国有林区林权制度改革的探索与实践

第一篇：国有林区林权制度改革的探索与实践

我市推行国有林业产权制度改革以后，林业产权已基本落实到户。如何把林农一家一户的分散经营与大市场对接起来，提高林农收入，壮大集体经济，××县××镇××村积极探索新路，谋求新的发展理念，在林改后探索林区发展方面作出了有益的尝试，有一定的借鉴和推广作用。

××县××镇××村辖区面积5.3万亩，本地村民自留山、责任山

面积4.6万余亩，全村216户736人，有9个村民小组，人平山林面积80亩。××群生林场座落于××镇××村，是在该村村民通过反租毛竹林场山林，实行整体流转后由××籍客商投资购买组建的。目前，该村除9户农户山林面积约3000亩未流转外，其它的山林约4.3万亩已全部实行整体流转，并交由××群生林场运作。××群生林场的经营模式群众普遍反映良好，据调查了解，未参与流转的9户农户及××村周边的部分群众都在陆续加入该林场。

一、基本情况

2、流转方式。根据客商与村民的协商，××群生林场经营的4.3万亩山林，其中50%的山林面积按竹林地计算实行租赁，租赁价格为25元/亩，同时以目前一尺竹13元市场价格为基数，市场价格每增加一元，竹林地租赁费相应每亩增加一元。即一尺竹市场价格达到14元时，租赁价格按26元/亩计算，依此类推。另50%的山林面积按树山计算，转让经营权30年，实行一次性付款，成交价为300元/亩。据测算，××村民平均80亩山林，其中50%即40亩按树山计算，人平可获得1.2万元，50%即40亩按竹林地计算实行租赁，现在每年人平可获得1000元。今后随着竹子价格的提高，租赁费每年将不断增加，基本解决了村民生活问题。通过××群生林场的运作，××村村民不仅可在林木采伐、竹林改造、造林抚育等务工上获得劳务收入，而且可在群生林场创办的工厂务工获得工资性收入。××村山林流转一半卖、一半租的形式，既解决了农民发展急需起步资金的难题，又解决了农民长远的基本生活问题。

4、管理方式。××群生林场为股份制公司，法人代表为董事长创维集团副总杨东文，董事会设有5人，其中投资客商代表3人，××村代表2人。监事会有5名股东组成，全部为××村村民。××群生林场完全按现代企业先进的管理方式、管理制度进行管理，有健全的管理、监督机制，投资者、经营者分开，总经理实行聘任制。它有严格的公司章程，明确了股东的权利和义务，明确了财务、会计、利润分配等资产结算方式。

二、主要成效

1、解决了林农一家一户分散经营与大市场对接的难题，实现了资源规模化、集约化经营，有利于提高林农收入和集体收入。××群生林场成功运作后，农民人平收入和集体收入将大幅增加，对于改善林区基础建设等公益事业将起到积极的促进作用。

2、解决了林农发展起步资金难题，实现了林区发展的新跨跃，有利于保护林业资源和维护林区秩序。××群生林场成立后，××村“三防”(防火、防盗、防虫)协会随之成立，林政秩序明显好转，防火、防盗、防虫意识明显增强，基本杜绝了乱砍滥伐现象。

3、解决了村民居住分散和出行的难题，实现了林农整体搬迁愿望，有利于做大县城。××村90%的农民报名准备在县政府统一规划区内建房，这对于保护生态环境，改善人居环境将起到至关重要的作用。

4、破解了林改后林区发展的难题，摸索了林区发展新路，有利于促进林业的可持续发展。××群生林场除经营竹木外，还准备建立自己的工厂，进行竹木精深加工，开发竹键盘等产品和系列农产品，实现生态可持续发展，资源永续利用。（

第二篇：国有林区林权制度改革的探索与实践

我市推行国有林业产权制度改革以后，林业产权已基本落实到户。如何把林农一家一户的分散经营与大市场对接起来，提高林农收入，壮大集体经济，××县××镇××村积极探索新路，谋求新的发展理念，在林改后探索林区发展方面作出了有益的尝试，有一定的借鉴和推广作用。

××县××镇××村辖区面积5.3万亩，本地村民自留山、责任山

面积4.6万余亩，全村216户736人，有9个村民小组，人平山林面积80亩。××群生林场座落于××镇××村，是在该村村民通过反租毛竹林场山林，实行整体流转后由××籍客商投资购买组建的。目前，该村除9户农户山林面积约3000亩未流转外，其它的山林约4.3万亩已全部实行整体流转，并交由××群生林场运作。××群生林场的经营模式群众普遍反映良好，据调查了解，未参与流转的9户农户及××村周边的部分群众都在陆续加入该林场。

一、基本情况

1、经营理念。按照山下办工厂、山上建基地、“公司+农户+基地”的经营模式，实现工业反哺林业，村民整体搬迁至县城，到县城就业成为城镇居民。着力整合林区资源，实现林业资源规模化、集约化经营，探索林改后林区发展新路。××群生林场本着林地分类经营、用材林定向培育、天然林进行保护的经营方式进行开发利用。现在已经编制了林场五年经营方案，今明两年准备营造速生林8000亩，毛竹林改造2万亩，申报省级生态公益林1.5万亩。

2、流转方式。根据客商与村民的协商，××群生林场经营的4.3万亩山林，其中50%的山林面积按竹林地计算实行租赁，租赁价格为25元/亩，同时以目前一尺竹13元市场价格为基数，市场价格每增加一元，竹林地租赁费相应每亩增加一元。即一尺竹市场价格达到14元时，租赁价格按26元/亩计算，依此类推。另50%的山林面积按树山计算，转让经营权30年，实行一次性付款，成交价为300元/亩。据测算，××村民平均80亩山林，其中50%即40亩按树山计算，人平可获得1.2万元，50%即40亩按竹林地计算实行租赁，现在每年人平可获得1000元。今后随着竹子价格的提高，租赁费每年将不断增加，基本解决了村民生活问题。通过××群生林场的运作，××村村民不仅可在林木采伐、竹林改造、造林抚育等务工上获得劳务收入，而且可在群生林场创办的工厂务工获得工资性收入。××村山林流转一半卖、一半租的形式，既解决了农民发展急需起步资金的难题，又解决了农民长远的基本生活问题。

3、合作方式。××群生林场是××县最大的私营林场，计划总投资5000万元，一期总投资800万元，实行股份制合作。总投资折合1000股，每股8000元，其中客商出资408万元，占股份的51%为510股；另外49%的股份490股折合392万元，由村民自愿认购。据调查，××村民参与流转的207户农户中，有44户认购了股份。认购股份最高的为23股，入股18.4万元，认购股份最低的为2股，折合人民币1.6万元。其他42户农户认购的股份为2-23股不等，投资1.6-18.4万元。

4、管理方式。××群生林场为股份制公司，法人代表为董事长创维集团副总杨东文，董事会设有5人，其中投资客商代表3人，××村代表2人。监事会有5名股东组成，全部为××村村民。××群生林场完全按现代企业先进的管理方式、管理制度进行管理，有健全的管理、监督机制，投资者、经营者分开，总经理实行聘任制。它有严格的公司章程，明确了股东的权利和义务，明确了财务、会计、利润分配等资产结算方式。

二、主要成效

1、解决了林农一家一户分散经营与大市场对接的难题，实现了资源规模化、集约化经营，有利于提高林农收入和集体收入。××群生林场成功运作后，农民人平收入和集体收入将大幅增加，对于改善林区基础建设等公益事业将起到积极的促进作用。

2、解决了林农发展起步资金难题，实现了林区发展的新跨跃，有利于保护林业资源和维护林区秩序。××群生林场成立后，××村“三防”(防火、防盗、防虫)协会随之成立，林政秩序明显好转，防火、防盗、防虫意识明显增强，基本杜绝了乱砍滥伐现象。

3、解决了村民居住分散和出行的难题，实现了林农整体搬迁愿望，有利于做大县城。××村90%的农民报名准备在县政府统一规划区内建房，这对于保护生态环境，改善人居环境将起到至关重要的作用。

4、破解了林改后林区发展的难题，摸索了林区发展新路，有利于促进林业的可持续发展。××群生林场除经营竹木外，还准备建立自己的工厂，进行竹木精深加工，开发竹键盘等产品和系列农产品，实现生态可持续发展，资源永续利用。（

第三篇：林权制度改革实践性问题探讨

林权制度改革实践性问题探讨

湖南省宁乡县林业局

袁志明

摘要：湖南省宁乡县集体林权制度改革自2009年启动至今，经过三年多的努力探索和实践，目前已完成了以林定四权为主体改革和部分配套改革工作，有效地推进了宁乡林业产业化的发展。同时，在林改实践过程中，我们遇到的确权发证实际问题，及时提出解决方案，林业发展仍面临着集体林地分包到户后发展规模经营受限、森林资源综合开发利用效能不高、林农生产经营资金短缺、相关配套基础建设缺位等客观挑战。为进一步推进林业经济快速发展，建议对林权实行分类经营管理、帮助林农多渠道筹措林业发展所需资金、建立相关配套服务机制。

关键词：林权证，林地所有权，林地使用权，林木所有权，林木使用权，林业产业化

一、选题背景与目标

1、选题背景

2008年6月8日中共中央国务院发布《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》。《意见》明确了集体林改的目标，提出了林改过程中应坚持的原则和林改的主要任务，为集体林权制度改革的全面推进作出了更详细的指导。新一轮的集体林权制度改革，核心内容为“明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权”，其根本目的在于激发林业生产经营者的积极性和提高林业生产力水平。林权配套措施的改革，其中包括林业发展的社会化服务体系的建立，林业产权交易规范问题，林业经济合作组织的建立，林业生产中的小额信贷服务等。林业产权的主体改革通过颁发林权证的手段已经在事实上确认了林农对林地的使用权，从而使得林地和家庭劳动力一起成为家庭创收的资源投入要素，如何实现林地对家庭受益贡献的最大化，是选择单户经营，还是维持改革前的林场经营，或是选择林业合作社这种新型的合作体系对林地要素进行整合，成为摆在林农面前的重大选择。

我国是一个农业大国，农业人口众多，农村经济在国民经济发展中占有重要地位。我国也是一个多山的国家，山区面积占全国总面积的69%，山区人口占全国人口的56%，许多省份山区的面积甚至达到了80%，林业生产活动以森林资源经营为主要对

象，提供木材、薪材、非木质林产品等物质产出，是山区经济发展的重要依托，也是农村人口获取能源、生产资料、生活用品、现金收入的重要途径。

集体林是我国森林资源的特殊产权形式，也是我国森林资源的重要组成部分。根据第六次全国森林资源清查，我国林地面积为2.83×108hm2，其中，集体林地面积为1.67×108hm2，占全国林业用地面积的60.07%；集体有林地面积9.89×107hm2，占全国有林地比重58.19%；全国集体林分布呈现出南方多、北方少，东部多、西部少的特点，其中80%分布在我国南方地区。开发利用集体林资源不仅是我国山区经济发展、农村人口实现增收致富的有效途径，也是弥补国内木材及木板帽林产品供需缺口的有力保障，经营好集体林资源还有利于调节气候、保护生物多样性、涵养水源等生态建设目标的实现。

2、探讨目标

宁乡是省会长沙的近郊，是长沙通往湘中、湘西北之要冲，处于长株潭“两型社会”综合配套改革试验区大河西先导区。林权制度改革初2009年，宁乡县辖13个乡、20个镇，383个村民委员会、40个社区居民委员会。宁乡县土地总面积290864.0公顷（4362960亩），其中林地129692．2公顷，占土地总面积的44.6％；非林地161171.8公顷，占土地总面积的55.4％。森林覆盖率41.98％，林木绿化率达47.42％。到09年末总人口136.02万人，其中非农业人口15.93万人。

本文的主要探讨目标有：（1）深入分析宁乡县在四权明确后的林权改革和分布状态，其中内容包括林农每户所确认的林权总面积、每户所获林权的分布、所确权林地上的林木种类，等等；（2）全面了解宁乡县林农获得明确四权后的经营态度，内容包括确权后林业经营对于农户所带来的收益，林农对于经营林地的积极性。（3）宁乡县在推进林地流转与林业产业化过程中，所取得有益经验与面临的挑战。（4）在充分调研的基础上，提出促进宁乡县林地流转与林业产业化的对策或建议。

二、国内外相关探讨综述

首先值得特别指出的是：本次四权的明确，是以八十年代初农村实行承包责任制时的林权证为主要基础，林地权属、林地四至档案资料都是重要参照物。当时是责任制初始阶段，群众积极性很高，村组在勘界和填写林权资料是都是特别认真的，即使相对本次林改而言，资料也是更为认真扎实的。因为林地的四至也有客观上的特殊性，到本次林改时，有的四至参照物早已物是人非，在新填发林权资料时做的修改又要参

照现状。因此，我们认为，八十年代初的林权资料，今后依然是处理林权纠纷的重要原始参考依据。

1、林地所有权相关研究

林权包括四权：林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权。真正价值最大的应属林地所有权。由于制度完善的渐进性，2005年以前，四权尚未分离，很多人误认为林地所有权就是林木所有权和使用权。即使是当今时代，有一部分对政策学习不够的乡村组干部和群众，还停留在原来的认识上。林地所有权归属国家、集体所有；通常，自然人、法人和其他组织拥有的林权只有三权，即林地使用权、林木所权和使用权。新林权证的颁发，最大的贡献就是明确了林地所有权，特别是明确了村、乡、县林地界限，澄清了历史以来很多遗留问题，为解决涉林纠纷提供了准确的权属依据。

所谓林地，按照规划与否实际分两种：

一是规划林地：长期以来一直是林地，林业和国土部门在用地性质规划时，根据历史情况和现状对地籍做出规划或者判断，认定是林地。这就是规划林地。这些资料进入地籍调查档案，林业和国土部门都认可。2005年前，林地权属没有分开，随林木使用人身份改变（协议另有约定的除外）。2005年后，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。

二是非规划林地：关于非规划林地，2005年省林业厅出台了相关规定：“非规划林地林木是指农村居民在自留地和房前屋后种植的个人所有的零星林木，包括村旁、河溪旁、路旁（除铁道、高速公路、国道、省道外）、沟渠旁、田旁和基本农田外的抛荒地、旱地、坡耕地等种植的林木。非规划林地原则上不纳入林地范畴管理，也应该办林权证，但地籍和权属要仔细甄别。

2、林地使用权及流转相关研究

国内学者对林地使用权及流转研究起步较迟，多数从2000年以后开始，在以下几方面取得了较大进展：

其一，林地使用权流转的概念、必然性及意义。我国学术界对林地使用权及流转的概念及必然性方面具有一致的认识。学者们普遍认为，林地所有权与使用权分离，是林业产业化的基础认识。二者分离才产生林权流转，使林地向有能力、有技术、懂经营的林业生产者集中，实现生产要素的优化配置。

其二，林地使用权流转的实践。主要总结各地林地使用权流转的现状、成效、制约因索和存在的问题，并提出对策。学者们把制约林地使用权流转的因素主要归结为权属不清、农村非农经济发展不充分、社会保障制度不健全、缺乏森林资源资产评估机构带来定价随意性大、流转信息不畅、缺乏中介组织等。

其三，林地使用权流转制度的研究。从法学和经济学的视角对林地使用权流转审核制度、评估制度、产权档案管理和产权流转动态监管制度等进行研究。

3、林木所有权和林木使用权

当林地使用权发生流转时，由于林业的特殊性，不可能像其他地面农作物一样全部收割后再转让林地使用权，大多数都必须将林木所有权和使用权同时流转。从历史发生的相关遗留问题分析，对上述二权认识模糊造成林地无人管辖而荒废，或者流转不畅，山林管理方式成旧落后。

4、林业产业化相关研究

随着改革开放的深入，近年林业产业化相关研究很多。林业产业化，是指在一定的时间里和确定的区域内，为全面开发利用山地资源，获得山地农林产品稳定供给，实现农村地区经济社会生态持续协调发展而进行的综合性生产建设活动。它的最终目标是合理配置、科学利用山地林业生产要素，提高林业综合生产能力和市场竞争力，推动传统林业向现代林业转变，形成规范化经营，促使林业生态和经济效益最大化。

三、宁乡的成就与挑战：

1、四权确立和林业产业化（1）促进了林业产业的发展壮大

其一，油茶产业的规模进一步扩大。近两年，宁乡县新造油茶4万亩，建设喻家坳、资福、枫木桥、花明楼等4个油茶丰产林万亩示范乡镇。花明楼四海、资福乡珊瑚等油茶专业合作社基地面积过万亩，打造了油茶产业规模发展样板。宁乡县荣获市级油茶项目造林质量全市第一，省级油茶项目得到了省林业厅高度肯定，被列为2011年省级油茶产业发展重点县，为宁乡油茶产业的发展打造了新平台。

其二，森林旅游产业发展开创新机遇。2009年以来，凤凰山国家森林公园、金洲湖国家湿地公园与青洋湖省级森林公园相继获得审批，打造了宁乡森林旅游的国字号品牌，为宁乡森林旅游目的地建设构建了良好平台。三大公园的建成将极大的丰富宁乡县森林旅游内涵，促进宁乡森林生态旅游产业跨上新台阶。森林生态旅游产业正

在逐步成为宁乡林业经济新的增长点。

（2）促进了经营模式的创新，发展了多种经营模式

林业合作社的成立为林业产业带来了新的发展。自2009年的林权制度改革起，全县共成立63家林业合作社，开展山地入股、大户承包、“公司+基地+农户”等多种经营方式，投入大量资金，实行规模经营，促进了林业产业的壮大。林业合作社己成为继公司、林业大户后社会资本造林的又一新主体。

（3）促进了农民收入的增加

对生态公益林的补偿也已按照政策完全落实到位。林农的税费负担很轻，目前只缴纳林权证工本费和育林基金费，此外林农还能得到相应的补贴，直接增加了收入。自林改以来，经营模式的创新使得农户对自己林地经营方式的选择更加多样，这些都必将促进农户收入的增加。

（4）生态环境保护得到进一步加强

为确保宁乡经济发展用地需要，宁乡县积极争取重新区划界定公益林，新增省公益林2.03万亩，全县国家级、省级公益林面积达到77.8万亩，占全县林业用地面积的40％。宁乡县全县造林16000多亩，实施重点项目10个，项目投入资金8020万元，招商引资到位资金8010万元。林业生态建设投入每年持续增加，相继实施了以改善生态环境，扩人森林资源为主要目标的长江防护林、退耕还林、国家重点公益林保护等林业重点生态工程。

同时，随着林改的深入，限额采伐指标已百分百入村到户并完成公示，进一步控制了农户对林木的采伐数额。夏铎铺镇借助林改，将山林归集到凤凰山国家森林公园进行管理，既保护了生态，美化了环境，又创造了林业品牌，促进了森林旅游的兴旺。宁乡成功申报了国家级金洲湿地公园。国有成大林场和黄材林场收为省林业厅直管,这些改革措施将直接推动林业生态保护和林业产业化建设。

（5）农村民主政治建设得到进一步发展

其一，宁乡县在林改四权确认过程中坚持了阳光、透明、公正公开的程序，确保了林权制度改革规范有序、尊重了农民的意愿。在调查流转及确定经营方式的程序做到合法、公开、公正、公平，尊重农民意见。在确定经营方式时，召开了村民会议或村民代表大会进行民主决；在对集体林地进行分包到户和限额采伐指标确定后，都在当地报纸上进行了公示，保证了整个过程的阳光、透明操作。

其二，及时、全面披露林改信息，保证了林农获得林权改革信息渠道的多元化和及时通畅，保障了农民的知情权。宁乡县在2009年初召开了全省规模最大的集体林权制度改革动员大会，与会人员多达550多人。会后各乡镇，村组相继召开研究林改工作的大小会议1221次，制作横幅1206条，张贴标语、告群众信、林改十问十答等资料40多万张，出动宣传车100多次，对林改政策进行全方位、深层次的宣传。特别是为了便于农户对林改政策的理解，县林业局针对农户最关心的问题，用通俗易懂的语言编制了《十问十答》，成为了宁乡县林业局林改工作中的一大亮点。

2、林权制度与林业产业化面临的挑战（1）林业产业化利用效能有待提高

通过调查，我们发现，林农对林地的投入积极性不高。根据计算，林地投入产出的比例为1:1.4左右，可见目前林地的经济效益并不高。我们了解到，在开发林下经济方面，只有不到3％的林农发展了林下经济，种了一些药材。发展林下经济，不仅有利于林地综合效益的提高，而且可以增加农民收入。而绝大多数的林农没有开发林下经济。

（2）集体林地分包到户后，发展产业规模经营受到限制

由于森林资源培育从生产到收益的周期长；且林地的经营场所在山场，管理经营难度较大；此外森林资源经营中经常遇到病虫害防治、森林防火、基础设施建设等需要大量资金投入的问题。因此，林地的经营适合规模化产业化的经营方式。然而，集体林权制度改革确权工作的完成，随之带来了山林经营规模不大的问题，给林业产业的规模经营带来一定的限制。对少数极度不配合流转林地的农民，政府没有十分有效的办法，为林业的产业化和规模经营发展造成阻碍。集体山流转，要三分之二群众同意方可流转，极大的制约了流转的灵活性。

（3）林农生产经营资金短缺，生产经营积极性不高

资金是促进经济增长的重要推动力之一，也是促进其他各种生产要素有效事例和不断提升产出效率的重要因素。在林改中，广大林农取得了山林资源的生产和经营管理权，但相当部分的规模经营林农在林业生产中都面临着资金不足、融资渠道有限的问题。究其原因，我们认为，大多数林农对林地自己经营，林地面积小经营收入少，不作为家庭收入的主要来源，林农对林地生产普遍不重视，因此很少贷款来经营林地。然而对于承包大片林地的大户和合作社，小额信用贷款不能满足他们的大量资金的需

求，大额贷款比较难争取到位。

四、深化四权改革和推进林业产业化

1、分类经营管理，促进森林资源的综合开发利用

林地资源的固定性决定了林业可持续发展不可能通过无限制扩大经营范围来实现，只有通过对林地的分类经营管理来充分有效利用林地资源，从而促进森林资源的综合开发利用，提高林地生产力水平。

（1）保护公益林，最大限度发挥其生态功能

首先，要严格控制把公益林地转为非公益性林地，从宏观上保证公益林地面积占林地面积一定的比例；从微观上明确各具体公益林林分的经营范围，并落实到山头地块，建立公益林地小班档案，明确边界、面积、位置和树种组成。

其次，要建立相应的公益林经营技术规程，保证按技术规程经营，公益林应当以乡土树种为主，采取封山育林、补植、改造、人工促进天然更新等。

再者，严格控制公益林的采伐，依据不同类型的公益林实行分级保护管理。自然保护区、国防林、风景名胜区、森林公园的森林实行一级保护；水源涵养林、水土保持林、生物防火林带等其它公益林实行二级保护。实行一级保护的公益林严禁任何形式的采伐；实行二级保护的公益林允许轻度更新性采伐，并只能采取择伐方式，其采伐限额单列，专项管理。为了充分利用生态公益林的效能，也可以发展森林旅游业、林下种植业等产业。

（2）发展商品林，最大限度发挥其经济功能

其一，发展林业合作经济组织，促进林业的规模化经营

由于森林资源培育具有长周期性，在其漫长的经营过程中需要占用一定数量的经营资金，而林农个人及其家庭的经济实力相对有限，往往难以提供充足的资金；而且营林业的主要生产场所是山场，其经营管理的难度较大：此外，森林资源培育过程中还会经常遇到病虫害防治、森林火灾防范和林区基础设施建议等诸多需要涉及多方主体利益和大量资金投入的问题。因此，营林业更适合于规模化经营。新一轮林改的最终目标在于通过明晰山林产权从而达到提升林业生产效率和增加林农收入，而规模经营也是提高要素生产率和增加林农收入的主要途径之一。发展林业合作经济组织，实施经济林的专业规模经营，有利于将有限的资源向营林能手集中，培育新的产业，增

加本地农民收入，促进林业产业发展。

其二，扶持龙头企业，促进林业产业一体化

宁乡县林业经济效益低，实力不强，突出原因是林业龙头企业少，林产品加工度低，附加值不高。加工业是林业产业化的瓶颈，又是带动的龙头。因此应大力推进资本与林地的联合，进一步探索企业办基地的发展模式，通过“公司+基地+农户”等切实可行的合作方式，在税收、信贷以及劳动保障等方面给予政策扶持，来发展一批以森林资源培育为依托，以林产加工为中心，以市场消费为先导，经营规模大，经济效益好，且能辐射、带动周边社区的群众共同参与的林业龙头企业，并使一家一户的林农成为整个合作组织的必要组成部分。而通过大力扶持龙头企业，有利于在宁乡县形成市场牵龙头，龙头带基地，基地带林农的产加销一体化经营格局，促进林业产业一体化，增加林业经济效益。

目前宁乡县有民湾家具制造有限公司等龙头企业，应引导其进一步发挥示范作用，促进其与林农合作，带动林业产业发展。且可以利用现有的区域优势和项目带动，发展以喻家坳、花明楼等乡镇为重点的油茶产业；以夏铎铺、东湖塘等乡镇现有连片楠竹的楠竹产业，以朱良桥、双江口等乡镇为中心的花卉苗木产业。引进的华林公司、福民公司、湘森源公司、长浏公司等，都是注册资金超千万元的涉林公司，这些企业都有可能成为我县林业产业化龙头企业。

其三，完善产品销售网络，促进林产品销售

宁乡县现在产业规模效益不高，小规模经营也带来了销售方面的问题，表现在木材及其产品产量小、批量多，与厂商进行谈判处于弱势地位，没有固定的销售渠道。因此要在宁乡县建立的以利益共享、风险共担机制为基础的，农民自愿参加、自主经营的合作经济组织中，实行社员制，统一标准，统一品牌，统一销售；政府也应在宁乡各乡（镇）以及邻近地区之间培育销售网络，帮助农民对周边地区进行促销，通过统一的品牌，提高市场的知名度，以此吸引更多的批发商和零售商，拓展林产品的销售渠道。

其四，开展技术指导，为林地经营提供技术支持

与其他产业相比，林业具有投资时间长、周转慢，资本的连续投入和一次性收获的特点，这就要求给林农一个正确的技术指导，以避免因失误造成巨大的经济损失。

政府应抓紧建立较为完善的林业科技咨询培训和教育网络体系，林业部门应当建立技术服务网络，让更多的林技人员深入山间地头，帮助农民解决实践中遇到的难题，减少技术传递的时滞，在最的时间内让农民掌握技术；联合有关科研院（所），积极引进优良品种，将行之有效的实用增产技术推广到各乡村。

林业部门可以从以下5个方面给林农进行技术指导：（1）掌握适地适树原则，即根据造林地立地条件，设计当地能很好生长的造林目的树种。一般要注重选用乡土优良树种，也可采用引种后表现良好的树种；（2）在适应立地条件和符合造林目的的前提下，尽量选用经济价值和生态、社会效益较高，又容易营造的树种。同时，还要注意选用种苗来源充足、抗病虫害性能强的树种；（3）可适当设计针阔叶树混交林，以达到改良土壤、提高林地肥力、防止病虫害和山火蔓延，建立稳定、高效的森林生态系统的目的；（4）在具体的经营方式选择上，可以建议林农在林区实行林粮间作、林药间作，在林间空地种植蔬菜、名贵药材、花卉等来以短养长，提高林地综合利用效率，增加林业经济效益；（5）给林农提供造林技术措施设计方案，方案包括：整地设计、造林方式、方法设计、造林密度设计、幼林管理设计等。

2、多渠道筹措资金，解决林业生产资金短缺问题

资金是促进经济增长的重要推动力之一，也是促进其他各种生产要素有效融合和不断提升产出效率的重要因素。在新一轮林改中，随着宁乡县山林产权的相继明晰到户，广大林农取得了山林资源的生产和经营管理权，但相当部分的林农在分林之后的林业生产经营中都面临着资金不足、融资渠道有限等相关问题。因此，如何有效地增加融资渠道和解决林农经营资金不足问题，就成为进一步推进和深化新一轮林改的关键之一。

（1）政府公共财政支持是必要的先导

由于林业生产具有经济、生态和社会“三大效益”，即使是那以提供木材和各种非木材林产品作为主要经营目的的商品林也是如此，其所提供的生态效益远远地超过了它的经济效用。政府作为社会公众的共同代表，理应承当起为商品林生态效用消费者支付必要费用的责任。

同时，林业还是一个自然再生产和经济再生产相结合的特殊产业，森林资源在其漫长的生命周期内，既受到社会经济状况影响，又受气候、土壤、植被等自然条件的

制约，具有高风险性，常常面临着各种灾害性天气、森林病虫害等方面的威胁。为此，也需要政府给予一定的支持，以促进其发展。

由于林业生产具有公益性和高风险性以及由其所导致的弱质性，林改后分户经营的森林资源经营者的产权因受到林木限额采伐等相关政策的制约仍然是不完整的，还受到一定程度的限制，这些因素均影响了森林资源经营者合法权益的正常使用，因此政府需要给予必要的经济补偿，补偿的方式可以多样化，其中最重要的一种方式就是在商品林建设的资金投入上予以直接的支持。在具体的补助方式上，应该统筹兼顾，既要考虑到广大森林资源经营者的现实需要，也要顾及政府当前的实际财力，要量力而行、逐步推进。

（2）非政府资金是主体

由于在宁乡县的森林资源中，其主体是集体林，而在新一轮林改中，产权明晰到林农家庭或个人的也主要是集体商品林资源，而商品林经营的主要目标是为人们提供木材和各种非木材林产品，即追求最大的经济效益，因此，商品林资源培育的主要资金应来源于林农自身及政府之外的其他主体。

（3）多元化融资是发展方向

首先，要努力提升林农自身及其他各类林业经营主体的盈利能力，使之成为新增投资的内生源泉。

其次，信用融资应成为新一轮林改后林业经营资金筹集的主要来源。基于林改后以广大林农为主的各类营林主体，由于其经营规模相对较小，自我积累的能力有限，且需要较长的时间跨度，而股权融资方式又不太现实。因此，对于他们而言，社会融资应成为其经营资金来源的主渠道，特别是银行信贷资金应该成为其主要资金来源。在信用融资中，抵押贷款作为一种借贷双方都比较容易接受的融资方式越来越受到青睐，森林资源资产作为林业经营主体所拥有或控制的一类最重要的资产，其理所当然地应成为一种最主要的抵押财产。

3、建立相关配套服务机构及制度，为林业产业化提供保障（1）成立森林资源资产评估机构，建立林地资源数据库管理系统

目前，宁乡县虽已成立了森林资源资产评估办公室，但现实中人们对森林资源资产评估的重要性还缺乏必要的认识，且评估技术及操作难度大、评估时间长、成本高，真正被评估的林地较少。宁乡县可以以林权改革时录入的林权数据为基础，建立林权森林资产评估信息数据库，形成连接林农、金融机构并能实现数据其享的信息平台，并利用现有信息数据资源提升工作效率。

（2）组建森林资源交易市场，建立民间林业服务合作社

集体林权制度改革后，林农拥有森林资源的经营权、处置权与收益权等权利，但对于用材林资源，由于其经营周期一般较长，若等到森林成熟后采伐销售，将其转变成货币，则需要很长时间，也不利于林农资金的周转，因此，要使林农手中的资源能及时变为现实的商品，必须组建森林资源交易市场，进行“青山买卖”，以此来牵动部分资本的良性运营。

（3）推行森林灾害保险，减轻经营者的风险

在集体林权制度改革的配套政策中适时推行森林保险等相关的保障政策，中央和地方各级财政都要承担一定比例的森林保险金。应把单一的森林火灾保险发展为气象灾害保险、病虫害保险、森林重大损失保险、森林综合保险和森林附加保险等。气象灾害包括：旱灾、水灾、风灾、霜灾、雹灾和霜冻等，这些气象灾害在我闰时有发生。目前，宁乡已经实现森林保险全覆盖，投保林地实现100%。

总而言之，林产四权明确后，管理部门要推进林业产业化，关键是从制度上加以保证林业资源配置达到更加理想的效果。以政府制定优惠政策、加大林业资金投入和技术推广力度、扶持龙头企业、完善销售网络为基础，鼓励公司、合作社和个人承包山林地经营林业项目，发展规模经济的高效林，提供优质技术服务，完善相关配套中介服务机构和制度为主要手段是促进林农增收的必然途径，也是促进林业开发利用综合效能提高、林业产业发展的必然选择。

第四篇：伊春,国有林权制度改革的先行者（最终版）

伊春，国有林权制度改革的先行者

--伊春国有林权制度改革试点工作纪实

2004年4月23日，伊春被国家林业局确定为全国惟一的国有林区林权制度改革试点单位。2006年1月4日，国务院119次常务会议上原则通过了伊春的林权制度改革试点方案。如果把1978年11月24日安徽凤阳县小岗村18户农民，以敢为天下先的胆识，按下了18个手印，搞起“大包干”，使土地的经营权得到了落实，作为开始了中国农村划时代的变革的开端的话，那么2006年4月29日，敲响于小兴安岭伊春林区的国有林权改革试点的铿锵有力的林地拍卖槌声，则拉开了中国国有林区林权制度改革的序幕，使伊春成为国有林区改革的一面旗臶，标志着国有林业的发展进入了一个崭新的历史阶段。伊春国有林权制度改革被评为2006中国改革十大案例、2008第四届“中国地方政府创新奖”，成为中国林业发展史上具有里程碑意义的历史事件,正如温家宝总理指出的那样，在黑龙江省伊春市开展国有林区林权制度改革试点，是落实中央决策的一项重要举措，是国有林区改革迈出的关键一步，对深化林业体制改革，促进林业可持续发展具有重大意义。

一、国有林权制度改革的信念源自于冲出林区现实困境的历史必然抉择、不甘落后的创新精神、顺应改革发展的时代召唤，这一前无古人的重大创举和实践，既是伊春多年努力探索的结果，更是党中央、国务院实现林业又好又快发展的英明决策的结果。

有人说，伊春实施国有林权制度改革是被逼出来的，这也印证了穷则思变的发展规律。伊春1948年开始大规模开发建设，60多年来，共生产木材2.4亿立方，上缴利税、育林基金60亿元，相当于国家同期预算内投资的5倍，同期形成统配材差价300多亿元。

对于资源型城市来讲，贡献越大也意味着牺牲越大。自上个世纪80 年代中后期开始，伊春逐步陷入了难以自拔的重重困境：森林蓄积量减少了55%，可采林木资源减少了98%；国有国营体制下的“独木经济”走进了死胡同；社会事业欠账严重，林区职工生活水平偏低，各种矛盾交织在一起，进而形成资源性、结构性、体制性和社会性矛盾，成为资源消耗最多、历史包袱最重、贫困程度最深的重点国有林区。

2003年6月28日，当许兆君就任伊春市长的时候，一个不争的严峻现实摆在面前：国有林区职工名义上是国家森林的主人，实际上却是既没有林地，更没有森林。靠向林子伸手成为有些人的谋生手段，甚至出现了为采树上的松塔而将整片红松林拦腰砍倒的悲剧，超限额采伐、乱砍盗伐屡禁不止。许兆君感叹到：“谁见过主人一直在偷自家的东西？要消除这种非正常现象，就必须让林业职工不仅成为理论上的大山主人，而且要成为真正意义上的大山主人，解决的办法就是突破林业产权的桎梏。” 在许兆君看来，伊春走到了资源危机、经济危困的境地，是多种矛盾长期积淀的后果，一方面固然有国家长期以木材生产为主的林业发展主导方针的影响、超负荷承担木材生产任务和上缴指标以及长期过量采伐等方面的原因。但追根溯源，关键的还是体制性矛盾所致。由于国有国营林业体制安排，林业产权虚臵，经营与责任主体缺位，责权利严重不统一，直接导致森林资源保护责任难以落实，陷入了“越穷越砍、越砍越穷”怪圈，投资主体单一，渠道狭窄，国有林区和国有林业投入严重不足，职工劳动积极性严重受挫，生产关系严重束缚了生产力的发展，林业职工创业动力不足，致富手段单一，林业与其它行业职工收入差距日益拉大，奔小康的希望渺茫。正如国家林业局局长贾治邦指出的那样：“中国农业用18亿亩耕地，解决了13亿人的吃饭问题。而林业用43亿亩林地，却没有解决13亿人的用材问题，更没有解决社会对生态的需求问题，其根本原因，就是林业改革不到位，体制和机制不顺，阻碍了林业生产力的发展。” 经过对伊春发展历史的深刻反思、对现实矛盾的辨证分析和对未来前景的清晰判断，许兆君得出一个结论：如果管不住森林资源，保护不好小兴安岭这片林子，那么伊春就失去了发展的灵魂和根基，所有的发展与改革都是海市蜃楼，空中楼阁；如果不进行改革创新，彻底解决林业产权制度问题，就无法实现对森林资源的有效保护，就无法保证林业的持续投入，就无法理顺林业生产关系、解放和发展林业生产力，就无法实现国有林区职工的脱贫致富奔小康，国有林业发展就没有出路。

在2003年9月2日伊春市人代会上的市长就职讲演中，许兆君首次旗臶鲜明地提出了“再困难也决不向林子伸手、再困难也决不以拼资源来换取暂时利益、再困难也决不以破坏生态环境为代价换取经济增长”的根本发展原则。“谁再敢超采，一律格杀勿论”，这位被人们称为“林包公”的市长说到做到。在创造性实施天保工程，主动调减木材产量521.6万立方米，落实森林资源管护经营承包面积148万公顷，封山育林51.8万公顷，退耕还林1.7万公顷的基础上，以前所未有的力度和高压的态势，依法严厉打击了超限额采伐、毁林盗伐、偷拉私运等各类涉林违法犯罪。在严管资源的3年里，木材售价连续上涨3年，增收1.44亿元、森林覆盖率提高1.9个百分点，森林蓄积量年均净增500万立方米，职工连涨了两次工资。“不超采日子过不下去”、“严管就难保安定”的论调都不攻自破。通过采取这些严厉的举措，有效地遏制了森林资源的过度消耗，在国有林区引起极大震动，得到国家林业局的充分肯定。与此同时，一场红松保卫战也轰轰烈烈地拉开了，在国家允许采伐红松，又有采伐指标，每采伐1立方米红松比采伐其它树种多卖四五百元钱，停伐红松将每年减少市财政收入1.6亿元的考验下，许兆君毅然决然发布了《市长一号令》，决定于2004年在伊春全境停止了天然红松林采伐，与中国建设银行合作，发行了中国第一张以“关注伊春，保护红松”为主题的红松龙卡，设立了红松保护基金，成立了保护红松联合会，开展了认领红松活动，使红松这一世界珍稀树种得到了有效的保护，避免了“红松的故乡”变成“红松的故事”。2007年，森林生态保护国际论坛在伊春成功举办，29个国家的代表一致通过了《森林生态保护伊春宣言》，受到世界各国的广泛关注和支持。2005年9月25日在由联合国国际交流合作与协调委员会召开的“2005首届全球人居环境论坛”上，伊春市被评为“城市森林生态保护和可持续发展的范例”，并被授予“绿色伊春”称号，市长许兆君荣获中国惟一的“森林使者”称号，2007年伊春被联合国评为 “世界十佳和谐城市”荣誉称号。

严管森林的累累硕果，主动停伐红松的至诚义举，感动了林城百姓，感动了国家领导人，也感动了国际友人。但是，在许兆君看来，对于林区可持续发展来讲，严管资源还是囿于堵的范畴，无论怎样加压施力都是在治标上做文章，伊春林区要想冲出“两危”，加快发展，必须抓住主要矛盾，在林业产权制度上搞突破。在许兆君的富于哲学思辩的战略思想里，既有被逼无奈冲出现实困境的艰难执着的探索，也有打破僵化体制敢于第一个吃螃蟹的创新精神的强烈激励，更有国家林业政策和法律法规的有力支撑与保障。

其实，国家对实施国有林权制度改革动议已久，经历了长期反复探索的过程，相继出台了一系列政策法规，特别是2003年6月中共中央、国务院出台了《关于加快林业发展的决定》，对加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转，积极培育活立木市场，调动经营者投资开发林业积极性等，作出了具有战略意义的新的部署和要求。顺应全国林业发展的新形势，伊春市委、市政府全力以赴地进行了林权制度改革的积极争取和运作。2003年11月24日，当时的市长许兆君专门给回良玉副总理呈报了一封关于争取在伊春实施国有林权制度改革试点的信，回良玉批转国家林业局，要求认真贯彻十六届三中全会和全国林业工作会议精神，抓紧国有林权制度改革试点。

从那时开始，许兆君带领有关人员先后多次跑省进京，锲而不舍汇报情况、争取支持。伊春国有林权制度改革试点的争取和启动工作，始终得到了国务院领导高度重视与支持，国务院副总理回良玉两次专门听取伊春市关于林权制度改革工作的汇报，先后作出四次重要批示，他对伊春敢为人先，大胆探索林业深层次改革的举措非常赞赏和支持。国家林业局局长贾治邦、副局长雷加富和时任黑龙江省委书记钱运录、省长张左己、副省长刘学良等领导先后到伊春调研指导，对伊春在试点启动前精心细致的准备工作给予了充分肯定。全国人大原副委员长许嘉璐等领导人到伊春进行视察和调研，对伊春实施国有林权制度改革给予了高度关注。黑龙江省委、省政府和国家林业局始终给予了正确领导和精心指导，先后召开四次局省联席会议，研究伊春实施国有林权制度改革问题。所有这些都为伊春国有林权制度改革试点的启动和实施指明了方向，增添了动力，提供了坚实的政治和组织保证。

二、伊春实施国有林权制度改革以实现森林可持续经营和国有林区的可持续发展为目的，以有效保护和培育森林资源、增加职工收入为宗旨，一开先河地实现了森林资源经营管理体制机制的创新，不仅推进伊春的发展进入一个重要的历史拐点，而且对整个国有林区的改革都有导向作用，必将为全国国有林区的发展探索出一条新路。

在保证林地用途和重点国有林区国有森林资源主体地位不变的前提下，按照“远封近分”的原则，对浅山区林农交错、相对分散、零星分布、易于分户经营的部分国有商品林，根据一沟一系一坡的自然界线并结合森林经营区划，按每户5－10公顷的规模，由林业职工家庭承包经营，承包经营期限为50年。对大面积集中连片的公益林和远山区的商品林，仍由伊春林业管理局依法进行管理，截止2006年末，8万公顷试点林地承包任务已全部完成。

为了确保国有林权制度改革不偏离方向，始终保持高度的政治责任感，注重以“五个原则”为统领，正确处理好“五个关系”。

--坚持稳定压倒一切的原则，正确处理改革、发展、稳定的关系。把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，在保持稳定的前提下进行改革，以改革促进经济和社会的发展。通过出台各种政策，使改革试点得到了广大林业职工的充分认可、支持和拥护，避免了改革试点过程出现波动、反复和震荡的问题，确保了改革始终在平稳有序中进行，取得了“于无声处响惊雷”的效果。

--坚持生态优先、林地不能逆转的原则，正确处理生态建设与经济发展的关系。一方面，在试点的起步阶段就注重引导和教育承包职工树立科学经营、可持续发展的理念，立足长远追求自身经济利益最大化，使得个人的经济追求与国家的生态建设有机结合起来。另一方面，对承包经营职工的经营目标和行为进行规范，使其在保护森林资源的前提下，进行科学合理的林业生产经营活动，确保了承包职工致富、森林质量提高和国家生态安全。

--坚持改革收益资金不流失、国有森林资产保值增值的原则，正确处理改革惠及承包职工利益与不损害国家利益之间的关系。对每一宗承包林地，均进行客观、准确、科学地评估，实行有偿承包流转。根据有关规定收取的林地承包和林木流转费用，及时足额上缴财政，设立专户进行存储，按照国家规定管理使用。

--坚持公开、公平、公正的原则，正确处理好科学决策与体现民主的关系。做到改革政策、程序、内容、方法、结果五公开，自觉接受群众监督。对试点林场（所）职工一视同仁，宣传发动不留死角，不漏一家一户。在森林资源调查设计和资产评估方面，实行“盲区原则”、“非对号入座原则”。纪检、监察部门对改革的全过程跟踪监控，强化监督和制约机制，有效预防和避免了暗箱操作、营私舞弊、与民争利等现象的发生。

--坚持积极有序、整体推进的原则，正确处理林权制度改革与各项配套改革的关系。实施了森林资源管理体制改革，在5个试点林业局建立了森林资源管理分局；注重加强与金融部门沟通，探索林地经营贷款的多种有效形式和途径，拓宽承包经营者的融资渠道；加强与保险部门的沟通，研究探讨林地、林木的具体参保方式以及如何尽最大努力让承包职工既能降低保险成本，又能规避经营风险等问题。

突出把在国有林业领域建立现代产权制度作为林改的核心目标和关系林改成败的关键来抓，积极探索建立了森林资源经营的新机制。--确认流转森林资源的产权归属，使承包职工成为真正意义上的林业产权主体。全面开展林地调查和区划工作，5个试点林业局森林资源调查成果的小班合格率均达到了95%以上。由具有资质的资产评估机构依据国家有关规定对拟流转的林地进行严格的森林资产评估。严格按照程序进行流转，做到了程序严密、规范有序、环环相扣、公正稳妥。

--按照有权必有责、权力要给足、责任要落靠的要求，全面落实森林资源产权主体的权利和责任。一方面，在保持林地国家所有权不变的前提下，赋予了承包职工的林地经营权、林木及林下资源的所有权、收益权和处臵权，承包职工有权自主确定经营的方式，承包的森林、林木允许继承、转让和出卖。另一方面，落实了承包职工的生态保护与建设责任：在承包经营期内，保证林地不逆转、不得变成非林地，及时更新荒山、荒地和采伐迹地，做好森林防火和病虫害防治工作，在取得经济效益的同时兼顾森林的生态效益。

--严格保护承包职工的利益，增强其对森林资源产权归属的安全感、稳定感。适应林权制度改革后的森林资源管理新形势的需要，制定了保护承包职工利益的规定和办法，资源林政管理部门强化了对承包经营的林地、林木资产的保护。引导承包经营职工以亲情、友情、资金、劳力等为纽带，成立联防合作组织，保证了承包经营职工权益不受侵害。--构建国有森林资源产权交易平台，为逐步形成开放、竞争的现代林业市场体系创造了条件。建立了市级活立木产权交易中心，5个试点林业局也成立了林权制度改革服务中心，全力满足承包职工的信息、技术、法律咨询等方面服务以及林业产权依法流转的需求。

--家庭承包，自主经营。以户为单位进行承包经营，形成独立的森林资源产权主体，承包职工根据自己的经营方案，进行规划、设计、运作承包经营林地的发展方向和经营项目，主要依靠家庭自身的力量开展管护经营，共6149户。

--共同合作，联户经营。林地承包职工采取自愿形式，结成经营管护联合体。林地承包职工根据自身条件，有钱的出资参与经营，无钱的出力参与经营。联户承包经营可以大大提高生产力，特别是在森林资源管护方面体现出明显的优势，降低了管护成本，全市联户承包经营的共有474户。

--利益组合，股份经营。承包职工在自愿的基础上，通过林地使用权、林木资源、现有资金和劳力的投入，成立了股份合作制组织，实行分利不分林、分股不分山，投资均摊、集体管护、利益共享、风险同担，为以后承包职工走向规模化经营，提高林地经营水平和经济效益探索了路子。

--预留地块，代管经营。尽管林区职工群众参与改革的积极性很高，但仍然还有部分职工因无经营能力或无经济能力等因素而没有承包林地。为使这些职工不失去承包林地的机会，按每户5至10公顷的标准为他们预留地块，共为451户未承包林地林业职工预留托管面积2872.72公顷，由林场（所）代管经营，保证他们随时根据自己的条件和意愿承包经营林地。

在实施林地承包经营伊始，伊春市委、市政府就明确规定，改革试点的8万公顷林地的承包经营主体必须是普通林业职工，外部投资者暂不得进入，各级领导干部一律不准参与承包经营，不得与民争利，更不许私留山林；试点期间，流转费优惠20%，一次性付款的优惠10%，对一次性付款有困难的可分期付款，采取5年分期支付方式的首付40%、第三年付30%、第五年付30%，分期付款首付的40%部分也享受10%的优惠，剩余部分不再享受；一次性交齐林地承包经营费按每年每公顷45元收取，逐年支付的按每年每公顷60元收取，有收益时按每年每公顷75元收取；对有承包林地意愿但又缺少购买资金的职工，试点林业局予以无息借款，额度不超过林木资产流转费用的70%，并与试点林业局签订借款协议，个人首付现金部分享受一次性交纳现金优惠10%的政策，借款可在有收益时偿还，对少数特困林业职工采取全额无息借款；对一次性交齐承包费用或分期付款首付部分均可用拖欠的工资抵顶，抵顶额最高不超过交款额的70%；为了解决职工承包后无力再投入进行后续经营的问题，市政府专门建立了国有林权制度改革发展基金，主要用于扶持承包职工进行森林经营和发展林下经济，2007年，市政府从林权改革收益中下拨1000万元用于支持承包职工造林、抚育和发展林下经济；为了使承包林地的职工能造得起林，对造林苗木予以资金补贴。各试点林业局也对承包职工造林苗木都提供不同额度的资金补贴，保证了所有承包职工特别是那些困难的承包职工都能及时造上林。

坚持把兴林富民的宗旨落到实处，着力搞好林改后的各项配套服务，全力做到“三个强化”，促进了承包林地的可持续经营和发展。

--强化营林服务。建立了林权制度改革试点森林培育服务机构，为林地承包职工提供营林技术服务，确定专门人员负责营林技术咨询，开办营造林专题讲座，组建营林技术服务队，开展技术指导。适应林改后承包职工管护经营的需要，各个试点林业局加大了对营林道路建设投入的力度，林改前试点区域内年林道建设累计长度为122公里，林改后试点区域内年林道建设累计长度达到325.6公里，增长166.9%，极大地方便了承包职工营造林工作。

--强化管护服务。组建了以林地承包职工为主体，林场（所）、公安森保、资源林政、森林防火等部门和单位参加的“五位一体”的联合管护组织，重点加强了试点场（所）承包经营林地的资源林政管理。引导承包职工组建了管护协会或建立托管中心，采取联合管护、有偿托管等方式，落实了管护责任。试点林业局在经济十分困难的情况下舍得投入，林改前试点区内年森林防火设施和设备投入资金为5.7万元，林改后投入资金为14.54万元，增长155.10%，有效地确保了承包林地内森林资源安全。

--强化经营服务。为了解决承包职工“山上有林、兜里没钱”的问题，成立了市、局、场（所）三级发展职工自营经济领导机构，引导帮助承包职工谋划发展林下经济项目，探索了林药、林果间作，管林、养殖结合，近、中、远期效益兼顾的发展路子。加大科技扶持力度，组建技术服务小分队，开展巡回服务，重点开展技术培训，推广先进实用技术，解决生产技术难题。通过这些措施，提高了现实经济收益，取得了以短养长的实际效果。

三、林区改革前后两重天的现实，充分证明国有林权制度改革是顺应林业发展规律、体现林业职工意愿、符合林区实际的重大创举，是破解国有林区深层次矛盾、加快林业发展、振兴林区经济、富裕职工群众的根本途径，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新林区的有效举措，必将载入中国林业改革发展的史册。

--突破了国有国营体制的束缚，从根本上解决了责、权、利不统一的问题，使森林资源得到了有效保护。

国有林权制度改革，探索建立了责、权、利一体和内在动力充足的森林资源经营管理长效机制，使国有林业产权主体虚臵、森林资源培育保护缺少利益主体和责任主体的问题得到根本解决，林业职工成为了真正意义上的“大山主人”，有效增强了保护森林的责任意识。“看好自家山，管好自家林”成为了承包职工的自觉行动，使森林资源的安全系数大大提升。截至目前，5个试点林业局所有承包经营林地均未发生一起林政案件和森林火情火警。据国家有关部门调查显示：承包后的林地上的林木蓄积和株数非正常消耗率比承包前大幅度降低，仅相当于试点前的1/65和1/119。--调整优化了林业生产关系，激发和调动了林区职工和社会各界参与林业建设的积极性和创造性，开通了各种生产要素投向林业的渠道，极大地解放和发展了林业生产力。国有林权制度改革将市场动力植入了国有林业领域，敞开了民间资本进入林业的渠道，有效解决了投入难、造林难的问题，承包职工自我造林的积极性空前高涨，从“要我造林”转变到“我要造林”，森林培育速度加快，造林质量明显提高。林改以来，承包职工共完成更新造林8669公顷，其中在无林地、退耕还林地上造林865公顷，成活率均在98%以上，按现行的常规造林成本每公顷2500元计算，共节约国家育林基金投入2167万元。据国家有关部门调查显示：林地每公顷资金投入由承包前的472.2元增加到现在的1627.6元，单位面积资金投入增加了2.45倍。--注重突出森林功能和效益的协调兼顾，建立了国家、企业、职工三者共赢互利的新机制，使森林的“三大效益”得到充分释放。

经济效益日益突显。林改后，一方面，国有企业节约了大量的育林和管护成本，同时通过流转获得可观的改革收益，既为企业发展减轻了压力，又增加了再发展的资金积累。另一方面，承包职工通过对森林资源的立体综合经营，取得了相对稳定的收益，等于每家开办了一座“绿色银行”，林地生产力得到充分释放。据对承包职工的跟踪调查显示：林权制度改革后，承包职工通过发展林下经济和家庭经济，每户年均增收3500元以上，加快了国有林区奔小康的步伐。生态效益后势强劲。林改后，一方面林业产权的主体得到明晰和确定，激发了广大林业职工营造林的积极性，预计试点期间营造的苗木成林后，伊春林区可提高森林覆盖率 0.25个百分点。另一方面，这次改革试点面积尽管只有8万公顷，只占伊春林区施业区面积的2.1%，但是承包经营后，由于承包职工保护意识的进一步增强，必将在一定程度上减轻森林资源消耗的压力，使其得到进一步的修养生息。社会效益稳定持久。通过林改，共抵顶拖欠职工工资 3298.9万元。实现了一人承包、全家就业，每公顷林地年均投入劳动力由试点前的0.5个增加到现在的14.7个，是试点前的28.4倍。拉近了职工与党和政府的关系，职工把承包林地作为党和政府对自己的关怀，打心眼里拥护林改，传统小年，在林改敲响第一槌的乌马河经营所，林地承包职工自发地邀请许兆君一同吃年饭、叙家常、话改革、议发展。承包职工的精神面貌也发生了明显的变化，积极、主动和创造性地进行生产经营的增多了，出工不出力、“当一天和尚撞一天钟”现象没有了；专心致志发展林下经济和家庭经济的多了，聚众赌博、打架斗殴、无所事事的现象没有了。--国有林权制度改革生成了保护发展森林资源的内在动力机制，与天保工程相互促进、相得益彰，为实现林业可持续发展开辟了新的路径。

天保工程实施以来，虽然使伊春国有林区有了喘息的机会，但是还没有从根本和长远上解决森林资源的恢复、保护和发展的问题。林权制度改革的实施，有力地补充了天保工程的单向外力作用，实现了国家资金注入、内部体制改革的双向联动，在天保工程的“输血”支持的基础上，充分激发林区内部“造血”的功能，既有效地解决了扩大就业的问题，又补充了天保工程造林投入不够等问题，进一步增强了国有林业发展的动力和活力，为加快小兴安岭生态全面恢复，促进林区的可持续发展探索了路子。

--以现代林业理论为指导，依托国有林权制度改革，实施森林价值分类经营，有效地促进了森林资源的科学经营和发展。在国有林权制度改革试点过程中，根据森林资源的经济价值、生态价值和社会价值的内在属性，有针对性地确定不同的价值经营主体，遵循不同的经营规律，实施分类经营，分类管理，进一步明晰国家、企业、职工各方发展林业的责任、权利和义务，促进了林业生态价值、经济价值、社会价值经营主体的分臵，初步形成了国家以经营森林生态价值为主，私人以经营森林的经济价值为主，各负其责、各得其利、并行不悖的良性发展格局，使得个人的经济追求和国家的生态追求得到有机的结合，化解了森林生态、经济、社会效益长期难以兼顾的矛盾，在经营对象获得各自增值的基础上，实现森林资源整体功能的最佳发挥。

正像2007年2月16日回良玉副总理指出的那样，伊春国有林区林权制度改革试点取得了阶段性的成效。望继续坚持改革试点的基本原则，强化政策指导和服务引导，严格按照现代产权制度改革的要求，积极探索国有森林资源经营的新模式，既要使森林资源得到有效的保护和发展，又要拓宽林业职工就业渠道和培育发展森林资源的积极性，以使林地产出率提高、林区繁荣、林业职工富裕。

四、在兼具生态地位战略性、林业战线代表性、经济结构典型性于一身的伊春国有林区进行林权制度改革试点，不仅真正明晰和落实了林业产权主体，突破了体制和机制性障碍，更重要的是为国有林区的未来展现出一幅美好的前景：通过“远封近分”的模式安排，必将促进森林的经济、生态和社会效益的耦合，全面实现国家得生态、企业得发展、职工得收益、社会得稳定的目标。

作为全国国有林区林权制度改革的惟一试点单位，伊春市委、市政府表示，一定要在黑龙江省委、省政府和国家林业局的统一领导和指导下，按照回良玉副总理关于扩大国有林权制度改革试点的重要批示精神和第四次局省联席会议的要求，继续积极、稳妥、深入推进国有林权制度改革试点，重点将抓好以下工作任务：

--突出生态的战略地位，切实加强改革试点后森林资源的培育、保护和管理工作。从全国和黑龙江省的生态建设需要出发，教育、引导和规制所有的林地承包职工，充分认识到保护好森林资源就是保护伊春的生存和发展的根本所在，经营森林资源既要对林区子孙后代长远利益着想，更要对国家全局利益高度负责。引导和支持承包职工积极培育和保护好森林资源，确保承包经营的林地有林地面积逐年扩大、森林蓄积逐年增长、林分质量逐年提高，努力发挥伊春林区在生态建设中的重要作用。

--强化政策支持与服务，不断提高承包职工的后续经营能力。林下经济发展要加快实现由小面积经营到大面积经营、低水平到高水平、低附加值到高附加值的转变，不断提高林地生产率和承包职工的经济效益。同时要大力发展林外经济，引导和扶持承包职工参与发展接续替代产业，把发展的眼光向局外、市外和省外拓展，努力拓展新的增收致富的空间。出台并落实好扶持承包职工发展林下经济和林外经济的政策措施，保护职工培育森林资源特别是发展林下经济和林外经济的积极性。加快组建各类经济合作组织，引导、鼓励和支持承包职工在自愿的基础上，创立股份林场、合作林场、家庭林场、林业合作社等新型经济合作组织，提高承包经营的规模化、集约化水平。

--采取多种有针对性的措施，确保实现林业职工户户有其林的目标。对有经营能力、无经济能力的，要通过增大企业借款比例、甚至全额无息借款的方法，先让这部分职工拥有属于自己的林地，并在造林、抚育、发展林下经济、林外经济上给予扶持。对有经济能力、无经营能力的，要通过转变试点林场（所）职能，建立营林、供销或采运服务公司，实行委托经营的方法，解决他们在经营上的后顾之忧。对既无经营能力、也无经济能力的，首先要通过企业全额无息借款让他们拥有属于自己的林子，然后通过优化重组，实行以强带弱，以强扶弱，强弱结合等办法，使林区的困难群众都能享受到改革的成果。

--加快国有林权制度改革配套体系建设，努力将改革不断引向深入。建立保障林权制度改革的长效机制，在国家林业局及相关部门的支持下，尽快解决林权凭证发放、林木保险、林地经营贷款、林木采伐管理等制约改革试点深入推进的关键性问题；加快森林资产评估中心、科技服务中心、法律服务中心等社会组织的建设，不断完善社会化、市场化服务体系，全方位为承包职工提供服务，逐步完善社会保障体系，着力解决承包职工老有所养、老有所保等社会性问题。以实施林权制度改革为契机，加快建立和完善国有森林资源管理新体制，使森林资源的管理职能真正从森工企业中分离出来，实现森林所有权与经营权的有效分离，从而建立与市场经济体制相适应的责权利统一、管资产和管人管事相结合的森林资源管理新体制，有效管理和保护好国有森林资源。--积极争取扩大国有林权制度改革试点，进一步释放改革的综合效应。

首先，扩大国有林权制度改革试点是必要和可行的。今年的中央1号文件明确提出：“要稳步推进重点国有林区林权改革试点”，3月31日，国务院副总理回良玉在听取国家林业局主要领导关于当前林业工作汇报时特别强调：“在全面推进集体林权制度改革的同时，要认真总结国有林场、国有林区改革试点经验，你们认为效果好的可以继续扩大试点，试点可多一些，面可大一点，不断探索，积累经验。”全国林业厅局长会议提出：“国有林场和国有林区改革试点深入推进”。扩大改革试点的基本条件具备，经过两年来的改革试点实践，伊春已经形成了良好的改革氛围，积累了一定的经验，取得了明显的效果，职工群众熟悉改革、拥护改革、迫切要求扩大改革试点。扩大林权制度改革试点是解决国有林区深层次矛盾的迫切需要，目前界定在5个林业局15个林场（所）的8万公顷改革试点的面积还十分有限，与解决伊春整个国有林区长期形成的养林与养人、生态与经济、稳定与发展、现实与长远矛盾的根本目标，还有很大的差距。扩大林权制度改革试点对于国有林区具有先导性，通过扩大国有林权制度改革试点，把伊春的问题解决好了，重点国有林区的弊端和问题也就不难解决，可以起到很好的示范带动作用。

其次，扩大国有林权制度改革试点将使森林“三大效益”得到进一步增强。伊春市委、市政府提出，在已经完成试点8万公顷的基础上，按照国务院先期批准的改革试点的原则、方式、期限，拟分三个阶段扩大面积：第一阶段到2008年底，完成38万公顷。第二阶段到2009年底，完成58万公顷。第三阶段到2010年底，最终完成80万公顷，占伊春林区施业区面积的20.7%，占有林地面积的25.8%。

从生态效益预期来看，将进一步增强小兴安岭森林生态系统的整体功能。实行“远封近分”后，对属于“远封”的300万公顷林地以生态建设为主，通过撤并林场所、停止主伐、封山育林，将获得可观的生态效益。在“近分”方面，改革试点面积扩大到80万公顷后，把森林资源交给林业职工分户承包经营，通过精心、科学设计林业经营模式，在获得经济效益的同时，也会为国家提供生态效益。总之，通过“远封近分”，不仅有利于恢复和改善小兴安岭的生态环境，而且对于保障松嫩平原和三江平原两大“粮仓”的安全，维护黑龙江和松花江两大水系及其流域的生态环境，乃至保障全国的生态安全都将发挥极其重要的作用。

从经济效益预期来看，将实现国家和承包职工经济收益的双赢。一方面，按照现在林地流转和承包费用标准，扩大到80万公顷林地，承包经营50年后，国家将收益51.2亿元，同时按照现有的造林成本，还可节约育林基金投入4亿元。另一方面，从承包职工来看，按照8万公顷试点面积平均每公顷蓄积量、现在的林木平均生长率、2007年森林蓄积综合出材率和木材平均价格售价计算，50年后平均每公顷承包林木预期收益15.5万元，扩大到30万公顷预期收益为465亿元，扩大到50万公顷实现预期收益为775亿元，扩大到80万公顷实现预期收益为1240亿元。同时，承包职工通过发展林下经济还能获得收益，据国家有关部门统计数据显示，林改后发展林下经济预期净收益增长率为42%，按照现在每户发展林下经济净收益3.55万元计算，5年后每户林下经济净收益为17万元。

从社会效益预期来看，将有效促进国有林区社会的和谐稳定。改革试点面积扩大到80万公顷后，不仅可以拓宽职工就业渠道，预计可安臵9.04万-15.2万职工，占在册职工的30%--50%，而且可以抵顶拖欠的历史债务，林权制度改革扩大试点后，纳入试点范围的106个林场（所）拖欠应付未付职工工资、社会保障费用等4.29亿元历史性债务，完全可以通过承包抵顶的方式全部予以化解。同时，还可以解决林区上学、就医、住房等困难问题，扩大林权制度改革试点后，承包职工完全有能力通过发展林下经济、林外经济和长期经营林木资源，获得可观的经济收益，能够逐步改善自己居住条件，满足就医和子女上学资金需要。

第三，扩大国有林权制度改革试点将着重把握以下三个基本点：

在“远封”方面，进一步强化国家管理的职能，充分发挥林业在生态建设中的主体作用。对于林权制度改革试点区域以外的远山区大面积集中连片的商品林和公益林仍然归国家所有，由国家授权委托单位进行集中管理，与森林资源使用者之间建立林价约定，明确林木买卖关系，实现森林资源真正国家所有、委托经营，同时对使用森林资源单位进行全程管理监督，主要目标是在加快恢复和增强小兴安岭生态功能的同时，确保国家获得战略木材资源的永续积蓄。在“近分”方面，全面提升和强化承包经营的“自组织化”的程度和功能，努力实现林业经济效益的最大化。充分发挥承包职工的主体作用，真正全面有序地放活经营权，使承包职工能够根据自己的意愿，按照市场经济规律，自主开展森林经营活动，最大限度地提高林地生产力和经济效益。引导和支持承包职工在实现经济效益提高的同时，促进林区生态效益的不断增强，既加快奔小康的步伐，又为国家生态建设作出贡献。

在引进战略投资者方面，立足于促进森林可持续经营和发展，注重近期以实现生态效益目标为主与远期以追求经济效益目标为主的有机结合。在确保所有林业职工获得林地承包经营权的基础上，适当引进一部分林业经营和加工相结合的企业进入，探索走林业发达国家产业快速发展和森林可持续经营之路。原则上引进的企业必须以战略投资者身份进入，首先进行造林、抚育等林业经营投入，10年之后才能允许开展间伐，20年后才能在国家有关部门批准下合理进行采伐，使森林资源越采越多，越采越好，实现森林资源的消长平衡和经济与生态的良性循环，保障林区森林资源的可持续经营和发展。

深化改革是推进经济社会发展的动力之源，制度创新是激发经济利益主体积极性和创造性的根本法宝，伊春国有林权制度改革的实践和取得的成效充分地印证了这一点。在国有林区进行林权制度改革，是历史发展的必然，是国有林区走向良性发展的惟一出路，是回避不了的历史关口，正如全国人大代表、伊春市委书记许兆君所说：“早改革早主动，晚改革晚主动，不改革就被动！”时代呼唤国有林权制度改革试点经验早日在国有林区推广，全面实现“远封近分”的模式，进而推进国有林区经济、生态和社会效益的协调并进，良性互动，共利多赢。

第五篇：集体林权制度改革后森林防火工作的实践和探索

集体林权制度改革后森林防火工作的实践和探索

珙县政府副县长 杨学东

珙县是典型的南方集体林区和传统的速生丰产用材林基地县，是省委、省政府确定的“以林为主，综合开发”试点县和国家大林业改革试验区，是全省第一个实现全面绿化达标的盆周山区县，先后荣获国家工程造林银质奖、全国绿化百佳县等荣誉称号，林业已经成为县域农业经济“茧、烟、茶、林、牧”五大产业中的主导产业。珙县自2006年开始集体林权制度改革以来，遵照：“生态保护是基础，还权于民是根本，农民得利是目的”的基本原则和方向，全面落实林地、林木的所有权和使用权，实现了“山定主、树定根、人定心”。但是，随着集体林权制度改革工作的完成，森林防火工作也将发生新的变化，面临新的形势、新的情况和新的问题。为此，正确研判问题，制定相应的对策和措施，对于做好新时期下的森林防火工作具有十分重要的意义。

一、新形势下森林防火工作存在的主要问题

（一）从林改格局看，组织管理难。从1974年联合国援粮造林开始，珙县采取“国家、乡镇、村、社、村民”五环联营的营林机制，造林和森林防火工作由集体主导。但是，随着集体林权制度改革后，全县原有的133个集体林场全部解散，原来林场管理的体制不复存在，而重新组建的新型林场才开始起步，森林防火工作由过去的集体行为变为千家万户的个体行为，基层森林防火工作管理难度越来越大。同时，集体林私有化后，发生森林火灾时，只要不涉及自己切身利益，部分村民不愿意向有关部门报告更不愿意上山救火，甚至会谈条件、讲价钱，而单靠专业队伍救灾难度较大，往往会错过最佳扑救时机，以致小火酿成大灾。

（二）从资源变化看，防控任务重。近年来，珙县在天然林资源保护和退耕还林两大工程上取得了显著成绩，每年递增林地3－4万亩，截至目前，全县林地面积达82.02万亩，占全县幅员面积的47.63%；活立木总蓄积343万立方米，森林覆盖率为48.57%，绿化覆盖率53.17%。随着森林面积的不断扩大和森林资源总量的持续增加，林业生态环境建设不断推进，有效改善了我县的区域气候。但是，森林防火战线也在日益拉长，火灾防控任务更加繁重。况且，我县森林又多以人工松、杉林等针叶林为主，树种单一，如果林下可燃物清理不及时，引发森林火灾的可能性将不断增强。

（三）从外部形势看，气象条件差。2009年2月，突如其来的“焚风” 现象，导致一日全县就出现了8处森林火灾。而进入2010年，气候变化更加异常，据气象专家分析，受新一轮厄尔尼诺现象影响，今年有可能成为有气象记录以来全球最热的一年。受此影响，全县大部分地区可能以少雨天气为主，森林火险等级偏高，防火的压力很大。

（四）从火源管控看，火灾隐患多。集体林权制度改革后，农民积极从事林下种养业，进入林区旅游、开矿、采石、采摘林副产品的人员急剧增多，野外生产生活用火出现点多、面广、难于管理的局面。加之传统的烧荒、烧田埂、烧灰、积肥等农事用火习惯很难从根本上转变，拜坟祭祖、烧香点烛、燃放鞭炮等习俗难以禁止，人为火源防不胜防。再之，近几年来封山育林、封山禁牧后，植被恢复较快，林下灌草茂密，地表可燃物增加，林区交通等基础设施建设又相对滞后，进一步增加了森林防火工作的压力。

（五）从经费投入看，资金来源少。森林防火工作是一项长期的、系统的工程，根据现行法律规定，森林防火经费主要由各级政府投入，但是基于目前的财政状况，又不可能进行大规模财政倾斜。而集体林权制度改革后，林权结构分散化，经营形式多样化，由于农民短期内无法从中得到较大的经济效益，加之资金本身不足和思想上对森林防火工作的淡漠，农民对森林防火不重视、不投入，也没有专业灭火工具，形成政府、农民相互指望，谁也不投入或投入满足不了森林防火工作的需要。这样，带来的后果就是防火经费严重不足，扑火装备和物资储备滞后，不能满足预防和扑救较大火灾的需要，对火灾应急处置不利，无法及时有效扑灭森林火灾。

二、新形势下森林防火工作采取的主要措施

随着集体林权制度改革完成，珙县把强化火源管理、消除火灾隐患作为重中之重来抓，进一步健全预警响应机制，加强警地联动，注重“打早、打小、打了”，森林防火工作取得了森林火灾次数下降、森林火灾损失下降和森林火灾导致人员伤亡下降“三下降”，工作主要体现在“七个抓手、七个做到”：

（一）在抓宣传教育上狠下功夫，做到高度重视、常抓不懈。我县历年来高度重视森林防火宣传教育工作，把防火宣传教育作为重要工作来抓，不断扩大宣传教育的广度和深度。一是积极开展“为身边增绿，护绿色家园”等大型防火宣传活动，力求做到家喻户晓，人尽皆知。二是在中小学校开设专题讲座，对中小学生进行防火知识、安全用火、紧急避险知识教育，使之从小树立安全用火和防火意识。三是大张旗鼓地做好典型火案的宣传活动，使森林防火知识进乡入户，进校入班，进山入林，营造良好的森林防火舆论氛围，做到以史为鉴，警钟长鸣。四是抓好防扑火工作人员和干部群众的培训，提高业务素质，强化安全扑火和自救能力，避免森林火灾伤亡事故发生。

（二）在抓责任落实上狠下功夫，做到横向到边、纵向到底。一是县政府每年与乡镇政府和指挥部成员单位签订森林防火目标管理责任书，全面落实领导责任制，加强对森林防火工作的组织领导。二是进一步明确、细化了森林防火指挥部成员单位职责。实行指挥部成员单位联系乡镇制度，制定出具体的实施方案，进一步明确防火工作第一责任人、直接责任人、包片责任人的责任，把防火工作的好坏与干部实绩考核挂钩，一级抓一级，一级对一级负责，层层落实防火责任，真正做到山有人管，林有人护，责有人担。三是实行森林防火风险责任金制度。县森林防火指挥部成员单位和乡镇政府向县森林防火指挥部交纳风险责任金，年终根据考核情况，兑现奖惩。

（三）在抓火源管理上狠下功夫，做到群防群治、看死盯牢。一是坚持“预防为主，积极消灭”的方针，防火期内，严格实行用火审批制度。对防火期内未经批准擅自在防火区内用火的，依照《森林防火条例》之规定进行处罚。二是坚持村民轮流挂牌值班制度和专（兼）职巡山员制度，加强巡查监管，落实火源监管责任。三是加强重点人群监管，分乡镇建立台帐，落实专人监管，有效地杜绝因特殊人群疏于监管而引发山火的现象。四是加强重点林区、重点区域的监管，设立警示牌，落实专人监管，全县火源管理做到横向到边，纵向到底。

（四）在抓火情监测上狠下功夫，做到提前响应、未雨绸缪。一是加强火情分析。县森林防火指挥部随时根据天气情况适时向乡镇和成员单位发布火情分析报告，提出具体要求，做好应急准备。二是结合上级森林防火监测网络发布的信息和本地实际情况，加强火情监测。气象、通讯等部门紧密配合，以短信等形式适时发布森林火险等级预告。三是通过县电视台在防火期定时向全社会播放森林防火公益广告，在重大节庆前夕黄金时段播放森林防火温馨提示。

（五）在抓火灾处置上狠下功夫，做到科学指挥、速战速决。一是预案准备。及时修订完善了《森林火灾应急预案》，做到一旦发生森林火灾，能够立即启动预案，组织扑救，迅速扑灭。各乡镇政府、指挥部各成员单位也根据预案制定了森林火灾应急处置办法，随时掌握林区林情、社情，为组织指挥扑救做好准备。二是物资准备。县、乡政府年初分别预算森林防火经费，购置了必要的扑火工具。同时在市林业局的支持下，维护了部分防火专用通道、蓄水池、抽水机和风力灭火机，新建了森林防火专用通讯网络等设施，指挥部各成员单位也按预案要求作了相应的物资储备和准备。三是人员准备。县、乡镇分别建立了以民兵为主的扑火队伍，并开展预案演练，确保一旦发生火灾，能“召之即来，来之能战，战之能胜”。

（六）在抓依法治火上狠下功夫，做到严查严处、四不放过。一是坚持依法治火。继续加大对森林火灾案件的查处力度，按照“四不放过”要求，迅速进入，查清火因，查明责任人，做到发生一起，侦破一起，通报一起。二是加大对林区非法用火的打击力度，对防火期内未经批准擅自在防火区内用火的，依法予以查处，从严从快依法打击违反防火规定的不法行为，处理一案，震慑一方，教育一片。三是通过在火灾现场以案说法等形式，开展宣传教育，用典型案例教育公众，提高全民依法治火的意识，预防森林火灾案件的发生。

（七）在抓能力建设上狠下功夫，做到统筹谋划、标本兼治。一是加快基础设施和装备建设。进一步规划好林区内防火基础设施建设项目，包括林区防火通道、生物防火隔离带、蓄水池、通讯网、监测点等。二是实施好防火基础设施建设项目。认真按项目管理有关要求，实施好上级下达我县的森林防火工程项目。三是鼓励森林、林木、林地经营业主投资建设森林防火基础设施。对业主投资建设森林防火工程的，县财政可每年预算一定经费给予补助。四是提高森林防火科技水平。加强防火科研，组织开展以水灭火等急需课题攻关，认真研究森林防火工作的特点和规律，建立长期有效的森林防火体系。五是进一步完善联防制度。与筠连、高县等周边县建立联防制度，签订联防协议，将森林防火、林业有害生物群防群治、打击破坏森林和野生动植物资源违法犯罪行为等一并签进联防协议书。协议各方在森林火灾发生时，迅速响应，予以支援。同时，要求县内各毗邻乡镇也建立联防制度，一旦发生森林火灾，迅速出击，尽量减少森林火灾造成的损失。