英国经济的现实困境与复苏前景

第一篇：英国经济的现实困境与复苏前景

英国经济的现实困境与复苏前景

国际评级机构惠誉(Fitch)在其英国现在面临”可怕“ 的财政挑战：与上世纪 70年代和 90年代财政恶化期相比，目前英国的财政赤字规模扩大了近一倍，若英国希望维持AAA评级，需要执行一个强有力的中期财政紧缩战略，即每年额外削减相当于GDP 1 % 的财政赤字。报告引发市场动荡，英镑应声下跌，投资者对英国乃至全球经济复苏前景表示担忧。本文的分析表明，尽菅目前的英国财政状况确实很糟糕，经济复苏举步维艰，但是由于英镑与欧元有着截然不同的货币体制以及英、美微妙的同盟关系，英国料将不会成为下一个希腊。

一、英国经济很“受伤”

(—)总体经济：仍在衰退中

从纵向看，自 2008 年第四季度开始，英国经济经历了连续 6 个季度的萎缩，2010年第一季度GDP 同比仍然下降022%，创下 1955 年以来衰退时间最长的纪录；2009 年 GDP 同比下降 4.9%，为 1988 年以来的最大跌幅。横向来看，2009 年英国经济增长率低于欧洲 27 国以及欧盟平均水平，同时低于美国、法国等发达国家，与主权债务问题严重的欧洲五国相比仅略好于意大利的 一5 0%。

(二)主权债务：步人雷区

2009 年英国财政赤字为 1799 亿英镑，占 GDP的比例为 11.5%，仅次于爱尔兰的 14.3%、希腊的13.6%，高于西班牙的 11.2%、葡萄牙的 9.4%和意大利的 53%。英国公共债务余额占 GDP 的比例为68%，高于爱尔兰的 64%和西班牙的 53.2%。《纽约时报》更是尖锐地指出，英国可能是债务前景最为严峻的欧洲国家。

(三)银行业：系统性风险并未有效改善

伦敦金融城是现代历史上最成功的金融中心之一，但金融危机却让英国银行业成为经济复苏最大的绊脚石。2008 年2 月 18 日，英国政府宣布国有化北岩银行，拉开了援助银行业行动的序幕。截至 2009年8 月，英国政府提供了总额高达 1.227 万亿英镑的援助，这一规模超过了英国 GDP 的 80%。然而这些措施收效甚微，英国银行体系自身的系统风险并未得到显著改善。一是英国银行业对国际业务依赖程度较高，在国际市场上拥有大量风险敞口。巴克菜银行、皇家苏格兰银行和汇丰银行的国际业务依赖程度都达到80%左右。二是英国银行业对建筑业和商业地产业存在巨大的风险敞口，信贷资产质量在短期内难以提高。三是英国银行业持有相当规模的政府债券，一旦政府债券的信用评级被调降，或市场上认为政府债务有违约风险，这部分资产的质量将急剧恶化。四是金融部门资产负债表尚末恢复正常，如果政府取消宽松的货币政策，会引发债务成本增加，金融部门信贷损失或进一步扩大。

(四)房地产业：繁荣后的苍凉

以坚挺著称的英国房地产市场曾一度是全球的标杆，然而随着全球金融局势日益严峻，英国房地产市场从“降温” 转向了 “寒冬”。次贷危机爆发后，虽然英国央行连续降息，主要贷款银行却不断调高贷款利率、首付比率。原有的贷款者难以承受高企的借款成本，毁约率不断升高；英国房价水平从 2007 年的峰值重挫20%。尽管2009年下半年房产市场出现反弹，但是，舆论仍普遍持谨慎态度。2010年4月，作为英国购房者重要资金来源的抵押贷款仅净增 18亿英镑，为 2001 年 2 月以来最低水平。由此可见，英国信贷紧张的状况并没有得到有效缓解，抵押贷款的情况也不乐观，英国房产市场存在进一步调整的可能性。

(五)失业率：攀至新高

2010年第一季度英国失业率达到 80%，为 16年来最高。更令人担忧的是，由于英国政府同样需要出台减少财政赤字的措施，失业率可能还会继续攀升。

(六)政治局势：合中有分 月 11 日，卡梅伦领导的保守党与克莱格领导的自由民主党携手组成上世纪 30年代以来英国首个和平时期的联合政府。然而，英国国内舆论对此却并不看好。一是两党政见存在较大分歧。在外交方面，卡梅伦强调英国的独立性，而克莱格则主张加强同欧盟的联系；在改革选举制度方面，全民公决能否尽快实行以及自民党的利益能否因此得到扩大也在争议之列。二是作为反对党的工党在议会下院仍有相当实力在一些关键问题上会给联合政府带来一定阻力。

二、经济复苏步屈维艰

在过去的30多年里，英国经济发展业绩总体不凡人均收入超越了德国和法国，一度被欧洲其他国家所羡慕。然而，经过金融危机洗礼，英国人似乎要开始学习适应平庸，接受英国面对衰退、艰难复苏的事实。

(—)过度依赖金融业发展经济的负面影响突显

近30年来的英国经济，可谓成也金融，败也金融。撒切尔夫人信奉货币主义理论，1979年上台后开始大刀阔斧地对金融业进行改革，放松监管，强调市场自由化、竞争化。对内，金融业重新恢复混业经营：对外，引入外国金融机构，实行资本自由流动，形成开放性的市场竞争环境。这些措施重振了英国经济，使其GDP增长率从70年代的 1 9%提高至80年代的2.6%。然而，金融改革埋下了危机的种子：英国经济结构越来越不均衡，经济对金融业的依赖与日俱增。2005年 一2009 年金融业在英国 GDP 中的占比从30.4%升至33.2%，而制造业占比则由 6.3%降至580's。

金融业的产生是为了服务于实体经济.一旦其发展明显超出实体经济需求，失去控制，经济发展就必然要向基本面回归。金融业超常规发展对实体经济的负面影响主要体现在三个方面。一是仅仅依靠金融业带来的经济增长将不可避免地催生资产泡沫。宽松的金融环境会使经济出现一时的高速增长，然而在实体经济缺乏高速增长基础的情况下，延续增长的唯一方法就是继续实施宽松的货币政策。金融机构在巨大利益驱使下，存在着想利用金融创新延续业绩神话的冲动。两项因素的叠加，导致资产泡沫的形成。此次由次级抵押贷款吹起的房地产泡沫就是最好的例证。二是信息不对称加之金融监管松懈使金融机构可以通过操控实体经济而获利，并扰乱了实体经济的正常运行。最典型的例子就是始于 2007 年国际油价暴涨暴跌，油价从 2007 年初的 55 美元/桶，飙升到 2008 年中的 147 美元/桶.后又狂坠至33 美元/桶。其运行轨迹与实体经济的需求可以说完全脱节。三是庞大的金融体系大大降低了经济体自身抗风险能力，加快了金融风险向实体经济传导的速度。英国经济对金融行业的依赖使其在这次金融地震中显得尤为脆弱。为金融机构提供数额巨大的经济救助，也将英国政府拖入债务危机的泥潭。然而经济援助却未能阻拦金融危机向实体经济的蔓延，危机对英国两大支柱产业——金融和房地产业的侵蚀很快就波及到了实体经济：表现为失业人数屡创新高；资产账面价值的蒸发带来了强烈的负财富效应，消费者信心指数骤降，居民消费减少；信贷成本激增，需求减少，投资增速放缓。

(二)经济调控左右为难

一方面，英国经济的复苏离不开金融业的重振，目前银行业仍依赖央行提供的流动性，“量化宽松政策” 不宜退出。另一方面，英国通胀压力近期飙升。2010年 4 月 CPI 同比增长达到 3.7%，远高于 2.0%的目标值，创 2008 年 11 月以来的新高。与此同时，英国财政赤字高企，减少赤字势在必行，而经济复苏又需要政府扩大开支。因此，如何平衡好国内财政负担、通胀压力和经济复苏将成为新政府的一大挑战。仅就目前英国出台的减少财政赤字的措施来看，很可能会拖累英国经济复苏。这是因为，尽管卡梅伦政府提出要鼓励创业和促进制造业发展，以促进经济转型，然而其实际成效仍有待观察。上届政府在其任期的后几年里也曾不断提出要”重新平衡经济结构”并发展制造业，但都因应对危机而难以真正落实。如果新政府削减财政支出幅度过大，对英国目前脆弱的经济而言，无异于“釜底抽薪“，很可能会将私人部门以及整个经济重新拉人衰退。

(三)滞胀或将来临

英国自从 2009 年3 月开始实施空前的量化宽松货币政策之后就一直没有宣布过停止这一操作。没有限期的宽松政策，不见起色的经济情况，不禁让人担心英国是否会因此面临滞涨？事实上，不仅英国，现在全球都面临着滞胀风险。在过去的几十年间，财富越来越集中于通过资产获利的相关经济活动，一场金融危机摧毁了金融活动带来的大部分收入。强迫性调整随之展开：供给方要调整结构适应需求方，收入与需求的错配要得到改善，劳动生产力要在调整中逐步提高，经济需要重新复苏。但这一过程需要较长时间才能完成。目前，英国以及世界其他主要经济体实施的财政刺激政策，在严峻的经济形势下是必要的。但是，如果政府继续偏离市场需求脱离实体经济过度支出，试图在较短时间内重现过去的“美好时光”，可能会适得其反地延长经济结构调整时间。同时，宽松的银根可能引发商品投机行为，迫使劳工组织提高工资需求，从而打通货币供给和通货膨胀之间的传导通道，使经济陷入滞涨局面。

(四)人口老龄化如雪上加霜

在过去 25 年里，英国 65 岁及以上人口增加了150万人，占总人口的比重已达到 16% 以上，人口老龄化的程度越来越严重。加上出生率较低，英国的老年抚养比一直维持在24%左右的高位。金融危机一级新一轮的债务危机，使英国老龄化问题更加凸显，对经济复苏造成负面影响。IMF经过测算指出，英国长期财政偿付能力面临的主要威胁不是金融危机遗留的债务问题，而是不利的人口机构变化带来的高昂成本。随着人口老龄化、医疗以及社会保障支出都呈现上升趋势，在高福利的英国，这些支出80%是由公共部门承担。

三、英国不会成为下一个希腊

诚然，英国经济情况堪忧，复苏前景充满不确定性，但是英国不会成为下一个希腊，不存在国家破产和英镑崩盘的危险。

首先，英国央行堪忧把债务货币化，通过货币贬值和通货膨胀吸收债务，这是英国区别于希腊的关键性体质因素。隶属于欧元区的希腊，有着一个尴尬的货币体系：尽管欧元区成员国在货币政策上高度一致，但是财政政策仍掌握在各个主权国家手中。欧元区各国经济发展不均衡：一方面，希腊等成员国经济实力下降，失业率高企；另一方面，以德国为代表的部分成员国经济竞争力相对较强，出口强劲。金融危机后，欧元区没有如美国一样将利率降至接近零的水平，这符合德国等经济强国的利益，却导致希腊等国不得不过分依靠财政手段应对经济衰退，加大了希腊等过的财政负担。债务危机发生后，各成员国不愿意为其他国家偿还债务，因此在救助希腊过程中经常出现分歧。可以说“同一央行，多头财政”是造成希腊乃至欧洲主权债务危机不断升级的核心原因。而英国并不存在这种体制性缺陷。它可以协调一致的运用货币政策和财政政策来解决债务危机，债务违约的可能性很小。

其次，英、美之间存在着微妙的同盟关系。翻看历史我们可以发现，英国并不愿意把自己的前途同欧洲的命运联系在一起。著名经济学家罗伯特就曾这样总结英国与欧共体的关系：英国并不接受政治一体化的目标，主张在欧共体之外进行外交政策，安全和防务方面的协调，极少谋求在欧共体内最大限度的发挥作用。目前，英国虽然是欧盟成员国之一，却经常与其他成员国意见相左，并且拒绝加入欧元区。相对于欧盟，英国与美国的关系就要密切的多。早在二战结束之后，英美就结成了特殊的同盟关系。因此，在关键时刻美国可能会出手救助英国。

再次，英国的适度走软有助于英国经济复苏。英镑贬值可以刺激出口，使英国经济结构趋于平衡；同时，贬值使英国物价降低，更容易吸收国外企业和个人到英国投资、消费；英镑贬值也可以舒缓英国繁重的债务压力。

第二篇：专业化检察人才培养的困境与前景

专业化检察人才·培养的困境与前景

一、专业化检察人才培养的历史选择和现实状况

与法一样，检察制度是人类社会发展到一定历史阶段的产物。法律赋予检察机关以法律监督职权，作为行使者，检察官所从事的一切活动就是为了维护国家法律的统一·和正确实施，即法律监督官员。随着法律的不断发展和完善，从事检察工作的人员越来越多，内部分工也越来越细，由此呈现的专业化要求日益突出。

在检察职能不断走向专业化的历史发展进程中，检察机关的内部分工正在根据不同的监督内容，逐渐发展为不同层面的专业化办案模式。一方面，这是源于依法治国方略的实施推进了法律制度的完善和法律监督体系的规范，使得检察工作的标准不断提高，只有专业化的检察人员才能合格地承担起法律监督职责。另一方面，随着改革开放和社会化程度的不断加快，司法环境的复杂程度越来越高，只有专业化的检察分工才能满足不同的法律监督,需求，实现维护司法公正的价值追求。

在专业化大趋势下，检察机关进行了许多有益的探索。以北京市检察机关为例，自2004年5月27日北京市人民检察院第二分院率先成立第一个专业化公诉组——金融犯罪公诉组，至2007年10月底，北京市检察机关共成立各类专业化公诉组98个。最早实行专业化公诉组的二分院还相继成立了毒品犯罪公诉组、涉税犯罪公诉组、职务犯罪公诉组、危害国家安全公诉组、涉黑犯罪公诉组等，不仅培养造就了一批专业化检察人才，而且办案的法律效果和社会效果都得到了显著提高。

然而，目前北京市各级检察机关的专业化办案模式发展并不均衡，一般来说，市院及分院的专业化办案组分工较细，而且主要承办人相对固定，而区县院则专业化程度较低，主要集巾在末成年人犯罪案件，也有少数几个院成立了女性犯罪办案组、轻刑犯罪办案组，且主要承办人相对流动性较大，直接制约着专业化水平的提高。

对于专业化人才的专业分布状况则更不乐观，如果将法律监督比做一只木桶的话，对其评价就存在着明显的“短板效应”。仅就民事行政检察工作来说，北京市检察系统中，不但没有专门从事行政诉讼监督的检察人员，就连接受过系统的行政法学教育的检察人员也是寥寥无几，这种形势既不符合专业化办案模式的要求，也无法适应行政沂讼监督专业化的发展趋势。

二、专业化检察人才培养面临的困境

(一)基层检察院对专业化人才培养的两难选择

人才是强检之本，专业化检察人才是检察机关开展专业化办案模式的前提和基础。但各级检察院之间级别管辖的天然差别，决定了在开展专业化办案模式时的不同选择。一般来说，市、分院办理的案件相对数量少、难度大、周期长，以二分院专业化公诉组为例，2004—2006年三年间办理金融证券类案件分别为9件、10件、19件，办理职务犯罪案件分别为16件、25件、50件。虽然案件绝对数量少，但办理这些案件都要求检察人员不但具备法律素养，而且要在相应的学术领域具备与当事人相当甚至更高的专业素质，由此体现的专业化要求尤为突出。

而基层检察院的受案特点是案件数量多，且多数案情相对简单，办案周期较短，适用法律法规相对多样。如某区检察院2007年办案总数为228件，其中轻微刑事案件63件，全部由轻刑案件公诉组办理；同时，未成年人犯罪案件24件，未成年人犯罪公诉组办理了其中的15件，另外的9件因时限要求由其他办案组办理。可见，如果过于强调办案的专业化程度，必然会形成工作量的难以均衡，甚至出现人力资源的闲置。

但从法治国家和检察工作的长远发展来看，基层检察院培养专业化检察人才又是大势所趋，是增强检察机关法律监督能力，适应新时期检察工作需求的必然选择。在这两难选择中，几乎所有基层检察院都选择了“一专多能”的检察人才培养方向。一方面，由于办案模式的专业化程度与上级院相比要求较低，专业化检察人才的培养压力相对较小。另一方面，“多能”的培养方向使检察人员可以胜任现实的办案需要。前面提到的末成年人犯罪公诉组在2007年还办理了成年人犯罪案件近60件。基于此作出的价值权衡和决断虽然限制了专业化人才的培养和办案模式的专业化程度，但更为符合基层检察院的实际需求。

(二)检察人员面临的职业化和权力化冲突

一个组织表现为职业化或权力化，在管理上的根本区别在于实现组织的目标是不一样的，职业化追求的目标更注重效率，包括个人的效率和组织的效率；而权力化的组织目标更强调控制，特别是控制的范围(包括纵向和横向的组织范围)，甚至表现出追求控制范围的最大化。对于正处在社会转型历史时期的检察机关，植根于计划经济的管理体制所赋予的全能型政府管理模式，尚无法摆脱权力化的目标取向。

从专业化办案模式出现的历史前提看，它是检察丁作职业化的社会需求所致。作为法律职业共同体的职业化检察组织应当更强调社会责任，这是区别于更关注利益的权力化组织的。正是出于对检察组织的权力化分析，我们不难看出，已经适应并沉浸于权力化管理之中的检察人员仍是强调控制的追求者，如何引导其将目标定位在注重承担社会责任的效率上，将是专业化检察人才培养亟须解决的职业意识问题。

(三)与专业化办案模式相配套的责权机制尚未确立

专业化检察人才的培养必须以专业化办案模式为出路，但在检察机关内部的办案管理体制中，与专业化办案模式相配套的责权机制尚未确立。以公诉部门为例，多种类型的专业化人才都是依托主诉检察官办案责任制来实行专业化办案模式的。虽然主诉制的整体框架内，赋予了主诉检察官较之以前更多的办案自主权和自由裁量权，但总体上远未达到职业本身所要求的权责效果。

以公诉工作为例，北京市各级检察机关的审查起诉工作流程为：公诉部门受理案件一公诉组审查案件一主诉检察官提出审查意见一报送部门主管领导审批一报送主管检察长审批一对于疑难复杂案件，须经检察委员会研究讨论一形成案件处理结果。其间，主诉检察官对于退回补充侦查等程序可以做出决定。由此可见，传统的集体负责制仍是检察机关办案中业务决策的主要方式。理想的办案模式专业化程度越高，则检察人虽的专业化素质越高，特别是针对专业性相对较强的疑难复杂案件。所谓“术业有专攻”，专业化检察人才经过专业训练，应当具有在本单位内相对权威的专业素养。但现行检察体制中，无沦是部门领导、上管检察K，检察长，还是最高业务决策机构检察委员会，即使其专业素质逊于专业化检察人员，也会山于其领导地位，使得承办意见与业务决策发生冲突时，前者必须服从于后者。如此权责机制调整下的专业化检察人员秉承服从的原则，就必须违背自己的专业素养去履职。相应的“外行”领导“内行”的怀疑也就汕然而生，专业化检察人才的价值如何实现?专业化办案模式的意义何在?(四)滞后的行政管理体制实为专业化人才培养的桎梏

虽然《检察官法》早在1995年就已颁布实施，但该法规定的等级制仅体现为每年“论资排辈”式的逐级晋升，既不与荣誉和收益挂钩，自然也无法发挥其对检察人员的激励作用。实际上，在检察机关内部一直以来的干部管理方式仍然沿用行政人事管理制度，并据此实行了职务级别工资制。但随着检察官的职业化发展，这种管理体制不可避免地暴露出缺陷和不足。

北京市某区检察院调查显示，青年干警从科员到副科的平均晋职时间为6．8年，加上一年的试用期，正常情况下入院近8年时间才能达到副科级别。作为该院重点培养的专业化人才，主要为副科或科员级的年轻的主诉检察官，自北京市2004年规范国家机关工作人员工资以来，按照工龄和行政级别确定工资，主诉检察官每月300元的津贴被取消。一方面，使得检察人员将职务职级的晋升作为进步的追求，作为衡量自身价值的唯一标准。另一方面，职务级别工资制的分配体系中，由于未设置专业技术职务工资，所以无法体现专业技术人员的价值。

虽然专业化检察人才的培养需要付出相当大的成本，但在这些利益驱动下，“干而优则仕”又必然会成为他们的成长模式，最终导致其专业优势失去发挥的空间。可见，在市场经济条件下，仅以职业素养和职业追求为动力，强化人才的培养是难以想象的。缺乏相应的利益机制作保障，这正是专业化检察人才培养和专业化办案模式发展的“瓶颈”所在。

三、专业化检察人才培养的解决方案

专业化检察人才是检察机关最宝贵的人力资源，对其开发与管理应当遵循现代人力资源开发与管理的发展规律，充分尊重人的本性及其行为特点。美国心理学家和行为科学家雪恩提出的复杂人假设较为科学、全面地总结了人的心理和行为动机，即每个人都有不同的需求和不同的能力，人的工作动机是复杂的，同一个人的工作动机也是因时、因地而异，各种动机之间交互作用而形成复杂的动机模式；一个人在组织中可以获得新需求和动机，因此，每个人在组织中表现的动机模式是他原来的动机与组织纤验交互作用的结果；一个人是否感到心满意足、肯为组织尽力，取决于他本身的动机构造，他同组织之间的相互关系、工作的性质、他本人的工作能力和技术水平、动机的强弱以及同事间的关系情况；人们依据自己的动机、能力及工作性质等方面情况，对不同的管理方式有不同的反应：虽然对专业化检察人才培养涉及体制层面的规定，并非检察机关能够独立解决的，但可以依据循序渐进的原则，在司法改革的大前提下稳步推行一些改良措施。

(一)知识与能力——专业化检察人才的培养内容

从类型学的角度看，知识可以界定为四种类型：第一类是事实方面的知识，是对客观世界的描述，通常称为“信息”。第二类是“怎么做”的知识，指某些事情的技艺和能力。第三类是从事专门活动的知识，它是社会高度分工的产物。第四类探索专门性知识来源的知识，通常称为“理论”。能力是指直接影响活动效率，使活动川页利完成时所表现㈩的经常的、稳定的心理特征。专业化检察人才的培养要以“理论与专门活动知识(专业化)之间的互动”为中心，在互动的过程中，转化为实践巾的操作能力，提高检察人员办案的专业化水平。

专业化检察人才的培养目标是应用型人才，强调人才的培养直接面向法律监督职责的履行，属于典型的法律职业教育。以知识和能力为主要内容，专业化检察人才的培养应包括以下内容：一是法学理论，重在培养先进的执法理念和积累深厚的法学功底，使其具备法律职业素养。二是专业知识，即为进行专业化办案所需了解和掌握的相关学科知识，使其具备专业素养。三是执法能力，指专业化办案的操作技能，特别是在运用法律和专业理论指导实践的过程中，不断提高观察力、记忆力、注意力等一般能力和交往沟通、逻辑推理、协调管理等特殊能力。

(二)权力与责任——专业化检察人才的有效管理

一直以来，专业化检察人才始终被置于检察机关人事管理的体制内，强调分工和层级节制，强调秩序感，合乎设训‘规范，是一种全流程的控制模式。这种管理模式虽然能够得到很好的规范和秩序，但是缺乏活力，无法适应以“知本”为特征的专业化检察人才发展的空间要求。因此，必须从人本思想出发，以人为中心，通过对人性、人的需求、动机、情感倾向等一系列与主观能动性相联系的人类理性状况的正确认识和把握，把专业化检察人才视为宝贵的人力资源进行管理<)通过对权力与责任的利，学管理，达到人与人、人与事之间的最优状态，借此最大限度地释放人的潜在能力，从而产生最大化效益。

专业化检察人才是检察机关在当今知识时代所开发和拥有的知识资本，对其使用和管理既要强调理性规范，又要强调情感的作用，既提倡对权威的服从，又强调民主的制约。因此，对专业化办案模式的运转程序进行设计时，要在专业化检察人才·的知识与能力所及范围内，赋予其相应的决定权和裁量权，保障其行为与结论得到尊重和认可。这种权责相对应的管理力‘式，必然会逐步限制和压缩检察机关内部行政领导和检察委员会的决策控制范闹，需要各级领导有“识才的慧眼，用才的气魄，容才的肚量，爱才的感情，聚才的方法”，才能克服官僚积习和一己之私，推动专业化办案模式的良性运转。

(三)整合与配置——专业化检察人才的资源利用

目前，检察机关的专业化检察人才‘尚处于资源短缺状况，而且缺乏有限人才的有效组合，因此必须通过优化专业化检察人才的资源配置，来达到有限资源的效益最大化。这不仅涉及某一检察机关内部的资源配置问题，还涉及不同区域之间检察人才资源的分配、使用问题，甚至需要突破地域界限，充分、合理地使用现有的专业化人才资源，提高使用效益。

在某一检察机关内部，可以根据检察人员的基本素质、性格特质、思维特性等综合情况，来确定不同职能部门的专业化人才培养对象。对于工作中出现的专业化需求，可以打破部门界限，通过专业化人才的全盘调度，弥补单个部门实力的不足。如对公诉工作中涉及的民事行政诉讼问题，可以借助民行检察人员的专业优势，加强沟通与配合，形成联动机制。

对于区域间的专业化检察人才的不平衡，则有赖于上一级检察机关的统一调配，这也是检察一体化亟须解决的整合问题。专业化检察人才本身就是一种稀缺资源，鉴于此，从最高人民检察院到各省级、市级检察院，都建立了所属辖区的专业化人才库，这项基础性工作已初见成效。但遗憾的是，建库的用途多限于培养和调动人员，对于如何根据办案需要进行有效的调用还没有形成完备的机制和系统的办法。检察机关实行上级领导下级的体制，这种领导既包括组织领导，也包括业务领导。因此，在检察一体化机制的框架内，对人才库的使用，既需要人才所在单位克服用人中的本位主义，树立大人才观，更需要上级检察机关充分发挥领导作用，从宏观上统筹调度，加强上下联动，横向协调配合，使得专业化人才优势在所辖区域内实现资源共享。

(四)分类与评价——专业化检察人才的激励机制

根据用人中的同素异构原理，对于同样数量的人，用不同的组织网络联结起来，形成不同的权责结构和协作关系，可以取得完全不同的效果。在现行的检察机关的行政人事管理体制不可变的条件下，就应该在这个体制内设计符合专业化检察人才成长特点的管理方式。在设计时，要力争寻求有效的方法，将具有不同能力的人摆在不同的职位上，实现能力和职位的对应和适应。同时，还要充分利用系统动力原理，通过物质的、精神的或其他方面的鼓励和表扬，重点强化激励机制，特别是注意对专业化检察人才的动机进行激发，从而提高丁作绩效。

为了避免专业化检察人才流失于“仕途”，首先要制定职位说明，针对检察机关内部每个岗位的不同职能和特点，明确职责内容和任职条件，以利于据此选人用人，提高专业化检察人才遴选的科学性和准确性。其次要实行分类管理，区分行政综合人员和检察业务人员进行职级管理，既可以拓展检察业务人员的发展前景，又可以进一步明确检察官的职业权力、职业地位、职业收入和职业安全，以利于专业化检察人才坚定个人的职业信仰和职业追求。在此基础上，对现行的工资和福利制度进行调整，通过专业技术职务工资的设置，来体现专业化检察人才的价值，逐步建立并完善专业化检察人才的利益激励机制。

从专业化检察人才的培养进程来看，司法的专业化趋势催生了专业化办案模式，发出了对专业化检察人才的呼唤。但当社会转型期的管理体制与现实环境形成了专业化检察人才培养的瓶颈之时，我们身处其中，必须对此作出回应：在现阶段，检察机关唯有适应检察职能的发展趋势，以培养专业化、高素质检察人才为目标，推进各项检察改革，从而使法律监督能力得到提升，为构建社会主义和谐社会营造一个公正高效的法制环境。

第三篇：中国社会工作职业化的困境与前景

中国社会工作职业化的困境与前景

【摘 要】我国社会工作职业化发展处于初期阶段，目前仍然存在很多问题。社工职业化的困境根本源于社会工作职业体系的不完善，不完善的职业体系导致人们对社工行业社会认同的偏差。随着我国经济的快速发展，对社会工作人才的需求不断增加，社会工作的重要性日益凸显，社会工作的发展空间将是十分巨大的。

【关键词】社会工作；职业化；困境；前景

社会工作是一项助人和解决社会问题的行业。它的任务就是为社会诊断，为弱势群体开出药方。它的存在标志着一个国家的文明程度和发展程度。但从现今的社工职业化趋势看来，中国实现这个目标仍存在着重重阻碍。因此，有必要对社会工作职业化的困境及原因进行探究，并预判前景。

一、中国社会工作职业化的困境

（一）高校招生与培养存在偏差

自20世纪80年代后期，我国一些高等院校开设社会工作与管理专业以来，社工专业化教育在国内发展已经经历了近30年。但是社工专业化教育的背后却隐藏着一系列的问题。

首先，高校社会工作专业的招生方式存在误区。目前我国开设社会工作专业的高校主要都是通过调剂的方式获取社会工作专业的学生。同时，一些高校本着为了建设综合性大学而开设社会工作专业，教育方式流于形式，毕业生的专业化水平大打折扣。其次，社会工作专业教学内容和实际情况存在偏差。社会工作本科学位的专业课程的教材大多取自港台以及国外教材，不能适应目前中国的社会现状。

学校不合理的招生方式和?W科教学内容的偏差，导致培养出来的学生专业化程度不高，难以成为社会真正需要的社工人才。目前我国社工的总体水平呈现学历低、职业能力低的现状，最缺乏的就是专业化的社工。

（二）对社会工作认同度较低

专业认同度指个人对某一专业的整体认可状况以及由此形成的积极态度和情感，目前高校社会工作专业认同度普遍较低，成绩优异的社会工作专业学生绝大多数转入一些热门专业，间接造成了社工人才流失。同时，本科社会工作专业学生毕业后涌入非社工行业的现象越来越严重，导致社工行业专业性人才稀缺。

职业认同指个体对于所从事的职业目标、职业社会价值及其他因素的看法，与社会对该职业的评价及期望的一致。除了上文提到的高校社工专业学生流失率高的情况外，已从事社会工作职业的人员职业认同度很低，大量社工在考虑职业流向时会选择转行。

社会认同指个人认识到他（或她）所属于特定的社会群体，同时也认识到作为群体成员带给他的情感和价值意义。社工行业的社会认同度极低，多数人对社工行业不了解，有些人甚至将义工、志愿者与之混为一谈。而在国外，社工被看作与医生、律师并列的专业性职业。

（三）收入与晋升空间小

由于我国社工的收入体系尚不健全，社工平均工资水平仍远低于本地职工平均工资。同样的教育程度和工作经历却由于行业的不同，造成收入上的差距，给社会工作者内心造成极大不平衡。同时，较低的薪酬也意味着社工的物质基础无法得到保障，导致两种结果：放弃当前社工工作，转而去取得更高收入的工作；摒弃社工的专业价值与伦理，寻求自我利益。

社工机构可以提供的晋升空间上也十分有限，目前社工机构晋升选拔的条件除了取得社工资格证、工作年限等基本条件以外，选拔还需论资排辈，员工数量较多的机构中竞争非常激烈。不少社会工作者在社工行业看不到未来，逐渐产生退出社工行业的念头。

除此之外，由于政府购买社工服务对于社工岗位工资的限价、岗位社工购买的局限以及对机构在其他方面如财务、募捐方面的严格限制，使机构丧失了自主权，无法通过扩展机构公益事业创造更多的员工上升空间。

二、社会工作职业化困境的原因

社工行业一方面在社会上的知悉度低，另一方面由于收入待遇低、职业前途未卜，无法得到社会的认可。社会工作职业体系的不完善，不仅使在职社会工作者对自身行业缺乏职业认同感，也给将要从事社会工作行业的社工学生带来心理上的障碍。在急功近利的社会大环境下，人们对名利的追求已经超越了实现自我职业价值的愿望，收入高发展好的职业成为大众普遍的职业价值观。社会工作社会认同的缺陷建立在社会工作职业体系的不完善之上，是社会工作所面临的价值观挑战。

就目前看来，我国社会工作职业的现状为人才供给不足、专业化程度不高。一方面，专业社工人才的需求量较大而学校专业教育的效果却不尽如人意，和目前社会需求有较大差距。另一方面，现在社会工作人才队伍的建设仍面临着较大的人员缺口，社工毕业生大量的流失成为首当其冲的因素。从在职社工的职业状况看，社会工作在职业体系方面以及社会认同方面存在缺陷。职业体系方面的缺陷体现在社工收入和社会保障上。首先，由于政府购买项目对社工收入的限定，社工行业的收入整体偏低，和其他行业收入相比处于低位，一些社会工作者无法很好地满足其自身的生活需求。其次，由于社工机构建立的目的不纯以及政府对社工机构社会保障体制监管力度不够，使得社工行业的社会保障水平不高，机构为社会工作者缴纳的社会保险低于其他用人单位，使社会工作者无法获得应该享受到的职业保障，社会工作者的职业风险增加。

由此看来，社会工作职业化的困境根本源于社会工作职业体系的不完善，不完善的职业体系进一步导致了人们对社工行业社会认同的偏差。社会工作行业引进我国本身就没多久，行业仍处于发展阶段，行业体系也并不像其他行业那么完善，在这种急功近利的大环境下，对于这种前途未卜、收入又不高的行业，很难得到社会的认同。可见，政府为建立一支素质优良的社会工作人才队伍，仅把重点放在素质优良上是远远不够的。要让社会工作职业化进入良性发展，首先需要建立起一套健全的职业体系，包括从合理的职业报酬、较高的职业声望到完善的分工体系，才能获得广泛的社会认可。

三、中国社会工作职业化的前景

自2006年以来，我国社会工作已经进入具有划时代意义的发展阶段，但至今仍未得到社会的广泛认同。一方面由于社工职业正式起步时间晚，社会工作教育19世纪80年代引入我国，但是社会工作作为一种职业却直到2003年才为国家劳动部所确认。另一方面，由于社工行业缺乏大众宣传力度，公众对社会工作职业鉴定模糊不清，还有些人把志愿者和义工同社工混淆。公众对社会工作职业的知悉度低、认同度低，对大众来说完全就是个陌生行业，大众对社工能带来的服务也是打了一个很大的问号。公众没有对社会工作行业建立起社会认同感，这将在很长一段时间制约社会工作的发展。

任何新事物在进入一个新环境里都是有适应期的。社会工作在西方发达国家经过了近百年的专业化发展，才得以形成一套独立的社工职业体系，而社会工作传入我国的时间才只有短短的几十年，其职业体系都是建立在西方国家的国家体制以及经济制度的基础上，和我国的本土文化存在相当大的差异。因此，社会工作在我国发展阶段所出现的种种问题都属于常态。我们应当正确地认识社会工作职业化发展过程中与社会经济体制、文化、价值观念冲突所产生的矛盾，这样才更有利于推动社会工作在我国的职业化发展，加快社会工作在我国的发展进程。

我国社会工作职业化发展仍然处于初期阶段，无论从专业化方面还是职业化方面都充满着诸多挑战。随着我国经济的快速发展，对社会工作人才的需求不断的增加，社会工作的重要性日益凸显，因此，社会工作的发展空间将是巨大的。相信在未来政府对社会工作在职业化的发展一定会提出更高的要求，大众对社会工作的认识也会不断提升，会有更多的社工毕业生毕业后从事社会工作行业，也会有更多优秀的社会工作人才为中国的社会工作发展添砖加瓦。

参考文献：

[1]高彦梅.社会工作者自我职业认同研究[D].郑州大学，社会学，2014.[2]旭波.政府购买社会工作服务之殇[J].社会科学，2014（10）：90-112.[3]刘美丹，滕建华.社会工作专业人才培养与社会需求的矛盾分析[J].边疆经济与文化，2013（10）：116-117.[4]林诚彦，张兴杰，曾细花.专业认同影响从业意愿路径的实证分析――以社会工作专业为例[J].高教探索，2013（3）：133-138.[5]陈海萍.社会工作中的灵性研究[J].社会工作理论探究，2010（8）：15-17.

第四篇：养老院发展困境与前景的思考

养老院发展困境与前景的思考

姓名：陈思思 班级：行政13甲 学号：1321210104 摘要：目前中国是世界上老年人口最多的国家，到2015年中国65以上老龄人口占总人口的10%，中国人口年龄结构变化十分惊人，老龄化全球领先，在中国社会老龄化趋势越来越明显的今天，如何让老有所养，老有所依，这个问题已经引起了社会的高度重视，本文通过对目前中国养老院的一个现状分析折射出我国养老的一个困境和如何更好的提高我国的养老水平做出建议思考。

关键词：发展困境 解决方法 养老机构 正文：

一：我国养老院存在的困境

传统的家庭养老方式已无法满足老人护理、医疗等更为专业和复杂的需求,有限的公办养老机构也难以满足日益增多的居民养老需求,而纯粹私营的养老机构因其高额消费又使得家庭条件一般的老人望而却步。随着高龄老人数量的快速增长，无论在城市还是农村，“倒金字塔式“的家庭结构和”空巢“家庭数量不断增多，社会化养老成为大势所趋。

（1）在我国养老行业的市场上，有一半都是政府办的养老机构，整个养老产业没有完全市场化，导致公办的进不去，民办的住不起。80%的养老机构在财务上长期处于亏损的状态，不能自主定价，约束的不仅仅是政府所办的养老机构。“上海整个养老机构市场，有一半的参与者是政府办养老院，相当于一半的市场已经被定价了，另一半社会办养老院基本也就丧失了定价权。“上海市社会福利行业协会副会长胡丁捷说。不断上涨的物价，不断扩大的开销跟收入不成正比，导致养老设施，养老条件跟不上需求，整个养老行业水平随之下降。

（2）公立养老院入院十分困难。公办的养老院相对来说规模会大一点，也便宜些，但是独生子女父母老龄化新趋势出现，家庭养老变得更加困难，人们都选择依助于养老院，这就导致了供不应求，据《新京报》2012年3月报道，北京第一社会福利院目前有1100张床位，前面排了7000多人，“老人要住进来，至少得等10年”。城区公立养老院一床难求的现象不仅仅出现在北京。一个较为普遍的现象是，“城区公办的住不进，城里民办的住不起，郊区民办的不愿去。这也是举得一个例子。

（3）民营养老院生存也十分困难。它的门槛很高，这就导致了大量的民营养老院处于灰色地带，他无法拿到那个资质证明，按照床位数、人均居住的平方米以及人员相关硬件的门槛，如果投资，是很难达到的，尤其是在社区一级的地带里，他就不能拿到相应的补贴，因为补贴也是按照规模来的，这个补贴更多的也都是在公立养老院才能拿到，所以相对来说，优势的资源都集中在公立，但是公立的少，所以大多数的只能去忍受。

（4）我国养老院的床位供求十分紧缺。目前全国的养老床位短缺。在发达国家，床位跟老人的比例是5%到7%，我们是1.5%左右，民政部相关数据显示，我国60岁以上老年人口占总人口比重呈逐年攀升态势。截至2013年底，全国60岁及以上老年人口达到2亿多，占总人口的14.9%。此间全国有各类养老服务机构4.2万余个，拥有床位493.7万张，平均每千名老年人仅拥有床位24.4张。这就导致了老年人口的增长量和养老院床位的供给量不成正比，使得养老机构面临严峻的挑战。

（5）养老院护理人员紧缺。养老机构中普遍对护理人员综合素质要求较高，但是护理员专业素质不够也成了一大难题，除了素质不够，人员流失率高，工资太低，留不住。民办养老机构发展存在“马太效应”、规模小而难以形成规模效应、难以盈利和护理人员数量不足，素质堪忧，养老服务是人对人的服务，包括技术与道德两个层面，护理人员必须要经过培训才能上岗，但是在职业教育里面，很少有学校对老年人护理开展专业化的教育。即使通过培训考证，提高了养老照护工作的质量，但是由于工资的低下，也很难留住人，老年人购买水平不高，相应的矛盾也就凸显出来了。

（6）机构运营发展资金紧缺。养老机构从根本性质上讲的是一种准公共物品，它具有非营利性与福利性的性质，既不完全由政府负责，也不能全都归于市场，也就导致政府和市场的双方失灵，护理院没有任何经济效益，很多养老院自收自支、自负盈亏，做的都是公益。在民办养老机构方面，作为民间组织的民办养老机构在提供机构养老服务方面发挥着越来越重要的作用，但是其在市场经济中极易陷入生存和发展的困境，民办养老机构资金运转周期较长，使得投资者不敢轻易对这类机构投入资金，并且国家财政压力大，政府的补贴也不足，支持力度小，双方的原因导致了机构运营发展资金紧缺。

（7）管理风险问题。老年人的生存状况、养老权益及安全保障，日益受到社会各界的关注。而近期有的地方接连发生伤害老年人的案件，或者意外导致老年人伤残死亡的事故，引发公众对养老服务机构存在安全隐患问题的担忧。民办养老机构在履行社会职责的同时，还要兼顾经济效益，这也就使得民办养老机构面临管理的双重风险。“与养老服务相关的法律法规尚不健全，整个行业并未形成有效的监管体系。”中国法学会会员、辽宁省律师协会副会长孙长江指出，比如合同制订不规范，机构内部规章制度不完善，服务技术操作无规范，都导致养老服务成为高风险行业。

二：解决我国养老院困境的建议

面对我国养老院的困境，养老院的前程实在堪忧，但是，随着我国老龄化程度越来越高，解决我国养老院问题成为社会政府任务的重中之重。（1）将养老院建设产业化。养老院建设产业化可有效解决养老院的数量和质量不足的问题。当前，公办养老院拥有极大的资源优势，容易获取土地和政策的支持，对一定的区域形成垄断。民办养老院则因为资金和政策上的不足，无法提供老人最需要的服务，民办养老机构想要在这么的一个条件下发展下去，就要提高社会声望与社会影响力，通过政府方面的表彰、媒体方面的宣传、以及民办养老机构管理水平与服务水平的提高等方面，以维持机构较高的社会声望，让民办的养老机构也得以正常运作。在“未富先老”、“未备先老”的基本国情、市情下，仅仅依靠政府的力量，难以满足快速增长的社会养老服务需求，必须加快发展养老服务业，促进养老服务的社会化、市场化、产业化发展。对我国养老院进行产业化的建设，是解决我国养老问题的有利方法。

（2）加大资金的支持。民办养老机构在一定程度上分担了政府的职责，在维持民办养老机构的正常运营，政府在养老机构的固定成本与边际成本方面给予了一定补贴，但是解决资金来源还是得依托于服务老人的私人缴费，政府根本承担不了这么巨大的养老压力，要让社会资本进来，中国的养老市场，消费需要引导，市场要培育，制度也需要设计。要加强政策细化与落实,加大对养老机构的支持力度；要拓宽养老机构资金来源,促进养老服务主体的多元化。

（3）情法兼顾，加强法律建设。建立健全养老服务相关法规和准入、退出、监管制度，规范养老服务市场行为，使老人真正享受到社会关爱，免遭侵害。解决民办养老院的安全隐患问题、防范悲剧事件频繁发生，最根本的是要促成养老服务行业的健康有序发展。要增强员工专业化水平,保证养老机构服务质量；要延伸服务内涵,增强对老人的临终关怀；要促进机构多层次化发展,满足不同养老需求；要建立第三方评估机制,促进养老机构有效管理。

三、结语

本文通过对我国养老院的现状进行一系列的分析，阐释了公办民营养老机构发展困境、造成的原因、支持的因素以及解决的途径，为我国养老院的未来发展提供了借鉴和依据。

四、参考文献

张浩田.民办养老机构的困境及其发展的支持因素探析[D].华东理工大学, 2014.成建兰.公办民营护理型养老机构发展困境与展望[D].南京理工大学, 2014.陈颐.关于养老服务产业化的几个问题[J].现代经济探讨, 2010(11): 19-23.

第五篇：人口城镇化的现实困境与路径选择

人口城镇化的现实困境与路径选择－－基于江西省南昌县的调查

赵海2013-11-25

摘 要： 推进城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。当前，我国城镇化推进速度较快，但质量和水平都不高，特别是人口城镇化发展滞后。本文通过对江西省南昌县城镇化问题的实地调研，分析了主要做法和基本特征，认为该县城镇化是以工业化为先导，以大规模城镇建设为主要特征，其土地城镇化明显快于人口城镇化，城市与乡村的协调与互动不足。本文从人的城镇化视角重点剖析了人口城镇化滞后的制约因素，认为在工业化和城镇化快速推进以及国家强农惠农政策力度加强的背景下，农村各项权益的实际价值和机会成本逐步升高，城乡福利出现倒挂，农民转市民意愿不足。基于此，本文提出，推进人口城镇化、提高城镇化发展质量、促进城乡协调发展，必须保障转户农民在农村的土地承包经营权、宅基地使用权以及集体经济组织分配权等各项权益。

关键词： 人口城镇化，农民转市民，农民权益

世界经济发展史表明，城镇化①是与工业化相伴而生的孪生子，是传统农业国家变为现代化国家的客观规律和必然选择。当前，我国正在经历着世界上规模最大的城镇化进程，特别是进入新世纪以来，城镇化呈加快发展的态势。2000-2012年，我国城镇化率平均每年提高1个百分点，2012年我国城镇化率达到了52.57%。然而，我国的城镇化总体水平是不高的，在城镇7亿多人口中，有接近2亿人既没有城镇户籍，也享受不到城镇居民的教育、医疗、住房和社会保障等公共服务。这种低水平、低层次的城镇化造成了诸多问题，对农村来讲农民没有完全离开农业，从而不能有效扩大户均耕地面积，制约了现代农业发展，且产生留守人员等社会问题；对城市来讲大量农民工沦为“二等公民”，不能有效融人城市，消费总需求不足，社会秩序不稳定，从长远看不利于我国的现代化进程。

中央高度重视城镇化发展，立足我国经济社会发展形势和各地城镇化发展实践，从国民经济健康持续发展和全面建成小康社会的高度，对推进城镇化作出了一系列重要部署，提出了具体要求。“十二五”规划纲要指出，要积极稳妥推进城镇化，不断提升城镇化的质量和水平。党的十八大提出，推进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。2012年底召开的中央经济工作会议，进一步强调城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。中央政策的演进脉络显示，当前城镇化的重点是提高城镇化的质量，核心是推进人的城镇化。在这样一个大背景下，对地方的城镇化实践进行调查分析，总结发展经验，提出存在的问题，很有必要。

笔者于2013年3月赴江西省南昌县就城镇化问题开展了专题调研。南昌县地处赣鄱平原腹地，与江西省会南昌市毗连，既是一个农业大县，也是一个新兴的工业大县，城乡经济发展活跃，是江西省第一个全国百强县。2012年，南昌县地区生产总值达到了437.6亿元，财政总收入突破60亿元，主要经济指标连续三年在全省100个县（市、区）中排在第一位。南昌县之于大城市郊县和经济强县具有很强的典型性和代表性，对于经济欠发达的县域也有较强的先导性和启示性。剖析南昌县城镇化发展道路，对中小城市和县域范围内推进城镇化具有很强的理论和实践意义。

通过召开相关部门负责人参加的座谈会，实地走访乡镇和工业园区，发放调查问卷，与企业负责人和农户进行深度访谈，掌握了大量的一手资料。通过对这些资料的总结、归纳和分析，形成了目前的调研报告。报告共分四个部分，第一部分归纳了南昌县推进城镇化的主要做法，第二部分总结了南昌县城镇化的主要特征，第三部分从人的城镇化视角重点分析了

农民转市民问题，第四部分提出了一些判断和启示。需要说明的是，城镇化是涉及城乡经济社会各方面的系统性问题，囿于知识水平，本报告仅对南昌县城镇化情况进行粗略地介绍和分析。从这个意义上讲，与其说本报告提出了解决问题的方案，不如说提出了一些较为重要的问题。

一、南昌县推进城镇化的主要做法

城镇化的发展离不开工业的腾飞和人口的聚集。南昌县依托区位优势，抓住东部地区产业转移的机遇，以工业化为先导，以制度环境为保障，采取政府主导的方式加快推进城镇化进程。

（一）依托产业集聚区快速工业化

与以往“村村点火、户户冒烟”的散乱状乡村工业布局不同，南昌县提出了“工业园区化、园区生态化”的产业发展思路，通过规划引导，大力发展小蓝经济技术开发区、向塘现代物流区等产业集聚区。特别值得一提的是小蓝经济技术开发区，该园区建立于2002年，规划面积18平方公里，是江西省县（市）中规模最大的工业园区。县政府通过招商引资、工业搬迁等方式，将全县的大型企业向园区聚集，并将其他乡镇招商引资的项目落地在该园区，实现了园区的跨越式发展。目前，小蓝经济技术开发区主要形成了汽车及零部件集群、食品饮料工业集群、电机电器工业集群、医药医器工业集群、轻纺服装工业集群、高新技术集群等多个产业集群。截至2012年底，汽车及零部件产业已集聚5个整车项目及91家零部件企业，食品和生物医药产业集聚100家企业，整个园区工业总产值和主营业务收入双双突破450亿元大关。2012年8月小蓝经济技术开发区成为全省首家落户县域的国家级经济技术开发区。

（二）加强城镇建设提高人口吸纳能力

南昌县着眼无缝对接南昌市城区，按照“积极推进、突出重点、分类指导、分级运作”的原则，加快建设昌南新城，推进莲塘核心区、小蓝经济技术开发区、象湖新城区和向塘现代物流区统一规划、统筹建设。一方面明确主次。明确了以县城莲塘、象湖新城为中心，向塘镇为次中心，三江、塘南、蒋巷等乡镇为重点，其他11个一般城镇构成三级城镇空间结构。另一方面注重特色。如莲塘核心区定位为商贸经济繁荣、服务功能完善的商务行政片区，小蓝经济技术开发区定位为汽车品牌响亮、产业集群发展的先进制造片区，向塘现代物流区定位为市场体系发达、仓储配送成熟的现代物流片区，象湖新城区定位为景观精致典雅、城市产业兴起的商务人居片区，银三角定位为集商务会所、休闲娱乐、体育运动、观光度假、文化创意为一体的都市型展商贸休闲服务区。截至2012年底，南昌县城镇化率超过了500/0。

（三）通过制度创新破解土地、资金、社会保障难题

土地、资金、社会保障等问题是推进城镇化的核心问题，也是关系城镇化发展质量的关键所在。南昌县通过开展体制机制创新，努力破解这些难题。

1、关于土地问题

缺少土地指标是调研过程中地方政府反映最多的问题。南昌县采取了城乡建设用地增减挂钩、滨湖地区开垦、征地拆迁等方式，努力破解用地指标的制约。如2012年，南昌县通

过城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治项目共新增耕地1.8万亩；利用行政力量，推进征地拆迁，共拆出工业和基础设施项目用地1.02万亩。这里以南昌县东新乡大洲村的农民集中居住为例，简要介绍一下该村开展城乡建设用地增减挂钩的做法。大洲村采取“村庄整体拆迁、村民集中安置”的方式，就是农民上楼，宅基地交给政府。该村共有7个自然村，1000余户居民，4000余人口。集中居住前共有建设用地1000亩左右，也就是说平均每户建设用地能达到1亩。村民入驻新社区人均一次性配给40mz住房和lOrri2的铺面。对原有住房面积达不到这个标准的，农民不另外支付；对原有住房面积超过这个标准的，给予超出部分每平米330-600元不等的补偿。开展新社区建设后，安置全部村民共占地260亩，共节约700多亩建设用地。这700多亩节约出来的建设用地就可以复垦后置换出城镇建设用地指标，或者直接变更为城镇建设用地，用于发展工业和城镇建设。

2、关于资金问题

与目前全国很多地方类似，南昌县通过搭建政府融资平台的办法，破解资金问题。南昌县建立了城市建设投资发展有限公司、小蓝经济技术开发区投资发展有限公司、现代农业投资发展有限公司等3个投资公司，通过财政资金注入、项目运作、发行债券等方式，努力破解重大重点项目建设资金瓶颈。南昌县还大力发展信用担保，参与组建全省性的担保公司，发展小蓝投资担保公司等，通过信用担保的杠杆作用撬动工业和城镇发展资金。

3、关于社会保障问题

对于一般农户，南昌县按照国家和江西省的统一部署，实行了新型农村社会养老保险，2012年农民参保率达92%。对于人均耕地少于0.3亩的失地农民，南昌县出台了专门办法，县财政投入10亿元、江西省财政配套2亿元，通过农民一次性缴费或逐年缴费等不同的办法，将他们纳入城镇职工养老保险，解决失地农民的后顾之忧。

二、南昌县城镇化发展的主要特征

通过对南昌县的调研了解，我们认为该县的城镇化具有如下三个方面的特征。

（一）工业化主导下的城镇化

南昌县通过大力推进工业化，经济获得起飞，由一个农业大县步人了工业大县的行列。2012年，南昌县地区生产总值达437.6亿元，比2007年增长了1.38倍，年均增长18.9%，三次产业结构为9.7：65.3：25。第一产业增加值占地区生产总值的比重为9.7%，第二产业增加值占比65.3%，呈现出工业化中后期阶段的明显特征。工业化的快速发展为城镇化发展提供了源源不断的拉力，带动了农村劳动力转移就业，城镇对农村劳动力和农村人口的吸纳能力显著增强。

（二）土地的快速城镇化

随着南昌县城镇化的快速推进，城市面积快速扩张。南昌县城镇建成区面积由2005年的22平方公里增加到2012年的60平方公里，以年均15.40/0的增幅向外扩张。

（三）迟滞的人口城镇化

与快速发展的工业化、土地城镇化相比，南昌县人口城镇化速度明显较慢。2012年，南昌县户籍人口101.9万人，城镇户籍人口19.8万人，城镇户籍人口占全县总人口的比重

仅为19.4%，远远低于500/0的城镇化率，仍有大量的农民工处于“候鸟式”的迁移状态，“半城镇化”特征非常明显。

三、南昌县农民转市民问题分析

南昌县人口城镇化严重滞后，亦即农民转市民严重不足。是城镇户籍的门槛太高，还是农民自己不愿意转？是农民不够理性，还是制度设计没有到位？从实地调研的情况看，本文有以下几点判断：

（一）南昌县城镇落户条件比较宽松

南昌市2012年下发了《关于深化户籍管理制度改革加快城镇化进程的贯彻意见》。南昌县按照这一意见的要求，大幅放宽了城镇落户条件。对于农业户口转为非农业户口，取消城镇落户指标，达到条件，一律办理；并降低了城镇落户门槛，以下四种类型都可以办理落户：①在城镇有商品房、二手房、房改房或自建房等居住房屋，均可办理本人及配偶、未婚子女落户；②配偶一方在城镇，就可以申请配偶及未婚子女落户城镇；③父母申请就可投靠城镇子女落户城镇；④在建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可落户城镇。

从以上南昌县办理农转非条件来看，可以说非常宽松。特别是对务工、经商人员，只要有合法稳定职业和合法稳定住所（含租赁），就可以举家办理农业户口转为非农业户口。

（二）农村居民落户城镇较少

南昌县公安局提供了近年来农转非的情况统计表，见表1。

从表1可以看出，与南昌县百万以上人口、近30万农村转移劳动力的规模相比，全县农转非总量却很小，平均每年农转非总数为2097人，本省农转非数量仅为914人，且农转非总量呈下降趋势。特别是2012年南昌县实行降低城镇落户门槛的政策以来，农转非数量不仅没有出现快速增加，反而呈现了加速下降的趋势。2012年农转非总数为1069人，省内农转非为458人，分别比上年下降了38%和41%；2013年1-2月农转非总数为81人，省内农转非仅为25人，继续呈加速下降的态势。

（三）农民转市民意愿较低

南昌县农转非数量逐年下降，究其原因，就是农民转户意愿低。据县公安局在2012年对在县城居住

表1：2007年以来南昌县农转非情况

资料来源：南昌县公安局一年以上，具有合法稳定职业和固定住所的100名农民工落户城镇的抽样调查显示，只有15%的农民工愿意在城镇落户，85%不愿意在城镇落户。据调研组对50名农民和农民工的问卷调查显示，87%的样本认为城镇户口对自己不重要或无所谓，仅13%认为城镇户口重要；40%选择愿意落户城镇，60%明确表示不愿意落户城镇。据南昌县东新派出所负责人介绍，辖区由于工业化快速推进，建立了10万人的大社区，但转户农民只有3000余人。南昌县公安局负责人介绍，不仅农民转户意愿低，每年还有一些大学生和上世纪90年代办理农转非的市民要求非转农。

（四）转户意愿低是因为不划算

调研发现，符合条件的农民之所以不愿意转户，主要原因还是农民对转户有顾虑，担心城市的生活成本过高以及无法享受到农村的各项福利⑤，在经济上不划算。

据上面提到的南昌县公安局农民工转户意愿调查⑥，在85个不愿转户的农民工中，有53人认为城市生活综合成本过高，39人认为城市就业状况不稳定、缺乏生活来源，44人担心在城市落户后，被收回农村宅基地使用权、土地或林地承包权；49人担心在城市落户后，丧失农村集体经济组织成员资格，不能参与集体利益分配；27人担心在城市落户后，无法享受农村合作医疗保险，难以承担城市看病费用；24人担心无法解决城市住房保障问题；3人愿意到经济发达地区落户而不愿意在当地落户。

农民也向调研组细数了农业户口的种种好处：①有承包地，种田不用交税，流转后还有土地流转费，每亩国家还有几百元的种粮补贴；②有宅基地，可以自建房；③如果土地被征占了，可以享受高额补偿；④实力雄厚一些的村集体还有分红；⑤农业户口可以生二胎，超生罚款也比城里人少。关于城镇户口，农民普遍认为主要的好处就是孩子能接受城里的优质教育，但只要在城里租了房子，交一些借读费，也可以解决在城里念书的问题。至于调研组提到的转户后可以享受城镇职工养老保险的问题，农民普遍提到现在为农民工缴纳社会保险的单位很少，转户后往往只能参加城镇居民养老保险，和目前农村实行的新型农村养老保险标准几乎一样，转户对农民的福利影响不大。

总的来看，本文得到这样一个结论，即在南昌县工业化、城镇化快速推进的背景下，农民各项权益的实际价值和机会成本逐步升高⑦，附着在农业户口的各项福利逐步增加，而城镇户口含金量则相对较低，南昌县域范围内农业户口的价值高出了城镇户口，城乡福利呈现倒挂。

四、几点判断和启示

围绕南昌县推进城镇化的探索与实践，本文提出以下三点判断和启示，以期引发思考与讨论。

（一）推进城镇化首先要有产业支撑，而不仅是城镇规模扩大和形象提升

工业化带动城镇化，是发展经济学的基本论断，也是世界各国城镇化实践的普遍规律。没有产业发展，人口和劳动力就不能有效聚集。靠行政力量强制推动城镇规模扩大，就不可避免会出现“空城”、“鬼城”等伪城镇化现象。本文认为，南昌县抓住了产业发展这一“牛鼻子”，把城镇化的基础做实夯牢，为各地推进城镇化提供了有益经验和借鉴。

南昌县在发展产业的过程中，全力打造以小蓝经济技术开发区等为核心的产业聚集区。本文认为，这种通过行政推动的方式，在较短时间内推动资源要素向核心区聚集，有利于推进企业集中、产业集群、发展集约和技术集成，有助于形成县域经济的“增长极”，对工业基础较为薄弱、布局较为分散的地区，是一种行之有效的办法。但这一发展方式需要把握好两个方面的问题。第一，这一产业发展方式极易导致缪尔达尔提到的“累积性因果循环效应”，即产业核心区发展越来越快，而农业乡镇发展越来越慢，出现县域内的区域差距越拉越大的问题。因此，政府在推进产业核心区发展的同时，还要研究如何切好发展成果的蛋糕，建立起各区域间的良性互动机制，尽可能避免县域内的地理二元结构。二是注重集聚区内的产业结构优化升级，摆脱因产能过剩和过度竞争而陷入“低水平发展陷阱”。地方政府要积极转变职能和观念，着力优化企业发展的制度环境，规范经济秩序，降低企业交易成本；要变“招

商引资”为“招商选资”，引导发展上中下游相互配套的产业集群，拒绝“三高”产业和产能过剩行业，尽量避免影响地方经济长期稳定发展的隐患。

（二）土地问题本质上是增值收益的分配问题，不能以牺牲农民利益为代价推进城镇化

开展城乡建设用地增减挂钩、让农民上楼，客观上促进了土地的集约使用，也为工业和城镇发展节约出了宝贵的土地指标，具有较强的现实意义，也在全国很多地方推行。然而，在实际推进过程中，地方政府往往过度聚焦于获得土地指标和增值收益，而忽视农业发展空间和农民经济利益。从当前国内很多地方开展增减挂钩的实践看，结果往往是良田变为中低产田、农民的宅基地和农房变为经济价值不高的农村小产权住房。此外，上楼农民还面临着举债上楼、生活成本提高、生产便利性下降等现实问题。特别是对于土地用途改变后带来的巨大增值收益，农民完全被排除在外，没有任何分配权利，客观上导致了农村资源的流出。因此，本文认为，开展增减挂钩、农民上楼，必须让农民有参与权和谈判权，让农民参与游戏规则制定和利益分配，这样才能体现城乡公平和统筹发展。从南昌县东新乡大洲村的实际看，政府为农户配给了人均10m2的铺面，这是一种有益的尝试，但我们认为这种参与方式还是远远不够的。第一，这种方式只对紧邻城镇或工业区的新型社区有意义；第二，农民对用途改变后的土地仍没有任何权利。我们建议，可以借鉴东部一些地区的做法，在土地用途改变后，留有一部分土地给村集体，通过发展壮大集体经济的做法，让农民更大范围、更深程度地分享土地增值收益。

（三）农民转市民是一连串的事，目前的关键是如何保障农民在农村的经济利益

农民是经济理性的，为利而来、为利而去，最看重的是实际利益。从南昌县的实际看，在城乡福利倒挂的现实背景下，可以预见，即使对农民转户不设置任何门槛，农民转户的意愿还是不强。因此，以剥夺农民在农村各项权益的人口城镇化路径很难行得通。我们认为，解决这个问题可以从两个方面人手。一是明晰农民在农村的各项权利，并以法律形式确定下来，具体包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济组织成员收益分配权等；二是建立农村产权交易市场，可以对交易主体和交易用途等设置具体限制。如此以来，就可以打消农民转户进城后关于农村权益的种种顾虑，让农民“穿着衣服进城”，“脱下衣服”也可以通过市场化的途径得到相应的补偿，以补贴他们进入城市的成本。此外，对于转户农民在城镇的医疗、养老、子女教育、住房等问题，要做到制度全覆盖，在此本文不再赘述。

作者：赵海

出处：《宏观经济研究》

单位：农业部农村经济研究中心

经济类别：改革与发展

库别：中经评论子库