关系和职责明确，并具有高度的专业化水平；自主性指的是政治组织和程序在与社会势力和利益集团关系的独立性或中立性，即它是否具有独立于社会势力之上的自身利益与价值；内聚力反映了政治组织和程序内部的凝聚力和协调性，表现为整个组织内部存在基本共识，具有内部协调机制和起码的组织纪律。⑩

从适应性的角度来看。以台湾的陈情制度为例，作为一种非形式化的行政救济手段，陈情不要求有特定方式，而且为了最大限度的方便民众，陈情也不受期间限制、次数限制，也无管辖之等级。日本苦情制度处理的内容比正式的行政不服审查对象更广泛，公民申请苦情处理不以自身权益受损为前提，即使公民自身权益没有受到具体侵害，也可以为公共利益或他人权利申请。以之相对，大陆信访制度的理念几经更迭，摇摆于管理监督和服务沟通之间，再加上体制不顺、法源不清，在实践中不能适应现实情势的要求因而陷入了效能不彰的境地。

从复杂性的角度来看。大陆信访的接访单位既有行政机关，也有法院、检察院等司法机关，还有立法机关人民代表大会，更有工青妇等人民团体。即使是专门负责接受信访的信访局，从中央到地方也没有明确的隶属关系，而只能协调、商议；从受访内容的性质上看也是五花八门，既有行政行为也有司法判决还有党委的决议。这种政出多门、多头管理、事理不明、职责不清的情况造成了信访制度复杂性较低，无论在隶属关系还是职责明晰上都与其他三类制度有不小差距。与之相对，台湾陈请与日本苦情制度的接受机关一律为行政机关，其上下隶属关系明确，陈情事项也仅仅局限在行政范畴；韩国的民愿接受机关为隶属于总统的民愿委员会，其受理事由也大多局限在行政事务方面。从自主性的角度来看。由于体制因素（纵向和横向）的影响更由于法治水平不高，目前我国信访机关的独立性较差且容易受到各方面因素的干扰。相比而言，台湾和日本由于长期实行地方自治的缘故，其基层行政机关的独立性较强，再加上法治观念深入人心，社会监督力量强大，相关诉愿机关自主性也相应较高。由于委员会的委员均由总统直接任命，韩国民愿委员会制度也具有很强的独立性和权威性，它虽不具备司法机关那样的刚性约束力，通过判决直接纠正侵犯公民权益的行为，但民愿委员会有权要求相关行政机构在规定的时间内通报处理结果，并以在公共媒体上公布有关活动或直接向总统报告来对有关机构进行监督。

从内聚力的角度来看。台湾、日本、韩国三地法制化程度较高，并具有即时性与程序上的简便性。台湾陈情制度依靠的法源是《行政程序法》，日本和韩国也有相应立法，如《行政手续法》和《行政管理厅设置法》等。这些法律位阶较高从而保证了其效力。与之相对，大陆目前尚没有一部关于信访的法律（只有法规层级的国务院《信访条例》）。另外，各地规章不

一、作法各异，使得信访工作存在不同程度的混乱与无序，呈现出相当大的任意性与差别性。此外，信访的接访、监督、回馈、制裁机制都缺乏明确的程序来约束和规范，因而也导致了其内聚力较低。

中国现行信访制度在立法理念上还存在认识不足，没有从民主参与、人权保障的高度进行思考，更多的是把信访作为听取群众意见、维护社会稳定的一项工作，带有“自上而下”和“管理安抚”的性质。慎重研究并通过立法借鉴东亚三地的经验以完善现有的信访制度，对保障我国公民人权、推进民主法治建设、增进民众对政府的信赖显得尤为迫切和必要。从中长期来看，我们还是要制定一部专门的《信访法》，提高信访制度的法治化、透明化、专门化，形成行政信访、行政复议、行政诉讼三足鼎立的行政救济格局并发挥其多方面功能，这应是未来中国信访制度的改革趋向。注释 ①陈成文，高妮妮：“从科塞的冲突理论看我国社会建设”，《社会科学论坛》，2009年第4期。

②李俊：“我国信访制度的成本收益分析”，《南京社会科学》，2005年第5期。

③《2005年中国社会形势分析与预测》和《2010年中国社会形势分析与预测》，北京：社会科学文献出版社。

④“群体性事件考验中国”，《环球》，2005年第8期。

⑤于建嵘：“中国信访制度批判”，《中国改革》，2005年第2期。

⑥徐世平：“中国信访法律制度改革路径探析”,《人大研究》，2006年第6期。

⑦安秀伟，唐书俊：“论我国信访制度改革的基本路径—日本苦情制度对我国信访制度的启示”，《党政干部学刊》，2011年第1期。

⑧朱最新，朱孔武：“权利的迷思：法秩序中的信访制度”，《法商研究》，2006年第2期。

⑨徐东：“台湾地区陈情制度介评暨其与大陆信访制度之比较”，《台湾法研究学刊》，2002年第1期。

⑩［美］塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，北京：华夏出版社，1988年，第11~23页。

第二篇：日韩金融改革对中国的启示

日韩金融改革对中国的启示 2004

作者：易宪容

近日，随着国家统计局公布上半年数据，有关“宏观调控初见成效”的称赞声不绝。但就是没有人去想，为什么政府一出手经济数据就能够降下来？经济过热是否会卷土重来？这种运作机制的根本缺陷在哪里？当然，要回答这些问题，还是看看他人所走过路。近几年来，我们的邻国日本与韩国经济上面临的困难与问题同样不小。两国同样在采取办法来化解，但是由于采取的思路与方式不同，实际效果也就相去很远。从日本来看，直到近年来才有一点起色，而在过去的十几年里，特别是在１９９０年代，日本金融学界称之为“失落的十年”。日本长达１３年的金融危机一直令许多人困扰，因为在一般情况下，金融危机发生后的二三年内都能够走出困境。如发达的市场体制下，有效的市场运作机制，配合适当问题处理政策，金融危机在不长的时间内得以化解。不少发展中国家在国力无法支撑的情况下，经济整个崩溃，金融体制也能在不长的时间内更新与重建。

日本的金融危机之所以难以化解，就在于一个快速成长的经济体中，金融体制相对较为落后保守，金融法规不健全。更为重要的是，金融机构经营者在资产泡沫的扩张中，不注重金融风险控制与信用的分析，而是将重点放在人际关系的维持。在问题发生之后，又用尽一切手段来掩饰，最后把问题越拖越大，银行的呆坏账越积越多，终于一发不可收拾。同时，金融监管机构先是过

于乐观，继而拖以待变，等到问题越来越严重时，又不愿让大金融机构倒闭。政策上一再延误，从而失去解决问题的良机。日本政府最后不得不采取断然的政策，但经济已受到重创，病去如抽丝，这个巨大的经济体只好躺在床上等待元气恢复。

同样是面对金融危机，韩国则是另外一番景象了。１９９７年亚洲金融危机，韩国经济受了到前所未有的重创，韩国经济也濒临崩溃的边缘。在韩国爆发金融危机的前一年，前总统金泳三也曾希望整顿积弊深重且体质又相当脆弱的韩国金融体制，但由于受到国内既得利益集团的全力抗拒，行政部门不能够发挥应有的公权力而失败收场。一年后，面对着严重的金融危机，金大中在国际货币基金组织的要求与帮助下，对韩国的金融制度进行了大刀阔斧的改革。也正是这种金融改革的大力推动下，经济短短几年就得到恢复。１９９９年和２０００年韩国的ＧＤＰ增长率分别达到１０．９％和９．３％。即使是在２００１年世界经济出现衰退的情况下，韩国的ＧＤＰ增长率达到了３％。

韩国金融改革的具体方式有：首先是准备阶段（从１９９７年１２月３日到１９９８年６月１５日），在这个阶段中，韩国政府除修改相关法令规章并检视各金融机构的资本充足率是否达到巴塞尔协议所规定８％标准，以作为日后大力整顿金融机构良好基础外，于１９９７年１２月２４日成立韩国资产管理公司，并陆续设立韩国存款保险公司与综合金融评估委员会，以及在１９９８年４月成立独立的金融监督机构金融监督委员会等单位，作为

金融体制改革的执行与监督机构。

其次，在金融改革期间，将不能够通过金融检查的金融机构即其资产充足率未能达到最低标准、经营不佳且在短期内亦无法改善的金融机构、勒令其破产、合并、暂时停止营业以及给予拍卖等方式加速淘汰。

最后是经过一连串汰弱择强后，在金融监督委员会严格监督下，根据重整计划，以引进外资、有偿增资、合并、收购、缩减营业范围以及地点撤换管理层等方式，来加强经营状况较好的金融机构的体质。如金融机构巨大不良资产的清理、银行业与非金融机构的重整等。

政府强力介入的金融体制改革使得韩国的银行业在短期内取得巨大的成绩。韩国银行业财务结构不但更加健全，而且生产力大力提升，获利能力亦明显增强，经营状况也进行了佳境。根据韩国金融监督委员会在２００２年４月底报告指出，２００１年韩国的２０多家银行基本上结束近５年来亏损的状况，而且净利润创历年新高。韩国银行业员工的生产力也得到大幅地提升，而且高于美欧日本等发达国家商业银行的平均水平。同时，２００１年韩国银行的资产回报率、普遍股权收益率也都得到了明显的改善。同时，在韩国政府不断投放巨大的公共资金，协助金融机构清理庞大的不良资产之后，韩国银行业的健全性日益提高，银行资产的充足率等考查商业银行指标都达到发达国家商业银行的水平。

从韩国的金融改革来看，面临着严重的金融危机，政府推动的金融改革基本上是相当顺利的，大致上都按照预先计划顺利推行完成。尽管在改革的过程中，因韩国政府不断利用国家庞大的资源积极介入干预，严重扭曲资源分配和市场机能的正常运作，并由此引起国际上关切与批评。

近几年来我国也加大金融体制改革的步伐与力度，政府也出台了不少政策与措施，但无论是银行改革还是证券市场的改革都不尽人意。特别是这次宏观调控，金融体制所暴露的问题更是丛生，有的甚至积重难返。无论是国有银行的不良贷款，还是证券市场做假欺诈；无论是金融资产的错配误配，还是金融市场定价机制扭曲等，这些都严重影响了国内金融市场的发展，严重阻碍国内经济持续健康发展。可以说，由于金融体制改革的严重滞后，金融业成了我国经济发展最大的瓶颈。

日本与韩国金融改革所走过的路或许会对我国有不少启示。首先，我国的金融体制改革基本上还停留在改革开放初期“摸着石头过河”的思路上。缺乏大的战略和持续性的规划、设想，使得不少法令法规朝令夕改。比如金融改革的发展路径问题，是采取中央集权式或分权式自由企业式，尽管中央的文件有所表示，但实际上却根本无法走出信用市场所主导的金融体系。因为在这种体系下政府能够通过直接投资、贷款、政府担保等方式和银行来分担整个金融体系之风险，或透过银行关系来影响信用的再分配，从而通过利率管制让金融资源流向政府所认可的部门与行业。可

以说，目前这种金融体制中的根本格局不改变，金融改革要取得大的进展是十分困难的。在政府对金融市场主导的前提下，不仅会减低金融资源的运作效率，而且既得利益集团一定会利用政府权力来为其集团服务，如日本的既得利益集团那样阻碍金融市场的发展。目前利率市场化问题就是一个十分明显的例子。本来中国金融市场的利率早就扭曲多年了，中国的经济发展为什么会过热不断，就是这种金融资产价格严重扭曲的结果。很简单，如果不是资产定价那样低，投资不会那样过热。但是，这显而易见的东西就是有人看不到。

其次，从韩国的经验来看，我国金融改革最为重要一点是：任何改革都在一定的规则范围内进行，并以有力组织来保证这种改革的执行与实施。目前我国所进行的金融改革不是先制定相关的法律法规，先建立起执行这些法律法规的组织，而是走到哪里就改到哪里，哪里出了问题又制定一个政策来弥补，这就使得市场行为总是在以短期为主。

再次，要对现有的金融机构与组织进行全面的清理整顿，对那些体质不好、前景不佳的金融机构都得毫不留情地强制性地勒令其破产、歇业、拍卖与合并，比如一些证券公司及信用社。当然，对于不良资产的处理，政府一定要下大力气，无论是银行不良资产还是证券的不良贷款，既要全面认真清理，看看到底有多少，也要有决心处理，不能优柔寡断，让问题一拖再拖，拖出日本的结果。同时，对国内外的资本大力开放，以补充金融业的失血现

象。为了吸引国外资金前来投资，要大幅放宽对外资进入国内金融业的限制。

还有，应该强化金融监管规范，重新的审视现行的监管法律与条例，不要等到问题一来就没有可依据的法律。比如，对中小投资者损害补偿问题。

出处：中国经济时报2004年7月22日12时03分

第三篇：浅谈如何有效改革信访制度

浅谈如何有效改革信访制度

陈健

对于信访，我们大家都不陌生，常常可以在电视等媒体上看到某某某千里进京上访、某某某多次上访未果、某某某上访被打之类的新闻。

这里的“上访”，在《中华人民共和国信访条例》里称信访，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

它是群众越过底层相关国家机关到上级机关反映问题并寻求解决的一种途径，也是上层政府了解民意的一个重要途径，是包括中国在内许多国家的表达形式。是除法律以外的又一种解决问题的办法，是一种比较直接的利益表达形式。但是，由于信访的有关信息一般要经过信访办公室工作人员的筛选，然后递交给有关领导、有关机关，所以从这个意义上来讲，也是一种间接的利益表达方式。

那么，人们为什么会采用这种办法解决问题呢？

通常情况下，我们解决问题的最直接的手段是诉诸法律，由法律来裁决，但当问题在当地政府得不到解决或解决不合理时，人们就有可能采取上访的方式，其针对的往往是权力和资本结合所产生的不公平现象，例如贪污腐败、黑恶势力与政府勾结等。其表现出来的，其实也是对基层工作组织的不信任。

在信访活动中，越级上访是一个非常普遍的现象。主要原因是信访人往往对低级别信访部门的权限和公正性缺乏信任，更希望通过高级别信访或其他权力部门尽快解决自身问题。由于全国范围越级上访的数量过于庞大，给首都、上级信访和政府机关带来了巨大的压力，因此，2014年2月中共中央办公厅、国务院办公厅表示中央和国家机关不受理越级上访。也就是说，容许逐级上访，直至上访到中央政府，但反对越级上访。

这样一来，上访者与低级别信访部门之间就产生了更微妙的关系：上访者的事情最好能在低级别信访部门得到解决，否则就会闹到上一级信访部门，这样上级会认为下级办事不力，而下级就会来为难上访人员。

因此，信访制度还存在很大问题，需要进行改革。那么，应如何进行改革呢？ 第一，改变信访向上负责的关键是信访向人大框架转移。信访制度是嵌套在中国现行“向上负责、下管一级”的政府体制之中的。在这个体制没有改变之前，信访制度仍将发挥不可替代的作用，因此，对信访的功能，不能轻易否定。改变“向上负责”的关键是完善以人民代表大会制为核心的人民民主制度。如果当地人大能够监督当地政府，由上级政府来监督当地政府的必要性就降低了。所以，将信访与人大制度结合，有利于促进信访制度从向上负责转变为向下负责。并据此在人大框架内进行调查、听证，然后对政府提出监督要求。

不过，这样做需要解决一个法律问题。中国现行信访法律体系由国务院《信访条例》和各省市自治区《信访条例》组成。国务院《信访条例》规定了全国各级行政机关接受信访的职权，各省市自治区《信访条例》除规定本辖区行政机关的信访职权外，还涵盖本辖区人大、法院、检察院的信访职权，但都是比照行政机关接受信访的模式，由人大内部信访部门负责，而没有发挥人大代表的作用。人大代表向下负责、接受信访的模式，只可能通过人大立法建立起来。所以，在实施新《信访条例》的同时，应该把制定《信访法》提上议事日程，并考虑其与《人大组织法》、《代表法》及未来的《监督法》相配套。另外，立法不应是闭门造车，信访向人大转型，最好在北京周围的信访高发区域先行试点。

第二，“涉法信访”的增加要求进行有针对性的司法改革。对于法院等机关的渎职行为，应坚决纠正，并建立相应的惩治机制。另外，中国实行二审终审制，使得不服法院二审判决的当事人除申诉要求再审外，只好选择上访。要减少由此产生的上访，需要把信访制度与审级制度改革结合起来。倘若建立三审终审制，则一部分上访将变成上诉。

第三，政府应该对新闻媒体的监督采取更加容忍的态度。除了要恢复党报群工部接受信访的优良传统外，发达的、竞争性的新闻媒体，会促使专业新闻从业人员对社会热点现象的表现和原因做出深入全面的调查，这就减少上级政府通过群众信访了解总体情况的需求。大量事例表明，新闻媒体的监督，社会舆论的压力，有时候要比主要领导的批示在发现问题、解决问题方面发挥更大的作用。

第四，依法引导群众，推动信访工作由行政推动向依法治理转变。公民信访权利不是孤立存在的，而是在法治的框架下实现的。说到底，就是要把信访工作纳入法治化轨道，运用法治思维和法治方式解决信访问题，构建法治框架下的和谐党群干群关系。

第五，坚持事要解决，推动信访问题由分头办理向整体联动转变。解决群众合理诉求核心要义在于压实责任单位的主体责任，落实相关单位的配合责任，充分调动各方面的积极性，形成解决问题的合力。

第六，完善行政诉讼，推广行政调解。法院的行政审判制度是解决行政纠纷的最终渠道，行政诉讼救济是正规的司法救济手段,是由精通法律并独立于行政主体的司法人员来裁定行政相对人提出的诉讼。这种救济最鲜明的特点是对程序正义的追求。程序正义的根本所在是对恣意的排除,以保证裁定的客观正确性和程序后果的不可抗拒性。《行政诉讼法》颁行的20 余年也正值中国社会急速转型时期，官与民之间的行政纠纷日趋复杂，行政诉讼制度的运行也遭遇到前所未有的挑战。当下，也正值新《行政诉讼法》出台，社会各界对新《行政诉讼法》执行与落实寄予厚望，希冀新《行政诉讼法》在保证法院独立行使审判权与提高行政诉讼制度的抗干扰能力方面有新的突破。

行政调解是在民主协商与当事人自愿的基础上产生的,它体现了“当事人自治为主,国家干预为辅”的原则,突出了和为贵,契合现代行政的服务理念、合作理念。此外,从功能的角度来讲,行政调解不仅具有纠纷解决、行政指导的功能,还有政策形成的功能。行政调解作为一种灵活便利的纠纷化解机制，新近日益受到国家和社会的青睐。国务院及地方政府纷纷发布关于调解的规范性文件，一些地方的政府法制部门还成立了专门的行政调解机构，行政调解呈现方兴未艾之势。行政调解应当以其专业性、技术性优势适度发挥分流作用，大力化解矛盾，解决争议。

第七，创新手段,赋予信访部门新职权。长期以来,信访部门责任大权利小的局面一直未得到改观,常常处于比较“尴尬“的境地。一方面信访当事人对信访部门解决信访诉求充满期待,另一方面信访部门权威不足,缺少推动解决问题的段、条件等。信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因,而要解决信访洪 峰问题,就得强化信访部门的权力。针对这一问题,有必要研究制定加强部门信访工作的政策措施,切实加强对部门信访工作的领导和指导。对信访量大的部门要求设立专门的信访工作机构,配齐配强工作力量,做到有分管信访工作领导、有专兼职信访工作人员、有固定接待场所、有规范工作制度、有专项工作经费。同时，赋予信访部门“倒查权”。除了支持信访部门督办、报告、建议权以外,还应赋予信访部门“倒查"的职权。“倒查”重点查“两个为什么”,“五个有没有”,即事件为什么发生,事态为什么升级;矛盾和隐患在事前排查阶段有没有发现,排查出的矛盾和有关情况有没有向上级报告,在酝酿形成阶段有没有采取预防和化解措施,事件发生后有关负责人有没有到场做工作,应当解决、能够解决的问题有没有解决。

以上便是我对制度改革的看法，但正如北京大学法学院教授、中国宪法学会副会长张千帆所说：上访（信访）只是治标不治本的“下游”策略，至多只能在问题产生后帮助化解少部分问题。但是如果权力腐败的源头得不到治理，公权滥用和贪腐大量滋生，那么不论如何改进信访体制，依靠信访解决问题的速度远远赶不上问题产生的速度，信访制度也只能是中看不中用的门面。因此，加强法制建设，坚持依法治国才是解决社会矛盾、促进社会和谐的根本方法。

第四篇：完善和改革信访制度

：完善和改革信访制度——从法院涉法涉诉信访工作情况为视角

发布日期：2012-06-13 文章来源：互联网

【出处】中国法学会

【摘要】目前，涉诉信访已成为各级法院的沉重压力和负担，法院在处理涉法涉诉信访案件时，由于缺乏原则，出现无法可依等主客观因素，理论研究上更是缺乏足够的重视。对此，笔者从信访制度的概念、重要性进行阐述，进而提出涉诉信访的改革设想及今后对信访工作的完善。

【关键词】信访制度；涉法涉诉 【写作年份】2012年

【正文】

我国社会当前正处在社会变革和转型时期，各种利益冲突和矛盾纠纷不断增加，使信访成为社会发展的必然，在众多信访中，涉及法院的涉诉信访为最多，民生问题凸显，它反映了人民群众法律意识和权利意识的提高，以及对国家司法制度和人民法院的信赖。随着各种不可预见的新情况、新问题、新矛盾不断涌现，众多民生问题已成为民众通过人民法院来解决这些矛盾的重要渠道。法院受理的各类案件日益俱增，诉讼主体多元化，案情复杂，处理难度大，矛盾易激发，由此产生的涉诉信访也成了影响社会稳定、影响法院形象、影响政府形象的重要因素。但是，由于目前存在对涉法涉诉信访法律规定不完善等主客观因素，法院对此问题的处理却显得懦弱而又缺乏原则，理论研究上更是缺乏足够的重视，使涉诉上访现象成为目前各级法院普遍面临着的一个难题，而且越来越困扰着法院的整体工作，严重影响了法院在人民群众心目中的形象，同时，也冲击着法律的权威与尊严，极大地影响着和谐社会的构建。如何完善和改革信访制度成为保护民生合法权益的一大难题。

一、信访制度的内涵

2005年1月5日，我国颁布了《信访条例》。该条例第二条明确规定了信访的内涵，信访，即指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动[1]。《信访条例》的颁布一方面及人民政府保持了同人民群众的密切联系；另一方面保护了信访群众的合法权益，同时维护了信访秩序。其中第一条就制定了立法的目的，即“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。”

涉法涉诉信访有广义和狭义之分，从广义上讲，就是涉及到法律和诉讼，当事人采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院提出的意见、建议和要求，并依法由人民法院处理的一切信访活动。从狭义上讲就是诉讼终结之后的申诉活动。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提出各种建议、表达自己的意见和看法。

我国的信访制度规定了群众可以向村、乡、镇以及县级以上有关部门信访的权利，各级政府及其他部门都要为信访群众提供信访的一切便利，要保护群众的合法权益。对已经生效的裁判文书，当事人不服的除了申诉以外，还可以通过信访来反映问题，解决问题，这是各级人民法院发现错案的最好方法之一，同样也是最高法院监督地方各级法院审判工作的重要手段之一。由于能听到社会底层的声音和意见，又涉及到广大群众的切身利益，信访作为实现民主的机制被提高到一个特别重要的位置，历来倍受重视。法院的涉诉信访制度也就成了司法民主的一种特殊形式。

二、涉诉信访工作的现实处境

（一）涉诉信访工作的现状

法院受理的涉诉信访案件居高不下。据最高法院统计，2004年，地方各级人民法院办理来信来访422万件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待处理集体上访比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中级法院共接收群众来信674件，接待来访人员826人次，其中，申诉、复查立案295件。2007年，当地政法委挂牌督办2件，省委督办、全国人大信访局交办2件，省法院挂牌督办5件，中院挂牌督办21件，共计32件涉诉信访案件。近几年，各地法院采取各种措施解决涉法涉诉案件，涉诉信访工作取得了一定成绩，但面临的形势仍十分严峻。

（二）涉诉信访面临的困境

目前，信访逐渐增多，一些上访群众在多次上访得不到解决后，就越级上访或进京上访，尤其是涉法涉诉的群众，在所有信访中占有很大的比例。涉法涉诉案件绝大部分是因为司法救济不能满足他们的要求。一方面，在法院判决生效后，胜诉的一方为得不到执行到处找关系，上访；另一方面，败诉方不管判决是否公正，为了满足虚荣心或其他方面的问题，更是积极地到处找关系，申诉，上访，不仅找政府，找上一级法院，还意图通过媒体来满足自己的要求。许多上访群众往往认为法院判决不公正，或法官徇私舞弊等，要么找领导批示干预，要么要求启动再审程序，再审理一次。有的在多次上访后，虽然有了相关部门的答复，但仍然一而再，再而三地重复上访。

我国的信访机构一般都是属于所在机关的内设机构，专门负责接待来信来访，本身不能够解决任何实际问题。同样法院也没有专门设立涉诉信访机构,多在立案庭下设信访组, 一是人员缺乏；二是不能引起信访人员的重视；三是缺少有效的监督制约，使有些问题久拖不决，也导致上访不止。如，青海省某中级法院立案庭成立于2002年6月，现有法官6名，其中庭长一人，副庭长1人，审判员4人，书记员1人。立案庭下设立案组，信访组，案件流程管理组、申诉复查组。

（三）涉诉信访机制的弊端和长远危害

1、立法上缺乏对长期缠诉闹诉者的处罚规定。民事诉讼法关于妨害民事诉讼强制措施的规定只针对了冲击法庭，扰乱法庭秩序、阻碍证人作证，及作伪证，转移财产及不履行生效判决与防碍公务七种情形，而种种严重损害法院形象，冲击法院秩序的缠闹诉行为并不符合民事诉讼法第一百零一条，第一百零二条规定的情形，法律上对长期缠闹诉行为处罚规定几乎是空白，这就使法院在处理时感到无法可依，无从下手。例如：权开春以“流氓恶霸刘某某”，“花柳病”“充当走狗”等等恶毒语言攻击法官与法院进行的缠诉闹诉，若是公民之间有如此的诽谤，诬陷行为，受害一方肯定会强烈要求追究其相应的法律责任，而且公民之间也不敢有如此肆意妄为的诽谤，诬陷损害他人形象的行为。一些上访老户正是钻了法律上的空白，吃准了法院拿他没办法，才敢采取上述种种缠诉闹诉的行为。法院是公民权利的保护神，法官是社会正义的维护者，而当法院的自身形象受到攻击，法官本人的名誉与尊严受到侵害时，又有谁来保护！对此法律的回答却是暖昧模糊的沉默。

2、对缠诉闹诉行为处理不力，姑息纵容着缠访老户将闹诉行为进行到底。对上访老户的缠、闹诉行为，人民法院大多采取劝、让、哄的怀柔政策令其息诉，不能凑效时也只能无可奈何地听之任之，而能让其息诉的毕竟只占极少数，常常被当作先进案例进行宣传。最近笔者留意到《人民法院报》有三四篇有关在法院的努力下上访老户息诉的案例消息报道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深处访自息》的报道比较典型：湖北省郧县一上访老户刘大林因被该县法院强制执行了1997年至2001年依法应交纳的472元的提留款而长期上访申诉，连年上访误了农活使其家境更为贫寒，该院院长知道其困难后亲自为其跑成了2000元的扶贫资金，刘大林拿到钱后激动地表示再也不上访申诉了。院长的爱民息诉之心当然值得嘉许，但这种缺乏原则性的做法显然不是解决上访问题的根本方法，有时碰到另外一些人反而会助长他们闹诉缠诉的气焰，无益于法院审判权威的树立。[3]

目前，法院的涉法涉诉信访有其积极地一面，也有其消极的一面。积极地一面，即反映社情民意，通过涉法涉诉纠正一些错案，维护司法公正；消极地一面，主要表现在对审判工作、法官队伍、法院形象等的影响。对于许多当事人不服法院的判决，一层一级地申诉，有的甚至于对法院作出地裁决仍然不服。反过来再通过党委、人大、政府以及新闻媒体反复申诉，甚至直接向各级党、政领导同志写信告状。大量地信访案件，法院不仅要投入一定地人力、物力、财力，而且也会造成办案法官的心理压力，影响其他案件的审结。这种状况如果任其长远发展下去，最终必将损害了党和政府的形象，损害法律的尊严，法院的形象，削弱了司法权威。

三、对法院信访制度改革的定位

信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为人民群众排忧解难的工作。信访工作的职能就是：维护群众合法权益，反映社情民意、促进社会和谐稳定。[4]对于法院来说，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进司法的作用。涉诉信访制度的功能就是：维护和保障当事人合法权益，体现司法公正。

基于以上定位，涉诉信访应该是一种对司法的救济，司法程序所不能实现的正义可以在信访的制度中继续探讨，让它起到一种补充的权利救济功能。对法院而言，涉诉信访是一项现实、被动、高效的制度更新机制，具有促进民主与法治的功能。对法院而言，信访制度的改革，首先要独立设立信访机构，并具有相对独立的权力，使涉诉信访充当立法、行政和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器（4）；其次，配置相应的人员。配置有法律知识、工作经验的人员来抓信访工作；第三，要有明确的工作措施、工作制度。如工作措施上采取认真听取当事人反映问题，重点抓排查处理，定期审查，定期来访解决，以案讲法释明，以及说服教育等，使当事人心服口服，自行息访。要建立一套行之有效的、科学的信访登记体系和办结体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前当事人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和司法公信力的消弱。同时积极推动司法改革，消除诱发信访的制度性根源，减少信访的绝对数量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉诉制度的改革和完善

（一）涉法涉诉制度的改革和设想

1、法院设立信访办，使其成为法院独立的机构。其职责是：（1）处理答复来访信件；（2）处理答复接待涉诉来访人员反映的问题；（3）审查、转达当事人的非诉信件；（4）接待来访群众法律咨询；（5）负责处理院领导及上级法院交办的工作；（6）负责司法救助工作。

目前，作为法院信访办事机构的立案庭，负责法院对依法受理的各类案件进行登记立案、排期、送达和审判流程管理；对不服本院的生效裁判提出的各类申诉以及再审申请进行审查，认为可能有错误的，移交审判监督庭及有关审判庭处理；负责司法救助工作和本院的信访工作。面对众多工作和日益增长的信访案件，在立案庭人员有限的情况下，势必会造成其解决信访问题的能力不足，甚至造成对信访案件的相互推诿、敷衍和拖延等现象，导致信访协调解决功能的发挥。信访群众对法院的答复不满意，又会向上一级法院、政府部门及媒体等单位不断上访、缠诉。因此，设立法院独立的信访机构，能增强信访工作职能的发挥，提高其协调解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。

2、明确各级法院信访职能的权限，对上访人实行限制信访。对各级法院信访办工作人员设立依法享有法定的调查权，责令被信访的基层院、庭作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。实行信访机构直管，严格划分各级法院信访办责任权限，使上下级法院信访办各司其职，最大限度发挥解决问题的能力。把信访办的主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上。形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的法院“大信访”格局。同时对上访人实行限制信访。如，对已经生效的一审案件，当事人信访的，可以由原审法院受理信访，对确实有问题的，信访办可以提交本院审委会讨论是否提起再审；对没有问题的信访案件，尽量用法理来释明问题，解决问题。当事人对原审法院信访办的答复不服的，可以向上一级法院信访办申请。对二审生效案件的上访，可以由二审法院信访办受理。当事人不能越级上访，越级上访的，法院不予受理，其他政府部门也制定相应的配套措施。限制上访不仅能减少信访案件，而且可以树立司法机关的公信力，同时维护了司法机关裁决的既判力，维护了法律的尊严和权威。

3、设立专门的信访司法救济制度。2005年，最高法院制定了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，解决了社会弱势群体打官司难的问题。有些法院还设立了刑事被害人的司法救济制度，这些司法救助制度的实施，代表着广大人民群众的利益和心愿，是“三个代表”思想在审判工作中的具体体现。在国外，对信访的救济也已经有先例，如总统基金、总理基金，这是国外解决信访问题、减轻信访压力的一个很重要的物质基础和途径。我国设立专门的信访司法救济制度，就是将信访矛盾交由整个社会群策群力解决。

（二）涉法涉诉制度的完善

1、加强信访制度建设。近些年来，各级法院推出了领导责任制度、责任追究制度、岗位目标考核制度等一系列行之有效的制度形式。同样对信访工作也应建立起信访工作制席，如，制定信访工作目标责任制、建立信访工作管理制、建立信访工作责任追究制、建立院领导接待日制度以及建立信访工作信息网络等等，从而在改革信访的基础上，建立一套行之有效的完整、科学的管理体系。以一种开放的、灵活的机制，有效的制度来协调各种矛盾，提高解决涉诉信访问题的能力和效率。减少对司法机关和司法制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。

2、确保案件质量，树立司法权威，勇于纠正错案，加强信访接待，杜绝敷衍推诿，下功夫把息诉工作作细作实。对于缠诉老户的闹诉行为，我们首先要克服厌战情绪，坚定信念，坚持司法为民，坚持群众利益无小事，把“三个代表”重要思想切实融汇贯穿于信访工作中。一要严把案件质量关，把每一起案件都办成铁案。二要坚持有错必纠，勇于纠正案件中存在的问题。三要加强信访接待工作，使上访老户工作有部门办，有人管，杜绝和避免出现上下级法院之间互相推诿，责任不明情况发生，并要求信访法官在工作中注意对缠访老户的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他们了解法律规定和法院判决的理由，争取他们的理解和信任，促使他们早日息诉罢访。四要建立上访老户档案，共享信息资源，其目的就是使党委、人大、政府及各级检察、法院信访部门能够共享信息，协调一致，以减少不必要的行政干预及不知情的外部监督。

3、加大公开处理的力度，利用舆论的力量促使其罢访息诉。缠访老户之所以采取种种闹诉行为，就是要蛊惑、煽动不明真相的群众，利用舆论的力量迫使法院向其就范，因此，我们可以以其人之道还治其人之身，在正义凛然的氛围中，进行有理有据的公开处理，利用舆论的力量迫使其罢访息诉，可采取以下举措。

（1）公开审理、公开听证。办案人员在做好充分准备后，进行公开审理，公开听证，当庭质证、认质，当庭评断，当庭宣判。同时请媒体采访报道，专家点评，通过全程透明的公开审理、公开听证，不仅可以消除当事人对法官公正性的怀疑，而且对缠诉者也可以形成一种舆论压力，促使其反省自己，息诉罢访。

（2）公开宣判，公开处理。针对缠诉老户胡搅蛮缠，采用威胁、恐吓等不正当手段干扰法院公正裁判的情况，采取大造声势，大造舆论的方法，邀请有关单位和媒体，深入基层，组织群众及缠访老户的亲属参加公开宣判会，同时利用公开宣判的机会，抓住缠访老户认理服法，广大旁听群众对案件是非曲直一目了然的有利时机，对经说服教育仍缠闹不止的上访老户，区别情况，选取时机，依法采取强制措施，公开进行处理，该司法拘留的司法拘留，该劳动教养的劳动教养，该判刑的坚决判刑，并昭告社会，以儆效尤。

（3）公开谴责。法院签署公开谴责令，张贴在交通要道，刊登在报纸上，利用社会舆论的压力，迫使其反省和约束自己，遵守和服从法律。

4、配备业务能力强，审判经验丰富，在法院工作有一定年限的审判人员。同时将信访办与法院各业务庭视为同等地位的庭室，使其具有一定的组织保障。信访人员的素质直接影响着对信访案件的处理，俗话说：“打铁须自身硬”，许多信访事件本身具有法律事实和法律适用的不确定性，而缺乏专业审判领域知识和经验的信访法官仅仅根据来访者的一面之词所作出的处理和答复往往会产生偏颇，造成上访者的不满和继续上访。所以，应该选调一些业务能力强，审判经验丰富，在法院工作有一定年限的审判人员担任接待信访的工作人员。

5、将涉诉信访纳入社会综合治理。涉诉信访问题不仅是法律问题，也是社会问题和政治问题，它直接关系到社会的政治稳定，除了法院要自身更新观念，加强内部建设，提高审判质量外，还需要党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量与法院形成合力，进行综合治理。

6、加大调解力度，及时化解矛盾。调解工作是人民法院防止矛盾激化，及时解决纠纷的有效手段，也是我国审判制度的一大特色。因此，在审判工作中要充分运用调解手段化解矛盾，把调解工作贯穿于审理工作的全过程，建立健全调解机制，确保调解工作经常化、正常化、规范化，使上诉和申诉、上访数量日益下降，真正做到输赢皆服，案结事了。

【作者简介】

祁得春，单位为青海省高级人民法院研究室。余慧玲，单位为青海省高级人民法院研究室。

【注释】

[1]佚名著：《新形势下涉法涉诉信访问题探讨》 载http://www.xiexiebang.com/与2008年6月25日访闻。

[2]于喜胜：《论涉诉信访制度的改革和完善》载： http://www.xiexiebang.com/article与2008年6月30日访问。

[3]祝玉芝著：《法院的尴尬 法律的无奈》 载《青海审判》2005年第2期。[4]刘卫忠综述：信访制度改革研究大有可为——信访制度改革研究座谈会。

第五篇：信访改革

信访改革重在“治未病”

领导干部和上访群众都讲规则、守规矩，才能让信访工作在法治化的轨道上运行

密切与群众的联系、保护公民合法权益，信访制度是一个重要渠道。近日，中办、国办印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，规范化、法治化的要求，正是为了让这一渠道更加畅通。

近年来，信访制度在化解矛盾、提供救济、密切党群关系等方面发挥了重要作用。当前，各类社会矛盾处于易发、高发期，有必要进一步改革和完善这一制度，让它和其他纠纷解决、权利救济机制一道，共同筑起权益受损群众的保护网。

毋庸讳言，在以往的信访工作中，种种复杂无序的现象，既令各级政府颇感头疼，也让上访群众备觉艰难。曾经有北京周边的基层干部抱怨，由于毗邻首都，群众遇到难解决的问题就进京上访，以致当地被称为“国务院直属村”。对群众而言又另有一番苦衷：少数基层干部对群众疾苦缺乏了解，又不想让上级政府或部门监督自己，于是，矛盾无可解决，越级访乃至进京访，就成了权益受损群众的最后手段。

纾解这一病灶，重在“治未病”，及时将矛盾化解在基层、疏通在源头。征地拆迁、劳动保障、教育医疗……这些民生问题利益关系复杂，是信访的多发地带。《意见》强调，“将保障和改善民生作为预防和化解矛盾纠纷的基础性工作”，可谓抓住了问题的要害。而健全冤假错案责任追究制度、实行办案质量终身负责制，则是遏制司法不公、化解矛盾冲突的治本之策。在此基础上，“不支持越级上访”，对信访人行为提出要求，可谓合情合理。只有领导干部和上访群众都按规则、程序行事，信访工作才会真正在法治化轨道上运行。

无须讳言的是，在多年实践中，信访制度的运转常常被扭曲。“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的误读在信访者中广泛存在，“一票否决”带来的压力传导机制也让地方干部不堪其重。

改变这一局面，不是要弱化信访制度，而是要加强信访改革。不断完善信访功能，拓展信访渠道，不但可以“堂前击鼓”，还能“网上鸣冤”，让群众不必付出奔波之苦便能反映情况，不必四处求告就能解决问题。这些都是信访改革的题中应有之义。更重要的是，要通过对信访工作方式方法的改革创新，让各级领导干部真正落实群众路线教育实践活动的要求，扭转压力传导方向，变“上访”为“下访”、变“信访”为“接访”。《意见》提出“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”，并把接访下访作为直接联系群众的重要制度，明确规定各级领导干部的最低接访时间，正是对问题的回应，也是对以往有效经验的总结。

说到倾听群众声音，信访制度的推动者毛泽东同志堪称楷模。1950年5月上旬，他回了将近80封群众来信，仅5月7日一天就回了18封。第二年6月颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，为新中国的信访制度划定了起点。在新的时代条件下，信访制度理应与时俱进，但为人民服务的宗旨不会变、保障群众利益的根本不会丢。只有这样，才能以创新激发制度的潜力，真正为国家发展、社会和谐、民生幸福助力。