应对人口老龄化挑战运作机制初探

第一篇：应对人口老龄化挑战运作机制初探

应对人口老龄化挑战运作机制初探

2011-4-14 13:20:00 来源：江苏省老龄网

[摘要] 从建立和完善运作机制的视角，探析积极应对人口老龄化挑战的对策，是新时期人口老龄化对策研究的一个重要环节，也是落实科学发展观，促进我省老龄事业健康发展，全面建设小康社会，实现“两个率先”的一项重要的基础性工作。本文拟从完善社会养老保障体系，构建老龄事业多元投入机制和强化老龄工作组织协调体系等方面，进行初步探析，以供各级党委和政府制定应对人口老龄化挑战决策时参考。

[主题词] 应对 人口老龄化 挑战 运作机制

人类社会进入21世纪，将是人口老龄化的步伐加速发展的新时期。人口老龄化是经济发展和社会进步的必然结果，是人类历史文明进步的重要表标志。但是，随着人口老龄化的加剧发展，它对经济和会发展带来的深刻影响和严峻挑战将进一步显现。认真落实科学发展观，积极应对人口老龄化挑战，这是摆在全省各级党委和政府面前迫切需要解决的一个重大课题。本文仅就建立和完善积极应对人口老龄化挑战的运作机制，作一初步探索与分析，祈请各位指正。

一、我省应对人口老龄化运作现状

从多年来的实践看，应对人口老龄化运作机制，系指为保证缓解人口老龄化带来的各种压力所做的工作能够有序推进、有效落实而采取的政策性措施和制度性安排。它主要包括应对人口老龄化工作的管理体制和运行机制两个方面。应对人口老龄化工作的管理体制，主要是适应社会主义市场经济体制和深化行政管理体制改革的具有基础性作用工作格局，包括方针政策、协调原则、工作规则和组织领导体系等等；应对人口老龄化工作的工作机制，主要是指工作目标、运作方式、推进措施、管理手段等等。

我省步入人口老龄化社会已有23个年头，比全国总体水平提早了13年。相对而言，应对人口老龄化压力的工作也较其他地方起步早几年。进入新世纪以来，全省各级党委和政府更加积极主动地应对，初步构建了应对人口老龄化的挑战的运作机制，取得了明显成效。

1.各级领导重视程度不断提高。省委省政府高度重视人口老龄化给经济与社会发展带来的压力，切实加强对老龄工作的领导。从1986年起，全省从上到下普遍建立了老龄问题工作机构，加强对老龄问题的研究和对老龄工作的组织与协调。省政府先后出台了一系列文件，大力推进老龄事业的发展，惠泽全省千万老年人。各地把老龄工作摆到愈来愈重要的位置，从“九·五”开始，把老龄事业纳入了经济与社会发展总体规划，尤其是在“十·五”期间，老龄工作不断加强，老龄事业得到了较快发展。

2.社会保障制度逐步完善。多年来，省政府多次出台关于加强社会养老保障制度建设的文件，大力推进城镇职工养老保险制度的构建和完善，不断深化农村基本养老保险制度改革。全省先后实施了农村“五保”户、城镇“三无”老人和城乡最低生活保障线三道防线，保障低收入、无收入及孤寡老人的基本生活。到去年，全省企业职工参加养老保险人数突破1200万，参保总人数位居全国第二。去年，又在全国率先实现了城镇居民基本医疗保险制度全覆盖。与此同时，全省参加新型农村合作医疗的人数已达4300万，比例已逾90%，参合率位居全国各省之首。老年医院从无到有，目前全省已建立专门为老年人看病的医院十余所，在综合性医院开设老年病专科门诊200多个，老年人疾病预防、医疗、保健和康复工作得到改善。

3．老龄事业加快发展。各地把老龄事业纳入地方经济社会发规划，统筹安排，促进了养老服务设施的加快发展。目前，全省农村已有敬老院1600多所，“五保”老人集中供养率已超过一半。随着经济结构的调整和服务业的加快发展，全省养老服务业也有了较快发展。全省城镇养老机构和老年人护理机构已有800多所，社会养老迈出了新步伐。家政行业的蓬勃兴起，为老年人生活照料服务提供了方便。一支支活跃在大街小巷和农家院落的为老服务志愿者队伍为困难年人雪中送炭，提供各种帮助与精神慰藉服务，受到社会广泛赞誉。老年教育、基层老年文体活动设施得到较快发展。

4.老年维权工作得到加强。1988、1989年，我省先后颁布了实施《江苏省保护老年人合法权益条例》和《江苏省实施<中华人民共和国老年人权益保障法>办法》，老年人权益保障工作日益受到重视，老年人维权工作网络开始显现，从而使老年人权益保障工作逐步走上法制化轨道。

5.涉老组织成为老龄工作的助推器。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，各种非政府组织应运而生，他们在经济和社会发展中发挥的作用愈来愈明显。在应对人口老龄化的进程中，各级涉老社会团体为老龄工作的深入开展和老龄事业的发展，发挥着不可低估的作用。省级涉老机构和组织建立较早，力量较强，已成为党委和政府抓好老龄工作的参谋和助手。市、县级涉老组织逐步健全，发挥作用日益明显。活跃在基层的各种老年人组织，已成为基层老龄工作和社会稳定不可或缺的重要力量。

二、现有运行机制存在的不足之处

在看到老龄事业取得成绩的同时，我们也应看到，我省老龄事业发展的现状与人口老龄化加速发展的新形势还不相适应，在应对人口老龄化运行机制方面，也还有一些不足之处，亟待进一步完善。

1.社会养老供求平衡机制尚不够健全。养老设施供求矛盾仍然较为突出，与我省经济大省和人口大省的地位不很相称。目前，城乡老年人经济保障总体水平还不高；老年人活动场所偏少，活动内容也比较单一；老年学校数量不足，农村不少地方甚至仍是空白；老年人专业医疗护理设施紧缺，社区卫生服务中心功能薄弱；老年人服务需求与供给差距甚远。

2.政府职能缺位，市场机制缺失。在较长一段时期内，以经济建设为中心的工作格局促进了经济快速发展，而社会事业相对滞后的状况却未能从根本上得到改变。政府应对人口老龄化工作的位置尚显不够突出，对老龄事业的投入不足。运用市场调节手段促进老龄事业发展的机制尚未形成，市场机制的基础性作用在老龄事业领域中尚存在不少空白。

3.社会参与机制不够完善。组织和协调社会参与老龄事业尚缺乏有效的推进机制和约束机制，企业参与积极性不够高，社区参与力量不足，志愿者参与不够广泛，全社会对老龄事业关注热情还不够高。

4.老龄工作组织协调力度不够。我省老龄工作议事协调机构成立较晚，工作机制尚未完全理顺，对老龄工作目标任务完成情况缺乏有效的推进措施和监督手段。市、县（市、区）老龄工作协调机构力量较为薄弱，人员不足，经费偏少，有些地方工作关系不够协调。社区为老服务功能不够强。部分涉老社会团体规范化程度不高，任务不够明确，工作不够规范。一些涉老组织缺乏开展活动的必要条件。各级各类涉老机构与组织之间缺乏统筹协调与相互配合，工作合力尚未形成。

三、建立和完善应对人口老龄化运作机制的建议

世界上任何事物都是一个有机的整体，观察事物都应把它置于事物整体的大系统中去考量。新世纪新阶段，江苏将在新的起点上，为全面建设小康社会，实现“两个率先”的目标阔步前行。在全面推进高水准小康社会建设的进程中，如何与时具进，率先构建完善的应对人口老龄化挑战运作机制，顺利化解由此带来的种种压力，让千万老年人共同参与建设，共同享受成果，这应当成为全局工作的基本出发点和落脚点之一。

1.构建立体化老龄工作网络，强化责任体系。根据应对人口老龄化挑战的需要，建立健全立体化工作网络，形成大老龄工作格局。构建应对人口老龄化立体型工作体系，包括人口生态规划、经济社会发展规划、社会人口统计系统信息化规划等全方位的工作体系。进一步明确政府在社会养老保障中的职能定位。为强化政府老龄职能，在必要的时候，可将老龄工作议事协调机构从民政部门分离出来，升格为政府职能部门或政府直属办事机构，成立老龄工作局，赋予老龄工作的行政职能，并将离休老干部划归其统一管理。从而真正发挥政府应对人口老龄化的主动力作用，承担起政府在社会养老保障方面的主体责任。同时，为加强老年人经济保障工作，建议在劳动保障部门设立社会保养老保障局，将城乡老年人经济保障工作由其统一管理起来。在此基础上，从上到下进一步明确政府各职能部门的老龄工作和社会养老保障的责任，牢固确立政府老龄工作的责任主体。比如，住房与建设部门应负责提供“三代同堂”、“两代同堂”与独居老年人住房的设计样式及有关优惠老年人的住房政策措施。大力提倡全社会关心照顾老年人，确立企业和社会在老龄工作和发展老龄事业方面的责任。特别是要进一步强化城乡社区在老龄方面的工作职责和服务职能，把人类可持续发展的区域性延伸落实到社区性实践。明确企业在老龄方面的责任，使各级各类企业为社会养老提供更多的公共产品与服务。强化家庭的养老功能与责任，使家庭成为养老的重要社会基础。同时，对养老负担重的家庭给予适当的补贴。重视非政府组织在推进老龄事业发展中的作用，增补老龄协会为老龄工作委员会的成员单位；健全老龄协会组织体系，尤其要尽快解决市、县老龄协会组织的断层问题，强化基层老年人协会规范化建设。

2．整合社会资源，建立以政府投入为主体的多元投入机制。虽说我国是属于“未富先老”类型的国家，但我省地处沿海经济发达地区，经济实力在全国处于领先地位，全省人均生活水平快速提高，在应对人口老龄化方面完全有条件、有可能走在其他省前面。在经济实力并非十分充裕的人口老龄化初期，老龄事业方面的投入不足是情有可原的。而今经济建设持续快速发展，财政收入连年大幅增长，人均生活水平不断提高，理所当然应适当增加对老龄事业的投入，以适应老龄化挑战的新形势。既要彻底改变在计划经济年代那种政府对包括养老保障在内的社会保障和社会福利大包大揽，从摇篮到坟墓无所不包的现象，也要注意克服在市场经济条件下，那种一味想甩“包袱”，试图把养老保障全部推向社会和市场的倾向。应当看到，经济体制改革和行政体制改革的取向，是构建“小政府、大社会”，政府职能的转变主要体现在强化社会管理和公共服务职能上。提供社会养老保障是政府履行社会管理与公共服务职能的重要方面，不仅不可削弱，而且必须加强。因此，必须进一步完善老龄事业推进机制，把老龄事业列入经济社会发展规划，纳入政府目标管理体系。各级政府都应确立随着经济增长而增加对老龄事业投入的自然增长机制。切实采取措施，鼓励社会各方增加老龄事业发展投入的积极性，鼓励企业与个人为老龄事业发展多做贡献。完善困难老人救助体系，设立特困老年人救助基金，健全老年人基本生活困难救助机制。省级财政应进一步加大对苏北经济欠发达地区的财政转移支付力度，解决贫困地区低收入老年人基本生活保障问题。

3.着眼长远，建立积极应对人口老龄化的长效管理机制。

（1）加强宣传发动，营造各级领导重视，全社会积极参与和支持老龄事业的良好氛围。老龄工作的宣传对象不仅仅是老年人，而是应当包括各级领导和广大干部在内的社会全体成员，使全社会树立正确的老龄观。不仅要充分利用包括报刊、广电、网络在内的各种媒体加大宣传频率，开设长期性的老龄专刊、专栏，而且各级政府要运用会议、文件和政府门户网站加大老龄事业的宣传力度，使“老龄之声”伴随着应对人口老龄化的全过程。要利用群众喜闻乐见的形式，把老龄宣传工作做到社区、村落和家庭。宣传工作还必须从娃娃抓起，将老龄宣传走进学校、走进课堂，使中华民族尊老、爱老、孝老、助老的优良传统世世代代传承下去。

（2）建立和完善评估考核和激励机制，强化推进动力。按照科学发展观和自主创新的精神，不断创新和规范老龄工作。把ISO质量认证体系引入老龄工作领域，创建老龄工作和老龄事业评估考核体系，对老龄工作各项任务与老龄事业发展的各个方面，尤其是老龄设施建设项目和为老服务项目等，提出定性与定量相结合的评估与考核指标体系。把握人口老龄化的对立统一规律，强化应对人口老龄化挑战的动力机制。根据权力与利益脱钩，权力与责任挂钩的原则，把老龄工作和老龄事业发展的业绩与奖惩挂起钩来，促进老龄事业持续快速发展。

（3）加强老龄工作立法，促使老龄工作逐步走上法制化轨道。通过完善有关法律法规，确立具有时代特点和江苏特色的现代养老模式和路径，确立政府、社会和企业、家庭在养老保障中的责、权、利关系，确立养老事业资金投入在财政支出中的比例关系。把老有所养、老有所医、老有所居，以及子女孝敬父母，如对经济赡养、精神慰藉以及探视父母等作出明确规定，用法律形式固定下来，从而把老龄工作和老龄事业发展进一步纳入法制化轨道。

参阅文献：

1.《联合国老龄问汇编题资料》，1993年，中国老龄问题全国委员会办公室编。

2.《江苏老龄工作手册》，2005年，江苏省老龄工作办公室。

3.《新世纪江苏老龄事业》，2002年，江苏省老年学学会。

4.《率先践行和谐老龄化战略调查与思考》，2007年，江苏省老龄工作办公室。

5.《应对人口老龄化社会化养老服务体系构建及规划》，社会科学文献出版社，2006年7月。

6.《浙江省城市化进程中老龄问题研究》，2005年9月，中国农业出版社。

7.《江苏老年学研究论文选集》，2005-2006，江苏省老年学学会

第二篇：人口老龄化挑战中国

人口老龄化挑战中国

中国社会的老龄化特征已经非常明显，其发展呈现这样五个基本特征：一，老龄化人口绝对值为世界之冠；二，人口老龄化发展速度快；三，人口未富先衰，对经济压力很大，而且这种压力将持续相当长的历史时期；四，老年人口在区域分布上不均匀；五，老龄人口高龄化趋势十分明显。至2010年年底，中国大陆60岁以上的老年人口，已经达到2.23亿；一个紧迫的问题：人口老龄化将至少伴随中国一百年。养老制度、奉老传统、多老现状，中国如何直面未富先老的窘境？人口问题专家杜鹏清晰把脉人口国情，将这些现实问题的严重性及其理性思考，清楚地讲给了我们。

最近，我们就正在面临50年代出生的人陆续进入60岁的老龄阶段的高峰期，这是因为，50年代是我国人口出生的第一个高峰期。随后，这种性质的高峰期就将不断周期性出现。由于我国人民生存质量的日益改善，人口的平均寿命不断延长，东部沿海城市人口的平均寿命已经超过了80岁。在这样的背景下，人口老龄化的问题必然会更加严重。在这样的人口日益呈现老龄化的社会状况之下，我们所面对的挑战至少要有这样一些主要方面：养老问题日益突出，现在的老年人，尤其是农村中的老年人，没有养老的社会保障，完全要借助家庭的力量进行养老，而日益严重的养老负担对于许多家庭来说，是难以承受的。这样势必造成严重的社会问题。劳动人口中的年龄严重失衡，长期支撑中国经济高速发展的“人口红利”优势将逐渐消失，企业和社会、职场中的年轻人，都将面对日益严重的老龄社会的突出压力。大量的老年人从工作岗位上退了下来，但他们中的许多人身体很好、精力充沛、经验丰富，如何使他们老有所为？既能为社会奉献其聪明才智，又能使自己的晚年生活多姿多彩、更加丰富充实，这也是个非常实际的社会问题需要我们面对。

看来，上个世纪五十年代那场对马寅初先生“新人口论”的错误围剿，所造成的中国人口突飞猛进的后患，现在已经开始毫不留情地惩罚我们了，而且这种惩罚将残酷地延续至少100年。抱怨、后悔都没有用，惟一有用的就是理性面对。况且，这是现代社会、现代文明都会遇到的一种必然现实，比如西方世界遭遇老龄化社会的挑战比我们要早很多。他们的许多做法我们完全可以借鉴啊。只是，我们的人口基数更大、社会保障体系的建设严重滞后，城乡差别过于悬殊，这一挑战对于今天、今后的中国而言，就显得更加严峻罢了。

关于这个问题我们之所以要格外重视，并非因为它是国家、民族的发展大事，更是与我们每个家庭、每个国人都紧密相关的问题。对于我们这些50后的一代，非常现实的问题至少就有这么三个：其一，我们的父辈都已经过了古稀之年，许多已经跨越了80岁的门槛，属于高寿的阶段了，在为父母的高寿高兴之余，必须面对的就是对老人抚养问题的日益突出，至少有关这方面的准备会考虑、准备得更多些。其二，我们这些人中，也将陆续进入退出一线工作岗位的年龄，步入无奈的老年阶段，这也是不以人们的意志为转移的客观现实。这是人生的又一个重大转折，在精神、物质等各个方面都要进行认真的准备才行，而据我的观察，我的这些同龄人们大都缺乏这方面的准备。其三，我们这代人的子女正在陆续进入职场、开始各自的婚姻家庭生活了，他们在独自面对各种职业和家庭、社会各项挑战的同时，还必须面对非常现实的照料多位老人的生活现实。尽管对于多数家庭而言，经济上的压力也许不是最突出的，而精力的牵扯、感情的分散，都将非常现实地摆在这些80后一代年轻人的面前。必须承认，这也是个非常重大的挑战，以致我们这一代人都不曾遇到过，而这些下一代能否承担得起，恐怕至少是个未知数吧。

也许有人会五十这些问题的存在，古人都说：难得糊涂啊。没必要啥事都想得那么清楚，车到山前必有路嘛。但愿等那一天到来的时候，我的同龄人们都能坦然处理好别离职场岗位后的那种内心失落，我们的儿女们也能够担起父辈都不曾担当过的那份重担。其实，这种情况一定是一种必然，人类社会就是这么在不断地解决各种新问题的过程中持续进步的嘛。但如果我们能够事前进行各种必要的充分准备的话，那么，这种进步的过程就会更加从容不迫，更加井然有序呀。

我们该如何面对

改革开放以来，在党中央、国务院的领导下，我国老龄事业有了较快的发展。1994年12月，国家计委、民政部等部门联合制定了《中国老龄工作七年发展纲要（1994-2000年）》；1999年10月，党中央、国务院决定成立全国老龄工作委员会；2000年8月，党中央、国务院又下发了《关于加强老龄工作的决定》。从新世纪开始，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，结合我国人口老龄化的实际，制定《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001－2005年）》，有力地推动了我国老龄事业的发展。老年人的经济供养与医疗保障得到改善，老年福利、文化、教育、体育事业有了较快发展，老年人合法权益受到重视，敬老、养老、助老的社会氛围逐步形成，老年人生活质量明显提高，老龄组织健康发展，各级老龄工作委员会及其办事机构正在健全和加强。

但是，我国老龄事业总体上仍滞后于人口老龄化的要求和社会经济的发展。社会保障制度不够完善，老年设施、产品、服务短缺，老年精神文化生活不够丰富，侵犯老年人合法权益的现象时有发生，适应社会主义市场经济体制的老龄事业发展机制尚待建立和完善。

目前已步入老龄阶段的人群，都是在60年代以前参加工作的，他们在解放战争和新中国建设事业中做出了巨大贡献，为国家积累了丰富的经验和财富。但他们长期以来在收入低、劳动报酬没有全部到位、生活质量差的情况下，过度透支，提早退休。一些效益差、濒临破产的企业，不能享受足额的退休金和医疗保障，相当一部分退休人员生活窘迫，农村老人基本不享受社会保障。因此，无论从收入水平、生活质量和健康状况，一亿多老年人的社会生活困难问题必须加以关注，真正落实“老有所养、老有所医，老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”。

在城镇，要加快建立统一、规范、完善的养老保险体系，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，全面实行基本养老金的社会化发放；依法扩大基本养老保险覆盖面，鼓励发展个人储蓄性养老保险；进一步完善基本养老金的正常调整机制，随着经济发展和职工工资水平的提高，合理增加基本养老金，使离退休人员共享经济和社会发展成果；多渠道筹集社会保障基金，为应对人口老龄化高峰作好准备。

在农村，要逐步建立和完善土地保障、家庭赡养和社会扶持相结合的农民养老保障体系。农民养老以家庭赡养为主，倡导赡养人之间签订“家庭赡养协议”；鼓励低龄健康老人提高自养能力；对无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的老人继续完善以保吃、保穿、保住、保医、保葬为内容的“五保”供养制度，逐步提高供养水平；有条件的地方可实行对老年人的集体福利制度；根据情况逐步建立独生子女户和两女户的计划生育养老保障制度；注意探索和解决城镇化过程中老年人的养老保障问题，按照政府救济和社会互助相结合的原则，构建多层次、多元化、多项目的贫困老人救

助体系，对特殊困难的老人实行临时性救助。

在医疗保健上，要完善和推进城镇职工基本医疗保险制度。按照规定，将符合条件的社区卫生服务机构纳入城镇职工基本医疗保险定点机构，服务项目纳入基本医疗保险支付范围，积极发展多种形式的补充医疗保险，逐步建立多层次的医疗保障体系；探索多种形式的农村健康保障办法；逐步探索和建立城乡医疗救助制度，改善特困老年人的医疗条件。

充分利用城市现有卫生资源，为老年人提供预防、医疗、护理和康复等多种服务，逐步把老年人的基本健康问题大部分解决在社区；完善县、乡、村三级医疗预防保健网，改善老年人的医疗卫生条件；在老年人中普及卫生保健知识，增强自我保健能力；为老年人参与体育健身创造条件，为高龄老人和残疾老人就医享受优先服务。

国家在充分利用现有设施的基础上，增加对养老设施建设的投入，通过新建和改、扩建的办法，办好示范性的养老设施，同时制定优惠政策，吸引社会力量投资兴办以社区为基础、不同档次的养老服务设施，注意以需求为导向发展护理型养老设施。

城市要有老年公寓、社会福利院、老年护理院；街道要有与老年人需求相适应的养老院或托老所，充分利用城市基层医疗机构的现有资源开展养老服务，逐步形成养老设施网络；社区要发展老年照料服务，优化老年人居家养老的社会和社区环境。

乡（镇）敬老院要进一步加强设施建设，服务范围扩大到周边地区的老年人，逐步满足各类老年人的特殊需求，同时建立管理人员定期培训制度，服务人员培训率达到60－80%，经过考核，持证上岗；重视整合和充分利用现有社区人力资源，大力发展社区志愿服务组织，积极鼓励在校学生以各种形式参加为老服务，形成专、兼职和志愿者相结合的为老服务队伍。

精神文化生活上，充分发挥广播、电视、报刊等大众传播媒体的宣传教育和引导作用，办好老年文化专题节目；文学、影视、戏剧界要积极创作老年人喜闻乐见的优秀作品；新闻出版部门要重视办好老年报刊，出版面向老年人的图书、音像、电子出版物，大力开展适合老年人特点的社区文体活动，对各类专业性老年群众文体组织给予支持和引导，有计划地组织老年文艺汇演、书画展览等活动。

建立老年教育网络，开展适合老年人特点的教育活动，帮助老年人增长知识，陶冶情操，倡导科学、文明、健康的生活方式；鼓励老年人继续参与社会发展，根据社会需要和自愿量力的原则，创造条件，积极发挥老年人在两个文明建设中的作用。在城镇，要重视老年人才资源的开发和利用，引导老年人从事教育、科研、咨询以及维护社会治安、社区服务等社会公益活动；在农村，鼓励健康老人从事种植、养殖和加工业，支持老年人自助互助，充分发挥老年人在基层民主政治建设中的作用。

最后，应根据实际情况，抓紧制订《中华人民共和国老年人权益保障法》实施细则以及有关老年人社会福利等方面的法律法规、地方行政法规和部门规章，加大执法力度，依法处理和打击侵犯老年人合法权益的不法行为。逐步建立较为完善的老年法律服务、法律援助组织网络，基层法律服务和法律援助机构要设立老年人合法权益维护岗，社区要设立法律服务网点，保证老年人能够就地、就近、及时得到有效的法律服务。对无力支付法律服务费用的老年人，按有关规定提供法律援助，给予缓交、减交或免交的优待，帮助老年人学法、懂法、守法，提高法律意识，依法维护自身的合法权益。

加强法律监督。各级老龄工作机构要履行职责，督促和协调各部门依法行政，积极配合和协助司法行政部门，做好维护老年人合法权益的工作。有关部门要对《中华人民共和国老年人权益保障法》的贯彻执行情况定期进行检查。

总而言之，面对社会老龄化，国家、政府、社会还有很多工作要做。

第三篇：银行业应对人口老龄化

银行业应对人口老龄化

为纾缓银行流动性紧俏所带来的同业拆借利率高企、信贷紧缩甚至信贷利率走俏等问题，目前，半数上市银行正借助发行金融债来缓解流动性压力，仅交行等七家银行预发的金融债规模就达4476亿元，其中香港离岸人民币市场因发债成本更低而备受青睐。

通过金融债等主动负债方式管理银行流动性，传导出了相当积极的市场信号。在当前通胀压力高企下，通过变通手段揽储既成本高企又成效有限。而金融债普遍属于到期偿付的主动负债品种，银行可主动发行不同年限的金融债而有效改善资产负债期限不匹配等风险，并通过对主动负债产品的期限结构分析，从而提高流动性风险管控水平和效率。

与此同时，目前金融债在法律上不占用贷存比指标，也无需计提存款准备金。因此不论是综合负债成本还是流动性风险管控成本，相比被动负债的存款要低且易于识辨。另外，部分银行考虑去香港发行金融债，则不仅负债成本更低，而且有助于缓解银行互持金融债所潜藏的流动性风险串联问题。长期以来银行在银行间市场，普遍存在互持对方金融债等现象，即目前大约51%的次级债等为银行互持。

目前，监管层规定银行发行次级债等金融债规模不超过核心资本的25%，且银行互持次级债需从其资本金中扣除、并计提风险拨备，这意味着部分银行选择在香港市场发债，从动机上带有一定的功利性，从发行金融债目的则倾向于补充附属资本，而非开展经营型主动负债业务。这客观上降低了银行积极开展主动负债运营的积极性。

当前，金融债等主动负债的低成本确实吸引银行发行金融债融资，但国内银行间市场中金融债利率普遍低于同期存款利率，源自于存贷款利率管制压低债券收益率，是利率非市场化的风险资产价格扭曲问题，这是不可持续的。目前香港人民币离岸市场利率较低：一则源自香港市场人民币投资品种不足、人民币回流渠道逼仄，压低了利率；一则由于香港地区实行的是联系汇率制，基于利率平价定价法则，香港地区的人民币资产实际收益主要源自于人民币渐进、可控升值所带来的汇兑收益，这客观上压低了香港市场的人民币利率水平。

随着国内利率市场化改革的有效推进和通胀压力，金融债利率将取决于风险资产的风险概率分布和发行银行的信用、风控能力等，国内银行金融债利率要么伴随市场风险升水而走高，要么以低利率金融债将面临有价无市格局。同时，香港市场的人民币低利率取决于人民币兑美元的升值水平和人民币金融债的市场流动性等，若人民币升值幅度有限、可预见性进一步下降以及香港市场流动性差，那么香港人民币债券利率必将走高，比如目前香港首只人民币IPO首次开盘就下跌7.8%，反映香港人民币市场更多是个投机逐利市场，其交易秩序尚无法承载资本类资产和长期债券品种。随着中国步入人口老龄化，高储蓄—高投资的资源投入型经济增长模式将难以为继，银行存贷业务模式的基础自然也将发生系统性改变。即人口老龄化和人口赡养率的提高必将使居民储蓄率呈持续下降之势，银行揽储成本持续走高，牵制基于存款的信贷业务发展规模。因此，构建主动负债性经营业务发展模式和机制，通过发行经营性金融债而非资本型金融债，开展负债管理型业务和中间业务是未来银行业务转型的主导方向。我们期待这次银行发行金融债缓解流动性压力，能为主动负债业务模式的构建提供可资借鉴的经验。

第四篇：应对人口老龄化挑战 大力发展社会养老服务

应对人口老龄化挑战 大力发展社会养老服务

2009-11-09

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5应对人口老龄化挑战 大力发展社会养老服务

江汉区民政局 余军平

2008年11月28日

胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”，把改善民生问题提升到了党和政府的重要议事日程，指明今后一个时期的工作任务。改善民生，其中包括基本养老问题，如何应对我国人口老龄化的挑战，各级政府和相关部门都在认真研究和探索发展社会养老服务的途径。现结合江汉区社会养老服务工作实际，提出几点建议。

一、老龄化社会与家庭养老的矛盾

按照国际惯例统计一个国家老年人达到总人口的10%，表明该国进入老龄化社会。根据民政部的数据显示，目前我国60岁以上老年人已超过1.49亿，占总人口的11.03%，预计2020年老年人口将达到2.4亿，占当时总人口的16%。根据江汉公安分局统计，对全区不同年龄段的老年人口进行分析比较,截止2007年12月31日全区总人口数为456362人（不含水上公安分局人口数），60岁以上的老年人为72885人，占总人口数的15.97%。从年龄段来看,其中，60-69岁有35464人，占老年人口比率的48.65%；70-79岁有27234人，占老年人口比率的37.36%;80-89岁有9090人,占老年人口比率的4.72%；90-99岁有1051人、100岁以上有45人。而且59岁准老年人为25852人,占总人口数的5.66%。以上数据分析表明,江汉区人口老龄化具有以下几个特点:一是老年人口比重呈上升趋势,每年增加3000人左右;二是人口高龄化来势快,特别是80岁以上高龄老人迅速增加;三是老城区人口密集,老年人口多,比率高。

我国人口家庭结构趋向小型化，而且这种趋势仍在延续。据统计，1953年我国家庭平均人中为4.33人，上世纪50年代、60年代、70年代都大体稳定在4.23-4.43人之间。80年代后期至90年代初，随着计划生育政策的推行和家庭意识的变化，独生子女增多，家庭平均人口逐渐下降，家庭结构呈现小型化趋势。2005年为3.13人，23年间家庭平均人口减少了1.27人。目前，在城镇最典型的“421”模式家庭（一个孩子、夫妇两人、上面要赡养四位父母长辈）越来越普遍。再上住房、医疗、教育等生活高负担，令现在不少的中青年人实在难以照顾周全。

社会和家庭结构的巨大变化，使得传统的家庭养老功能逐渐弱化。为数众多的老年人如何养老，不仅是每个家庭需要考虑的问题，而且已经成为丞待解决的社会化问题，社会需要承担起更多的责任和功能。

二、现行社会养老服务的格局

近年来，随着各级政府把改善民生作为各项工作的出发点和落脚点，加强了社会养老服务工作力度，在基础设施建设、资金投入、政策优惠等方面给予了极大的支持，有效地推动了社会养老服务事业的发展。例如江汉区社会养老服务的格局具有一定的代表性。

（一）国办社会福利养老机构

江汉区社会福利院是1964年由政府投资兴办由区民政局管理，属于事业单位。1996年

以前福利院床位仅87张。1996年政府投资新建了三栋7层楼老年公寓，至2008年福利院在职员工181人，其中，定编人员37人、超编人员9人、合同聘用人员135人，入住老人465人，其中，供养“三无”、“孤寡”老人40人，代养老人425人，入住率100%。在财政补贴下收支平衡。2006年，区政府投入3770万元，扩建了一栋17层楼集养老、康复、娱乐于一体的公寓大楼，总面积15500平方米，新增床位377张。2008年又投入500万元对旧公寓楼进行维修改造，新老福利院共计床位842张。有利方面：区社会福利院是政府主管的事业单位，管理规范、服务周到、托养老人收费合理，老年人入住的愿望高。不利方面：政府受财力和城区土地的限制，难于进一步扩大规模，满足不了老年人入院养老的需求。

（二）社会力量兴办福利机构

从1982年至2006年社会力量兴办养老福利机构8家，其中，街办3家、企业单位兴办2家、民营2家、社区居委会兴办1家，共有床位数479张。供养“三无”老人5人、代养老人364人，入住率76%。2007年至2008年，由于政府出台对社会兴办福利机构给予政策性补贴的错施，两年间新增民营社会福利机构7家，新增床位470张，代养老人256人，入住率54.47%。15家社会福利机构共有床位949张，员工200人。按政策给予新建福利机构每床位补贴1000元-1500元，对合格的福利机构中住满6个月以上床位，每床每月按100元（市、区财政1:1）的标准给予补贴，2008年共发放补贴金54.48万元，激发了社会兴办养老福利机构的热情。有利方面：可大量利用社会人力和财力资源兴办福利机构，缓解政府兴办福利机构不足的矛盾，提供部分城市居民就业岗位。不利方面：由于社会力量兴办的福利机构，条件要求严，床位数起点较高，且大多数是租赁房屋和场地，成本较高，而收益相对较低，加上经营管理和服务难于达到代养老人的要求，至使入住率较低，制约了民营福利机构的扩大。

（三）居家养老服务

目前，江汉区由政府购买服务的“三无”老人有36人、“独居”老人有23人。从今年5月起，还对“三无”老人服务费标准由原来每月200元提高到每月250元；对“独居”老人服务费标准由原来的每月150元提高到每月200元。同时，不但扩大政府购买养老服务覆盖面，将我区最低工资收入标准在580元以下的独居老人纳入到政府购买服务的范畴，并建立补贴标准逐年递增机制。全区已建有各种形式的居家养老服务站97个，共有养老护理员352人，为老人服务的志愿者800余人，已为525位老人开展了多种形式的居家养老服务。有利方面：能有效利用老年人自有住房条件和家庭环境提供养老，社会成本低，可因人而协商提供相应的服务。不利方面：由于护理员和服务员都是社区下岗人员和外来务工人员，没有经过专业培训，服务质量不高，并且服务员收取的服务费较低，积极性和责任心难于提高。特别是身患疾病的独居老人24小时需要人服务，而收入较低者，在现有居家养老政策条件下难于得到较好的服务。

三、提高社会养老服务的几点建议

（一）纳入城市建设规划之中，建设规范化的养老福利机构

随着社会的发展进步，老有所养的需求越来越高，城市的养老机构更应随着城市的发展而发展。因此，地方政府要把养老福利机构建设纳入城市建设规划之中，有计划地兴建社会福利机构。

1、长远规划。在城市改造过程中，分时期、分地段把养老福利机构建设规划进去。在规划的范围内建设具有一定规模，集老年医疗卫生、康复护理、文体娱乐、信息咨询、老年教育等服务项目的养老福机构。例如，开发居民住宅小区时，可根据开发商设计规划入住率，按该地区居民人口数量，确定一个标准建造福利机构。

2、多渠道筹集建设资金。一是列入政府财政预算投资，财政有计划地积累资金，从财政的收入中按一定的比例提取资金，作为福利机构建设和福利机构补贴基金。二是民政

部门在主导的慈善机构中设立养老基金，解决养老机构发展的资金需要。三是利用开发商资金。四是招商引资。政府给予一定优惠的政策，鼓励开发商兴建社会福利机构。

3、建立灵活的经营管理模式。建设资金是政府支出，可由政府相关部门经营，或者对社会出租或出售经营。建设资金是开发商或者是招商引资支出，政府可通过与开发商协商，进行回购，也可由开发商按政策规定自主经营管理或者对社会出租或出售经营，提高社会养老服务效能。

（二）加大政策扶持力度，鼓励社会力量兴办中小型福利机构

根据国务院办公厅于2000年2月转发国家民政部等部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》，支持和鼓励社会力量兴办福利机构，可采取以下措施。

1、降低开办床位数。从现有兴办的民营福利机构来看，规模有大有小，有个人出资兴办，也有合伙出资兴办的，经营场地大多数是租私人住宅改造成福利院。由于面积小、房间有限，按现有兴办福利机构标准，难于达到要求，主要是受开办床位的限制。可在现有规定的30张床位基础上降低床位数到25-20张，能有效地促进民营福利机构的兴办。

2、确实落实优惠政策。相关部门要按照《关于加快实现社会福利社会化的意见》精神，确实落实社会福利机构用地、用电、用水、电话等方面的优惠政策，减少福利机构营运成本。提高政策性兴办福利机构补贴标准和居家养老服务员生活标准，并建立递增补贴机制。同时，相关部门要协调解决民营福利机构（民办非企业单位）与小规模企业一样融资和贷款问题，推动民营福利机构稳步扩大和发展。

3、建立民营福利机构等级考评机制。由民政部门负责，对社会力量兴办的福利机构进行考核评定，以兴办规模、设施标准、服务质量、管理水平等方面为基础建立考核标准，可设为每两年进行一次进级考评，通过考评进级提高政策性补贴标准，促进社会力量兴办的福利机构正规有序地发展。

（三）加强行业技能教育培训，创新和提高社会养老服务质量

随着生活水平的不断提高，老年人对养老服务的质量和要求在逐步提高，不论是公办福利机构，还是民营福利机构，以及居家养老的服务工作，都面临着规范化、专业化、全方位的提升服务水平和质量。

1、大力培养服务人才。要充分得用现有院校和职业培训机构的教育阵地和师资力量，培养一支业务精、素质好的社会工作者和老年人服务队伍，核发职业证书，充实到各类社会福利机构，起到传帮带的作用。

2、加强福利机构标准化建设。国办福利机构要充分发挥示范作用，加强规范化建设，进一步探索新形势下社会福利机构管理、营运、服务等机制，为民营福利机构运作和居家养老服务起到指导性作用。

3、建立社会化养老服务体系。民政部门要协调相关部门制定社会养老服务行业规划、行业标准等制度和措施，加强对社会福利机构、服务人员的监管，通过财政补贴的形式提高从事养老服务技术人员福利待遇标准，协助社会福利机构招聘和引进优秀服务人员，建立和完善社会化服务体系，推动社会养老服务事业的健康发展。

第五篇：无忧保—医养结合：应对人口老龄化挑战

养老服务不足制度准备欠充分

记者： 银发浪潮的快速来临，对社会的方方面面都带来一定影响。请介绍一下，当前我国在应对人口老龄化问题上存在着哪些短板？

杨立雄：当前，社会保障不足是我国在应对人口老龄化问题的一大挑战。我国社会保障制度，是上世纪五六十年代开始建立的；上世纪90年代，为了适应市场经济，社保制度做出了一系列改革，但那时我国社会老龄化程度还不严重，问题也不突出和明显。到了21世纪，随着老龄化问题越来越严重，我们开始逐渐意识到养老保障缺乏前瞻性。一些省份养老保险基金收不抵支，退休年龄定得太早，都是这一问题的具体表现。

不过，我认为，我国应对人口老龄化问题的最大短板，还是我国养老服务的不足。

现在，我国很多老人有养老需求，大多数家庭选择的是居家养老这一模式。众所周知，居家养老需要家庭和社会服务的双重支撑，可目前我国大部分都是独生子女家庭，难以承担家庭养老的重任，对于社会养老服务来说存在着较大压力。

在社会化养老方面，“十二五”期间，我国新建了很多养老机构，在这些养老机构中，有一些机构是 “一床难求”，但在另一些养老机构中，床位空置率很高。这就使得养老的需求和资源不能很好的匹配起来。

社会化养老的需求很大，但目前我国社会化养老的设施远远没有跟上。这不仅仅是养老机构的缺乏，还有我国居家养老服务设施严重滞后的原因。现在，北京等一线城市都在建设 “养老驿站”，但全国还有绝大部分二三线城市没有建立类似设施，这给这些地区的养老服务带来了很多困难。这些应该是我国养老面临的最大短板，也是在“十三五” 期间，国家将重点放在发展居家养老服务的原因所在。

推行健康管理任重道远

记者：发展医养结合，对我国而言有什么特殊意义？我国城乡老年人对医疗卫生服务与健康管理有哪些需求？

杨立雄：发展医养结合，能够有效地解决人口老龄化问题。目前，医养结合的问题突出，但为什么中国会产生医养结合的问题，而国外没有产生类似问题？ 这是因为，在中国主管 “医”和 “养”的两个部门是独立分割开的，缺乏协调，医院和养老机构没有很好地结合起来。具体表现在，公民在家中养老，如果想要同时享受医疗服务是十分困难的，必须要到医院才能获得相应的医疗资源。而在国外，老人在养老机构看病可以报销，在医院就医时也有专门的老年人通道，居家养老也可以请家庭医生，社区医疗资源丰富。

目前，城乡老年人对医疗资源有很高的需求，尤其是农村医疗资源短缺，老年人看病 “千难万难”。我国还没有完全建立国外非常普遍的家庭医生制度，在推行居家养老的过程中，也就谈不上对老人进行健康管理。因此，健康管理一直没有跟上，而这恰恰是老年人最需要的服务。

健康管理作为一个新兴概念，还无法深入到居民家庭中，医院也无法把医疗服务力量深入到居民家庭，养老机构同样没有开展健康管理。如在北京，很多社区医院所谓的 “健康管理”，只是为老年人建立了一份健康档案，要达到真正的健康管理还有很长一段路要走。

医、养不能简单混同

记者：当前，在探索医养结合的过程中，存在哪些问题？

杨立雄：现在有很多机构都在探索建立医养结合的新模式，这些模式中，我认为存在两个误区：

第一个误区是以营利为目的，在养老院中建医院。这主要存在于一些规模比较大、有四五百个床位的养老机构中。在一些地方的实践中，很多养老机构并不是从 “养” 的基础上，而是在营利的基础上建立医院，建医院的目的就是为了赚钱。所以，在这些养老机构中，医院是建起来了，但 “养” 做得非常差，老人仍不能健康快乐地养老。

第二个误区是盲目地在医院中建立养老机构。“医”和 “养”是两个截然不同的专业。养老护理，涉及到生活照料、技术护理、康复护理、心理护理等方面。很多医院往往都是养老护理的 “门外汉”，尽管医术精湛，但在养老护理领域中还是差得很远。

上述两大误区，实际上都是看中了医疗产业和养老产业的巨大利润，可是却没有真正弄明白医疗和养老这两个领域真正是怎么回事，没有真正实现医养结合，不仅增加了成本，而且降低了专业性和安全性，不值得推广。

政府与市场合力推动医、养、人之间合作

记者：为了加快养老服务业发展，医养结合应该如何进行探索和实践？

杨立雄：现在医养结合最重要的方向，是让养老机构和居家养老的老人都能得到健康管理。目前，我国很多地区都没有 “健康管理”这个概念。对于老年人的健康管理，在 “医”过后，“养”的费用会急剧上升，从更经济、更贴近民情的角度而言，医养结合重要的不是 “医”，而是 “养”。这就需要政府、市场的推动，把养老院与医院结合在一起，在医院、养老机构和老人三者之间建立一个健康管理的合作模式。

国内对健康管理进行了一些探索。比如，采用日本普遍推行的模式，让医院和养老院建立合作联盟关系，医院与养老院签订合作协议之后，在养老院内也不用建立专门的医务室，可以有效地节省成本。这是一种很好的医养结合模式。在我国贵阳市，一些养老院建立了合作联盟，效仿日本模式与医疗设备比较好的医院达成协议，入住养老院的老人一旦生病，就可以到医院去看病，同时给老人预留出床位，待老人病愈后再回到养老院休养。

建立养老护理院也是发展医养结合的专业模式。养老护理院强调老年人医疗和康复，尤其是对于年纪较大、有老年病的老人，养老护理院可以运用专业化的老年医学知识，例如早上定时测量血压、体温，根据老人身体状况制定专门的菜谱，有针对性地进行养老护理与康复。