信访制度意义困境与前景（共5篇）

第一篇：信访制度意义困境与前景

信访制度：意义、困境与前景

——以涉法、涉诉信访为考察维度

孙彩虹

2012-10-30 10:32:49 来源：《中国浦东干部学院学报》2012年第2期

【作者简介】孙彩虹(1971-)，女，河南长葛人，上海政法学院法律系副教授，博士（上海 201701）。

【内容提要】随着改革开放的发展，不同利益主体之间的利益冲突也日益激烈。因此，妥善处理和化解社会矛盾已成为构建和谐社会最基本、最基础的工作，也是当前一项十分紧迫的工作。而信访作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，几乎涉及了社会矛盾的方方面面。但在信访热潮的涌动下，信访功能出现了严重的异化，信访的政治功能基本趋于弱化，大量的涉法、涉诉信访的出现，冲击和消解着司法权威，也不符合国家宪政建设和法制化进程。因此，如何破解信访困境，完善信访程序，关涉我国信访制度的存废，也是和谐社会建设的应有之义。

【关 键 词】信访；涉法涉诉信访；困境；前景

一、意义：构建和谐社会、实现社会主义善治

改革开放以来，我国的经济建设和城市化进程都取得了巨大的成就，但是近年来高速发展的粗放式发展模式带来的社会问题也随之越来越突出：城市化过程中，因农地征用和城镇拆迁补偿问题引发的群体性突发事件频频发生；因工业生产造成严重的环境污染，导致了大量的公民与企业、政府之间的纠纷；农民工工资拖欠和企业重组改制过程中损害工人权益等问题滋生了各种社会矛盾；交通事故、医疗事故、安全事故纠纷逐渐成为突出的社会问题。社会矛盾日益突出，不同的利益主体之间利益冲突日益激烈。因此，妥善处理和化解社会矛盾成为构建和谐社会最基本、最基础的工作，也是当前一项十分紧迫的工作。而信访作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，是我国宪法和法律赋予公民政治权利基础上的制度化延伸，也是最贴近老百姓的民意表达机制。它在迅速化解社会矛盾、密切党群关系、消除民怨以及维护社会稳定、创造和谐社会秩序等方面都发挥着不可替代的作用。目前，我国的信访工作涉及了社会矛盾的方方面面，几乎所有问题都可以诉诸信访。

社会主义善治作为一种新的社会治理模式，要求尊重多元化的权威，发挥他们在各自领域解决社会问题的能力，以达成增进全体成员利益的共同目标。当代中国经过30多年的改革开放，社会结构剧烈变动，群体间的利益关系日趋复杂，社会利益格局多元化已经形成，但是却存在利益表达不畅、表达主体失衡、诉求保障不力等问题，这些问题的存在将会进一步增加非理性对抗的政治风险。这就需要妥善化解社会矛盾，及时稳妥处理群访、上访事件，减少社会不和谐因素的滋生。因此，重视信访工作、疏解民意、创新信访制度是实现社会主义善治的根本途径之一。

二、困境：信访热潮下的功能异化

信访，顾名思义就是来信、来访的简称。根据我国《信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访制度在创设之初，体现和满足的是信访人的利益表达与政治参与的需求，以联系群众、反映社情民意为主，是人民当家做主、参政议政的重要渠道。但是自上世纪90年代中期开始，信访活动所涉及的内容及其所波及的影响却突破了信访设计者的制度预期，其中越级访、群体访和形式各异的个访更是将信访热推向了高潮。而在这股热潮中，带有法律或准法律属性以化解纠纷、实现权利救济为目的的信访活动呈爆炸性增长，这些信访被称为涉法、涉诉信访。笔者这里有一份2010年河南省巩义市对该市信访量的统计：反映涉法涉诉类378起，占总访量的34％；反映煤矿包赔类225起，占总访量的20％；反映工资待遇类193起，占总访量的17％；反映生活和优抚救济类146起，占总访量的13％；反映医疗交通伤亡事故类88起，占总访量的8％；反映城建土地类53起，占总访量的5％；反映其他问题38起，占总访量的3％。而该市在2007年的统计中，涉法、涉诉信访仅118起，占信访总量的5.2％。如何处理这类信访案件目前已成为各级信访部门一项繁重的政治任务。

关于“涉法、涉诉信访”一词的含义，按照中央政法委2005年出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》将其定义为：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”但从理论上理解，涉法、涉诉信访是指信访与某一个具体的诉讼案件有关，针对公安机关、人民检察院以及人民法院在办理案件、监督和执行案件过程中的司法行为或裁决结果不服，要求各级信访部门予以处理的来信和来访。目前涉法、涉诉信访已成为信访部门面对的主要任务，信访的政治功能基本趋于弱化，取而代之的是权利救济、定纷止争。基于此，学者们开始为信访功能的转变寻找法律根据，有“基本权利说”、[1]“默示性宪法权利说”[2](P8)、[3](P305)、还有“获得权利救济的权利说”。[4](P98)在当下的社会转型期，虽然这种转变不能说是不可以的或者不被认可的，但是对于信访制度本身而言是不是有点背离初衷。如果从法治建设的角度看，这种功能的转变不是法治的需要，而是“人治”的结果，因为，通过信访实现权利救济，靠的不是严格的司法程序而是某位领导的批示。

由于历史的原因，我国信访制度设置的初衷是建立一条“上达”民意的渠道，作为密切联系党和政府与群众关系的一条纽带，它是一种特定化的政治参与行为。同时作为消除民怨、维护社会稳定的“安全阀”、“减压阀”，其权利救济途径也只是包括行政复议、举报、申诉等行政救济。而要彻底的化解纠纷，实现诉求，依赖于司法途径的解决才是公民权利救济的最主要形式。如果将信访作为权利救济的主要手段，或者作为最后的希望所在，势必会使该项制度承载其难以负荷的重任，其功能失衡与制度异化在所难免，同时也会对司法权威造成严重的冲击。因为，人们把信访作为解决冲突、实现权利救济的途径而被社会所接受的现实基础就在于对其他纠纷解决机制存在合理的怀疑。容许用信访的方式来代替正常的法律救济途径，不仅凸显我们整个社会对司法制度的不信任，也彰显出我国公安、司法机关公信力的危机。正如有学者所言，信访这种“玄机”重重的制度安排，虽然可以使法律正义的目标部分得到实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。[5](P226)

因此，笔者认为，信访制度本身带有极强的政治色彩，在中国这样一个行政主导的国家，司法权威不断受到消解和冲击，从国家宪政建设和法制化进程的角度看，信访功能应该回归本意，即强化信访制度作为公民政治参与的重要渠道，逐渐弱化信访的权利救济功能，与此同时理顺公民权利救济途径，完善社会纠纷解决机制，最终树立起司法的绝对权威，这才是社会稳定与和谐的根本之道。

三、前景：制度缺陷与机制整合

(一)涉法、涉诉信访与程序正义价值的冲突

对于程序正义价值的理解虽然各有不同，但是公正和效率几乎是他们的共识。党的十七大报告也提出要建立公正、高效、权威的社会主义司法制度。在这三个关键词中，公正被放在了第一位。法律本身公正性的一个基本要求是在法律中确立平等适用的原则，在这个过程中，不会因性别、民族、种族、地位、身份等造成法律适用中的任何偏袒和歧视现象，那么无论最终的结果如何，任何人都必须接受。这就是理论上所说的能够吸收当事人不满的最有效途径——公正程序。但涉法、涉诉信访案件可以说是以信访制度代替了司法程序自身吸收不满的功能。因为在实践中虽然有借助于信访的渠道“还原事实真相”、“讨回了公道”，但是从制度上和理论上分析，这种结果有太多的不确定性和非程序性，更何况“支配这种救济的又是一套因救济对象、救济目标、受理主体、时事政策甚至因运气而变动不居的所谓‘潜规则’”。[6]所以，社会上就流行“大闹大得益，小闹小得益，不闹不得益”的说法。通过涉法、涉诉信访实现救济鼓励的是一种无序的、权大于法的救济途径，这种非正义理念与推进我国法制建设平稳较快发展所需要的公平、稳定、秩序等理念大相径庭。

程序正义的另一个价值是效率，虽然公正和效率在程序价值清单里不属于一个层面的，但是只有体现了效率价值，诉讼制度才具有了与其他制度竞争的基础。通过诉讼渠道去解决纠纷意味着需要司法资源的投入，如何以较少的投入换取较大的收益，是立法部门、司法机关、当事人乃至一般公民都关心的问题。那么通过涉法、涉诉信访，能够达到迅速有效地解决争端、尽快恢复社会秩序的效果吗?天津市某学校老师邵慧敏因不服法院对于儿子死亡原因的判决结果，一直蹒跚在信访之路上，竟成了“老上访”。[7]像这样的例子屡见报端。可见，在现实中涉法、涉诉信访的最终解决遥遥无期的现象大量存在。另外，实践中重复缠访、闹访也占用了大量的申诉资源，圈内人常以“用80％的精力解决不到20％人的诉求”来形容信访工作的困境。这说明“力求以最少的资源消耗取得同样多的效果或以同样的资源消耗取得最大的效果”，[8](P273)是涉法、涉诉信访难以达到的效率目标。值得注意的是，在这个问题的考量上，我们还没有计算个人及其家庭和社会因为涉诉信访而承担的风险和成本。当然，对于个人而言，通过涉诉信访所获得收益的评价和意义存在个体差异，完全要求公民按照理性人的假设，按照成本收益来决定是否投入涉诉信访，有一定的片面性，但它至少提示了考察和评价现行涉诉信访制度时需要关注的一个角度。[9](P174)

(二)涉法、涉诉信访机制整合与重构

1.重新定位信访的功能，强化政治性，逐步剥离信访的权利救济功能。

当前为数不少的信访人把信访作为解决社会纠纷的“救命稻草”，寄希望于某位“清官”的批示或者直接处理，存在严重的“信访不信法”的意识。但由于信访案件的处理程序没有像诉讼、仲裁那样的独立规定，这就造成信访案件处理结果缺乏透明度，程序具有随意性和不可复制性。特别是对人民法院已经作出终审判决的案件，如果信访人提出的要求被信访部门采纳，信访部门就径直予以复查或责成人民法院复查，这不仅造成案件审理终而不结，无形之中也赋予了信访部门干预个案的权力。

涉法、涉诉信访大量存在的原因，在于当事人没有把司法机关作为解决纠纷的最终场所，没有把诉讼程序看做是最能实现公平、正义的途径，这反映出我国公民普遍没有法律信仰，没有司法权威的意识。鉴于此，要解决涉法、涉诉信访的怪现象，首先要树立法院判决的绝对权威，承认诉讼是解决纠纷的唯一途径，任何诉讼外解决机制都必须在法律规制的范围内。其次，各级信访部门应该将公民的信访按照反映问题的性质、信访人的诉求以及它的归口单位予以处理，涉及社会纠纷解决的信访案件交由相应的司法机关予以处理，信访部门不予干涉。司法机关最后的处理结果一律在信息网上予以通报，以杜绝缠访、重复上访事件的发生。最终实现将信访制度引导至信息搜集、信息反馈和发泄民怨的政治功能。当然，就目前而言，完全剥离信访的权利救济功能也是不现实的，因为存于民间的“清官”情结由来已久，完全杜绝信访这种路径，也许会爆发另外一种情绪，这样会对整个社会管理带来更大的风险，所以，笔者认为，应该循序渐进逐步地、分阶段地去实现这一目标。

2.重构民事再审程序，强化信访终结机制，尤其是涉诉信访终结制度。

涉法、涉诉信访之所以在权利救济方面产生功效，原因还在于我国司法制度本身在实现权利救济上的欠缺。因此，欲将权利救济功能从信访中分离出来，就必须对我国民事再审制度进行重构，以弥补通过司法程序实现权利救济的不足。首先，严格限定民事再审程序中法院依职权决定再审的案件范围。因为法院直接决定再审，不仅从形式上否定了审判权的消极和被动性，而且也违反了“一事不再理”的原则，从本质上对维持判决的既判力也构成了冲击。依照最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第30条的规定，对法院依职权决定再审案件的范围已经做出了限定，但笔者认为，《解释》中涉及的“损害国家利益、社会利益等”用语仍欠明确，不同的语境对“国家利益、社会利益”的解读会五花八门，不利于法律的统一实施。因此笔者认为，法律对此应采取列举的形式明确法院依职权决定再审的情形，只有这样才能真正限定法院依职权决定再审的案件范围。其次，实现涉法、涉诉信访的终结机制与诉讼程序的对接。目前在司法实践中，有许多的再审案件已经过了再审的期限，但是它仍可以通过信访的渠道再次进入再审程序。因此，如何实现“法院依职权提起再审将主要承担接受当事人通过外部信访渠道过滤的救济诉求并予以妥善处理的功能”[10]是问题的关键。涉法、涉诉信访所反映的问题多涉及法律问题，因此对该信访案件还必须要纳入到法律程序中来处理，规范涉诉信访的审查程序。信访部门收到涉法、涉诉信访案件，应分别进行处理：对属于诉前、诉中信访的，坚决不予支持，引导信访人转向诉讼程序；对已经走完了所有的救济程序仍然不服的，经审查确因裁判错误而导致信访人的信访，则应依法按照管辖的规定交由司法机关处理，明确纠纷的专属管辖权，信访部门将无权处理该信访案件，以杜绝“法外处理”。

信访终结制度，就是指信访案件在经过办理、复查与处理程序后，对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的，信访人仍然存在缠访、闹访现象的，各级信访部门将不再予以受理、交办、通报的制度。如果涉法、涉诉信访无终结机制，那么诉讼程序将永远没有终局性和权威性。因此，建立信访终结机制，明确涉诉信访终结制度，也就扫除了无限再审的障碍，也是重构民事再审程序的意义所在。在《中央政法委关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》中明确提出了信访终结机制的适用范围、条件、程序和责任追究，首次从中央层面上提出了涉法涉诉信访的终结机制，为我们解决这一问题提供了明确的依据。

3.完善法律援助，推行再审案件律师强制代理制度。

律师强制代理制度是指法律明确规定在某些法院进行诉讼或对某些特殊案件提起诉讼时，当事人必须委托律师为诉讼代理人代理其进行民事诉讼的制度。律师强制代理制度是西方一些国家为了适应现代诉讼程序的发展而采取的一项重要制度，体现了法治现代化和专业化的制度设计。它要求在进行诉讼时，当事人自己不能实施诉讼行为，必须委托律师。目前我国民事诉讼中没有采纳律师强制代理制度，普遍适用的是任意代理制度。

随着社会经济发展水平的不断提高，经济活动也日益呈现复杂化、专业化和知识化的趋势，这也直接影响着民事诉讼程序的进行。面对日益复杂化、专业化的民事诉讼程序，当事人往往一筹莫展，鉴于此，目前人们越来越依赖于专业的法律人士去解决彼此间纠纷。在这种新形势下，我国法律规定的任意代理制度显现出严重的局限性，诉讼代理人范围过宽、代理人水平不均衡、律师代理不充分等现象，严重影响了诉讼效率和当事人的合法权益，造成了实质上的不公正。在这种境况下，我国民事诉讼中建立强制律师代理制度已具备了充分的现实基础。但是，要想全面推行强制律师代理制度也存在一些问题，比如一定程度上会增加当事人的诉讼成本，会制约到当事人对诉讼手段的选择，因此，在实行律师强制代理制度的国家一般都限定了适用的范围。那么，在我国民事再审程序中首先引入律师强制代理制度具有更现实的意义和特殊的价值。首先，民事再审程序中引入律师强制代理制度能够更大程度地吸收不满，发挥诉讼本身的功能。引起民事再审的案件其理由有多种，但是对于当事人而言，申请再审不外乎是由于认定事实、适用证据以及操作程序上引起当事人的不满。如果在再审案件中双方均有律师的参与，那么就不会出现诉讼竞争上的不均衡，当事人之间在平等的诉讼机会和诉讼能力面前组织攻击和防御，一方面保障了裁判的公正，一方面也利于当事人的接受。其次，民事再审程序中引入律师强制代理制度能够增加谈判与和解的成功率，抑制缠诉缠访现象。律师常见的诉讼技巧有谈判、辩论、沟通、说服等，那么在这个过程中，不仅维护了当事人的权益，同时也提高了公民的法律意识，有助于民事纠纷的顺利解决。

制度的推行离不开配套措施的保障，欲实施再审案件律师强制代理制度，笔者认为需辅以以下必要的配套措施：第一，律师强制代理制度只适用于基于当事人的申请而引起的再审程序。第二，推行再审案件中免费律师代理制度。为了在不增加当事人额外诉讼负担的前提下，激励当事人聘请律师的积极性，可以通过两种途径解决律师代理费用的问题：一是设立专门基金，基金的来源可以从败诉一方的案件中提取一定的比例；另一个途径是直接由国库支付。第三，完善法律援助制度，引导法律援助机构参与其中，将接待信访、提请再审和法律援助有机结合起来。

4.取消各级政府部门信访机构，借鉴西方监察专员制度，设置各级人大信访专员。

目前，我国信访机构的设置较为复杂，从中央到地方，从党委、人大、司法机关到各级政府相关职能部门，均设有信访机构。虽然这体现了便利性和及时性的设计理念，但由于机构的过于分散导致无序的信访，从而降低信访工作的效率。近几年来，对于重新构建信访机构的体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访”的议题已经成为学界以及政界的焦点和热点问题。其中不少学者对于建立高效的信访监督监察机制给予很高的关注度，其核心观点是扩大信访机构的权力，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。[5](P226)但是这一改革思路要与现代国家宪政建设的目标一致，因此，现行信访制度改革要充分保证司法救济的权威性，同时还要避免信访机构权力的过度膨胀从而出现行政权僭越立法权和司法权的现象。鉴于此，学界建议撤销各级政府与司法机关设置的信访部门，把信访全部集中到各级人大，通过人大来监督一府两院的工作，借鉴西方监察专员制度，设置各级人大信访专员，授予信访专员视察、调查、受理控诉的权力，以实现抒发民情、消除民怨、防微杜渐的作用。

【参考文献】

[1]刘武俊.信访也需要制度创新[J].中国监察，2004，(11).[2]朱应平.行政信访若干问题研究[M].上海：上海人民出版社，2007.[3]李震山.人性尊严与人权保障[M].台湾：台湾元照出版有限公司，2000.[4]卓泽渊.法政治学[M].北京：法律出版社，2005.[5]于建嵘.抗争性政治：中国政治社会学基本问题[M].北京：人民出版社，2010.[6]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004，(3).[7]张倩.如何让信访之路不再坎坷[EB/OL].http://bjyouth.ynet.com/ article.jsp?oid=4498432，北青网，2005-01-17.[8]张文显.法学基本范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，1993.[9]张丽霞.民事涉诉信访制度研究——政治学与法学交叉的视角[M].北京：法律出版社，2010.[10]王亚新.民事审判监督制度整体的程序设计——以《民事诉讼法修正案》为出发点[J].中国法学，2007，(5).

第二篇：养老院发展困境与前景的思考

养老院发展困境与前景的思考

姓名：陈思思 班级：行政13甲 学号：1321210104 摘要：目前中国是世界上老年人口最多的国家，到2015年中国65以上老龄人口占总人口的10%，中国人口年龄结构变化十分惊人，老龄化全球领先，在中国社会老龄化趋势越来越明显的今天，如何让老有所养，老有所依，这个问题已经引起了社会的高度重视，本文通过对目前中国养老院的一个现状分析折射出我国养老的一个困境和如何更好的提高我国的养老水平做出建议思考。

关键词：发展困境 解决方法 养老机构 正文：

一：我国养老院存在的困境

传统的家庭养老方式已无法满足老人护理、医疗等更为专业和复杂的需求,有限的公办养老机构也难以满足日益增多的居民养老需求,而纯粹私营的养老机构因其高额消费又使得家庭条件一般的老人望而却步。随着高龄老人数量的快速增长，无论在城市还是农村，“倒金字塔式“的家庭结构和”空巢“家庭数量不断增多，社会化养老成为大势所趋。

（1）在我国养老行业的市场上，有一半都是政府办的养老机构，整个养老产业没有完全市场化，导致公办的进不去，民办的住不起。80%的养老机构在财务上长期处于亏损的状态，不能自主定价，约束的不仅仅是政府所办的养老机构。“上海整个养老机构市场，有一半的参与者是政府办养老院，相当于一半的市场已经被定价了，另一半社会办养老院基本也就丧失了定价权。“上海市社会福利行业协会副会长胡丁捷说。不断上涨的物价，不断扩大的开销跟收入不成正比，导致养老设施，养老条件跟不上需求，整个养老行业水平随之下降。

（2）公立养老院入院十分困难。公办的养老院相对来说规模会大一点，也便宜些，但是独生子女父母老龄化新趋势出现，家庭养老变得更加困难，人们都选择依助于养老院，这就导致了供不应求，据《新京报》2012年3月报道，北京第一社会福利院目前有1100张床位，前面排了7000多人，“老人要住进来，至少得等10年”。城区公立养老院一床难求的现象不仅仅出现在北京。一个较为普遍的现象是，“城区公办的住不进，城里民办的住不起，郊区民办的不愿去。这也是举得一个例子。

（3）民营养老院生存也十分困难。它的门槛很高，这就导致了大量的民营养老院处于灰色地带，他无法拿到那个资质证明，按照床位数、人均居住的平方米以及人员相关硬件的门槛，如果投资，是很难达到的，尤其是在社区一级的地带里，他就不能拿到相应的补贴，因为补贴也是按照规模来的，这个补贴更多的也都是在公立养老院才能拿到，所以相对来说，优势的资源都集中在公立，但是公立的少，所以大多数的只能去忍受。

（4）我国养老院的床位供求十分紧缺。目前全国的养老床位短缺。在发达国家，床位跟老人的比例是5%到7%，我们是1.5%左右，民政部相关数据显示，我国60岁以上老年人口占总人口比重呈逐年攀升态势。截至2013年底，全国60岁及以上老年人口达到2亿多，占总人口的14.9%。此间全国有各类养老服务机构4.2万余个，拥有床位493.7万张，平均每千名老年人仅拥有床位24.4张。这就导致了老年人口的增长量和养老院床位的供给量不成正比，使得养老机构面临严峻的挑战。

（5）养老院护理人员紧缺。养老机构中普遍对护理人员综合素质要求较高，但是护理员专业素质不够也成了一大难题，除了素质不够，人员流失率高，工资太低，留不住。民办养老机构发展存在“马太效应”、规模小而难以形成规模效应、难以盈利和护理人员数量不足，素质堪忧，养老服务是人对人的服务，包括技术与道德两个层面，护理人员必须要经过培训才能上岗，但是在职业教育里面，很少有学校对老年人护理开展专业化的教育。即使通过培训考证，提高了养老照护工作的质量，但是由于工资的低下，也很难留住人，老年人购买水平不高，相应的矛盾也就凸显出来了。

（6）机构运营发展资金紧缺。养老机构从根本性质上讲的是一种准公共物品，它具有非营利性与福利性的性质，既不完全由政府负责，也不能全都归于市场，也就导致政府和市场的双方失灵，护理院没有任何经济效益，很多养老院自收自支、自负盈亏，做的都是公益。在民办养老机构方面，作为民间组织的民办养老机构在提供机构养老服务方面发挥着越来越重要的作用，但是其在市场经济中极易陷入生存和发展的困境，民办养老机构资金运转周期较长，使得投资者不敢轻易对这类机构投入资金，并且国家财政压力大，政府的补贴也不足，支持力度小，双方的原因导致了机构运营发展资金紧缺。

（7）管理风险问题。老年人的生存状况、养老权益及安全保障，日益受到社会各界的关注。而近期有的地方接连发生伤害老年人的案件，或者意外导致老年人伤残死亡的事故，引发公众对养老服务机构存在安全隐患问题的担忧。民办养老机构在履行社会职责的同时，还要兼顾经济效益，这也就使得民办养老机构面临管理的双重风险。“与养老服务相关的法律法规尚不健全，整个行业并未形成有效的监管体系。”中国法学会会员、辽宁省律师协会副会长孙长江指出，比如合同制订不规范，机构内部规章制度不完善，服务技术操作无规范，都导致养老服务成为高风险行业。

二：解决我国养老院困境的建议

面对我国养老院的困境，养老院的前程实在堪忧，但是，随着我国老龄化程度越来越高，解决我国养老院问题成为社会政府任务的重中之重。（1）将养老院建设产业化。养老院建设产业化可有效解决养老院的数量和质量不足的问题。当前，公办养老院拥有极大的资源优势，容易获取土地和政策的支持，对一定的区域形成垄断。民办养老院则因为资金和政策上的不足，无法提供老人最需要的服务，民办养老机构想要在这么的一个条件下发展下去，就要提高社会声望与社会影响力，通过政府方面的表彰、媒体方面的宣传、以及民办养老机构管理水平与服务水平的提高等方面，以维持机构较高的社会声望，让民办的养老机构也得以正常运作。在“未富先老”、“未备先老”的基本国情、市情下，仅仅依靠政府的力量，难以满足快速增长的社会养老服务需求，必须加快发展养老服务业，促进养老服务的社会化、市场化、产业化发展。对我国养老院进行产业化的建设，是解决我国养老问题的有利方法。

（2）加大资金的支持。民办养老机构在一定程度上分担了政府的职责，在维持民办养老机构的正常运营，政府在养老机构的固定成本与边际成本方面给予了一定补贴，但是解决资金来源还是得依托于服务老人的私人缴费，政府根本承担不了这么巨大的养老压力，要让社会资本进来，中国的养老市场，消费需要引导，市场要培育，制度也需要设计。要加强政策细化与落实,加大对养老机构的支持力度；要拓宽养老机构资金来源,促进养老服务主体的多元化。

（3）情法兼顾，加强法律建设。建立健全养老服务相关法规和准入、退出、监管制度，规范养老服务市场行为，使老人真正享受到社会关爱，免遭侵害。解决民办养老院的安全隐患问题、防范悲剧事件频繁发生，最根本的是要促成养老服务行业的健康有序发展。要增强员工专业化水平,保证养老机构服务质量；要延伸服务内涵,增强对老人的临终关怀；要促进机构多层次化发展,满足不同养老需求；要建立第三方评估机制,促进养老机构有效管理。

三、结语

本文通过对我国养老院的现状进行一系列的分析，阐释了公办民营养老机构发展困境、造成的原因、支持的因素以及解决的途径，为我国养老院的未来发展提供了借鉴和依据。

四、参考文献

张浩田.民办养老机构的困境及其发展的支持因素探析[D].华东理工大学, 2014.成建兰.公办民营护理型养老机构发展困境与展望[D].南京理工大学, 2014.陈颐.关于养老服务产业化的几个问题[J].现代经济探讨, 2010(11): 19-23.

第三篇：专业化检察人才培养的困境与前景

专业化检察人才·培养的困境与前景

一、专业化检察人才培养的历史选择和现实状况

与法一样，检察制度是人类社会发展到一定历史阶段的产物。法律赋予检察机关以法律监督职权，作为行使者，检察官所从事的一切活动就是为了维护国家法律的统一·和正确实施，即法律监督官员。随着法律的不断发展和完善，从事检察工作的人员越来越多，内部分工也越来越细，由此呈现的专业化要求日益突出。

在检察职能不断走向专业化的历史发展进程中，检察机关的内部分工正在根据不同的监督内容，逐渐发展为不同层面的专业化办案模式。一方面，这是源于依法治国方略的实施推进了法律制度的完善和法律监督体系的规范，使得检察工作的标准不断提高，只有专业化的检察人员才能合格地承担起法律监督职责。另一方面，随着改革开放和社会化程度的不断加快，司法环境的复杂程度越来越高，只有专业化的检察分工才能满足不同的法律监督,需求，实现维护司法公正的价值追求。

在专业化大趋势下，检察机关进行了许多有益的探索。以北京市检察机关为例，自2004年5月27日北京市人民检察院第二分院率先成立第一个专业化公诉组——金融犯罪公诉组，至2007年10月底，北京市检察机关共成立各类专业化公诉组98个。最早实行专业化公诉组的二分院还相继成立了毒品犯罪公诉组、涉税犯罪公诉组、职务犯罪公诉组、危害国家安全公诉组、涉黑犯罪公诉组等，不仅培养造就了一批专业化检察人才，而且办案的法律效果和社会效果都得到了显著提高。

然而，目前北京市各级检察机关的专业化办案模式发展并不均衡，一般来说，市院及分院的专业化办案组分工较细，而且主要承办人相对固定，而区县院则专业化程度较低，主要集巾在末成年人犯罪案件，也有少数几个院成立了女性犯罪办案组、轻刑犯罪办案组，且主要承办人相对流动性较大，直接制约着专业化水平的提高。

对于专业化人才的专业分布状况则更不乐观，如果将法律监督比做一只木桶的话，对其评价就存在着明显的“短板效应”。仅就民事行政检察工作来说，北京市检察系统中，不但没有专门从事行政诉讼监督的检察人员，就连接受过系统的行政法学教育的检察人员也是寥寥无几，这种形势既不符合专业化办案模式的要求，也无法适应行政沂讼监督专业化的发展趋势。

二、专业化检察人才培养面临的困境

(一)基层检察院对专业化人才培养的两难选择

人才是强检之本，专业化检察人才是检察机关开展专业化办案模式的前提和基础。但各级检察院之间级别管辖的天然差别，决定了在开展专业化办案模式时的不同选择。一般来说，市、分院办理的案件相对数量少、难度大、周期长，以二分院专业化公诉组为例，2004—2006年三年间办理金融证券类案件分别为9件、10件、19件，办理职务犯罪案件分别为16件、25件、50件。虽然案件绝对数量少，但办理这些案件都要求检察人员不但具备法律素养，而且要在相应的学术领域具备与当事人相当甚至更高的专业素质，由此体现的专业化要求尤为突出。

而基层检察院的受案特点是案件数量多，且多数案情相对简单，办案周期较短，适用法律法规相对多样。如某区检察院2007年办案总数为228件，其中轻微刑事案件63件，全部由轻刑案件公诉组办理；同时，未成年人犯罪案件24件，未成年人犯罪公诉组办理了其中的15件，另外的9件因时限要求由其他办案组办理。可见，如果过于强调办案的专业化程度，必然会形成工作量的难以均衡，甚至出现人力资源的闲置。

但从法治国家和检察工作的长远发展来看，基层检察院培养专业化检察人才又是大势所趋，是增强检察机关法律监督能力，适应新时期检察工作需求的必然选择。在这两难选择中，几乎所有基层检察院都选择了“一专多能”的检察人才培养方向。一方面，由于办案模式的专业化程度与上级院相比要求较低，专业化检察人才的培养压力相对较小。另一方面，“多能”的培养方向使检察人员可以胜任现实的办案需要。前面提到的末成年人犯罪公诉组在2007年还办理了成年人犯罪案件近60件。基于此作出的价值权衡和决断虽然限制了专业化人才的培养和办案模式的专业化程度，但更为符合基层检察院的实际需求。

(二)检察人员面临的职业化和权力化冲突

一个组织表现为职业化或权力化，在管理上的根本区别在于实现组织的目标是不一样的，职业化追求的目标更注重效率，包括个人的效率和组织的效率；而权力化的组织目标更强调控制，特别是控制的范围(包括纵向和横向的组织范围)，甚至表现出追求控制范围的最大化。对于正处在社会转型历史时期的检察机关，植根于计划经济的管理体制所赋予的全能型政府管理模式，尚无法摆脱权力化的目标取向。

从专业化办案模式出现的历史前提看，它是检察丁作职业化的社会需求所致。作为法律职业共同体的职业化检察组织应当更强调社会责任，这是区别于更关注利益的权力化组织的。正是出于对检察组织的权力化分析，我们不难看出，已经适应并沉浸于权力化管理之中的检察人员仍是强调控制的追求者，如何引导其将目标定位在注重承担社会责任的效率上，将是专业化检察人才培养亟须解决的职业意识问题。

(三)与专业化办案模式相配套的责权机制尚未确立

专业化检察人才的培养必须以专业化办案模式为出路，但在检察机关内部的办案管理体制中，与专业化办案模式相配套的责权机制尚未确立。以公诉部门为例，多种类型的专业化人才都是依托主诉检察官办案责任制来实行专业化办案模式的。虽然主诉制的整体框架内，赋予了主诉检察官较之以前更多的办案自主权和自由裁量权，但总体上远未达到职业本身所要求的权责效果。

以公诉工作为例，北京市各级检察机关的审查起诉工作流程为：公诉部门受理案件一公诉组审查案件一主诉检察官提出审查意见一报送部门主管领导审批一报送主管检察长审批一对于疑难复杂案件，须经检察委员会研究讨论一形成案件处理结果。其间，主诉检察官对于退回补充侦查等程序可以做出决定。由此可见，传统的集体负责制仍是检察机关办案中业务决策的主要方式。理想的办案模式专业化程度越高，则检察人虽的专业化素质越高，特别是针对专业性相对较强的疑难复杂案件。所谓“术业有专攻”，专业化检察人才经过专业训练，应当具有在本单位内相对权威的专业素养。但现行检察体制中，无沦是部门领导、上管检察K，检察长，还是最高业务决策机构检察委员会，即使其专业素质逊于专业化检察人员，也会山于其领导地位，使得承办意见与业务决策发生冲突时，前者必须服从于后者。如此权责机制调整下的专业化检察人员秉承服从的原则，就必须违背自己的专业素养去履职。相应的“外行”领导“内行”的怀疑也就汕然而生，专业化检察人才的价值如何实现?专业化办案模式的意义何在?(四)滞后的行政管理体制实为专业化人才培养的桎梏

虽然《检察官法》早在1995年就已颁布实施，但该法规定的等级制仅体现为每年“论资排辈”式的逐级晋升，既不与荣誉和收益挂钩，自然也无法发挥其对检察人员的激励作用。实际上，在检察机关内部一直以来的干部管理方式仍然沿用行政人事管理制度，并据此实行了职务级别工资制。但随着检察官的职业化发展，这种管理体制不可避免地暴露出缺陷和不足。

北京市某区检察院调查显示，青年干警从科员到副科的平均晋职时间为6．8年，加上一年的试用期，正常情况下入院近8年时间才能达到副科级别。作为该院重点培养的专业化人才，主要为副科或科员级的年轻的主诉检察官，自北京市2004年规范国家机关工作人员工资以来，按照工龄和行政级别确定工资，主诉检察官每月300元的津贴被取消。一方面，使得检察人员将职务职级的晋升作为进步的追求，作为衡量自身价值的唯一标准。另一方面，职务级别工资制的分配体系中，由于未设置专业技术职务工资，所以无法体现专业技术人员的价值。

虽然专业化检察人才的培养需要付出相当大的成本，但在这些利益驱动下，“干而优则仕”又必然会成为他们的成长模式，最终导致其专业优势失去发挥的空间。可见，在市场经济条件下，仅以职业素养和职业追求为动力，强化人才的培养是难以想象的。缺乏相应的利益机制作保障，这正是专业化检察人才培养和专业化办案模式发展的“瓶颈”所在。

三、专业化检察人才培养的解决方案

专业化检察人才是检察机关最宝贵的人力资源，对其开发与管理应当遵循现代人力资源开发与管理的发展规律，充分尊重人的本性及其行为特点。美国心理学家和行为科学家雪恩提出的复杂人假设较为科学、全面地总结了人的心理和行为动机，即每个人都有不同的需求和不同的能力，人的工作动机是复杂的，同一个人的工作动机也是因时、因地而异，各种动机之间交互作用而形成复杂的动机模式；一个人在组织中可以获得新需求和动机，因此，每个人在组织中表现的动机模式是他原来的动机与组织纤验交互作用的结果；一个人是否感到心满意足、肯为组织尽力，取决于他本身的动机构造，他同组织之间的相互关系、工作的性质、他本人的工作能力和技术水平、动机的强弱以及同事间的关系情况；人们依据自己的动机、能力及工作性质等方面情况，对不同的管理方式有不同的反应：虽然对专业化检察人才培养涉及体制层面的规定，并非检察机关能够独立解决的，但可以依据循序渐进的原则，在司法改革的大前提下稳步推行一些改良措施。

(一)知识与能力——专业化检察人才的培养内容

从类型学的角度看，知识可以界定为四种类型：第一类是事实方面的知识，是对客观世界的描述，通常称为“信息”。第二类是“怎么做”的知识，指某些事情的技艺和能力。第三类是从事专门活动的知识，它是社会高度分工的产物。第四类探索专门性知识来源的知识，通常称为“理论”。能力是指直接影响活动效率，使活动川页利完成时所表现㈩的经常的、稳定的心理特征。专业化检察人才的培养要以“理论与专门活动知识(专业化)之间的互动”为中心，在互动的过程中，转化为实践巾的操作能力，提高检察人员办案的专业化水平。

专业化检察人才的培养目标是应用型人才，强调人才的培养直接面向法律监督职责的履行，属于典型的法律职业教育。以知识和能力为主要内容，专业化检察人才的培养应包括以下内容：一是法学理论，重在培养先进的执法理念和积累深厚的法学功底，使其具备法律职业素养。二是专业知识，即为进行专业化办案所需了解和掌握的相关学科知识，使其具备专业素养。三是执法能力，指专业化办案的操作技能，特别是在运用法律和专业理论指导实践的过程中，不断提高观察力、记忆力、注意力等一般能力和交往沟通、逻辑推理、协调管理等特殊能力。

(二)权力与责任——专业化检察人才的有效管理

一直以来，专业化检察人才始终被置于检察机关人事管理的体制内，强调分工和层级节制，强调秩序感，合乎设训‘规范，是一种全流程的控制模式。这种管理模式虽然能够得到很好的规范和秩序，但是缺乏活力，无法适应以“知本”为特征的专业化检察人才发展的空间要求。因此，必须从人本思想出发，以人为中心，通过对人性、人的需求、动机、情感倾向等一系列与主观能动性相联系的人类理性状况的正确认识和把握，把专业化检察人才视为宝贵的人力资源进行管理<)通过对权力与责任的利，学管理，达到人与人、人与事之间的最优状态，借此最大限度地释放人的潜在能力，从而产生最大化效益。

专业化检察人才是检察机关在当今知识时代所开发和拥有的知识资本，对其使用和管理既要强调理性规范，又要强调情感的作用，既提倡对权威的服从，又强调民主的制约。因此，对专业化办案模式的运转程序进行设计时，要在专业化检察人才·的知识与能力所及范围内，赋予其相应的决定权和裁量权，保障其行为与结论得到尊重和认可。这种权责相对应的管理力‘式，必然会逐步限制和压缩检察机关内部行政领导和检察委员会的决策控制范闹，需要各级领导有“识才的慧眼，用才的气魄，容才的肚量，爱才的感情，聚才的方法”，才能克服官僚积习和一己之私，推动专业化办案模式的良性运转。

(三)整合与配置——专业化检察人才的资源利用

目前，检察机关的专业化检察人才‘尚处于资源短缺状况，而且缺乏有限人才的有效组合，因此必须通过优化专业化检察人才的资源配置，来达到有限资源的效益最大化。这不仅涉及某一检察机关内部的资源配置问题，还涉及不同区域之间检察人才资源的分配、使用问题，甚至需要突破地域界限，充分、合理地使用现有的专业化人才资源，提高使用效益。

在某一检察机关内部，可以根据检察人员的基本素质、性格特质、思维特性等综合情况，来确定不同职能部门的专业化人才培养对象。对于工作中出现的专业化需求，可以打破部门界限，通过专业化人才的全盘调度，弥补单个部门实力的不足。如对公诉工作中涉及的民事行政诉讼问题，可以借助民行检察人员的专业优势，加强沟通与配合，形成联动机制。

对于区域间的专业化检察人才的不平衡，则有赖于上一级检察机关的统一调配，这也是检察一体化亟须解决的整合问题。专业化检察人才本身就是一种稀缺资源，鉴于此，从最高人民检察院到各省级、市级检察院，都建立了所属辖区的专业化人才库，这项基础性工作已初见成效。但遗憾的是，建库的用途多限于培养和调动人员，对于如何根据办案需要进行有效的调用还没有形成完备的机制和系统的办法。检察机关实行上级领导下级的体制，这种领导既包括组织领导，也包括业务领导。因此，在检察一体化机制的框架内，对人才库的使用，既需要人才所在单位克服用人中的本位主义，树立大人才观，更需要上级检察机关充分发挥领导作用，从宏观上统筹调度，加强上下联动，横向协调配合，使得专业化人才优势在所辖区域内实现资源共享。

(四)分类与评价——专业化检察人才的激励机制

根据用人中的同素异构原理，对于同样数量的人，用不同的组织网络联结起来，形成不同的权责结构和协作关系，可以取得完全不同的效果。在现行的检察机关的行政人事管理体制不可变的条件下，就应该在这个体制内设计符合专业化检察人才成长特点的管理方式。在设计时，要力争寻求有效的方法，将具有不同能力的人摆在不同的职位上，实现能力和职位的对应和适应。同时，还要充分利用系统动力原理，通过物质的、精神的或其他方面的鼓励和表扬，重点强化激励机制，特别是注意对专业化检察人才的动机进行激发，从而提高丁作绩效。

为了避免专业化检察人才流失于“仕途”，首先要制定职位说明，针对检察机关内部每个岗位的不同职能和特点，明确职责内容和任职条件，以利于据此选人用人，提高专业化检察人才遴选的科学性和准确性。其次要实行分类管理，区分行政综合人员和检察业务人员进行职级管理，既可以拓展检察业务人员的发展前景，又可以进一步明确检察官的职业权力、职业地位、职业收入和职业安全，以利于专业化检察人才坚定个人的职业信仰和职业追求。在此基础上，对现行的工资和福利制度进行调整，通过专业技术职务工资的设置，来体现专业化检察人才的价值，逐步建立并完善专业化检察人才的利益激励机制。

从专业化检察人才的培养进程来看，司法的专业化趋势催生了专业化办案模式，发出了对专业化检察人才的呼唤。但当社会转型期的管理体制与现实环境形成了专业化检察人才培养的瓶颈之时，我们身处其中，必须对此作出回应：在现阶段，检察机关唯有适应检察职能的发展趋势，以培养专业化、高素质检察人才为目标，推进各项检察改革，从而使法律监督能力得到提升，为构建社会主义和谐社会营造一个公正高效的法制环境。

第四篇：中国社会工作职业化的困境与前景

中国社会工作职业化的困境与前景

【摘 要】我国社会工作职业化发展处于初期阶段，目前仍然存在很多问题。社工职业化的困境根本源于社会工作职业体系的不完善，不完善的职业体系导致人们对社工行业社会认同的偏差。随着我国经济的快速发展，对社会工作人才的需求不断增加，社会工作的重要性日益凸显，社会工作的发展空间将是十分巨大的。

【关键词】社会工作；职业化；困境；前景

社会工作是一项助人和解决社会问题的行业。它的任务就是为社会诊断，为弱势群体开出药方。它的存在标志着一个国家的文明程度和发展程度。但从现今的社工职业化趋势看来，中国实现这个目标仍存在着重重阻碍。因此，有必要对社会工作职业化的困境及原因进行探究，并预判前景。

一、中国社会工作职业化的困境

（一）高校招生与培养存在偏差

自20世纪80年代后期，我国一些高等院校开设社会工作与管理专业以来，社工专业化教育在国内发展已经经历了近30年。但是社工专业化教育的背后却隐藏着一系列的问题。

首先，高校社会工作专业的招生方式存在误区。目前我国开设社会工作专业的高校主要都是通过调剂的方式获取社会工作专业的学生。同时，一些高校本着为了建设综合性大学而开设社会工作专业，教育方式流于形式，毕业生的专业化水平大打折扣。其次，社会工作专业教学内容和实际情况存在偏差。社会工作本科学位的专业课程的教材大多取自港台以及国外教材，不能适应目前中国的社会现状。

学校不合理的招生方式和?W科教学内容的偏差，导致培养出来的学生专业化程度不高，难以成为社会真正需要的社工人才。目前我国社工的总体水平呈现学历低、职业能力低的现状，最缺乏的就是专业化的社工。

（二）对社会工作认同度较低

专业认同度指个人对某一专业的整体认可状况以及由此形成的积极态度和情感，目前高校社会工作专业认同度普遍较低，成绩优异的社会工作专业学生绝大多数转入一些热门专业，间接造成了社工人才流失。同时，本科社会工作专业学生毕业后涌入非社工行业的现象越来越严重，导致社工行业专业性人才稀缺。

职业认同指个体对于所从事的职业目标、职业社会价值及其他因素的看法，与社会对该职业的评价及期望的一致。除了上文提到的高校社工专业学生流失率高的情况外，已从事社会工作职业的人员职业认同度很低，大量社工在考虑职业流向时会选择转行。

社会认同指个人认识到他（或她）所属于特定的社会群体，同时也认识到作为群体成员带给他的情感和价值意义。社工行业的社会认同度极低，多数人对社工行业不了解，有些人甚至将义工、志愿者与之混为一谈。而在国外，社工被看作与医生、律师并列的专业性职业。

（三）收入与晋升空间小

由于我国社工的收入体系尚不健全，社工平均工资水平仍远低于本地职工平均工资。同样的教育程度和工作经历却由于行业的不同，造成收入上的差距，给社会工作者内心造成极大不平衡。同时，较低的薪酬也意味着社工的物质基础无法得到保障，导致两种结果：放弃当前社工工作，转而去取得更高收入的工作；摒弃社工的专业价值与伦理，寻求自我利益。

社工机构可以提供的晋升空间上也十分有限，目前社工机构晋升选拔的条件除了取得社工资格证、工作年限等基本条件以外，选拔还需论资排辈，员工数量较多的机构中竞争非常激烈。不少社会工作者在社工行业看不到未来，逐渐产生退出社工行业的念头。

除此之外，由于政府购买社工服务对于社工岗位工资的限价、岗位社工购买的局限以及对机构在其他方面如财务、募捐方面的严格限制，使机构丧失了自主权，无法通过扩展机构公益事业创造更多的员工上升空间。

二、社会工作职业化困境的原因

社工行业一方面在社会上的知悉度低，另一方面由于收入待遇低、职业前途未卜，无法得到社会的认可。社会工作职业体系的不完善，不仅使在职社会工作者对自身行业缺乏职业认同感，也给将要从事社会工作行业的社工学生带来心理上的障碍。在急功近利的社会大环境下，人们对名利的追求已经超越了实现自我职业价值的愿望，收入高发展好的职业成为大众普遍的职业价值观。社会工作社会认同的缺陷建立在社会工作职业体系的不完善之上，是社会工作所面临的价值观挑战。

就目前看来，我国社会工作职业的现状为人才供给不足、专业化程度不高。一方面，专业社工人才的需求量较大而学校专业教育的效果却不尽如人意，和目前社会需求有较大差距。另一方面，现在社会工作人才队伍的建设仍面临着较大的人员缺口，社工毕业生大量的流失成为首当其冲的因素。从在职社工的职业状况看，社会工作在职业体系方面以及社会认同方面存在缺陷。职业体系方面的缺陷体现在社工收入和社会保障上。首先，由于政府购买项目对社工收入的限定，社工行业的收入整体偏低，和其他行业收入相比处于低位，一些社会工作者无法很好地满足其自身的生活需求。其次，由于社工机构建立的目的不纯以及政府对社工机构社会保障体制监管力度不够，使得社工行业的社会保障水平不高，机构为社会工作者缴纳的社会保险低于其他用人单位，使社会工作者无法获得应该享受到的职业保障，社会工作者的职业风险增加。

由此看来，社会工作职业化的困境根本源于社会工作职业体系的不完善，不完善的职业体系进一步导致了人们对社工行业社会认同的偏差。社会工作行业引进我国本身就没多久，行业仍处于发展阶段，行业体系也并不像其他行业那么完善，在这种急功近利的大环境下，对于这种前途未卜、收入又不高的行业，很难得到社会的认同。可见，政府为建立一支素质优良的社会工作人才队伍，仅把重点放在素质优良上是远远不够的。要让社会工作职业化进入良性发展，首先需要建立起一套健全的职业体系，包括从合理的职业报酬、较高的职业声望到完善的分工体系，才能获得广泛的社会认可。

三、中国社会工作职业化的前景

自2006年以来，我国社会工作已经进入具有划时代意义的发展阶段，但至今仍未得到社会的广泛认同。一方面由于社工职业正式起步时间晚，社会工作教育19世纪80年代引入我国，但是社会工作作为一种职业却直到2003年才为国家劳动部所确认。另一方面，由于社工行业缺乏大众宣传力度，公众对社会工作职业鉴定模糊不清，还有些人把志愿者和义工同社工混淆。公众对社会工作职业的知悉度低、认同度低，对大众来说完全就是个陌生行业，大众对社工能带来的服务也是打了一个很大的问号。公众没有对社会工作行业建立起社会认同感，这将在很长一段时间制约社会工作的发展。

任何新事物在进入一个新环境里都是有适应期的。社会工作在西方发达国家经过了近百年的专业化发展，才得以形成一套独立的社工职业体系，而社会工作传入我国的时间才只有短短的几十年，其职业体系都是建立在西方国家的国家体制以及经济制度的基础上，和我国的本土文化存在相当大的差异。因此，社会工作在我国发展阶段所出现的种种问题都属于常态。我们应当正确地认识社会工作职业化发展过程中与社会经济体制、文化、价值观念冲突所产生的矛盾，这样才更有利于推动社会工作在我国的职业化发展，加快社会工作在我国的发展进程。

我国社会工作职业化发展仍然处于初期阶段，无论从专业化方面还是职业化方面都充满着诸多挑战。随着我国经济的快速发展，对社会工作人才的需求不断的增加，社会工作的重要性日益凸显，因此，社会工作的发展空间将是巨大的。相信在未来政府对社会工作在职业化的发展一定会提出更高的要求，大众对社会工作的认识也会不断提升，会有更多的社工毕业生毕业后从事社会工作行业，也会有更多优秀的社会工作人才为中国的社会工作发展添砖加瓦。

参考文献：

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第五篇：中国信访制度的困境及其改革出路探析

中国信访制度的困境及其改革出路探析

摘要:信访是我国社会主义公民政治参与的重要渠道,也是实现和维护公民民主政治权利的具体形式。但随着社会主义市场经济的建立和发展，我国现行的信访制度已经出现了困境,对法治和公民民主权利的维护已显力不从心。本文试图从理性的角度解读中国信访制度的困境,并寻求其改革出路,以进一步完善我国的民主法治。

关键词:信访制度;困境;改革出路

一、引言

信访制度是我国公民政治参与的重要渠道,也是实现和保障人民群众行使民主权利的重要形式,党和政府高度重视信访工作,建立了相关的工作制度,设置了专门的工作机构,取得了很大的成效。信访制度是社会的安全阀,对社会的稳定起着很大的作用。但近年来,随着社会主义市场经济的建立和发展,人们利益关系的调整和变化,出现了一些新情况新问题新矛盾,导致集体上访、越级上访的事件呈上升趋势,对此一些地方便提出了要“以法治访”、“严厉打击越级上访”,并以此为依据,对群众的正常上访进行“围、追、堵、截”,损害了群众的利益。破坏了党群、干群关系,造成了不良的影响[1]。而且在2004年还出现了“信访洪峰”。从这一点上看:在严峻的“信访洪峰”局面的背后,除了公民权利意识的觉醒及其自身权益保护的诉求得不到解决等原因之外,转型时期社会结构性矛盾一直未能有效解决、各级国家机关中的工作人员懈怠渎职等,也是引发信访量剧增的主要原因。同时这也更进一步说明:在我国实行多年的信访制度已经出现了困境,其作为社会的安全阀,已经出现了裂缝,其制度的设计及其运作中存在的缺陷已显露。我们知道没有安全阀制度或安全阀制度不完备的社会结构,都是僵化的社会结构,因而也是潜伏危机的社会结构。僵化的社会结构比灵活的社会结构更容易引起冲突。因此,面对作为我国社会的安全阀的信访制度已出现了裂缝,我们就必须理性求解中国现行信访制度的困境,以更好的寻求其改革出路。

二、中国信访制度的困境之征表

解决任何一个问题,必须找出问题的症结,找出问题的关键所在。为了能给现行的信访制度找到出路,我们就必须理性的找出及分析现行信访制度所存在的问题和困境。笔者经过综合分析,认为中国现行的信访制度的困境主要有以下几个方面:

困境一:信访制度结构复杂,机构之间沟通不畅

在横向上,中国的信访机构主要由五个部分组成,即党、政府、人大和两院分别设有信访机构。这五个机构负责处理各自领域来自社会的表达信息。但这些信息所涉及到的问题大多需要政府来解决,于是表达信息还必须经过一个向政府转移的过程。然而政府的信访机构也仅仅是一个接受信息的部门,它缺乏解决问题的权能。因此,汇集到政府信访部门的表达信息还得经过一次时空转移,信访部门将这些信息进行分类,然后提交政府相关机构。这样,制度结构的复杂性影响了沟通速度。更重要的是，由于权力结构的复杂性而降低了沟通质量。这种制度结构不仅处理信息的能力较低,而且还会因信息处理不当引发其他针对政治体系的政治压力。当代中国的沟通制度有一个显著的特征,即它主要是为处理非政治问题和非私人问题

而设置的,这与中国共产党在社会主义革命胜利之后对社会形势的判断以及政治制度的性质有关[2]。改革开放之后,沟通制度基本上还是延续了传统的模式,在利益需求多元化的今天,这种模式显然不能适应社会发展的需要。在纵向上,信访制度未形成系统的结构,信访部门的层级关系与所属机构的层级关系不完全一致,如下一级政府受上一级政府的领导,而下一级政府的信访部门与上一级信访部门的关系却不存在领导关系。有关条例规定,信访工作在各级人民政府的领导下,坚持分级负责、归口办理的原则[3]。信访部门实行“块块”领导,这样,信访系统就缺乏完整性和一致性,越级沟通或信访的现象屡有发生,信访秩序混乱经常打断国家权力部门的程序性活动,影响了国家权力体系的正常运作。

困境二:信访制度被异化,功能错位,机构错位越位的现象屡见不鲜

中国的信访制度确立于1951年,当年6月7日,政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1982年以前的信访反映的问题多是“政治型”,在解决个人政治问题上,信访制度曾发挥了一定的作用。1982年以后的信访可以概括为“安定团结型信访”,信访制度的主要功能是化解纠纷、实现救济。我们知道“安定团结型问题”如:化解纠纷,调解,权利救济、腐败、乱收费、打击上访应该由司法部门解决,但1982年后直到今天的信访工作主要是解决这些问题,这就说明“功能错位”是信访制度的一个突出问题。上访者想反映的回答涉及到土地、基层选举、腐败、乱收费、打击上访等各个方面,但信访部门并不具备解决这些问题的能力。既然信访部门没有权力和能力解决这些问题,那他们又怎样或用什么方式和手段来处理这些问题呢?据笔者了解相当一部分信访事项的处理运用的是法治以外的方式:如强压,或妥协,或哄骗等。同时由于面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访,上有领导指令化解的压力,下有群众极端不满的怨气,信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。由此在这种工作状况下,信访机构错位、越位的现象屡见不鲜,执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现,反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。同时上访者也往往把信访看成了优于其它行政救济、甚至国家司法救济的一种特殊权利。他们在当地有关部门解决不了问题后,动辄上访,这直接导致了司法权威在人们心目中的弱化,最初只是供人们提意见、建议的信访制度,后来却变异为一种权利救济的最佳方式,这种异化对我国的法治建设将产生十分不利的影响。

困境三:人治色彩浓厚,不具有行政权力的信访机构有时权力无限且不受制约

从法律地位看,信访工作机构并不具有行政的职能和权力,也不是单独序列的国家机构,其处理信访事项的权能有限,不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。那么,赋予信访机构一定的职权是否就能有效解决各类社会矛盾呢?答案是否定的。现行的信访制度早已突破了秘书性质的工作机构的定位,从现行的信访工作模式看,不具有行政权力的信访机构有时权力无限且不受制约,其工作的触角往往延伸到社会生活的各个领域,有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能;以领导批示为信访督办的依据带有人治色彩,而“传达室”和“邮局”式的归口转处,只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。总之,庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾,反而有可能成为中国走向法治化进程中的一股消解力量[4]。

困境四:上访人的清官情结严重,诉讼案件类信访增多

按照信访主体利益动机划分,公民信访活动的内容要求主要有以下几种:一是请求解决个

人或集体的矛盾和困难,即反映问题、陈述要求;二是对党政机关的工作提出批评建议等;三是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行控告、检举;四是向国家机关咨询有关政策。目前我国公民信访的内容主要集中在第一和第三个方面,并且多数是针对诉讼案件的(包括刑事和民事案件),非诉讼案件的极少。也就是说,目前信访主体的信访动机倾向单一化,对于法律诉讼案件的信访成为焦点。应该承认,少数诉讼案件的上访,是由于司法不公引起的,但是,有的却是因为败诉方对法律不理解、误解引起的。有学者指出“公民针对诉讼案件的上访,属于法律规定的申诉或申请再审,都是诉讼行为,应该依照法律的规定进行,不应盲目”,“信访虽然也是为了寻求正义,但它实质上还是历史上的”清官情结“,期盼以”人治“的力量来实现公平与正义,而这无疑对”法治“产生负面影响,从而在根本上延缓正义的到来”[5]。困境五:信访成本较高,但效益较低

目前信访的成本包括:一是信访者信访材料及邮寄通讯费用。不少信访者为了能使所反映的问题尽快得到解决,都将材料打印、复印若干份,然后用快件分别寄给有关党政机关,这是一笔较大的开支;二是信访交通生活费用。这主要指那些从偏远地区到省城或者进京上访的。他们坐车、吃饭等生活花费也占了重要的一部分;三是由于上访和等待有关受理部门答复耽误的误工(农)费用。这些费用加在一起,其数量相当可观,但实际问题被解决的是非常少的。在一项调查中:在接受调查的2000多人中,只有3人表示因为上访才使自己的问题得到了解决,而解决的方法还是有关领导人做了批示,引起了当地政府的重视[6]。可见信访成本较高,但效益较低。

三、中国信访制度的改革出路--依法治访

由于中国的现行的信访制度存在上述困境,因此必须改革。那怎样去改?是强化还是弱化抑或全部推翻?在这些问题上可以说是仁者见仁,智者见智,说法不一。笔者以为在改革中国现行的信访制度之前必须对公民信访权利进行再认识。根据我国宪法的相关规定可以得知:信访权利是公民的一项基本民主权利。从历史的角度看:信访活动在任何社会都存在。因此,信访制度有其存在的价值和理由。信访权利是与信访行为所指向的其他实质性权利相结合的,如治权利,民事权利或经济权利等。因此我们不能离开信访行为所指向的实质权利来谈信访权利。同时我们也知道任何一项权利都不是漫无边际的,他也是要受到约束和制约的,所以同样作为公民的一项基本民主权利的信访权利也受到约束、不能任意扩张,否则社会将会陷入混乱无序之中,对信访权利的保障也无从谈起。我们现在的社会是法治社会,一切惟法律至上,而法治社会的一个基本原则就是用法律对公民权利的进行保障,但我国现行的信访行为中有很大一部分涉及须用法律解决的问题却得不到法律的解决,比如说,应诉讼终结的案件应当通过法律规定的程序进行,但有些部门或个人以保障信访权利为由避开法律,用人治的方式去解决,从而使中国的法治受到破坏。同时我们也必须理性的看到:我国信访制度有时所起的作用是在党政领导的个人作用下所发挥的,但这种作用与法治的关系不甚密切。

通过以上对信访权利的再认识,笔者以为:夸大和强调信访的种种优点、作用,迷信信访制度是不可取的,只会导致社会成员对信访制度的更多误解。同时我们也必须看到信访制度的在我国历史上所起的作用,一概抹杀信访制度也是不可取的。为了使得信访制度成为中国事实上有效的解决纠纷的良性制度,就必须让他在法治下重构,以获得新生。走出信访困境,必须实现以法治为内容的信访制度改革。如果我们仅仅只是着眼于从信访量上如何化解或扼制这股来势汹涌的洪峰,只是自上而下地再三指令或大声呼吁重视和解决信访中的各类矛盾,进一步扩大信访处理的范围,那么这套已经运行多年的复杂的制度安排仍然会让政府、社会和信

访机构以及信访群体在付出极大代价的同时,继续品尝破坏法治所带来的恶果。对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来,采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革,而扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威,应当是中国信访走出困境的根本出路[7]。笔者以为对信访制度的改革具体可以从以下几个方面着手:

(一)尽快出台《信访法》。现代法治的真谛就是:一切社会行为须处在法律的控制之下。信访活动也不例外。因此我国必须尽快出台《信访法》,健全信访法律体系,实现信访的程序化、法制化。我们知道任何国家的公民的政治参与必须要有畅通的、制度化的渠道予以保障。依据我国政治参与的社会主义性质和信访体制的现状,信访立法已经成为迫在眉睫的任务。从建国到现在,关于信访的立法还是空白,对信访的性质、地位、作用、原则、程序等规定,仅仅限于条例或者文件当中,我国宪法上赋予的公民信访的法律合法性与现实中缺乏操作性的法律条文之间的错位,使得信访活动和信访工作前后、上下不一致,也使得信访受理部门基本上处于“名不正,言不顺”、工作也是“批批转转”的情形中。同时我们知道国务院于1995年制定了信访条例,虽对保障人民的权利起到积极的作用,但行政法规的在法律体系中的地位和效力等级与与信访的宪法地位不相称。因此,我们国家应尽快制定《信访法》。

(二)统一信访受理机构。我国现行的信访制度结构复杂,从中央层次来看,国务院设立国家信访局,中纪委、高法院和高检院设立信访室,中央各部委设立信访办;从地方层次来看,都设立了相应的信访处(科、办)等。目前信访机构在设置布局上存在较大弊端。一是布局过于分散,各自为政,缺乏统一协调。如国务院在设立国家信访局的同时,其所属的各部委也设立了信访办,分散了信访受理资源。二是国家司法机构内部设立信访机构,有破坏司法公正的嫌疑。现在,“两高”均设立了信访接待部门,负责有关诉讼案件问题的信访受理。我们认为,对于法律体系的诉讼问题,应当通过正常的司法渠道来解决。所以,应当在各级人大设立统一的信访受理机构,因为信访制度在我国是作为政府性的民意表达机构存在的,而人大正是民意代表机构,将之放在人大,更有利于听取民意、反映民情,体现公民的意志,合情合理[8]。

(三)改革司法机关的信访制度,同时使信访制度与司法制度相衔接。司法权威是法治的内容,在全社会形成尊重司法判决,树立司法最终裁判权威的氛围,有利于社会的稳定。因此我们要改变司法机关中现有的诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式,要将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时,让权力机关的监督、社会监督(媒体、社会成员)与法律监督结合起来,促进司法公正,维护司法权威。由于司法权是最终的裁判权。因此,信访制度所确立的救济不是最终的救济,当信访救济不能有效的解决问题,那就应该让位于司法。所以在我国进行信访制度改革时也要注意使信访制度与司法制度相衔接,以使公民的权利得到充分的救济。

(四)建立信访代理制度。现代社会是经济高度发展的社会,在各个领域相继出现了各种代理机构,这些机构和组织的出现对公民权利的保障与实现起到了很大的作用。因此,在信访制度中,笔者认为也可以借鉴和引入代理制度。但在信访制度中,必须明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织,因为不行使国家权力的非政府组织或群众自治组织,能站在比较公正的立场上,维护公民个人的权利。同时必须鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域,让它们承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任,如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等,以期形成现代法治社会所需要的公民社会基础。

参考文献:[1] [8]张友直,李世源.“依法治访”与我国信访制度的改革[J].湖南社会科学,2002,6.[2] 谢岳.组织结构的制度化重建[J].天津社会科学,2002,02.[3] 浦兴祖.中华人民共和国政治制度[M].上海人民出版社,1999,741.[4] [7]周梅燕.理性求解中国信访制度的困境[J].半月谈,2004,7,2004-07-05.