中国信访制度的困境及其改革出路探析

第一篇：中国信访制度的困境及其改革出路探析

中国信访制度的困境及其改革出路探析

摘要:信访是我国社会主义公民政治参与的重要渠道,也是实现和维护公民民主政治权利的具体形式。但随着社会主义市场经济的建立和发展，我国现行的信访制度已经出现了困境,对法治和公民民主权利的维护已显力不从心。本文试图从理性的角度解读中国信访制度的困境,并寻求其改革出路,以进一步完善我国的民主法治。

关键词:信访制度;困境;改革出路

一、引言

信访制度是我国公民政治参与的重要渠道,也是实现和保障人民群众行使民主权利的重要形式,党和政府高度重视信访工作,建立了相关的工作制度,设置了专门的工作机构,取得了很大的成效。信访制度是社会的安全阀,对社会的稳定起着很大的作用。但近年来,随着社会主义市场经济的建立和发展,人们利益关系的调整和变化,出现了一些新情况新问题新矛盾,导致集体上访、越级上访的事件呈上升趋势,对此一些地方便提出了要“以法治访”、“严厉打击越级上访”,并以此为依据,对群众的正常上访进行“围、追、堵、截”,损害了群众的利益。破坏了党群、干群关系,造成了不良的影响[1]。而且在2004年还出现了“信访洪峰”。从这一点上看:在严峻的“信访洪峰”局面的背后,除了公民权利意识的觉醒及其自身权益保护的诉求得不到解决等原因之外,转型时期社会结构性矛盾一直未能有效解决、各级国家机关中的工作人员懈怠渎职等,也是引发信访量剧增的主要原因。同时这也更进一步说明:在我国实行多年的信访制度已经出现了困境,其作为社会的安全阀,已经出现了裂缝,其制度的设计及其运作中存在的缺陷已显露。我们知道没有安全阀制度或安全阀制度不完备的社会结构,都是僵化的社会结构,因而也是潜伏危机的社会结构。僵化的社会结构比灵活的社会结构更容易引起冲突。因此,面对作为我国社会的安全阀的信访制度已出现了裂缝,我们就必须理性求解中国现行信访制度的困境,以更好的寻求其改革出路。

二、中国信访制度的困境之征表

解决任何一个问题,必须找出问题的症结,找出问题的关键所在。为了能给现行的信访制度找到出路,我们就必须理性的找出及分析现行信访制度所存在的问题和困境。笔者经过综合分析,认为中国现行的信访制度的困境主要有以下几个方面:

困境一:信访制度结构复杂,机构之间沟通不畅

在横向上,中国的信访机构主要由五个部分组成,即党、政府、人大和两院分别设有信访机构。这五个机构负责处理各自领域来自社会的表达信息。但这些信息所涉及到的问题大多需要政府来解决,于是表达信息还必须经过一个向政府转移的过程。然而政府的信访机构也仅仅是一个接受信息的部门,它缺乏解决问题的权能。因此,汇集到政府信访部门的表达信息还得经过一次时空转移,信访部门将这些信息进行分类,然后提交政府相关机构。这样,制度结构的复杂性影响了沟通速度。更重要的是，由于权力结构的复杂性而降低了沟通质量。这种制度结构不仅处理信息的能力较低,而且还会因信息处理不当引发其他针对政治体系的政治压力。当代中国的沟通制度有一个显著的特征,即它主要是为处理非政治问题和非私人问题

而设置的,这与中国共产党在社会主义革命胜利之后对社会形势的判断以及政治制度的性质有关[2]。改革开放之后,沟通制度基本上还是延续了传统的模式,在利益需求多元化的今天,这种模式显然不能适应社会发展的需要。在纵向上,信访制度未形成系统的结构,信访部门的层级关系与所属机构的层级关系不完全一致,如下一级政府受上一级政府的领导,而下一级政府的信访部门与上一级信访部门的关系却不存在领导关系。有关条例规定,信访工作在各级人民政府的领导下,坚持分级负责、归口办理的原则[3]。信访部门实行“块块”领导,这样,信访系统就缺乏完整性和一致性,越级沟通或信访的现象屡有发生,信访秩序混乱经常打断国家权力部门的程序性活动,影响了国家权力体系的正常运作。

困境二:信访制度被异化,功能错位,机构错位越位的现象屡见不鲜

中国的信访制度确立于1951年,当年6月7日,政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1982年以前的信访反映的问题多是“政治型”,在解决个人政治问题上,信访制度曾发挥了一定的作用。1982年以后的信访可以概括为“安定团结型信访”,信访制度的主要功能是化解纠纷、实现救济。我们知道“安定团结型问题”如:化解纠纷,调解,权利救济、腐败、乱收费、打击上访应该由司法部门解决,但1982年后直到今天的信访工作主要是解决这些问题,这就说明“功能错位”是信访制度的一个突出问题。上访者想反映的回答涉及到土地、基层选举、腐败、乱收费、打击上访等各个方面,但信访部门并不具备解决这些问题的能力。既然信访部门没有权力和能力解决这些问题,那他们又怎样或用什么方式和手段来处理这些问题呢?据笔者了解相当一部分信访事项的处理运用的是法治以外的方式:如强压,或妥协,或哄骗等。同时由于面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访,上有领导指令化解的压力,下有群众极端不满的怨气,信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。由此在这种工作状况下,信访机构错位、越位的现象屡见不鲜,执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现,反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。同时上访者也往往把信访看成了优于其它行政救济、甚至国家司法救济的一种特殊权利。他们在当地有关部门解决不了问题后,动辄上访,这直接导致了司法权威在人们心目中的弱化,最初只是供人们提意见、建议的信访制度,后来却变异为一种权利救济的最佳方式,这种异化对我国的法治建设将产生十分不利的影响。

困境三:人治色彩浓厚,不具有行政权力的信访机构有时权力无限且不受制约

从法律地位看,信访工作机构并不具有行政的职能和权力,也不是单独序列的国家机构,其处理信访事项的权能有限,不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。那么,赋予信访机构一定的职权是否就能有效解决各类社会矛盾呢?答案是否定的。现行的信访制度早已突破了秘书性质的工作机构的定位,从现行的信访工作模式看,不具有行政权力的信访机构有时权力无限且不受制约,其工作的触角往往延伸到社会生活的各个领域,有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能;以领导批示为信访督办的依据带有人治色彩,而“传达室”和“邮局”式的归口转处,只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。总之,庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾,反而有可能成为中国走向法治化进程中的一股消解力量[4]。

困境四:上访人的清官情结严重,诉讼案件类信访增多

按照信访主体利益动机划分,公民信访活动的内容要求主要有以下几种:一是请求解决个

人或集体的矛盾和困难,即反映问题、陈述要求;二是对党政机关的工作提出批评建议等;三是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行控告、检举;四是向国家机关咨询有关政策。目前我国公民信访的内容主要集中在第一和第三个方面,并且多数是针对诉讼案件的(包括刑事和民事案件),非诉讼案件的极少。也就是说,目前信访主体的信访动机倾向单一化,对于法律诉讼案件的信访成为焦点。应该承认,少数诉讼案件的上访,是由于司法不公引起的,但是,有的却是因为败诉方对法律不理解、误解引起的。有学者指出“公民针对诉讼案件的上访,属于法律规定的申诉或申请再审,都是诉讼行为,应该依照法律的规定进行,不应盲目”,“信访虽然也是为了寻求正义,但它实质上还是历史上的”清官情结“,期盼以”人治“的力量来实现公平与正义,而这无疑对”法治“产生负面影响,从而在根本上延缓正义的到来”[5]。困境五:信访成本较高,但效益较低

目前信访的成本包括:一是信访者信访材料及邮寄通讯费用。不少信访者为了能使所反映的问题尽快得到解决,都将材料打印、复印若干份,然后用快件分别寄给有关党政机关,这是一笔较大的开支;二是信访交通生活费用。这主要指那些从偏远地区到省城或者进京上访的。他们坐车、吃饭等生活花费也占了重要的一部分;三是由于上访和等待有关受理部门答复耽误的误工(农)费用。这些费用加在一起,其数量相当可观,但实际问题被解决的是非常少的。在一项调查中:在接受调查的2000多人中,只有3人表示因为上访才使自己的问题得到了解决,而解决的方法还是有关领导人做了批示,引起了当地政府的重视[6]。可见信访成本较高,但效益较低。

三、中国信访制度的改革出路--依法治访

由于中国的现行的信访制度存在上述困境,因此必须改革。那怎样去改?是强化还是弱化抑或全部推翻?在这些问题上可以说是仁者见仁,智者见智,说法不一。笔者以为在改革中国现行的信访制度之前必须对公民信访权利进行再认识。根据我国宪法的相关规定可以得知:信访权利是公民的一项基本民主权利。从历史的角度看:信访活动在任何社会都存在。因此,信访制度有其存在的价值和理由。信访权利是与信访行为所指向的其他实质性权利相结合的,如治权利,民事权利或经济权利等。因此我们不能离开信访行为所指向的实质权利来谈信访权利。同时我们也知道任何一项权利都不是漫无边际的,他也是要受到约束和制约的,所以同样作为公民的一项基本民主权利的信访权利也受到约束、不能任意扩张,否则社会将会陷入混乱无序之中,对信访权利的保障也无从谈起。我们现在的社会是法治社会,一切惟法律至上,而法治社会的一个基本原则就是用法律对公民权利的进行保障,但我国现行的信访行为中有很大一部分涉及须用法律解决的问题却得不到法律的解决,比如说,应诉讼终结的案件应当通过法律规定的程序进行,但有些部门或个人以保障信访权利为由避开法律,用人治的方式去解决,从而使中国的法治受到破坏。同时我们也必须理性的看到:我国信访制度有时所起的作用是在党政领导的个人作用下所发挥的,但这种作用与法治的关系不甚密切。

通过以上对信访权利的再认识,笔者以为:夸大和强调信访的种种优点、作用,迷信信访制度是不可取的,只会导致社会成员对信访制度的更多误解。同时我们也必须看到信访制度的在我国历史上所起的作用,一概抹杀信访制度也是不可取的。为了使得信访制度成为中国事实上有效的解决纠纷的良性制度,就必须让他在法治下重构,以获得新生。走出信访困境,必须实现以法治为内容的信访制度改革。如果我们仅仅只是着眼于从信访量上如何化解或扼制这股来势汹涌的洪峰,只是自上而下地再三指令或大声呼吁重视和解决信访中的各类矛盾,进一步扩大信访处理的范围,那么这套已经运行多年的复杂的制度安排仍然会让政府、社会和信

访机构以及信访群体在付出极大代价的同时,继续品尝破坏法治所带来的恶果。对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来,采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革,而扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威,应当是中国信访走出困境的根本出路[7]。笔者以为对信访制度的改革具体可以从以下几个方面着手:

(一)尽快出台《信访法》。现代法治的真谛就是:一切社会行为须处在法律的控制之下。信访活动也不例外。因此我国必须尽快出台《信访法》,健全信访法律体系,实现信访的程序化、法制化。我们知道任何国家的公民的政治参与必须要有畅通的、制度化的渠道予以保障。依据我国政治参与的社会主义性质和信访体制的现状,信访立法已经成为迫在眉睫的任务。从建国到现在,关于信访的立法还是空白,对信访的性质、地位、作用、原则、程序等规定,仅仅限于条例或者文件当中,我国宪法上赋予的公民信访的法律合法性与现实中缺乏操作性的法律条文之间的错位,使得信访活动和信访工作前后、上下不一致,也使得信访受理部门基本上处于“名不正,言不顺”、工作也是“批批转转”的情形中。同时我们知道国务院于1995年制定了信访条例,虽对保障人民的权利起到积极的作用,但行政法规的在法律体系中的地位和效力等级与与信访的宪法地位不相称。因此,我们国家应尽快制定《信访法》。

(二)统一信访受理机构。我国现行的信访制度结构复杂,从中央层次来看,国务院设立国家信访局,中纪委、高法院和高检院设立信访室,中央各部委设立信访办;从地方层次来看,都设立了相应的信访处(科、办)等。目前信访机构在设置布局上存在较大弊端。一是布局过于分散,各自为政,缺乏统一协调。如国务院在设立国家信访局的同时,其所属的各部委也设立了信访办,分散了信访受理资源。二是国家司法机构内部设立信访机构,有破坏司法公正的嫌疑。现在,“两高”均设立了信访接待部门,负责有关诉讼案件问题的信访受理。我们认为,对于法律体系的诉讼问题,应当通过正常的司法渠道来解决。所以,应当在各级人大设立统一的信访受理机构,因为信访制度在我国是作为政府性的民意表达机构存在的,而人大正是民意代表机构,将之放在人大,更有利于听取民意、反映民情,体现公民的意志,合情合理[8]。

(三)改革司法机关的信访制度,同时使信访制度与司法制度相衔接。司法权威是法治的内容,在全社会形成尊重司法判决,树立司法最终裁判权威的氛围,有利于社会的稳定。因此我们要改变司法机关中现有的诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式,要将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时,让权力机关的监督、社会监督(媒体、社会成员)与法律监督结合起来,促进司法公正,维护司法权威。由于司法权是最终的裁判权。因此,信访制度所确立的救济不是最终的救济,当信访救济不能有效的解决问题,那就应该让位于司法。所以在我国进行信访制度改革时也要注意使信访制度与司法制度相衔接,以使公民的权利得到充分的救济。

(四)建立信访代理制度。现代社会是经济高度发展的社会,在各个领域相继出现了各种代理机构,这些机构和组织的出现对公民权利的保障与实现起到了很大的作用。因此,在信访制度中,笔者认为也可以借鉴和引入代理制度。但在信访制度中,必须明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织,因为不行使国家权力的非政府组织或群众自治组织,能站在比较公正的立场上,维护公民个人的权利。同时必须鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域,让它们承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任,如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等,以期形成现代法治社会所需要的公民社会基础。

参考文献:[1] [8]张友直,李世源.“依法治访”与我国信访制度的改革[J].湖南社会科学,2002,6.[2] 谢岳.组织结构的制度化重建[J].天津社会科学,2002,02.[3] 浦兴祖.中华人民共和国政治制度[M].上海人民出版社,1999,741.[4] [7]周梅燕.理性求解中国信访制度的困境[J].半月谈,2004,7,2004-07-05.

第二篇：关于中国劳动密集型产业的困境与出路

中国改革开放创造的最大奇迹，莫过于在短短30年时间里，使中国制造业迅速成为仅次于美国的全球第二大制造业。作为中国制造业的代表性行业，劳动密集型产业在中国制造业做大做强过程中，发挥了不可替代的作用。如今30年过去，全球经济形势发生了巨大变化，中国劳动密集型产业正面临生产要素价格优势逐渐丧失、政策支持逐渐弱化，国际竞争对手迅

速成长等一系列压力，产业前景越来越不明朗，尤其在当前经济增长大幅放缓的背景下，我国传统的出口导向劳动密集型产业举步艰难，出现了自改革开放以来，少有的大规模企业破产、外资撤离、出口滑坡情况。

中国出口导向劳动密集型产业的困境

据国家发改委中小企业司的初步统计，去年上半年，我国有6.7万家中小企业倒闭。这些企业绝大部分集中在珠三角、长三角和胶东半岛。在企业倒闭风潮中，实力相对雄厚的外资企业不但未能稳住阵脚，而且率先出逃，有的向中国周边成本更低的南亚、东南亚转移，有的回流至本国，有的干脆弃厂而去，逃之夭夭。眼下，国际资本以中国为重心的生产布局，正在出现调整，即不再将中国作为全球主要供应基地，在中国的生产能力尽管可能不会大规模撤离，但也只为满足本地市场需求。日本纺织企业正在探索一种是以泰国为经营总部，以缅甸为生产基地的新模式，以减少对中国的依赖。尽管投资回流本国的案例相对少数，但因其发生在德国、美国等发达国家投资中，显示了劳动密集型产业从低成本地区向高成本地区的回流这样一个非同寻常的动向。不仅如此，沉淀在国内制造业的民营产业资本，也有脱离制造业的倾向。，造成这种状况的原因可从商业模式、国家法律政策调整、国际经济结构变化三个层面探讨。

从微观层面看，相当一部分中国劳动密集型企业的商业模式有根本性缺陷。

1980年代以来，中国的劳动密集型产业在国际市场上获得巨大成功，与其特殊的加工贸易生产方式分不开，这种生产方式不仅在纺织、服装、鞋、箱包、玩具等传统劳动密集型产业中广泛采用，在信息技术产品、消费类电子产品等高技术产品的劳动密集型加工环节中，运用得也很普遍。通过这样一种形式，劳动力资源得到最大程度的发挥，中国制成品大量进入发达国家市场销售的主渠道。但成功并不能掩盖这种商业模式的根本缺陷、以及这种模式进行工业化的风险。

这种模式下发展起来的制造业，至少有三大天然缺陷：一是很难实行差异化竞争策略。实际上这是一种为他人代工的模式，从设计、研发、品牌、信息来源和销售渠道，基本上依赖国外供应商和进口商；二是代工者地位极其不稳定。由于代工基本是相对简单的劳动，易于替代，因此对工资成本、或由其他因素导致的加工成本上涨，反应十分敏感，很容易导致定单转移；三是利润微薄。由于缺乏对设计、营销等其他高利润活动的参与和掌控，利润全部来源于低端加工活动的收入。据有关部门测算，去年1~5月，我国企业平均出口利润为1.83%，而纺织、服装、轻工产品的平均出口利润为-0.22%、1.12%和1.66%。

从中观层面看，企业的困境部分源于近年来国内法律法规政策环境的调整产生的累积效应，这些调整包括：允许人民币对美元更大浮动空间，统一中外资企业税收待遇，降低出口退税，修改《劳动法》提高劳工待遇；对包括土地在内的资源性产品开发、使用及定价机制，实行更有力度的干预，为控制通货膨胀，实行偏紧的货币政策等。其中，人民币升值对出口导向的劳动密集型企业影响最大，因为来自低端的加工活动利润微薄，而人民币升值相当于进一步降低了利润。

从宏观角度看，世界经济的结构性变化是问题关键。

始于2002年的本轮经济增长到2007年底，经历了长达5年多的上升期。2004~2007年，世界gdp年均增长率近5%，这是自1970年代以来全球经济增长最强劲的4年。2007年8月起，随着美国次贷危机浮出水面，其破坏性影响逐渐向其他国家和地区扩散，全球主要经济体出现经济减速迹象，经济增长又回到3.5~4%的区间。令人不安的是，美国政府的政策和市场力量，都不足以阻止经济从减速滑向衰退，中国出口导向劳动密集型产业的困境，正是在这个背景下发生。

表面上看，目前正在经历的不过是经济周期性变化，但此次周期变化与任何一次周期的变化不同，因其背后是经济运行模式和结构的变化。当前的全球金融震荡，标志着国际经济金融化发展到了一个新水平，已使发展模式和经济结构发生深刻变化。

世界经济的金融化现象，是经济全球化深入发展，即贸易投资自由化向金融自由化深化的结果。

所谓的金融化可从狭义和广义两个方面理解。狭义金融化是特指通过金融技术，将实体资产置换为金融资产的过程，次贷的证券化，就是地产金融化的一种形式。在金融技术不断创新的环境下，资产证券化并非只涉及针对资产本身的设计和市场运做，而是不断对其进行二次方、三次方设计。据有关统计，美国抵押债务与其相关的衍生金融产品的比例高达1:19。

从全球来看，金融衍生交易合约从2002年的100多亿美元，上升到2007年的516万亿美元，世界所有国家的gdp加在一起，不过50万亿美元，金融衍生交易额

竟达gdp总规模的10倍。金融衍生品的创造过程，就是信用和货币创造过程，它的诞生和发展，不但意味着由各国中央银行垄断货币发行的局面已成为过去，而且意味着金融资本将以过去从来不能想象的速度膨胀起来，从而深刻影响世界经济运行模式和格局。

广义的金融化则指世界主要经济体从产业资本向金融资本过渡的进程，最典型特征就是近年美国经济增长几乎是建立在资产价格不断膨胀基础上的。产业资本向金融资本的过度，是一个很长的历史过程，早在20世纪初，列宁就揭示了资本主义这一发展规律，但直到1980年代，这一过程都相当缓慢，1990年代以贸易投资自由化为推动力的经济全球化的发展及金融创新，加快了这一进程的步伐。1990年代以来，有着巨大低成本劳动要素优势的发展中国家加速融入世界经济体系，使发达国家中低端制造业加速转移至发展中国家，并抑制了那些尚未转移的国内工业的工资成本上涨。另一方面，从发展中国家大量进口廉价消费品，也抑制了发达国家消费品价格的上涨。在毫无通胀压力、相反却可能出现通货紧缩的形势下，发达国家的金融货币政策，趋于朝着宽松的方向发展。较低的借贷成本激发了人们投资资产、尤是房地产的热情，导致资产以比实体经济快得多的速度膨胀起来，并很快形成价格攀升局面。同时，金融创新技术又有效地放大了这种虚假繁荣。这些年来，拉动美国经济增长的高消费。正是建立在将不断升值的房产抵押基础上的。到2007年末，美国房地产市场占国内生产总值的比重已达72%，而此时美国人均债务已是人均收入的4.6倍。与此同时，美国经济结构发生很大变化。1970年代，制造业在美国gdp中占1/4，金融业只占12%，到2003~2006年，制造业只占12%，金融业占20~21%。

在发达国家向资产价格依赖型社会转型过程中，金融自由化起到推波助澜的作用。金融自由化是继贸易、投资自由化后，全球经济中的一个重要趋势。自1980年代以来，发达国家的金融监管就开始不断放宽，甚至到了名存实亡的地步。在金融自由化氛围中，金融创新和勇于冒险的精神使信贷快速增加。行业数据显示，2000~2004年，全球发行的信用工具的名义价值增长了11倍，从每年2500亿美元增至3万亿美元。信贷膨胀推高了资产价格，资产价格上涨使信贷增加更有理由，结果使资产价格进一步上涨。

此外，金融自由化，特别是近年来发展中国家相继参与到全球金融自由化大潮中，扩大了世界金融市场的规模，提高了世界资本市场的一体化程度，极大地促进和方便了各国间资本的转移，成为推动发达国家向资产依赖型社会转型的一个不可忽视的因素。数据显示，仅中国就持有2000多亿美国次级债，3700多亿美国企业债即“两房”债，两者占中国现今18000亿外汇储备的1/3左右。世界经济金融化趋势对中国制造业的影响

第一，左右制造业对外部市场的依赖程度

改革开放以来，中国推行了出口导向的经济发展战略，并获得极大成功。1980~2006年，中国货物进出口贸易以年均16.5%的速度增长,比同期世界贸易的增速(7.1%)高9.4个百分点,制成品出口比重从30%上升到90%以上，制造业出口占制造业产出的1/4。这种战略之所以长久实施并如此成功，一个重要原因是它基本上是共赢或多赢战略。在这个战略中，特别涉及拥有世界储备货币地位及世界上最大进口市场的美国及亚洲各国。没有美国持续旺盛的消费需求，也许就不会有中国对美出口的高速增长，鉴于在多数贸易产品的生产网络中，中国处于终端环节，没有对美出口的高增长，一定程度上也就没有理由和办法维持中国从韩国、日本、新加坡、马来西亚等国进口的大幅增长，过去几年中，中国与美国及亚洲国家之间的经济联系，就是以这样的方式不断深化。

美国转向资产价格依赖型社会的发展模式，更助长了美国消费狂热。据英国《金融时报》首席经济评论员马丁·沃尔夫的观察，本世纪以来，美国消费占新增gdp的90%，这无疑为中国和其他亚洲国家出口产业提供了更大空间。这种不断增强的联系，帮助成就了当今世界最具活力的亚洲区域经济圈的崛起，同时也成就了中国世界第三大贸易国的地位。从美国来看，亦有好处：大量物美价廉的制成品进口，提高了低收入者福利，降低了通货膨胀预期，使经济进入无通胀增长轨道。表面上看，这是一种双赢模式，实施出口导向战略的国家，都曾从这种经济模式中受益，尽管这种模式给贸易各方带来巨大不平衡，但对一些观察家和政治家而言，不平衡相当于资源从盈余国净流入赤字国，是日益一体化全球经济的一种自然而无害的结果。

但这种模式终究无法持续。随着美国房地产市场泡沫破裂，建立在其上的过度消费回归收入主导，消费增长将保持在可持续的规模和速度上，中国需要寻求一种更加平衡的发展战略，减少外部依赖。实际上早在次贷危机爆发前，中国已认识到以投资和出口主导的经济发展模式，已经给中国经济带来国际收支不平衡，投资过热，资源环境压力过大等经济发展难以解决的深层次问题，革新图变的发展思路已开始推进。有国外学者对“科学发展观”的解读是：贯彻科学发展观意味着中国将放弃依赖向世界市场大量出口廉价制成品的发展模式。但一种发展模式的形成，有其特定外部环境和内在条件及以整合、优化内在条件为目的的一系列政策措施和制度建设。也就是说，存在着巨大的惯性力量，使旧的发展模式继续。如今，中国经济发展的外部条件恶化，加大了中国经济增长模式转变的推动力。

第二，改变中国制造业发展环境。

过度金融化导致金融创新脱离实体经济发展要求，很大程度上演变成一种纯粹的逐利游戏，从而扰乱全球经济发展环境。从宏观和微观上看都潜藏着这种风险。

从宏观上看。首先，资产证券化过程可在不改变存款准备金率的前提下，提高货币乘数，导致生成许多复杂的资金流动，增加通胀的可能性。2002年以来国际贸易中以美元计价的产品价格，特别是工业初级原材料产品、能源产品价格持续上涨，与美元流动性过剩导致美元贬值有直接关系。由于中国正处于世界加工厂的中心位置，对这些产品需求巨大，因而也比其他国家更多地承受了价格上涨压力。

其次，商品价格指数期货的发展，强化了商品市场与资本市场间的联系，增加了商品市场投机的诱因，使生产者面临更加不稳定的原材料市场。最近一个时期，国际市场商品价格的运行趋势，似乎受供需基本面的影响在变小，驱动价格上涨的因素与金融市场的关联更密切。从过去经验看，较低的利率减少了持有商品等无收益资产的机会成本，而通胀预期的强化，则增加了对实物资产的需求，加上美元疲软，所有这些都是导致价格上涨的因素。在一个流动性过剩的世界里，商品金融化是导致大宗商品价格持续大幅上扬的另一个重要因素。

到目前为止，国际商品市场经历了现货交易、期货交易和商品指数期货交易的不断演化过程。商品指数期货实际上是一种金融衍生产品，自1986年世界首个商品指数期货由美国商品研究局和纽约期货交易所共同推出以来，商品指数期货发展极为迅速，几乎所有经济发达国家都推出了自己的商品价格指数期货，以投资商品指数期货的资金规模急速扩大。本论经济周期中，商品指数期货以其巨大的规模，引领了商品市场的火暴行情，成为金融市场中瞩目的明星。据美国马斯特资产管理公司资产部经理米切尔在美国参议院举行的听证会上的证词，2008年3月，投资美国商品指数期货的资金规模达2600亿美元，比2003年底的数字翻了一番，导致这些指数所覆盖的25种商品的平均价格上涨183%。

与期货市场上的传统投机者采用短期对冲的交易策略不同，这些投资指数期货的机构或个人奉行的是一种“买入并持有”的长期投资策略，因此，很多人不认为这是市场投机行为。但这些以养老金、大学赠与等大规模投资商品指数期货的基金与传统投机者一样，是为了谋取买卖价差收益，而不是为规避实物交易的风险。这些基金长期介入商品市场，不但稳步推高了商品市场整体水平，而且增强了商品市场与股市、债市等的互动，使全球投资者的风险取向成为商品价格的关键驱动力量，进一步放大了商品市场波动幅度，给生产者带来更大经营上的不确定性。

从微观上看，资产证券化的另一个作用是转移风险，但是，通过资产证券化转移风险的过程，同时也是扩散风险过程。在这个过程中，风险充其量只是分散了，但并没有铲除，同时衍生品市场发展带动的投资杠杆比率上升，使风险转移伴随着风险的扩大。较高的杠杆比率对资产价格的攀升起到更强劲的助升作用，不可避免地增加了市场动荡风险。在全球地产市场、资本市场、商品市场联系日益密切的国际背景下，中国制造业也不可避免地要面对更加动荡的资本和商品市场，从而既影响在资本市场的融资计划，也影响在商品市场上的话语权。

另外，金融自由化导致宏观面上流动性过剩，却极度恶化了企业融资环境，使其面临极度紧缩的信贷市场。今天，不论是美国还是中国的宏观调控当局，为了遏止通胀的发展趋势或对冲过剩的流动性、从而执行偏紧的货币政策时，都面临着微观流动性不足的局面。其实，这也是造成大批美国金融机构和中国中小企业倒闭的一个直接原因。

第三，改变资源配置国际经济金融化，对资源配置有极大的影响，其影响途径是多方面的（包括上面提到的通货膨胀），其中一个重要途径，就是通过汇率的变化来发挥这种影响力。美国金融化的过度发展，助长信用市场膨胀以及过度消费的倾向，刺激进口需求的不断上涨，扩大了贸易逆差的规模，成为美元贬值的助推力量。美国彼得森经济研究院高级研究员罗迪认为，人民币价值低估，实际上是人为提高制造业等可交易商品领域的利润，降低了服务业等不可交易商品的利润。在人民币持续升值的背景下，汇兑风险越来越大，流入国际贸易商品领域的资源减少，甚至出现外流。在制造业内部，人民币升值实际上是降低了制造业的利润，这使那些原本微利的行业难以继续支撑，也就是说，人民币升值导致资源流向回报率较高的部门和行业，包括某些高利润的服务业部门，以及中高端制造业。

现代金融服务业高速发展的一个不可忽视的原因是，它为自己找到了一种高盈利的发展模式。

与投资制造业相比，投资金融产品和金融产业的潜在高回报，正在极大地影响着人们投资制造业的热情。来自温州制造业的报告显示，这个有着34个产业集群，代表着我国制造业强劲出口竞争力的地区，前一段时期产业资本出现了加速脱离制造业的倾向，企业家更热衷于投资金融领域。温州企业家表现出的投资方向的变化，代表了当下中国很大一部分民营企业家、甚至包括国有控股企业的动向。国家审计署曾公布了包括对国际开发银行在内的5家金融机构2006资产负债审计结果，结果显示，国开行部分贷款资金存在被客户挪用问题。实际上就是客户将信贷资金挪用到股市、楼市等财富效应显著的领域。

政策启示和建议

一是适时把握出口节奏

从贸易、投资自由化到金融自由化，中国经济发展面临的国际环境发生了显著变化。1980年代以来，中国出口劳动密集型产业的蓬勃发展，得益于国际经济环境中，贸易投资自由化趋势的强劲推进。最近几年金融自由化的趋势日益强劲，成为经济全球化的最主要推动力。但过度的金融化，严重脱离了实体经济发展的需要，极大地改变了实体经济运行的宏观环境，增加了国际经济中的系统性风险，严重扭曲着资源的配置，继而损害了财富生产和创造过程。在此环境下，贸易保护主义并非中国出口导向劳动密集型产业的主要威胁，相反，中国物美价廉的劳动密集型产品出口，是资产依赖型社会经济增长新模式不可缺少的要素。在这种模式下，压低通胀是一个关键问题，否则这一模式不可能持续。而压低通胀的关键是进口大量廉价消费品，也就是说，美国资产依赖型社会的成功运行，直接依赖从中国的劳动密集型消费品的进口，这是经济全球化进一步深化的一个表现和结果。美国的贸易保护是行不通的，特别是对中国产品的保护主义行不通，其奥秘不在于美国对自由贸易的承诺，而在于保护主义使美国资产价格依赖型社会难以维持，不符合美国通过金融资本扩张获取财富的目标。

但这并不意味着美国会放弃阻挠中国出口的一切努力，相反，他们可能会更加关注和利用一切可能的机会向中国施压，保护主义依然是美国向中国施压的一种有力武器。但这种武器瞄准的目标，并非中国的劳动密集型产业，而是中国的金融产业。进入并掌控中国的金融产业，也就掌控了中国经济的制高点。从这个意义上看，应当从经济发展的总体战略上，把握劳动密集型产品出口增长的适度规模和节奏，避免落入圈套，在开放中失去主动。

二是继续做强制造业的关键是优化制造业的发展环境，当今世界经济，制造业是中国实力最重要的组成部分，也是中国影响世界最重要的杠杆。但世界经济金融化的趋向，使中国工业化的环境变得更加复杂而动荡，使中国继续走依靠初级制造业积累财富的路径，变得更为困难。因为，尽管中国的国家主导发展的模式依然可靠政府投资拉动需求，但在国内外市场更加一体化、特别是金融资本急剧膨胀的时代，金融资本对商品获得了很大的话语权和影响力，通过压低要素价格，取得制造业优势的方式很难维持。

另一方面，由于金融产业的不断开放和发展，金融产业的财富示范效应，将导致资源的重新分配，越来越多的产业资本将脱离制造业，这对中国制造业的升级转型，会产生一定影响。在此情况下，提高金融产业门槛，并不是有效的办法，提高出口退税这类救市措施，只能使更多资源继续配置在低效领域。关键是要让市场优胜劣汰的机制充分发挥作用，促使产业资本的盈利能力回升到一定的平衡点。

中国的劳动密集型制造业的活力，很大程度上来自较低的进入门槛和灵活的退出机制。破产倒闭意味着解放了一部分无效或低效的生产力，使资源将按照新的方式重新配置，也意味着释放了部分市场空间，增大了现有企业提高盈利水平的可能性。盈利水平的提高，能使企业增加研发投入，为未来的市场做好充分准备。同时，也将有效缓解我国出口导向制造业发达的珠三角、长三角地区存在已久的民工荒，提高劳动力资源配置的效率。从这个角度看，缺乏周密设计的救市动作，可能并不利于中国制造业的健康发展。扶持政策的着眼点，更应当关注普遍提高劳动者素质，建立宽松的创业环境，激励各种组织创新、技术创新、制度创新；实施结构性信贷政策，引导企业向创新技术类型转变。

三是大力加快发展生产性服务业，为制造业升级服务

总体看，加工贸易模式尽管有缺陷，在我国却依然有生命力，但在经济成熟地区，简单加工贸易的商业模式难以维持，更多企业面临转型升级的压力。但企业升级，产品向高端发展，市场规模有限。在这些地区积极发展生产性服务业，可为企业转形提供巨大空间，并可为制造业带来更大的结构效益。

与加工制造相比，生产性服务业最显著的特点是延伸力强，其中很多环节可不断分解再延伸，它不仅帮助制造业延长价值链，而且也因此提高制造业的附加值。随着人民币汇率升值，服务业利润被人为压低的情况逐步得到纠正，目前我国正处在生产性服务业发展的黄金时期，不论是制造业再生产的环节优化，还是制造业再生产的过程升级，都存在着巨大的投资机会。建议深入研究推动发展生产性服务业方面的支持政策，破除阻碍生产性服务业发展的政策约束和体制障碍，引导生产要素向该领域集中。通过生产性服务业，做大做强制造业。

四是抓住机遇，努力开发与外国品牌拥有者的深度合作机会

倡导、扶持国内制造业品牌建设，是绝对必要的，尤其在工业消费品方面，中国有巨大的机会和可能性，但在生活消费品方面，困难会比想象的多。直接接触发达国家大众消费者的热门品牌，涵盖社会文化、历史、心理、传统习俗、甚至语言等多种因素，外国品牌没有这种优势，特别是发展中国家的消费品品牌尤其如此。中国劳动密集型产品借助外国品牌，大量进入发达国家市场说明了这一问题。因此，消费品的品牌建设和营销网络建设，需要侧重于与欧美发达国家零售商、批发商、进口商的深层次合作，而不是独立创建自己的品牌。掌控一个现有的成功国外品牌，实际上就是掌控了国外市场、掌控了国外消费者，比自己创建一个品牌的意义要大得多，这实际上也是西方跨国公司打开别国市场惯用的手法之一。

因此，建议在当前西方国家金融动荡，信用紧缩，企业资金链紧张的环境下，利用我国充足的外汇储备，通过主权投资基金等多种渠道，参股、并购那些具有品牌、或掌控营销渠道和网络的美欧零售商、批发商、经销商。对于中国劳动密集型产业来说，只有掌控这些资源，才能在很大程度上，减少定单转移的发生，为出口开辟一条稳定的通途。

第三篇：浅谈如何有效改革信访制度

浅谈如何有效改革信访制度

陈健

对于信访，我们大家都不陌生，常常可以在电视等媒体上看到某某某千里进京上访、某某某多次上访未果、某某某上访被打之类的新闻。

这里的“上访”，在《中华人民共和国信访条例》里称信访，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

它是群众越过底层相关国家机关到上级机关反映问题并寻求解决的一种途径，也是上层政府了解民意的一个重要途径，是包括中国在内许多国家的表达形式。是除法律以外的又一种解决问题的办法，是一种比较直接的利益表达形式。但是，由于信访的有关信息一般要经过信访办公室工作人员的筛选，然后递交给有关领导、有关机关，所以从这个意义上来讲，也是一种间接的利益表达方式。

那么，人们为什么会采用这种办法解决问题呢？

通常情况下，我们解决问题的最直接的手段是诉诸法律，由法律来裁决，但当问题在当地政府得不到解决或解决不合理时，人们就有可能采取上访的方式，其针对的往往是权力和资本结合所产生的不公平现象，例如贪污腐败、黑恶势力与政府勾结等。其表现出来的，其实也是对基层工作组织的不信任。

在信访活动中，越级上访是一个非常普遍的现象。主要原因是信访人往往对低级别信访部门的权限和公正性缺乏信任，更希望通过高级别信访或其他权力部门尽快解决自身问题。由于全国范围越级上访的数量过于庞大，给首都、上级信访和政府机关带来了巨大的压力，因此，2014年2月中共中央办公厅、国务院办公厅表示中央和国家机关不受理越级上访。也就是说，容许逐级上访，直至上访到中央政府，但反对越级上访。

这样一来，上访者与低级别信访部门之间就产生了更微妙的关系：上访者的事情最好能在低级别信访部门得到解决，否则就会闹到上一级信访部门，这样上级会认为下级办事不力，而下级就会来为难上访人员。

因此，信访制度还存在很大问题，需要进行改革。那么，应如何进行改革呢？ 第一，改变信访向上负责的关键是信访向人大框架转移。信访制度是嵌套在中国现行“向上负责、下管一级”的政府体制之中的。在这个体制没有改变之前，信访制度仍将发挥不可替代的作用，因此，对信访的功能，不能轻易否定。改变“向上负责”的关键是完善以人民代表大会制为核心的人民民主制度。如果当地人大能够监督当地政府，由上级政府来监督当地政府的必要性就降低了。所以，将信访与人大制度结合，有利于促进信访制度从向上负责转变为向下负责。并据此在人大框架内进行调查、听证，然后对政府提出监督要求。

不过，这样做需要解决一个法律问题。中国现行信访法律体系由国务院《信访条例》和各省市自治区《信访条例》组成。国务院《信访条例》规定了全国各级行政机关接受信访的职权，各省市自治区《信访条例》除规定本辖区行政机关的信访职权外，还涵盖本辖区人大、法院、检察院的信访职权，但都是比照行政机关接受信访的模式，由人大内部信访部门负责，而没有发挥人大代表的作用。人大代表向下负责、接受信访的模式，只可能通过人大立法建立起来。所以，在实施新《信访条例》的同时，应该把制定《信访法》提上议事日程，并考虑其与《人大组织法》、《代表法》及未来的《监督法》相配套。另外，立法不应是闭门造车，信访向人大转型，最好在北京周围的信访高发区域先行试点。

第二，“涉法信访”的增加要求进行有针对性的司法改革。对于法院等机关的渎职行为，应坚决纠正，并建立相应的惩治机制。另外，中国实行二审终审制，使得不服法院二审判决的当事人除申诉要求再审外，只好选择上访。要减少由此产生的上访，需要把信访制度与审级制度改革结合起来。倘若建立三审终审制，则一部分上访将变成上诉。

第三，政府应该对新闻媒体的监督采取更加容忍的态度。除了要恢复党报群工部接受信访的优良传统外，发达的、竞争性的新闻媒体，会促使专业新闻从业人员对社会热点现象的表现和原因做出深入全面的调查，这就减少上级政府通过群众信访了解总体情况的需求。大量事例表明，新闻媒体的监督，社会舆论的压力，有时候要比主要领导的批示在发现问题、解决问题方面发挥更大的作用。

第四，依法引导群众，推动信访工作由行政推动向依法治理转变。公民信访权利不是孤立存在的，而是在法治的框架下实现的。说到底，就是要把信访工作纳入法治化轨道，运用法治思维和法治方式解决信访问题，构建法治框架下的和谐党群干群关系。

第五，坚持事要解决，推动信访问题由分头办理向整体联动转变。解决群众合理诉求核心要义在于压实责任单位的主体责任，落实相关单位的配合责任，充分调动各方面的积极性，形成解决问题的合力。

第六，完善行政诉讼，推广行政调解。法院的行政审判制度是解决行政纠纷的最终渠道，行政诉讼救济是正规的司法救济手段,是由精通法律并独立于行政主体的司法人员来裁定行政相对人提出的诉讼。这种救济最鲜明的特点是对程序正义的追求。程序正义的根本所在是对恣意的排除,以保证裁定的客观正确性和程序后果的不可抗拒性。《行政诉讼法》颁行的20 余年也正值中国社会急速转型时期，官与民之间的行政纠纷日趋复杂，行政诉讼制度的运行也遭遇到前所未有的挑战。当下，也正值新《行政诉讼法》出台，社会各界对新《行政诉讼法》执行与落实寄予厚望，希冀新《行政诉讼法》在保证法院独立行使审判权与提高行政诉讼制度的抗干扰能力方面有新的突破。

行政调解是在民主协商与当事人自愿的基础上产生的,它体现了“当事人自治为主,国家干预为辅”的原则,突出了和为贵,契合现代行政的服务理念、合作理念。此外,从功能的角度来讲,行政调解不仅具有纠纷解决、行政指导的功能,还有政策形成的功能。行政调解作为一种灵活便利的纠纷化解机制，新近日益受到国家和社会的青睐。国务院及地方政府纷纷发布关于调解的规范性文件，一些地方的政府法制部门还成立了专门的行政调解机构，行政调解呈现方兴未艾之势。行政调解应当以其专业性、技术性优势适度发挥分流作用，大力化解矛盾，解决争议。

第七，创新手段,赋予信访部门新职权。长期以来,信访部门责任大权利小的局面一直未得到改观,常常处于比较“尴尬“的境地。一方面信访当事人对信访部门解决信访诉求充满期待,另一方面信访部门权威不足,缺少推动解决问题的段、条件等。信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因,而要解决信访洪 峰问题,就得强化信访部门的权力。针对这一问题,有必要研究制定加强部门信访工作的政策措施,切实加强对部门信访工作的领导和指导。对信访量大的部门要求设立专门的信访工作机构,配齐配强工作力量,做到有分管信访工作领导、有专兼职信访工作人员、有固定接待场所、有规范工作制度、有专项工作经费。同时，赋予信访部门“倒查权”。除了支持信访部门督办、报告、建议权以外,还应赋予信访部门“倒查"的职权。“倒查”重点查“两个为什么”,“五个有没有”,即事件为什么发生,事态为什么升级;矛盾和隐患在事前排查阶段有没有发现,排查出的矛盾和有关情况有没有向上级报告,在酝酿形成阶段有没有采取预防和化解措施,事件发生后有关负责人有没有到场做工作,应当解决、能够解决的问题有没有解决。

以上便是我对制度改革的看法，但正如北京大学法学院教授、中国宪法学会副会长张千帆所说：上访（信访）只是治标不治本的“下游”策略，至多只能在问题产生后帮助化解少部分问题。但是如果权力腐败的源头得不到治理，公权滥用和贪腐大量滋生，那么不论如何改进信访体制，依靠信访解决问题的速度远远赶不上问题产生的速度，信访制度也只能是中看不中用的门面。因此，加强法制建设，坚持依法治国才是解决社会矛盾、促进社会和谐的根本方法。

第四篇：完善和改革信访制度

：完善和改革信访制度——从法院涉法涉诉信访工作情况为视角

发布日期：2012-06-13 文章来源：互联网

【出处】中国法学会

【摘要】目前，涉诉信访已成为各级法院的沉重压力和负担，法院在处理涉法涉诉信访案件时，由于缺乏原则，出现无法可依等主客观因素，理论研究上更是缺乏足够的重视。对此，笔者从信访制度的概念、重要性进行阐述，进而提出涉诉信访的改革设想及今后对信访工作的完善。

【关键词】信访制度；涉法涉诉 【写作年份】2012年

【正文】

我国社会当前正处在社会变革和转型时期，各种利益冲突和矛盾纠纷不断增加，使信访成为社会发展的必然，在众多信访中，涉及法院的涉诉信访为最多，民生问题凸显，它反映了人民群众法律意识和权利意识的提高，以及对国家司法制度和人民法院的信赖。随着各种不可预见的新情况、新问题、新矛盾不断涌现，众多民生问题已成为民众通过人民法院来解决这些矛盾的重要渠道。法院受理的各类案件日益俱增，诉讼主体多元化，案情复杂，处理难度大，矛盾易激发，由此产生的涉诉信访也成了影响社会稳定、影响法院形象、影响政府形象的重要因素。但是，由于目前存在对涉法涉诉信访法律规定不完善等主客观因素，法院对此问题的处理却显得懦弱而又缺乏原则，理论研究上更是缺乏足够的重视，使涉诉上访现象成为目前各级法院普遍面临着的一个难题，而且越来越困扰着法院的整体工作，严重影响了法院在人民群众心目中的形象，同时，也冲击着法律的权威与尊严，极大地影响着和谐社会的构建。如何完善和改革信访制度成为保护民生合法权益的一大难题。

一、信访制度的内涵

2005年1月5日，我国颁布了《信访条例》。该条例第二条明确规定了信访的内涵，信访，即指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动[1]。《信访条例》的颁布一方面及人民政府保持了同人民群众的密切联系；另一方面保护了信访群众的合法权益，同时维护了信访秩序。其中第一条就制定了立法的目的，即“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。”

涉法涉诉信访有广义和狭义之分，从广义上讲，就是涉及到法律和诉讼，当事人采用书信、电话、电传、互联网络、来访等形式，向各级人民法院提出的意见、建议和要求，并依法由人民法院处理的一切信访活动。从狭义上讲就是诉讼终结之后的申诉活动。信访事项一般包括：不服各级法院的生效判决、裁定和调解；检举、投诉司法机关及其工作人员的不当和违法乱纪行为；咨询有关政策、法律和问题，寻求相关帮助；对相关司法问题提出各种建议、表达自己的意见和看法。

我国的信访制度规定了群众可以向村、乡、镇以及县级以上有关部门信访的权利，各级政府及其他部门都要为信访群众提供信访的一切便利，要保护群众的合法权益。对已经生效的裁判文书，当事人不服的除了申诉以外，还可以通过信访来反映问题，解决问题，这是各级人民法院发现错案的最好方法之一，同样也是最高法院监督地方各级法院审判工作的重要手段之一。由于能听到社会底层的声音和意见，又涉及到广大群众的切身利益，信访作为实现民主的机制被提高到一个特别重要的位置，历来倍受重视。法院的涉诉信访制度也就成了司法民主的一种特殊形式。

二、涉诉信访工作的现实处境

（一）涉诉信访工作的现状

法院受理的涉诉信访案件居高不下。据最高法院统计，2004年，地方各级人民法院办理来信来访422万件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待处理集体上访比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中级法院共接收群众来信674件，接待来访人员826人次，其中，申诉、复查立案295件。2007年，当地政法委挂牌督办2件，省委督办、全国人大信访局交办2件，省法院挂牌督办5件，中院挂牌督办21件，共计32件涉诉信访案件。近几年，各地法院采取各种措施解决涉法涉诉案件，涉诉信访工作取得了一定成绩，但面临的形势仍十分严峻。

（二）涉诉信访面临的困境

目前，信访逐渐增多，一些上访群众在多次上访得不到解决后，就越级上访或进京上访，尤其是涉法涉诉的群众，在所有信访中占有很大的比例。涉法涉诉案件绝大部分是因为司法救济不能满足他们的要求。一方面，在法院判决生效后，胜诉的一方为得不到执行到处找关系，上访；另一方面，败诉方不管判决是否公正，为了满足虚荣心或其他方面的问题，更是积极地到处找关系，申诉，上访，不仅找政府，找上一级法院，还意图通过媒体来满足自己的要求。许多上访群众往往认为法院判决不公正，或法官徇私舞弊等，要么找领导批示干预，要么要求启动再审程序，再审理一次。有的在多次上访后，虽然有了相关部门的答复，但仍然一而再，再而三地重复上访。

我国的信访机构一般都是属于所在机关的内设机构，专门负责接待来信来访，本身不能够解决任何实际问题。同样法院也没有专门设立涉诉信访机构,多在立案庭下设信访组, 一是人员缺乏；二是不能引起信访人员的重视；三是缺少有效的监督制约，使有些问题久拖不决，也导致上访不止。如，青海省某中级法院立案庭成立于2002年6月，现有法官6名，其中庭长一人，副庭长1人，审判员4人，书记员1人。立案庭下设立案组，信访组，案件流程管理组、申诉复查组。

（三）涉诉信访机制的弊端和长远危害

1、立法上缺乏对长期缠诉闹诉者的处罚规定。民事诉讼法关于妨害民事诉讼强制措施的规定只针对了冲击法庭，扰乱法庭秩序、阻碍证人作证，及作伪证，转移财产及不履行生效判决与防碍公务七种情形，而种种严重损害法院形象，冲击法院秩序的缠闹诉行为并不符合民事诉讼法第一百零一条，第一百零二条规定的情形，法律上对长期缠闹诉行为处罚规定几乎是空白，这就使法院在处理时感到无法可依，无从下手。例如：权开春以“流氓恶霸刘某某”，“花柳病”“充当走狗”等等恶毒语言攻击法官与法院进行的缠诉闹诉，若是公民之间有如此的诽谤，诬陷行为，受害一方肯定会强烈要求追究其相应的法律责任，而且公民之间也不敢有如此肆意妄为的诽谤，诬陷损害他人形象的行为。一些上访老户正是钻了法律上的空白，吃准了法院拿他没办法，才敢采取上述种种缠诉闹诉的行为。法院是公民权利的保护神，法官是社会正义的维护者，而当法院的自身形象受到攻击，法官本人的名誉与尊严受到侵害时，又有谁来保护！对此法律的回答却是暖昧模糊的沉默。

2、对缠诉闹诉行为处理不力，姑息纵容着缠访老户将闹诉行为进行到底。对上访老户的缠、闹诉行为，人民法院大多采取劝、让、哄的怀柔政策令其息诉，不能凑效时也只能无可奈何地听之任之，而能让其息诉的毕竟只占极少数，常常被当作先进案例进行宣传。最近笔者留意到《人民法院报》有三四篇有关在法院的努力下上访老户息诉的案例消息报道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深处访自息》的报道比较典型：湖北省郧县一上访老户刘大林因被该县法院强制执行了1997年至2001年依法应交纳的472元的提留款而长期上访申诉，连年上访误了农活使其家境更为贫寒，该院院长知道其困难后亲自为其跑成了2000元的扶贫资金，刘大林拿到钱后激动地表示再也不上访申诉了。院长的爱民息诉之心当然值得嘉许，但这种缺乏原则性的做法显然不是解决上访问题的根本方法，有时碰到另外一些人反而会助长他们闹诉缠诉的气焰，无益于法院审判权威的树立。[3]

目前，法院的涉法涉诉信访有其积极地一面，也有其消极的一面。积极地一面，即反映社情民意，通过涉法涉诉纠正一些错案，维护司法公正；消极地一面，主要表现在对审判工作、法官队伍、法院形象等的影响。对于许多当事人不服法院的判决，一层一级地申诉，有的甚至于对法院作出地裁决仍然不服。反过来再通过党委、人大、政府以及新闻媒体反复申诉，甚至直接向各级党、政领导同志写信告状。大量地信访案件，法院不仅要投入一定地人力、物力、财力，而且也会造成办案法官的心理压力，影响其他案件的审结。这种状况如果任其长远发展下去，最终必将损害了党和政府的形象，损害法律的尊严，法院的形象，削弱了司法权威。

三、对法院信访制度改革的定位

信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为人民群众排忧解难的工作。信访工作的职能就是：维护群众合法权益，反映社情民意、促进社会和谐稳定。[4]对于法院来说，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进司法的作用。涉诉信访制度的功能就是：维护和保障当事人合法权益，体现司法公正。

基于以上定位，涉诉信访应该是一种对司法的救济，司法程序所不能实现的正义可以在信访的制度中继续探讨，让它起到一种补充的权利救济功能。对法院而言，涉诉信访是一项现实、被动、高效的制度更新机制，具有促进民主与法治的功能。对法院而言，信访制度的改革，首先要独立设立信访机构，并具有相对独立的权力，使涉诉信访充当立法、行政和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器（4）；其次，配置相应的人员。配置有法律知识、工作经验的人员来抓信访工作；第三，要有明确的工作措施、工作制度。如工作措施上采取认真听取当事人反映问题，重点抓排查处理，定期审查，定期来访解决，以案讲法释明，以及说服教育等，使当事人心服口服，自行息访。要建立一套行之有效的、科学的信访登记体系和办结体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前当事人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和司法公信力的消弱。同时积极推动司法改革，消除诱发信访的制度性根源，减少信访的绝对数量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉诉制度的改革和完善

（一）涉法涉诉制度的改革和设想

1、法院设立信访办，使其成为法院独立的机构。其职责是：（1）处理答复来访信件；（2）处理答复接待涉诉来访人员反映的问题；（3）审查、转达当事人的非诉信件；（4）接待来访群众法律咨询；（5）负责处理院领导及上级法院交办的工作；（6）负责司法救助工作。

目前，作为法院信访办事机构的立案庭，负责法院对依法受理的各类案件进行登记立案、排期、送达和审判流程管理；对不服本院的生效裁判提出的各类申诉以及再审申请进行审查，认为可能有错误的，移交审判监督庭及有关审判庭处理；负责司法救助工作和本院的信访工作。面对众多工作和日益增长的信访案件，在立案庭人员有限的情况下，势必会造成其解决信访问题的能力不足，甚至造成对信访案件的相互推诿、敷衍和拖延等现象，导致信访协调解决功能的发挥。信访群众对法院的答复不满意，又会向上一级法院、政府部门及媒体等单位不断上访、缠诉。因此，设立法院独立的信访机构，能增强信访工作职能的发挥，提高其协调解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。

2、明确各级法院信访职能的权限，对上访人实行限制信访。对各级法院信访办工作人员设立依法享有法定的调查权，责令被信访的基层院、庭作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。实行信访机构直管，严格划分各级法院信访办责任权限，使上下级法院信访办各司其职，最大限度发挥解决问题的能力。把信访办的主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上。形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的法院“大信访”格局。同时对上访人实行限制信访。如，对已经生效的一审案件，当事人信访的，可以由原审法院受理信访，对确实有问题的，信访办可以提交本院审委会讨论是否提起再审；对没有问题的信访案件，尽量用法理来释明问题，解决问题。当事人对原审法院信访办的答复不服的，可以向上一级法院信访办申请。对二审生效案件的上访，可以由二审法院信访办受理。当事人不能越级上访，越级上访的，法院不予受理，其他政府部门也制定相应的配套措施。限制上访不仅能减少信访案件，而且可以树立司法机关的公信力，同时维护了司法机关裁决的既判力，维护了法律的尊严和权威。

3、设立专门的信访司法救济制度。2005年，最高法院制定了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，解决了社会弱势群体打官司难的问题。有些法院还设立了刑事被害人的司法救济制度，这些司法救助制度的实施，代表着广大人民群众的利益和心愿，是“三个代表”思想在审判工作中的具体体现。在国外，对信访的救济也已经有先例，如总统基金、总理基金，这是国外解决信访问题、减轻信访压力的一个很重要的物质基础和途径。我国设立专门的信访司法救济制度，就是将信访矛盾交由整个社会群策群力解决。

（二）涉法涉诉制度的完善

1、加强信访制度建设。近些年来，各级法院推出了领导责任制度、责任追究制度、岗位目标考核制度等一系列行之有效的制度形式。同样对信访工作也应建立起信访工作制席，如，制定信访工作目标责任制、建立信访工作管理制、建立信访工作责任追究制、建立院领导接待日制度以及建立信访工作信息网络等等，从而在改革信访的基础上，建立一套行之有效的完整、科学的管理体系。以一种开放的、灵活的机制，有效的制度来协调各种矛盾，提高解决涉诉信访问题的能力和效率。减少对司法机关和司法制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。

2、确保案件质量，树立司法权威，勇于纠正错案，加强信访接待，杜绝敷衍推诿，下功夫把息诉工作作细作实。对于缠诉老户的闹诉行为，我们首先要克服厌战情绪，坚定信念，坚持司法为民，坚持群众利益无小事，把“三个代表”重要思想切实融汇贯穿于信访工作中。一要严把案件质量关，把每一起案件都办成铁案。二要坚持有错必纠，勇于纠正案件中存在的问题。三要加强信访接待工作，使上访老户工作有部门办，有人管，杜绝和避免出现上下级法院之间互相推诿，责任不明情况发生，并要求信访法官在工作中注意对缠访老户的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他们了解法律规定和法院判决的理由，争取他们的理解和信任，促使他们早日息诉罢访。四要建立上访老户档案，共享信息资源，其目的就是使党委、人大、政府及各级检察、法院信访部门能够共享信息，协调一致，以减少不必要的行政干预及不知情的外部监督。

3、加大公开处理的力度，利用舆论的力量促使其罢访息诉。缠访老户之所以采取种种闹诉行为，就是要蛊惑、煽动不明真相的群众，利用舆论的力量迫使法院向其就范，因此，我们可以以其人之道还治其人之身，在正义凛然的氛围中，进行有理有据的公开处理，利用舆论的力量迫使其罢访息诉，可采取以下举措。

（1）公开审理、公开听证。办案人员在做好充分准备后，进行公开审理，公开听证，当庭质证、认质，当庭评断，当庭宣判。同时请媒体采访报道，专家点评，通过全程透明的公开审理、公开听证，不仅可以消除当事人对法官公正性的怀疑，而且对缠诉者也可以形成一种舆论压力，促使其反省自己，息诉罢访。

（2）公开宣判，公开处理。针对缠诉老户胡搅蛮缠，采用威胁、恐吓等不正当手段干扰法院公正裁判的情况，采取大造声势，大造舆论的方法，邀请有关单位和媒体，深入基层，组织群众及缠访老户的亲属参加公开宣判会，同时利用公开宣判的机会，抓住缠访老户认理服法，广大旁听群众对案件是非曲直一目了然的有利时机，对经说服教育仍缠闹不止的上访老户，区别情况，选取时机，依法采取强制措施，公开进行处理，该司法拘留的司法拘留，该劳动教养的劳动教养，该判刑的坚决判刑，并昭告社会，以儆效尤。

（3）公开谴责。法院签署公开谴责令，张贴在交通要道，刊登在报纸上，利用社会舆论的压力，迫使其反省和约束自己，遵守和服从法律。

4、配备业务能力强，审判经验丰富，在法院工作有一定年限的审判人员。同时将信访办与法院各业务庭视为同等地位的庭室，使其具有一定的组织保障。信访人员的素质直接影响着对信访案件的处理，俗话说：“打铁须自身硬”，许多信访事件本身具有法律事实和法律适用的不确定性，而缺乏专业审判领域知识和经验的信访法官仅仅根据来访者的一面之词所作出的处理和答复往往会产生偏颇，造成上访者的不满和继续上访。所以，应该选调一些业务能力强，审判经验丰富，在法院工作有一定年限的审判人员担任接待信访的工作人员。

5、将涉诉信访纳入社会综合治理。涉诉信访问题不仅是法律问题，也是社会问题和政治问题，它直接关系到社会的政治稳定，除了法院要自身更新观念，加强内部建设，提高审判质量外，还需要党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量与法院形成合力，进行综合治理。

6、加大调解力度，及时化解矛盾。调解工作是人民法院防止矛盾激化，及时解决纠纷的有效手段，也是我国审判制度的一大特色。因此，在审判工作中要充分运用调解手段化解矛盾，把调解工作贯穿于审理工作的全过程，建立健全调解机制，确保调解工作经常化、正常化、规范化，使上诉和申诉、上访数量日益下降，真正做到输赢皆服，案结事了。

【作者简介】

祁得春，单位为青海省高级人民法院研究室。余慧玲，单位为青海省高级人民法院研究室。

【注释】

[1]佚名著：《新形势下涉法涉诉信访问题探讨》 载http://www.xiexiebang.com/与2008年6月25日访闻。

[2]于喜胜：《论涉诉信访制度的改革和完善》载： http://www.xiexiebang.com/article与2008年6月30日访问。

[3]祝玉芝著：《法院的尴尬 法律的无奈》 载《青海审判》2005年第2期。[4]刘卫忠综述：信访制度改革研究大有可为——信访制度改革研究座谈会。

第五篇：探析我国财产公开制度的困境及出路

探析我国财产公开制度的困境及出路

探析我国财产公开制度的困境及出路

【摘要】近年来，建立官员财产公开制度已成为政府与社会公众之间的共识。然而由于面临着多方面的困境，我国官员财产公开制度历经多年讨论，至今未能建立。这些困境主要包括高层领导对实施后果的担心、官员群体的阻力、民众的观念偏差和参与意识不强三方面。要解决这些困境，高层领导应该及时决断，同时采取承认现实，适当妥协、由易到难，循序渐进、总体设计，立法推进、提高公民参与意识，加强核查和责任追究等措施。

【关键词】官员财产公开

困境

出路

公民参与

一、我国官员财产公开制度的“难产”

在国外，官员财产公开制度往往是官员财产申报制度的一个核心组成部分，因此两个名词经常等同使用。但在我国，这两种制度被分离开来，我国的官员财产公开制度至今没有建立，但官员财产申报制度已经初步建立起来了，申报而不公开，是我国官员财产申报制度的基本特征。2010年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，将原有的领导干部收入申报改为家庭财产申报，扩大了报告的主体，完善了报告的程序、运用方式和责任追究等，初步建立起我国的官员财产申报制度。然而从实践效果看，虽然我国从1995年起就建立了领导干部收入申报制度，但领导干部年年申报，腐败案件年年发生，该制度对预防和惩治腐败所发挥的作用是有限的。

在这种情况下，近年来社会公众要求建立官员财产公开制度的呼声日益普遍和强烈。韩德云、王全杰等全国人大代表多次向全国人大提出制定《官员财产申报公开法》的议案，广大网民和新闻媒体的舆论也纷纷呼吁和支持建立官员财产公开制度，中国社科院法学所公布的一项调查显示，81.4%的被调查者认为公职人员应当公开其财产状况，面对着日益高涨的民意，党和国家的高层领导也做出回应，多次公开表示正在积极研究和准备实行这一制度。可见，上至党和国家领导人，下至广大网民和普通民众，在是否要建立官员财产公开制度上已达成共识，建立官员财产公开制度已经成为当前中国社会的主流舆论。

以此为背景，个别地方出现了自发性的建立官员财产公开制度的试点。自2009年1月1日新疆阿勒泰地区率先推行官员财产公开试点以来，先后有浙江慈溪、湖南浏阳、湖南湘乡、江西黎川、宁夏银川、重庆市等试点出现。这些试点的做法各异，侧重点不同，但公开官员财产的范围和程度都还是有限的，在这些试点中，有的是实行部分内容保密、部分公开；有的实行的是新任官员财产公开；大部分试点只是在官员所在单位内部进行公示；被要求公开财产的往往是级别较低的官员，但即便是这些力度有限的试点，所遇到的当地官员的阻力也十分大，试点的实际效果和可持续性令人担忧。

二、建立官员财产公开制度的困境

在政府与公众已达成共识的情况下，我国官员财产公开制度历经这么多年而没有建

探析我国财产公开制度的困境及出路

立。其基本原因在于这一制度的建立面临着多方面的阻碍因素，这些阻碍因素主要包括高层领导对实施后果的担心、官员群体的阻力、民众的思想观念偏差和社会配套制度不完善四个方面，它们涉及人们思想观念的改变、涉及利益结构的调整，涉及社会信用体制的完善等，很难在短期内完全消除，因而导致官员财产公开制度至今未能建立。其中，社会配套制度包括金融实名制、不动产登记制度、反洗钱制度、控制大额现金交易制度、防止资金外逃制度等，这些制度近年来已经大大改善，而且现在被普遍认为并不像我们想象的那么重要。因此本文集中分析前三个困境。

（一）高层领导对实施后果的担心

我国官员财产公开制度之所以一直“难产”，是由于高层领导一直未能做出政治决断、拍板决策，高层领导的主要担心在于，实施官员财产公开制度以后会引发社会动荡和政治不稳定，出现政治风险。我国现阶段正处于发展的战略机遇期，处于现代化的关键时期，稳定压倒一切，稳定是一切政府工作的底线，没有社会政治的稳定，已经取得的发展成果都会失去，高层领导的这种担心不无道理。现阶段我国官员的腐败仍然比较普遍和严重，在实施了官员财产公开制度之后，一方面，如果出现大量的腐败官员曝光和被查处，可能会引发民众对党和政府的严重不满，进而导致社会政治动荡；另一方面，预期将被查处的人数众多的腐败官员也可能会采取集体性和群体性行动，引发政治动荡。

（二）官员群体的阻力

庞大的官员群体是官员财产公开制度的实施对象。官员群体作为改革开放以来在社会利益结构变化中获益较多的群体，成为当前社会中的既得利益群体。官员财产公开制度将其得到的部分利益(财产)暴露于公众面前，甚至要将其中不合法的利益剥夺，官员群体对官员财产公开制度的抵触和反对就可想而知了。一项对阿勒泰和新疆其他一些地州市官员对实行财产申报的态度进行的随机调查显示：反对者七成，无所谓者两成，坚决支持者一成。可见，官员群体对于财产公开普遍持反对态度，分析官员群体抵触和反对官员财产公开制度的具体原因，大致有三个方面。

1、出于对于个人隐私权的维护。很多官员对于现代民主社会政府官员的隐私权要受到一定的限制这一点缺乏了解或者不愿认同，认为官员也是公民，也应该享有同其他公民一样的隐私权，公开官员的财产就侵犯了官员的隐私权。某官员那句轰动一时的名言“为什么不公布老百姓财产?”其实就反映了这种思想观念。

2、对于官员群体中那些依靠贪赃枉法、贪污受贿而积聚大量财富的人来说，官员财产公开制度的实行意味着他们的不合法财产公开暴露在公众面前，进而面临着罢官失财、锒铛入狱的命运。

3、除了这两种情况之外，大多数官员其实因为有另外一种担心和顾虑而反对官员财产公开制度。改革开放以来至今，毋庸讳言，官员群体获得了许多“合法但不一定合理”

探析我国财产公开制度的困境及出路 的既得利益和介于合法非法之间的灰色收入，主要包括福利住房、各种津贴补助奖金、礼品礼金购物券等等。这些最后都形成了官员的家庭财产，使官员的财富和生活水平大大高于其工资反映的水平。

（三）民众的观念偏差和参与意识不强

除了高层领导和官员群体方面的阻碍之外，我国普通民众的思想观念上也常常存在着某些不利于官员财产公开制度建立的阻碍因素。这些因素主要包括两个方面：一是很多民众对于官员财产公开制度功效的理解存在偏差，偏好通过严惩腐败官员来反腐败。忽视预防腐败发生的制度改革和制度建设；二是很多民众的民主权利意识和参与意识不强。

第一。出于对腐败现象的强烈不满和腐败官员的痛恨，我国普通民众常常把官员财产公开制度理解为一种反腐机制，将其视为一种新的有效的查处腐败官员的手段。他们期望通过实行这一制度，让所有腐败分子统统现形，然后开展大规模的查处腐败官员的“严打”式的社会运动，秋风扫落叶般地打击严惩大批以至所有的腐败官员。然而，历史的经验告诉我们，严刑峻法、暴风骤雨式的运动式反腐，短期内可以产生显著效果，但最终都会落人“割韭菜”式的循环怪圈，因此，查处严惩腐败官员只能治标，通过制度改革和制度建设预防腐败发生才是治本之策。

第二，官员财产公开制度的作用机理在于，通过将官员财产公之于众，人人可知晓，使每一个民众都可以方便地监督官员公布的财产是否与实际相符，财产的来源是否正当，进而判断是否有贪污腐败行为发生。每一个官员都生活在社会之中，生活在人民群众的汪洋大海之中，群众的眼睛是雪亮的，民众对官员的了解程度比反腐败机构高得多，监督官员的效果也比反腐败机构好得多。然而，民众的监督要取得效果，一个前提条件是民众要具备公民权利意识和参与意识。只有民众把自己视为国家的主人，积极参与国家事务，积极行使公民的知情权、表达权、参与权和监督权，才会积极了解官员的财产状况，监督官员的财产和权力行为是否符合法律。而在当前的中国，很多民众的公民权利意识和参与意识还不强，秉持“事不关己，高高挂起”思想甚至政治冷漠态度的民众不在少数，很多民众对于身边发生的和看到的腐败现象习以为常，安之若素，从未想到要去揭露和举报。因此，民众的公民权利和参与意识不强会减弱官员财产公开制度实行的效果，从而成为不利于这一制度建立的阻碍因素之一。

三、建立官员财产公开制度的出路

在我国建立官员财产公开制度已经是大势所趋，势在必行，现在的问题不是建与不建，而是何时建立、如何建立的问题。我国官员财产公开制度多年来一直难产，是因为其涉及人们思想观念和行为的转变、涉及深层次利益结构的调整等等，面临着多方面的困境。因此，在建立官员财产公开制度过程中，要注意着重解决各方面的困境。既需要高层领导排除干扰，及时政治决断，又需要具有政治智慧，采取适当妥协和务实的原则，制定正确的

探析我国财产公开制度的困境及出路

改革策略，消解各种阻碍因素，破解当前官员财产公开的困局。

（一）高层领导及时决断

基于对官员财产公开制度实施后果的担心，高层领导十分关心制度建立的路径和改革策略问题。高层领导的基本考虑是，通过恰当的路径和改革策略，让官员财产公开制度真正立得住、可操作、有实效，既能最大限度地实现公众知情权和监督权，预防和惩处腐败行为，又能最大限度地减少改革阻力，降低可能带来的社会政治风险。制度建立的路径和策略包括建立的时机、实施的原则、实施的步骤、建立的突破口等问题，十分难以选择。这个复杂而棘手的问题既考验着高层领导的政治决心与魄力，也考验着高层领导的政治智慧，但在当前的形势下，高层领导首先需要的是及时决断，选准实行的时机与突破口，排除各种干扰与阻力，果断拍板决策，适时推出官员财产公开制度。

（二）承认现实，适当妥协

官员群体是我国官员财产公开制度迟迟难以建立的主要阻力，官员群体的既得利益并非完全不合法，其担心也可以理解。对于官员财产公开制度，官员群体的态度与民众的态度有很大的差距，两者有不同的考量和诉求，甚至还有一定冲突。随着我国社会日益多元化，各个社会群体间有不同利益诉求甚至冲突都是正常，关键是如何化解矛盾。现代社会，化解冲突的最佳途径无非是谈判、协商，寻找利益各方都能接受的“利益均衡点”，达成社会共识，各方都能接受的结果往往意味着妥协和让步，因此，我们应该摒弃非善即恶、彻底清算的单线思维，以理性务实的精神，实行一定范围内和一定程度上的妥协，以此换得官员财产公开制度的顺利建立，换得未来官员腐败不再发生。

（三）由易到难，循序渐进

从发达国家的经验来看，官员财产公开制度的建立不是一蹴而就的，需要经历一个较长的发展完善的过程。同时，建立官员财产公开制度采取由易到难、循序渐进原则是减小制度推行的阻力、逐步凝聚社会共识和完善配套条件的需要，有助于该制度立得住、取得实效以及维护社会政治稳定，这也与我国渐进式的政治发展模式相一致。因此，我国建立官员财产公开制度应采取由易到难、逐步推进的基本方针，体现到具体政策措施上主要包括以下几个方面：一是官员财产公开的主体逐步扩大，制度建立伊始，一下子公开全体官员财产的阻力太大，只能先选择一部分官员进行公开，然后再逐步扩大到全体官员。这一部分官员可以是容易发生腐败的实权部门的官员，重庆市在司法系统试行官员财产公开就是如此，也可以是新提拔的官员；二是公开的财产范围逐步扩大，可以先公开官员个人的全部收入，然后再逐步实现公布其家庭的财产；三是公开的方式逐步丰富和透明，可以先在官员所在的单位内部或先在局域网上公开，然后再逐步实现通过新闻媒体、互联网等方式公开；也可以先着重实行经查询而公开的方式，再逐步扩大政府主动公开的范围。

（四）总体设计，立法推进

探析我国财产公开制度的困境及出路

从目前国内官员财产公开制度地方试点的进展情况来看，由于缺乏国家法律依据和中央政策的明确支持，这些试点均面临着合法性不足的问题，而且“由于立规程序混乱、规定简陋且执行缺乏透明度，导致推动者往往难以实现本意”，普遍遭遇到巨大的阻力。可见，地方自发性的试点具有先天的局限性，体制改革到了一定程度，自下而上的改革缺乏突围的能力，就需要自上而下的总体改革设计。因此，一方面，党和国家应该做好顶层设计，通过充分论证、反映民意、集中民智，制定建立官员财产公开制度的总体规划，确定该制度的基本原则和程序，设定一个推进的路线图和时间表。另一方面，国家应制定统一立法，应采取“中央统一立法、授权地方实施、按年增加范围、分步落实到位”的方式，由全国人大常委会制定《公务员财产申报法》，并授权各省级人大选择决定部分领域或部分领域的部分岗位的官员为申报对象，分地区试点，全国整体推进。

（五）提高公民参与意识，加强核查和责任追究

只有公众都积极地参与对官员公开的财产的监督，及时了解财产公开情况、曝光检举不实公开的官员，官员财产公开制度的实施才能取得效果，然而当前我国很多公众的公民权利意识、参与意识还不强。因此，我们应该继续加强社会主义民主政治的宣传教育工作，增强民众的公民权利意识、参与意识，鼓励和倡导民众积极参与监督。另一方面，有关机构可以采取随机抽查的方式，核实公开信息的真实性；同时对公民的检举也进行认真的核实调查，对拒不公开、经调查存在虚假公开的官员，严格责任追究。在地方试点中，多数试点对申报不实者，均没有处罚细则，即使颁布了处罚措施也没有认真执行。因此，应该加大处罚的力度，修改刑法，设立一项“虚假申报收入与财产罪”，对拒不申报、虚假申报的官员追究刑事责任。

【参考文献】

1、新疆阿勒泰千名官员财产公示，新浪网，2009年02月25日00:23，转《新闻晨报》。

2、浙江慈溪公示700名干部具体财产，新浪网，2009年02月23日02:27，转《新京报》。

3、中纪委副书记何勇称正论证官员财产公示，新浪网，2009年03月08日02:02，转《京华时报》。

4、官员财产公示能否成为反腐利剑，人民网转《半月谈》，2009年04月02日09:13。

5、刘义昆，官员财产公示不差论证只缺行动，新浪网转《燕赵都市报》，2009年03月09日07:35。

6、国外官员财产公示制度调查，人民网转《法制日报》，2009年03月27日11:24。

7、社会紧盯官员财产申报制度，《联合早报》，2009年3月21日。

8、梅德韦杰夫公布个人和家庭财产状况，新华网，2009年4月08日 07:06:12。

9、武长海，翘首期盼财产申报法律出台，新华网，2009年03月13日 00:00:52。