金融腐败的机理分析与防治策略

第一篇：金融腐败的机理分析与防治策略

金融腐败的机理分析与防治策略

摘要：我国向市场经济转轨的过程中，腐败现象的蔓延始终是人民最关心的焦点之一，尤其是近年来金融行业大案要案频发，已被视为腐败的“高发区”。本文分析了金融腐败的内涵，提出了金融腐败的主要表现形式和一般特征，并从政治、经济、文化、道德伦理等方面对金融腐败的生成机理进行了分析，力求找出金融腐败的症结，最后从金融业内外部环境上提出了治理和防范金融腐败的策略。

关键词：金融腐败;机理分析;防治策略在我国经济转轨和社会转型时期，腐败与反腐败始终是人民最关心的焦点之一，也是影响经济和社会事业发展的重要因素之一。尽管近年来，我国金融业改革风生水起，但其间也不断爆出大案和腐败丑闻，从普通职员到银行行长，从支行行长到部级高官，不同层面的一批金融从业人员涉嫌经济犯罪，使这一领域成了“高风险地段”。中心纪委在2004年开始将金融领域确定为反腐重点。据银监会公布的数据，2005年，银行业金融机构发现经济案件和违规经营案件1087件，涉案金额30.9亿元，涉案人员1466人，有1677人被追究领导责任，144人被取消高管任职资格。

那么，金融腐败的内涵是什么，它表现出哪些形式和特点，金融腐败的根源在哪里，如何才能形成遏制金融腐败的有效机制，以求得这一行业的长治久安？本文就此深层次的问题进行了探讨。

一、金融腐败的表现形式和特点金融腐败的内涵

金融腐败是一个常见的名词，但目前从理论到实践都缺乏统一定义。学界认为，金融腐败的内涵极为广泛，它包括了银行业、证券业、保险业和监管当局相关方面的非规范行为。金融腐败一般定义为金融企业机构及其从业人员，在经营治理及相关活动中，为谋取私利，利用把握的资金资源及相关资源，违反我国法律及金融相关政策、规定，侵害国家、公众及本企业组织的利益的行为或现象。它主要包括金融业的资金交易腐败和金融监管腐败。金融交易腐败是利用资金配置权力的稀缺性进行非规范融资交易行为。金融监管腐败则是利用行政权力的稀缺性进行的以权谋私、以权换利行为。采用这一定义可以把金融监管腐败和金融机构设计私利的违规行为都纳入分析框架，突出涉及资金交易或金融行政权力的腐败行为，同时剔除与金融无非凡关系的腐败或犯罪行为。

一般而言，某种社会资源越稀缺，设租和寻租行为就越多，腐败问题就越严重，产生的社会影响和危害也越严重。金融作为现代经济的命脉，同时也是配置资金资本的核心部门腐败问题尤其需要重视。金融腐败不仅破坏金融秩序，扭曲资源配置机制，践踏公平竞争原则，而且极大地影响社会经济的稳定可以说在腐败涉及的诸多领域中金融腐败对社会的危害尤其严重。

金融腐败的表现形式

1.利用审批特权寻求“腐败租金”。在市场经济转轨时期，金融治理部门往往对金融市场的准入和金融机构的业务范围实行比较严格的控制和限制，拥有市场准入审批特权的金融治理人员就有可能通过拒绝批准、提高准入门槛或增加不合理要求以及故意拖延审批时间等方式对申请者进行刁难和“设租”，从而收取“腐败租金”。

2.利用核心机密换取“腐败收益”。作为转轨国家，一方面我国对金融的控制依旧十分严格，另一方面金融市场的竞争又日趋激烈，这就导致核心机密的市场价格昂贵。为谋取个人收益，金融机构及监管机构内部员工可能将行使职权过程中所把握的核心机密通过种种不正常渠道泄露出去，实现重大金融决策信息到“腐败收益”的转换。例如，原中国证监会官员王小石为拟上市企业与证监会发审委工作人员牵线搭桥，涉嫌以出卖证监会股票发行审核委员会委员名单牟取个人私利，伙同他人受贿140万元。

3.利用现职权力获取“腐败期权”。有些金融机构高级治理人员在位时，利用手中权力，为企业发放贷款、逃废债务等提供方便，例如在对融资风险把握不大或者明知风险较大的情况下

向关系方提供利率低、还贷期限长、放宽额度等优惠贷款，为企业和老板牟取非法利益。为了逃避纪检监察部门的监督和查处，他们在位时并不向企业索取眼前的直接回，而与企业暗订“君子协议”，许诺其在辞职“下海”后到企业谋职，通过拿高薪等方式来获取企业回，或许诺在其退休或辞职后按贷款的一定比例给予高额回，将过去预留的“腐败期货”或“腐败期权”变现。4.利用职务便利谋求“腐败利益”。有些金融机构高级治理人员及重要岗位人员利用其职责范围内主管、经手、治理公共财产的职权所形成的便利条件，通过假借执行职务，侵吞、窃取、骗取本机构的公共财产，或通过非规范交易收受经营者假借手续费、劳务费、佣金等名义给付的现金或实物。有的伪造单据，假借户头，凭空转汇私吞资金，透支储户存款、利息，收入不入账，贪污、挪用公款，为自己的亲属、朋友经商办企业提供资金和财产上的便利等等。

5.利用单位“小金库”进行集体的商业贿赂与贪渎。在有些情况下，商业贿赂并不是直接贿赂给个人，而是某一个集体。随着反腐败力度的加大，那种从法律很轻易界定的商业贿赂行为将越来越少，而灰色商业贿赂行为将越来越多，甚至成为金融商业贿赂的主要形式。银行业不正当交易和商业贿赂行为，主要发生在存、贷款业务、票据承兑贴现业务、出具信用证、信用卡等授信治理、结算、不良资产处置等业务领域和基建工程、营业用房装修、商业广告制作和大宗物品采购以及IT等业务环节。

金融腐败的特点

1.金融腐败的“低成本、高收益”特点。从形式上看腐败“成本”似乎高于“收益”。但实际上，现阶段腐败“成本”是有伸缩性的，弹性幅度极大。一旦腐败行为案发，成本极其巨大;反之，假如腐败行为没有被揪出来，相比之下，“成本”极小而“收益”极大。

2.犯罪主体的岗位呈现出多层次的特点。既有金融机构高级治理人员破坏民主集中制原则，独断专行，为所欲为造成腐败，也有信贷资金运行、人事治理、财务分配、基建和物品采购等基层单位要害部门、岗位人员违规操作产生的腐败问题。

3.犯罪主体的年龄呈现出两极化的特点。犯罪人员年龄趋于两极分化，有退休之前冒险捞一把的“59”岁现象，也有正值当年、思想过度开放的30岁左右的“少壮派”犯罪现象。从近年来金融腐败案例看，80%左右涉案人员年龄在30岁左右，并且大都是中层以上干部。

4.涉案金额巨大，经济损失严重。金融部门腐败渎职案件或经济犯罪案件绝大多数都是几十万元、几百万元以上的大案件，而且，犯罪分子为了满足各种欲望，将公款用于个人及家庭高消费，或用于营利性活动，甚至用于嫖娼、赌博等非法活动，致使公款无法收回，给国家造成的危害大、损失重，社会影响恶劣。

5.窝案串案突出。金融部门犯罪分子相互勾结，共同犯罪，案件往往是查处一个，带出一串，挖出一窝。例如，中国农业银行海南省临高县支行原副行长陈建学特大贪污、挪用公款案件涉案人员多，涉及范围广，涉案金额大，检察机关相继立案查办了29名涉嫌职务犯罪的国家工作人员，已有15人被法院一审作出有罪判决。

6.腐败现象呈现“高智能化”、“国际化”的特点。随着经济全球化的加深，金融业信息化程度的提高，犯罪分子借助计算机网络垮国境划转资金，使犯罪行为愈难以察觉;而且当犯罪分子在其犯罪目的达到或罪行即将败露时携款外逃居多，以躲避法律制裁。在这种背景下，腐败现象“高智能化”、“国际化”的特征愈来愈明显。

二、金融腐败的主要根源腐败作为一种社会历史现象，有着很深的政治、经济、文化根源。金融腐败是权力异化的结果，其本质是以权谋私，一般而言，社会体制转型时期，也是金融腐败的突发时期。而权力是社会政治、经济、文化、历史等因素的交汇处，金融腐败的产生往往是这些因素相互作用的结果。金融行业作为社会资金的治理者，是配置资源的枢纽，因此不可避免地成为权力干预经济的重要通道，成为社会腐败分子逐利的重点领域。同时，金融业内部人员可能受自身利益最大化的驱使，利用手中把握的分配资源的权力，为自己谋取利益。

政治根源

1.权力的“寻租”与“设租”是金融腐败之源。腐败总是与相对稀缺资源的垄断权相伴而生，在金融交易中，金融腐败体现为利用资金配置权进行的寻租行为。经济学家吴敬琏曾经指出，我国作为一个向市场经济转轨的国家，政府配置经济资源和对企业微观经济活动的干预权力过大是市场发育缓慢、腐败难以消除的最重要原因。从早期的商品差价寻租，到近10年的要素寻租，无一不存在权力腐败的踪迹。我国向市场经济转轨的过程中，金融资源一直是市场上的稀缺资源，增大了银行腐败的可能性。

2.权力的失控和缺少制约催生腐败。英国历史学家阿克顿有一句名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”近年来，在一些金融机构中，领导干部尤其是“一把手”的权力过于集中，领导的分工负责也淡化了集体领导，变成了个人说了算，民主集中制得不到贯彻执行，导致“权力不对称”和权力使用上的失控。从金融部门的监督环境看，现行的监督体制也存在明显弊端，监督主体权责不明且缺乏必要的独立性，导致对权力的监督形成了这样一种局面：上级监督不到;同级监督不了;下级监督无效。在金融部门“一把手”腐败的案例中，“一把手”往往通过培植亲信、排斥异己达到大权独揽的目的，同时又容不得不同意见，用人一句话、用钱一支笔，滥用职权、玩忽职守，致使以贷谋私、以赔谋私、以权谋私、权钱交易等消极腐败现象的不到根本的遏制。

经济根源

1.市场经济条件下“经济人”的逐利性。为了便于分析，我们假定将社会上不同的自然人和法人抽象为单纯的“经济人”，那么，追逐经济利益最大化就是“经济人”从事一切活动的直接目的或最终目的，成为人的一切活动的根本动因。应该说，在商品经济社会，这种逐利性本身并无可厚非，但是当它渗透到金融业的公权领域，发展到“利用公权谋取私利”和“权力揽买卖”，就成为人们深恶痛绝的金融腐败了。

2.经济转轨时期金融治理体制存在的弊端和缺陷。一是金融机构法人治理组织结构欠缺。如分支机构下级只对上级负责，并且上下级之间存在紧密的内部利益关系，监督主体实质上存在缺位问题。又如我国一些中小股份制商业银行也存在股东责任淡化问题，董事会、监事会的作用还未完全发挥，形同虚设。二是金融机构内控机制的缺失。有些金融机构对内控制度的熟悉还不很明确，忽视了内控制度是一种机制，是一种贯穿于决策、执行和监督整个过程之中的相互制约的防范机制，因而缺乏执行内控制度的意识。还有些单位发现问题处理不及时，执法执纪不严，内控执行机制和处罚机制弱化，缺乏足够的威慑力。三是转轨时期金融行业在机制转换过程中出现了规范的缺陷性和冲突性，为金融行业留下了“腐败的缝隙”。四是高收益低风险成本效应助长了金融腐败。腐败成本主要指被抓住后所受到的惩处，腐败行为被抓住只是一种可能性，因而腐败成本实际上是预期成本。假如一个特定时期腐败收益远远大于腐败的预期成本，就形成了腐败激励机制。在金融行业，由于目前的一些制度安排存在不少缺陷，易被腐败分子利用，大打“擦边球”，模糊违规与违法的界线，造成监管查处上的难度，因此，腐败被抓住的“概率”极低，导致金融腐败成为“高收益、低风险”行为。思想文化根源

思想是行动的先导，文化规定和影响着人的行为。大量金融违法违纪案例说明，一个人的腐败变质最初都是从思想防线崩溃开始的，都是放松思想修养和世界观改造，从而导致私欲膨胀、利令智昏，最终堕入腐败的深渊。

1.传统文化中的精神糟粕是金融腐败产生的历史根源。在我国长期的封建社会历史中，吏治腐败，官吏贪污成风，一直存在着贪官文化与清官文化的激烈交锋。比如“笑廉不笑贪”和“官场潜规则”等就是腐败文化最好的写照。在社会主义初级阶段，这种传统文化中的精神糟粕对人们思想观念的影响将长期存在，诸如封建特权思想、等级观念、私有观念等每时每刻都在侵蚀着社会的健康肌体，也对金融文化的建设形成无形的冲击。

2.拜金主义的价值观是金融腐败产生的重要思想根源。拜金主义的精神文化是导致腐败产生的激素。人类社会发展到商品货币经济时代，使人们产生货币崇拜意识，导致对其追逐的无限性，这就是货币拜物教。我国对外开放以来，面临的腐朽文化冲击之一就是拜金主义对人的观念的再造。金融行业员工处于一种非凡的工作环境之中，每日与数以千计、亿计的金钱打交道，一些意志薄弱的党员干部经不起考验，滋长了金钱至上、惟利是图的错误思想，世界观、人生观和价值观发生扭曲，这种私欲一旦与权力结合势必产生腐败。

道德伦理根源

我国社会正处在转型时期，人们在计划经济体制下形成的伦理道德观念与市场经济的现实发生矛盾，旧的道德观念没有根除，新的道德观念和道德约束制度体系又尚未建立，难免出现道德规范认同障碍。这就直接导致了道德约束的软弱无力和行为的失范，金融腐败就是这种失范状态的表征之一。这种道德防线的溃塌带来的不良后果，在金融行业突出表现为金融道德风险。在市场经济大潮中，金融系统中一些领导干部和员工心理严重失衡，思想道德底线经受不住金钱美色的诱惑，个人自律能力差，放弃了道德修养，堕入贪欲的深渊。在“一切向钱看”的利益驱使下，道德伦理就显得苍白无力。

三、金融腐败的防治策略党的十六大告中明确提出，要“反对和防止腐败”，将反腐败重点转到了惩与防并重，将建立教育、制度、监督并重的惩防腐败体系作为主要防治策略。因此，防治金融行业腐败必须考虑到这些新形势和新特点，把金融改革、制度创新和积极的防范措施结合起来，立足于制度反腐和源头治理。

加速并深化金融体制改革

1.加快金融体制市场化改革。一是金融机构产权主体的多元化。以破除金融机构的官商作风，强化金融机构内部的合理竞争。要加快金融产权多元化进程，在坚持公有产权为主体的前提下，答应各种投资主体投资金融产业，鼓励各类金融机构引进战略投资者，实现金融主体成分的多元化。二是金融机构业务的多元化，为社会组织的融资提供多种选择的可能性。三是金融机构运作方式的市场化，用市场手段调节配置金融资源。四是资金价格的市场化，即逐步推进利率的市场化。

2.健全金融机构法人治理结构。一是健全金融机构的组织机构，逐步推行和完善股东代表大会制度和董事会、监事会制度。二是高级治理层要逐步实现经营的专业化，并真正对股东代表大会和董事会负责。三是金融机构要逐步引入董事决策机制，董事要相对独立。四是改进金融机构治理层的决策方式，可以由票决制取代现行的会议制。

建立和完善防治金融腐败的法律体系1.加快金融立法的步伐。不断完善我国金融法规体系，及时制定如《银行业监督法》、《保险业监督法》、《证券业监督法》等重要的金融法规。

2.加强金融刑事犯罪方面的立法。一是要根据金融改革开放的新形势和金融领域出现的违法违纪新动向、新问题，及时修改《刑法》有关金融犯罪方面的规定，以便更好地协调刑法和金融法规的关系。二是要考虑超前立法，把未来可能发生的某些严重金融腐败行为列为犯罪行为。三是要加大刑法对金融腐败行为的打击力度，有效地发挥刑法在打击金融腐败中的应有作用。

加强金融行业廉政体系建设

1.加强金融廉政文化建设，树立新的廉政观。要旗帜鲜明地以廉政文化反对贪腐文化，把反腐倡廉教育同思想教育、纪律教育、社会公德教育、职业道德教育、家庭美德教育和法制教育结合起来。一是在内容上，坚持把社会主义核心价值体系融入反腐倡廉教育全过程。注重以人为本，贴近实际，贴近业务，贴近群众，不断丰富金融廉政文化的内容，满足党员干部对廉政文化不断增长的精神需求，为提高党员干部的思想政治素质奠定基础。二是在形式上，创新金融廉政文化载体，增强廉政文化的感染力和渗透力。要充分利用传媒、网络、文艺等载体，把廉政文化的内容进行多样化渗透，多举办一些主题鲜明、寓教于乐的思想政治教育

活动，营造春风化雨、布满人情味的廉政文化氛围，使人在潜移默化中接受教育，得到启迪。

2.加强金融廉政制度建设，构建反腐败制度体系。一是建立和完善以民主化治理为核心的权力运行机制和制度，规范权力的正确行使。坚持集体决策，不搞一言堂，实现决策的科学化和民主化。包括进一步完善领导班子议事规则、民主生活会制度、重要情况通和告制度等。二是建立和完善包括公开性、透明度建设在内的各项配套制度，避免金融权力主体借不透明的制度保护自身。建立和完善行务公开、财产申等制度，增强干部任用、职务晋升、职称评聘、员工关心热点问题等工作的透明度。三是构建内部控制制度的总体框架。建立内部控制十大系统，即授权治理系统、资金计划系统、会议控制系统、人事教育控制系统、筹资风险控制系统、信贷资金风险控制系统、外汇业务控制系统、信用卡业务控制系统、计算机风险控制系统和清算风险控制系统。四是健全授权授信审批制度。在强化一级法人制度的同时，严格推行授权、转授权制度，确定授权范围和责任。五是建立健全制度的有效执行机制。要加强各级金融机构的执行力建设，营造有效的执行文化，建立健全问责制，提高各级金融机构的执行力和公信力。

3.加强金融廉政监督机制建设，构建内外部监督体系。

建立反腐败监督制约机制。一是要把党委监督、纪检监察监督、审计监督、社会监督有机结合起来，使监督真正落到实处。二是要建立独立于同级机构的反腐败监督体制。强化监督主体的独立性、自主性和权威性。如在内部控制组织机构设置上，金融机构的内控组织应相对独立，有相对独立的工作目标和考核系统。三是要加强对轻易发生权力滥用和腐败问题的重要部门、重要岗位、重要环节的监督。四是要实行领导干部和重要岗位人员定期轮换交流制度，以及领导干部述职述廉、廉政谈话、诫勉谈话等监督制度。

建立反腐败的奖惩机制。通过经常性和年度性的廉政考核，建立严格规范的责任追究机制，加大对金融行业腐败分子惩处力度，使金融腐败成为被查处概率极高、政治风险极大、经济成本极高的“高风险、低回”行为。同时，弘扬金融行业廉洁正气，对防范风险或举、消除案件发生的有功人员进行奖励，鼓励干部职工与违法违纪行为作斗争。

建立高效的金融行业监管制度。一是加强金融监管。通过金融监治理念、方法和制度的更新与改进，进一步规范金融市场秩序，优化金融生态环境，抑制金融腐败的滋生。二是完善金融外部审计制度，建立公共监督机制。审计是腐败尤其是金融腐败的“克星”。应该通过对行长或董事长的经济责任审计或履职审计，对他们的业绩和问题进行系统地审查和评价，赏功罚过。同时金融监管部门应与有关审计部门加强协调与合作，相互支持做好金融监督工作。参考文献：

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第二篇：腐败防治原因分析详解

当前我国民主政治建设中存在的问题与不足，主要表现在以下两个方面：

一是民主制度还不够健全。我国现行《选举法》制定于1979年，此后虽经三次修订，仍有不尽如人意之处。《选举法》第十二条规定：“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”。第十六条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”。按照这两个条款，在选举各级人大代表时，每一农村人口的被代表权只等于城市人口的四分之一。《选举法》第九条规定：“省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表”。按照这个条款，如果不算代表名额基数，那么省、自治区人口的被代表权只等于直辖市人口的六分之一。这些规定显然与《宪法》中“公民在法律面前一律平等”的要求不符。

我国公民对选举的关注程度远远不如西方许多民主国家，甚至也不如东南亚一些国家以及我国的港澳台地区，其中原因固然很多，但主要原因与我国的选举制度相关。我国《选举法》第二条规定：“全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。”这条规定包含着两层含义：其一各级人民代表大会的设置与各级政府的层次相一致；其二明确了直接选举与间接选举的范围。我国实行四级政府架构，这已经比国际通行的三级惯例多了一层。但是，过去战争年代为了方便辖区管理，当时临时增设了地区一级，延续至今则变成了地级市，从而使我国的政府架构实际变成了五级。与此相对应，我国的人民代表大会及其代表也分为五层。在这五个阶层的人民代表中，除了基层一级为直接选举外，其余都是间接选举，即“由下一级人民代表大会选举”。于是，作为一名没有被选为代表的普通公民来说，只要选出基层的人民代表，便完成了自己的选举任务，至于以上几层人民代表的选举则与其无关，而各级政府官员都由代表选举产生，至于代表是否能表达选民的意愿，便无从可知。因此，对于绝大多数公民而言选举仅仅是一种权利，而不是一种责任。这种权利是属于人民

范围的象征，如果失去了这种权利便属于人民的敌人，属于人民民主专政的对象，可见其重要性。但是，相对于更为重要的选民的责任来说，一般公民只能在基层选举中行使，随着选举的层层深入，随着选举责任的层层增加，它离普通选民也越来越远，而普通选民对其关注的程度也就越来越差。一般来说，直接选举与间接选举相结合是许多国家普遍采用的形式。然而，不论是直接选举还是间接选举，公民的意愿应该始终是十分明确的，例如美国的总统选举也是采用间接选举的形式，选民们在大选日所选的仅仅是“选举代表”，而不是总统和副总统。但是“选举代表”的态度是鲜明的，选民们就是根据要选哪位总统候选人来确定投哪个“选举代表”票的。因此，当各州和哥伦比亚特区的538名“选举代表”产生后，美国总统和副总统人选实际上已成定论，选举团的选举不过是依法履行手续。也正因为如此，美国选民非常关注对“选举代表”的选举。

我国长期以来实行计划经济体制，这种“计划性”对各级人大代表的构成有很大影响，也就是说成为人大代表在很大程度上是组织计划安排的，是一种政治荣誉。于是在人大代表中出现了一些不正常情况：首先，人大代表中官员所占的比例太大。在我国近3000名全国人大代表中，有将近70?代表是来自党政和企事业单位的领导，其他各级人民代表的比例构成也大致如此。官员代表太多不仅使民主会变成了官员碰头会，影响了公民必要的参政、议政，甚至容易使人代会失去其应有的作用。在大量双重身份代表存在的情况下，官员由人大代表选举产生，等于自己选举自己；官员的工作对人大负责，等于自己对自己负责；官员接受人大的监督，等于自己监督自己。而且，官员们往往承担着繁重的本职工作，也很少有时间和精力深入基层调研，发挥人大代表应有的作用。其次，人大代表参政议政的能力较差。我国理论界有人将人大代表分为“荣誉代表”和“民意代表”，“在宪法学家，浙江大学法学院院长李龙教授看来，‘荣誉代表’与‘民意代表’的最大区别，在于没有职责意识。他说，现在的人大代表参政议政意识和能力相差很大，有的代表一年到头不提一个议案，也照样当代表。资料显示，烟台市2000年人大代表的人均提案、建议不到0.15件。”“不少人大代表连最起码的知政常识都一知半解。在对人大代表们询问权行使状况进行调查后，四川省宜宾市人大常委会副秘书长王纪三撰文说，约80?代表说自己从未考虑过在人代会期间行使询问权。其中，三分之一的代表不知道代表还有询

问权，三分之一的代表把询问和质询、代表建议、批评意见混淆在一起”。这样的代表素质，怎么能够正确行使人民代表的权利，又怎么能够尽到人民代表的义务呢？第三，人大代表犯罪问题屡见不鲜。人大代表应该是品德优良、人格高尚的人，应该是公民的楷模。但是，由于我们的人大代表候选人往往由组织统筹安排，自上而下确定，于是使一些别有用心的人钻了空子，造成鱼龙混杂，良莠不齐。近年来，人大代表犯罪已经是媒体和公众关注的热点：全国人大代表桑粤春领导黑社会组织诈骗、贪污1.2亿元，被判处死刑；全国人大代表周小明竟是大毒枭，幕后指使部下贩毒38吨之多，落入法网；全国人大代表王廷江，野蛮打骂空姐，并唆使同伙殴昏空警；辽宁人大代表侯建军，为了几句口角，竟然将一老人轧死在光天化日之下；湖南人大代表李文革，贪赃枉法建造了“豆腐渣”工程，使20名年轻的消防官兵死于非命等等。此外，人大代表中的腐败分子也比比皆是，如全国人大常委会副委员长成克杰等，不胜枚举。

二是换届选举制度不够完善，操作不够规范。

首先，村委会贿选问题严重。村委会由全体村民直接选举产生，是实现村民自治的领导机关。20世纪80年代以来，村委会直选已经成为扩大基层民主的有效方式。但是，近年来村委会贿选问题严重，使选举越来越背离了民主的初衷。山西省河津市下化乡老窑头村是一个并不富足的农村，农民年人均收入不足1000元，然而，在2003年的村委会主任选举中却有人要以230万元巨款买村官。类似的问题在全国各地农村普遍存在。据有关媒体2005年报道：“厦门市民政局的同志反映，在今年的换届选举中，拉票、贿选现象严重。如海沧镇新安村候选人选举头天晚上到各家共发香烟1500条；杏林镇锦园村主任候选人林某某反映，另一候选人林某某在全村散发宣传单许诺给每个村民发100元，镇里当时就采取措施进行制止；东孚镇贿选问题突出，有的还贷款搞贿选，后柯村每票400元，东瑶村每票150元，洪塘村每票三条高级香烟”；“湖南省桃源县个别村，争夺村级政权的斗争达到了白热化的程度，有些人利用夜晚开‘黑会’，走村串户拉选票，给竞争对手‘泼脏水’，许下诺言搞贿选。其贿选形式主要表现为或请本村有分量的人吃饭，或送香烟、钱物等”；“安徽省民政厅的同志透露，在这次换届选举中，从民政厅接访的80余次来信来访反映的情况看，选举中违规操作的就有38件，反映村干贿选和经济问题的有10件。如当涂县里桥村群众反映，这个村两个主任候选人为了争当村委会

主任请吃、送香烟拉票，少数群众把香烟送到乡政府，群众意见很大。”

其次，中国共产党党内选举中存在一些不容忽视的问题：（1）党员代表的产生不能充分体现选举人的意志。党员代表的产生往往要经过三个阶段：先由基层党组织推荐党员代表候选人，再由上级党委对候选人进行审查确认，最后由基层党组织选举产生。在这个过程中，往往会出现基层党组织与上级党委意见相左的情况，而必须以上级党委的意见为准。于是，上级党委特别是党政主要领导便可以通过审查确定代表候选人而确定代表范围，从而控制得票率，确保自己当选。但这种方式常常违背了选举人的意志，使严肃的选举工作变成了认认真真走过场。（2）党委候选人的产生存在严重缺陷。目前基层党委候选人的产生要经过“两下两上、自下而上”的程序，即先由基层党组织提名，然后由党委汇集提名情况，同时按照“班子结构合理与工作需要的原则”确定候选人预备名单，报上级党委同意后再征求基层党组织意见。这个程序看起来公正，实际存在许多问题：首先，基层党组织提名和征求意见都采取开会和语言表达的形式，使许多党员在上下级关系的前提下心存顾忌，不能表达真实意愿；其次，党委确定候选人预备名单时，往往较多考虑“班子结构合理与工作需要”，而基层意见已经无足轻重；再次，党委确定候选人时，要安排“陪选”人，于是使差额选举实质上变成了等额选举。（3）直接选举范围小、差额选举比例少。直接选举比间接选举更为民主，是提高民主化程度的有效方式。但是，目前党内直接选举的范围仅限于党支部和党总支，基层党委包括各部门的机关党委都是先选举代表，再由代表选举党委，不利于保障普通党员的民主权利。在选举中差额选举的范围仅限于党委委员和常委，而且差额比例仅为20?而对于副书记、书记则实行等额选举，从而使选举中的竞争成分和民主性大打折扣。（4）选举程序不规范有失公平。近几年来，一些党代会的选举采取先预选，后正式选举的方式，在正式等额选举时，有的居然要求选举人在选票上不作任何标记即视为赞同，而且又不是秘密投票。于是绝大多数选举人在众目睽睽之下，甚至面对着摄像机，不敢动手在选票上有任何表示，造成许多人投了“违心票”。2003年初，在湖南省岳阳市人大换届选举时，唯一的市长候选人在第一次投票时得票没有过半落选了。事隔两天，他仍然被作为唯一的候选人再次投票当选。而这种情况是否允许，在《地方人大和地方政府组织法》中却没有明确规定。在1998年1月河北省

人大会上，65岁的程维高为了实现从省委书记转到省人大常委会主任的位置逃避退休的目的，居然采用了以市（代表团）为单位计票的办法，被人们戏称为“程维高选举法”。这些五花八门的选举，虽然实现了组织者的意图，却破坏了党内民主。（5）选举制干部在任期内调动频繁。这种情况集中表现在换届前对主要领导人员的大量调动和委派，同时在任届中期也屡有调动和委派。这种频繁的调动和委派，一方面不利于各级领导班子任期目标的实现，另一方面更为重要的是，调动和委派等于否决了选举人的意志，等于以任命制取代了选举制，长期任其发展下去，任何完善的选举都将形同虚设。

此外，人民群众当家作主参与国家管理和社会事务的机制还不完善，使民主缺乏一定的深度和范围；广大群众和党员的民主意识和参政议政能力，以及基本政治素质和民主观念尚有待大力提高；对权力运行进行制约和监督的有效机制尚有待进一步完善，特别是克服官僚主义、治理腐

1、当前我国民主政治建设存在的问题1.1理论研究与实践创新不同步。当前我国民主理论的研究是不够的,理论界充斥的大量的民主理论都是西方的,中国自己的东西不够多。我国的民主政治建设实践,迫切需要民主理论的相应发展。因为实践需要理论的指导,只有随着时代发展而发展的理论才具有生命力,才能科学地指导实践。完善的理论体系是其合法性的重要依据,是其发展的指导原则。我国要在自己实践的基础上建立起自己的民主理论和话语系统。没有自己的理论和话语支撑,实践就缺乏自觉性,就会受到干扰。因此,必须正确处理好理论研究和实践创新的关系,形成通过理论研究去指导实践创新、通过实践创新来检验理论对错的良好局面。民主政治只有在完善的理论体系的指导下,才能得到充分的发展。有成熟的民主理论,才有成熟的民主政治。1.2民主制度和机制不够健全

败的任务还很艰巨。这些问题的存在说明：中国的民主政治建设还有很长的路要走，这将是一个不断完善和发展的历史过程。

一、制度优越但体制不够合理

在我国社会主义条件下，国家的一切权力属于人民，人民不仅是社会财富的主人，而且是国家权力的主人。正因为如此，广大人民一方面可以通过自己的代表直接参与国家法律的规定、国家官员的任免、国家事务的决策、国家行为的监督；另一方面可以凭借自己的权利知政、议政、参政、督政，从而保证国家的各项权力都按照人民的意志运行，朝着人民的取向复归。

作为我国的根本政治制度，人民代表大会

制度是由全体人民选举产生的代表组成国家权力机关代表人民直接行使人民主权的一种政治制度。人民代表大会制度处于我国政治权力配置体制的中心，其他方面的制度都是以人民代表大会制度为中心展开的：拥有主权的人民通过直接或间接的形式选举产生人民代表；人民代表作为表达民意的喉舌和监督官吏的耳目受人民委托组织国家权力机关；国家权力机关制定法律，选举产生执行机关并审议通过执行机关的工作计划；执行机关组织、领导、协调、管理人民的生产、生活和各项社会事务；人民通过代表机关及自身所拥有的公民权利直接或间接地对执行机关的工作进行监督。其实质和核心在于人民是国家的主人，享有管理国家和社会事务的一切权力。

作为我国的基本政治制度，共产党领导的多党合作和政治协商制度是具

二、内容真实但法制不够健全

由社会主义的本质属性所决定，我国人民不仅拥有自由权、平等权、参政权、受益权，而且拥有社会事务的直接管理权和社会组织的群众自治权。这种权利是真实的、可靠的，不仅具有政治和经济的保障，而且具有法律和制度的保障。我国民主政治的一个本质属性，就是法律的权威高于一切，任何组织和个人都不得违反法律，整个国家和社会生活都必须在宪法和法律的范围内运行。法律的主要作用包括两个方面：一是保障公民权利免于被侵害；二是限制国家权力免于被滥用。法律保障公民权利，就是规定公民所享有的权利和应履行的义务，并以此为据确定人们的行为准则，从而调整人们之间的相互关系。法律限制国家权力，就是为国家权力划定权限、职责和相互关系，使权力与法律结成一体，在法律范围内行使，从而成为合法的权力。

十一届三中全会以来，我国的法制建设取得了举世瞩目的成就，不仅确立了依法治国，建设社会主义法治国家的方略和目标，而且完善了司法机关和司法制度，构筑了法律监督和法律救济系统，在全国范围内开展了法律常识的普及工作。从目前来看，我国的立法工作已驶进快车道。全国人大及其常委会制定的法律和有关法律问题的决定310多件，国务院制定的行政法规750多件，地方人大制定的地方性法规5400 多件，一个以宪法为核心包括各种部门法在内的社会主义法律体系的框架已经形成，人民在国家中的地位、同这种地位相适应的各种权利、行使这些权利所应遵循的原则和程序、以及制裁侵犯人民民主权利行为的方式和途径，大都得到了法律的确认和保障，基本上做到了国有所本，民有所依。

三、形式多样但机制不够完善

我国民主政治存在着国家形式的民主与社会形式的民主二维结构，因而人民当家作主这个命题内在地包含着两方面内容：一方面，国家的一切权力属于人民，人民通过民主选举的方式产生各级国家权力机关，并通过各级国家权力机关产生各级国家执行机关，以实现对国家和社会事务的管理；另一方面，人民群众又可以通过行使自己依法享有的公民权利，通过各种政治组织和社会团体，实现全面的、广泛的民主参与和群众自治。这是社会主义条件下，人民当家作主的两种不同的形式、两条不同的途径。

我国民主政治的一个重要特征，就是宪法和法律中规定的各项公民权利，同人们在现实生活中实际享有的公民权利具有一致性。这种一致性是与可靠的物质保障紧密相联的。而物质保障的依托和根基则在于经济的发展与财富的创造。从1952年到1998

年，我国的国内生产总值由679亿元上升到79553亿元，扣除物价的因素，年均增长7.7％，远远超过3％的世界平均水平；主要工农业产品的产量已跃居世界前列，国内经济总量已跃居世界第7位；传统的农业国已发展成经济门类齐全、初步实现了工业化、正在大步迈向现代化的发展中国家。随着经济的增长，居民每人每年实际消费水平已由1952 年的80 元，提到到1998

年的2973元；居民储蓄存款总额已由1952年的8.6 亿元，增加到1998 年的53408亿元；消费结构以生存资料为主的格局已基本改变，享受资料和发展资料的消费支出明显增加；13亿人口的温饱问题已基本解决，正在迅速向

小康社会迈进。此外，在交通运输方面，我国已基本形成了以铁路为骨干，包括公路、水运、民航在内的综合运输网；在邮电通讯方面，我国已建成包括光纤、数字微波、程控交换、移动通讯等覆盖九州、通达世界的公用电信网，并建立了业务种类齐全、网点密布的公用邮政网。这一切为民主政治发展提供了牢固的经济基础和可靠的物

五、主体广泛但参与不够充分

我国民主政治的一个显著特点，就是民主主体具有广泛性，享受公民权利的主体不是少数人，也不是某些阶级阶层的一部分人，而是除了个别被剥夺公民权利者以外的绝大多数人。正因为如此，国家的重大事务，人民能够了解；国家的重大问题，人民能够讨论；国家的重大决策，人民能够参与；国家的重大举措，人民能够监督。广大人民之所以能够参政议政，除了拥有物质基础和法律制度的保障外，还与整个国家文化教育和法制教育的普及以及公民个人对政治态势的洞察能力、对政治问题的分析能力、对政治观点的鉴别能力的提高相联系。

第三篇：“一把手”腐败：原因与防治

“一把手”腐败：原因与防治

于学强

（山东大学政治学与公共管理学院 山东济南 250100；聊城大学廉政研究中心 山东聊城 252059）［提要］长期以来，对“一把手”进行行之有效的监督一直是个焦点、难点甚至是盲点问题。导致“一把手”腐败的原因是多方面的，既有基于“一把手”自身素养方面的主观因素，也有基于权力的膨胀性与对“一把手”监控不力等客观因素。防治“一把手”腐败问题，重在防。为此，既要合理分解和配置“一把手”的权力，又要加大上级对下级、同级之间、下级对上级的监管力度，加大群众监控，通过推进信息公开为媒体与群众监督提供条件。

［关键词］一把手；腐败；原因；治理

“一把手”指的是在党和政府的各级领导班子中担负主要责任的领导干部。在领导班子和全局工作中“一把手”居于核心地位，起着重要作用，是第一责任人。长期以来，对“一把手”进行行之有效的监督一直是个焦点、难点甚至是盲点问题。从2009年查处的贪腐案件来看，目前最重要的趋势是“一把手”成为贪污腐败渎职犯罪的重灾区，一些资料数据显示，［1］“一把手”犯案比例超过50%。基于此，分析“一把手”腐败原因，探讨解决策略相当重要。

一、“一把手”腐败的原因分析

导致“一把手”腐败的原因是多方面的，既有基于“一把手”自身素养方面的主观因素，也有基于权力的膨胀性与对“一把手”监控不力等客观因素。深入剖析“一把手”腐败的原因，既要根据马克思主义内因与外因的基本原理，也要结合特殊场景下的中国实际。

（一）导致“一把手”腐败的主体素养因素

从一般意义上讲，一个社会的政治腐败是由于当权者的行为腐败，而当权者的行为腐败是由于他们的思想腐败，之所以出现思想腐败还是由于自身素养不高，无以驾驭利益诱惑下的膨胀的权力。当前中国社会中出现的“一把手”腐败，也是基于此。纵观“一把手”思想方面存在的具体问题，至少可以概括为以下四个方面：其一是公仆意识差。马克思曾针对巴黎公社的职员，提出过官员应是社会公仆的思想。而后，在无产阶级的革命与建设实践中，老一辈革命家一直强调公仆精神。但是，无产阶级革命与社会主义建设实践表明，在既往的任何条件下都不能确保所有干部成为人民的或社会的公仆。“一把手”之所以变为腐败分子，主要是因为没有摆正公仆和主人的关系，把为人民谋取利益的权力变成为攫取私利的工具。正如邓小平所言，“当前，也还有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权，特殊化，引起群众的强烈不满，损害党的威信，如不坚决改正，势必使我们的干部队伍发生腐化。”[2](p332)二是官本位意识强。虽然我们党已经是一个拥有近90年历史，执政60余年的大党，但官本位的封建意识、家长制作风从来都没有荡涤干净过。邓小平指出：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要惟命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”[2](p331)在这种情况下，有些“一把手”把人民赋予的权力作为自己的私利，凡事都尊崇上级的等级观念，同时注重自己对下级拥有绝对的权力，苛求下级对上级的唯命是从，特别是不允许下级与民众监督自己。实践表明，死死抱守官本位思想，不将被监督培养成一种习惯是导致“一把手”腐败的重要原因。三是法制观念弱。很多“一 把手”腐败之前总是存在着侥幸心理、法不责众心理、随波逐流心理，认为自己可以逃脱法律的制裁，所以才敢置党规国法不顾，归结原由还是法律意识薄弱。“重庆聂江桥垮塌案中负主要责任的原县委书记张开科在位时，工作人员找他学法律，他竟然说：‘学法，学法，学啥［3］（P328）子法，我就是法。’”作不“一把手”对法律的漠视，自然是导致违法乱纪的重要的主观因素，而现实政治社会中法制执行力不足，违法乱纪惩治不力则使原本法制观念就淡薄的情况雪上加霜。四是理想信念淡。有些干部虽然身居高位，是某一层级的“一把手”，但他们理想信念淡薄，根本不相信马克思主义，甚至不信马列信鬼神，对社会主义不抱希望，对共产主义失去信心，认为这些都是虚的，只有金钱是实实在在的。所以，他拼命将自己手中的权力转化为实实在在的金钱。成克杰、胡长清、程维高等都是党政“一把手”，但在他们的心灵深处，却早已认为走社会主义道路没有出路。胡长清曾对对移居国外的儿子透露心迹说：“总

［4］（P110）有一天中国会不行的”，“有两个国籍，将来就有余地了。”由此，“一把手”的思想信念动摇，是其堕落成贪官的最根本也是最深层次的原因。

（二）导致“一把手”腐败的监督体制因素

“一把手”腐败某种意义上是由于“一把手”体制所致。在“一把手”体制下，权力相对集中，造成了对“一把手”监管的真空。从纵向上看，主要体现在如下三个方面：一是上级不想监督。在现行的干部管理体制下，上级组织的监督对“一把手”是最有权威和最有实效的监督。但是，由于特殊的干部选拔任用关系，作为上级的领导对下级“一把手”多重使用、轻监控。上级不想监督的原因是多方面的：有的上级领导担心挫伤“一把手”从事主要工作的积极性，于是对其“细枝末节” 的违纪行为不再关注，导致他们在腐败的深渊中越陷越深；有的上级领导对下级“一把手”也搞“感情投资”，予以适当“照顾”以巩固和扩大自己的势力范围；有的上级领导与下属是“一根绳上的蚂蚱”，生怕“拔出萝卜带出泥”，更不愿为之冒险。二是同级不能监督。我国的监督机关一般是实行双重领导的体制，既受上级监督机关的领导，又受各自所属系统的同级党委和行政首长的领导，这就使专门监督机构在实际的运行中成为当地党委或政府的一个工作机关，其权力和经济来源都会受到监督对象的直接影响和制约，在客观上使两者形成为一种附属型的隶属关系，缺乏独立性进而造成在监督环节上的“弱监”、“虚监”和不敢监督的状态。目前，同级监督中普遍存在着事前基本没有监督，事中基本难于监督，事后基本不能监督的弊端。三是下级不敢监督。现有的政治体制之下，下级的政治命运实际上不是在其服务的民众手中，而是在上级领导手中。按“经济人”假设，追求利益所得是人的本性，下级监督上级的成本高、风险大。为此，他们往往是由于受制于乌纱帽的利害关系而敢怒不敢言，这在现实中时常表现为下级的沉默。从横上看，虽然我国的监督体系包括了党的监督、人大监督、行政监督、司法监督、政协民主党派监督、舆论监督、群众监督等多种形式，但各种监督之间的体制不顺、机制不活，监督主体缺乏明确而规范的监督标准以及便于操作的实施细则、配套措施等问题，执法监督机构相互配合不够的问题，各个监督机构各自为政且使具有互补功能的监督手段和权力资源得不到有效利用的问题，都制约了监督的质量，导致了无法真正发挥监督体系应有的整体功能和作用。所有监督发挥作用的前提是党务政务公开、“一把手”工作的透明性。但是，我国不少地方和单位存在着党务政务透明度不高，“一把手”工作神秘化的问题。所以，这些监督类型很好地配合 还有待于政治民主的进一步发展。在民主政治没有得到有效发展的前提下，民众监督权利往往得不到有效保障，公民的举报也举步维艰，更使监督成效大打折扣。无论是纵向还是横向上看，监督“一把手”难方面的最终原因还是由于“一把手”的权力过于集中。目前，“一把手”在党委领导班子中处于核心地位，在行政领导班子中处于统帅地位，在决策中处于主导地位，在实施决策中处于指挥地位，这种情况模糊了决策权、监督权、执行权等不同职能的权力界限，破坏了权力结构的科学性，实质上否认了权力内部的必要分工与行使的规范化，使“一把手”的权力绝对化，很容易滋生腐败。邓小平在分析权力过分集中现象并进行了批评后，也曾严肃地指出：“党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。”[2](p329)

（三）导致“一把手”腐败的管理体制因素

在现行的领导管理体制中，“一把手”的产生受制于上级，在其产生以后上级也非常“关爱”他们，但在具体的管理方面有时却鞭长莫及。而作为同级的领导成员中，“一把手”受的制约是非常小的。由此，在一级党政机关中，“一把手”拥有强势的人财物权，“一把手”负责制也使权力过分集中于主要领导人。这种权力过分集中于“一把手”的领导体制和决策方式，使监督制度难于发挥应有的作用。在权力的实际运行中，“一把手”负责制演变成为脱离民主集中制的家长制，进而形成了“‘一把手’是绝对真理，二把手是相对真理，三把手是没有真理”和“开支一支笔、用人一言堂、大权一把抓”的局面，其腐败正是由现行管理体制的这种缺失所造成的。一是“开支一支笔”。“一支笔审批”最大的制度缺失是对权力缺乏相应的制约和监督，使所有的计划、预算在权力者面前变成一纸空文和任意揉捏的橡皮泥。正是由此，从干部任免、工程招标到土地出让，从公费旅游、公款吃喝到公费娱乐交际等，利用“一支笔”贪污腐败和中饱私囊的现象屡见不鲜。二是“用人一言堂”。全国人大代表、淮北煤炭师范学院教授余敏辉指出，“用人腐败是最大的腐败，其根源是个别主要领导干部高［5］度集权。”说人事权是“一把手”手中最强势力的权力，“一把手”之所以缺乏监督从某种意义上在于他手中拥有人事权，掌管着下级的政治命运。在“一把手”说了算的氛围中，用人大权的独揽导致了权力寻租的现象。“一把手”在选人用人的过程中，不是按规则办事，而是违反组织程序进行专权、擅权，其个人意志常常由于没有压力和牵制而轻易地进入到权力运行的过程，以致任人唯亲或在选人用人中违法违纪的合法化。目前,有些地方政治社会出现的“一朝天子一朝臣”，都是“用人一言堂”所致。三是“大权一把抓”。有些“一把手”喜好大权独揽，在权力占有方面有着强烈的欲望，好像大权独揽才能显得有地位、有权力、有威信。现实政治生活中，无论是对“一把手”决策方面的个人主义、长官意志，还是对他们在重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用方面的为所欲为、独断专行，都缺乏行之有效的监督与责任追究，这进一步助长了“一把手”独断专行的作风，导致“一把手”最终走向腐败。

二、“一把手”腐败的防治策略

防治“一把手”腐败问题，重在防。因为“改革的首要目标是减少腐败交易发生以前潜在的机会和受贿动机，而不是一味强化事后惩治。”[5](P7)若要遏制腐败于既成，不仅要加大教 育力度，惩治力度，还要加大监管力度。针对中国现实中的突出问题，如何分解“一把手”的权力，推进监督体系建设最为关键。

（一）合理分解配置“一把手”权力

鉴于“一把手”权力过于集中的体制缺陷，我们必须注重从体制上解决“一把手”责任无限和权力无边的状况，对其权力要进行科学的分解配置和制衡。为此可试行权力分治，对“一把手”的权力首先分清哪些是决策权、哪些是执行权、哪些是监督权，党内应分设党委会、执委会和监委会，将三种权力适当分解，在权力的构架上达到彼此大致的平衡。黄百炼认为要解决“一把手”权力过于集中的问题，就要正确发挥“一把手”的决策作用，从决策权力的分解和制约、程序的规范、方式的变革、失误的追究等方面来完善和建构系统的、科学的、民主的决策机制，推进正确的集中。同时，必须对权力进行科学合理的配置，建立完善的权力运用规范、控制和制约体系，使“一把手”权力在运作过程中始终成为谋取公共利益服务的工具而不变质。现阶段，我国要实现“一把手”权力配置的规范化，需要解决四个方面的问题：必须坚持依法执政、依法从政的原则；实行权力的分散配置，防止少数机构或“一把手”过度集权和专权；正确赋予和及时剥夺“一把手”的权力；保持“一把手”权力和人民权利的对称，使人民权利能够制约“一把手”权力。[7]在政治实践中，2003年6月，神木县委将各单位“一把手”的财务权力分由副职分管，一些重大决策权也进行合理分解，既提高了效率，也避免了“一把手”腐败问题。2004年1月雅安市雨城区第二届代表大会第二次会议上，党代表们选举了党代会内设的监督委员会，使党代会的监督职能实质化、日常化，是对监督全委、党委、纪委和“一把手”的制度创新。中共中央党校的任铁缨教授曾在《人民论坛》撰文《监督“一把手”是预防腐败的关键》指出，应规范“一把手”权力运行的基本环节，在领导班子讨论决定问题时，实行民主集中制，“一把手”同其他班子成员一样，只有一票的权利。这一票的权利之所以在有的时候被无限放大，很重要的一个原因，是因为“一把手”权力运行不规范。比如，在会议议题的确定上、在会议讨论的引导上、在表决方式和表决程序的选择上，“一把手”都有很大的操控权，可以设法让自己愿意通过的事项通过，让自己不愿意通过的事项被否决甚至根本拿不到会上讨论。要防止这种滥用权力，就得从“一把手”权力运行的具体环节入手，采取有效的监督措施。比如，在常委会议题的确定上，不能只由“一把手”说了算，可以规定只要有两名以上的常委同时提出，也必须列入会议议题。再比如，鉴于“一把手”的发言具有很强的导向作用，应规定“一把手”“末位发言”制，禁止“一把手”以总结性发言代替表决。近年来浙江省余姚市在合理配置“一把手”权力方面，也进行了大胆探索，逐步形成了“一把手”“五个不直接分管”制度。当然，仅用一种方式明确其权力范围显然是不现实的，无论以哪一种方式来明确“一把手”的权力，关键是要使“一把手”权力特别是用人权与财物权的内容和边界都很清楚，这样对“一把手”开展监督才能做到有的放矢。

（二）加强上级对下级的监督

历史证明：“一切有权力的人都容易滥用权力„„有权力的人使用权力一直到有界限的地［8］（P12）方才休止”。为此，加大对权力的监督是避免权力腐败的重要举措，而对于“一把手”的有效监督主要来自于上级。加强上级对下级的监督，重点应抓好以下两方面工作：一要加 强巡视制度建设。目前党政“一把手”一般由上级提名，在这种权力授受的框架内最有力的监督只能来自上级。巡视组受上级党组织委派，对下级党组织领导班子及其成员进行监督，不受任何其他机关或个人的干涉，并且巡视组下去后的所有经费自理，巡视人员对于被巡视地区、单位的“一把手”而言也是“生面孔”，是一种有效的体外监督。诚如胡锦涛总书记指出的：“巡视组是在新时期加强党的建设、加强党内监督的措施之一。”［9］加强巡视建设，应关注以下五个主要方面：一要选好配强巡视干部，特别要选好巡视组长，保证抽调政治素质高、业务能力强、作风形象好的优秀干部参加巡视；二要加强对巡视人员的教育、培训和管理，认真研究相关激励机制，确保巡视人员的公正、清廉；三要把巡视置于党内监督的总体布局中把握，与其他监督制度有效结合，与各级党委、各个监督部门有效配合，保证监督工作的统一性、协调性，形成监督“一把手”合力；四要加大巡视次数与频率，使“一把手”经常有被监督的压力，不敢松懈，更不敢胡来；五要在扩大巡视力量的同时，加大巡视成果的运用，避免将巡视做成面子工程、政绩工程。二要加大对“一把手”责任追究的力度。在现行体制下，“一把手”权力越来越集中，要使其掌好权、用好权，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，就要加大责任追究的力度。如果“一把手”在决策时搞“一言堂”，选人用人时搞暗箱操作、任人唯亲，在干部管理上放任甚至纵容干部违法违纪，就要付出沉重的代价。现在的责任追究条规，散见在各个文件中，应该整合，专门出台一个针对“一把手”的责任追究制度。这个制度要细，更要具备可操作性，做到有责必究，防止出现能上不能下、易地做官现象。这样，就迫使“一把手”在决策时能发扬民主，三思而后行，尽量做到科学决策。也促使他们在用人上多听听不同方面的意见，对下属有一个较全面的了解，出了问题就能及时发现和处理，而不致于带病提拔。

（三）推进监督“一把手”体系

目前，专门监督机关、监督部门与民众监督职能发挥不力、协调配合不够，对“一把手”监督缺乏针对性，没有形成有效预防“一把手”腐败的监督体系，是导致“一把手”腐败的体制因素。为此，必须推进监督“一把手”体系建设工程。一是加强专门机关监督的力度。以权制权是一种行之有效的方式，不仅西方三权分立中体现了这种精神，列宁也曾经设想党代会产生监委会与执委会，以加强以权制权的力度。目前，推进以权制权应改变现有的纪检监察工作机制，由双重领导变为垂直领导。虽然纪委从党章的规定上有权监督同级党委和“一把手”，但实际上很难做到，由于实行双重领导，在实际工作中受同级“一把手”的制约很大。实行垂直领导后，纪检监察机关可放手开展工作，“一把手”的行为就会受到有效的监督和制约。同时，应结合十七届四中全会提出的官员财产申报方面的规定，加强对“一把手”的经济责任审计，尤其要对“一把手”的住房、投资、配偶子女从业情况加强监督力度，对负有经济责任的“一把手”，进行任期内和晋升、调任、转任、退休、辞职等离任前的经济责任审计，发现问题及时按程序向纪检监察机关报告，并把审计结果向社会公开，一方面对“一把手”形成强大的社会压力，促其整改，另一方面促使审计部门公平公正地开展工作，更好地发挥作用。二是推进同级监督。同级监督，领导班子之间的监督是对领导干部特别是“一把手”实施有力监督的重要途径。但是，当前在有些班子内部，缺乏必要的监督，表面上一团和气，实际上则掩盖矛盾和问题。这是党性不纯的表现。同级班子成员特别是“班长”，一定 要以对党和人民的事业高度负责的态度，讲真理不讲面子；讲党性不讲私情；讲原则不讲关系。班子成员既要自觉维护“一把手”、尊重“一把手”，又要大胆监督“一把手”。作为“一把手”，既要勇于监督班子成员，又要自觉接受班子成员的监督。三是推进信息公开，加大媒体与群众监督。扩大民主，公开“一把手”的公务活动、职权范围，逐步将监督延伸到干部工作的八小时以外，让广大民众知晓监督的内容，是发挥其有效监督作用的前提。“在政治领

［10］（P72）域中民主越广泛，公众监督的机会就越多，抑制腐败滋生、蔓延的政治压力就越大。”从近年来纪检监察机关发现案件的情况看，公众监督仍是重要渠道。引导公众监督，关键是要加大对其保护力度，这一点可以学习美国等国家的有益做法。①要关注网络监督，正确运用其监督主体虚拟化的实际，合理规范与充分发挥其正面作用。另外，还要加大党报党刊等主流媒体新闻宣传与舆论监督的力度，特别应对国家新颁布的约束性文件、规范性文件加大宣传力度，增强信息的开放性。比如，当前通过加大对《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》的宣传，让民众更多的了解“8个禁止”“52个不准”，更好地监督党员领导干部的从政行为，特别是“一把手”的从政行为。

另外，有效治理“一把手”腐败，离不开提高“一把手”的实际素养，监督作为外力必须通过内因起作用。为此，黄百炼指出要通过建立对“一把手”培训的专门管理体制，加强和改进培训的方式、方法，建立健全“一把手”参加培训的激励约束机制，建立“一把手”任职资格认证制度[7]等方面工作提高“一把手”的内在素养，防止腐败的发生。

参考文献：

[1]杜晓,任雪.学者总结09年腐败现象:涉案人级别高向基层渗透[OB/BE].中国共产党新闻网.http://fanfu.people.com.cn/GB/10553652.html [2]邓小平文选第2卷[M].北京:人民出版社1994.[3]皮钧,高波.治政论制度化时期执政党建设核心问题研究[M].新华出版社2004.[4]金强.反腐镜鉴录60个贪官的真实案例[M].中国检察出版社2005.[5]让权力在阳光下运行.和讯新闻网.[OB/BE].http://news.hexun.com/2008-03-16/104497503.html [6][美]苏珊·罗斯·埃克曼.腐败与政府[M].王江,成文浩译.新华出版社2000.[7]黄百炼.预防“一把手”腐败的若干思考.[J]广东大学学报（社会科学版）2006(5).[8][法]孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].张雁深译,商务印书馆1961.[9]李龙云.加强党内监督做好巡视工作.[R]贵州日报2008-02-26.[10]胡鞍钢.中国:挑战腐败[M].浙江人民出版社2001.作者：于学强（1973-）男，汉，山东茌平人，博士，山东大学政治学与公共管理学院博士后，聊城大学廉政研究中心副教授，硕士生导师，主要从事党建研究。

地址：山东省聊城市文化路34号聊城大学廉政研究中心（252059）电话：06358238309（办），06358539505（宅），***。邮箱：yuxueqiang@lcu.edu.cn ①美国对检举人的保护主要体现在三个方面：1.依法责成打击报复的领导人停职，并视情节轻重给予处分；2.雇主不能解雇有检举行为的雇员，也不能为他们创设不安全的工作环境和条件；3.有检举行为的雇员有权对不合更年 工作安排提起诉讼。参见梁国庆主编《中外反腐实用全书》，新华出版社会1994年1月版，第124页。

第四篇：行业协会防治腐败制度

河北省建立实施市场中介组织和行业协会防治腐败

工作联席会议制度

为进一步推进市场中介组织和行业协会防治腐败工作，加大政府监管力度，规范权力运行，加快建立健全防治腐败的长效机制，促进市场中介组织和行业协会健康发展，根据全国市场中介组织防治腐败座谈会精神，河北省日前建立了市场中介组织和行业协会防治腐败工作联席会议制度。

一、联席会议的主要职能。对全省市场中介组织和行业协会防治腐败工作进行工作部署和组织协调，加强督促检查，确保按要求、高质量完成工作任务，促进我省市场中介组织、行业协会规范发展，有效预防和治理消极腐败问题。

二、联席会议的组织构成。市场中介组织和行业协会防治腐败工作联席会议由省政府纠风办、省民政厅、工商局、监察厅、发改委、编办、中国人民银行石家庄中心支行、国资委、法制办、财政厅、审计厅、物价局、工经联组成。联席会议下设两个专项工作办公室，分别承担市场中介组织和行业协会防治腐败专项工作。市场中介组织防治腐败工作办公室设在省工商局，行业协会防治腐败工作办公室设在省民政厅。

三、联席会议的工作规则。联席会议原则上每两个月召开一次全体会议，由总召集人或常务召集人主持。根据中央和省委、省政府部署或工作需要，可以临时召开全体或部分成员单位会议。联席会议以会议纪要形式明确会议议定事项，经与会单位同意后以省政府纠风办文件印发上报。

四、联席会议的工作要求。各成员单位要积极参加联席会议，认真落实联席会议议定的事项；要按照职责分工，各司其职，各负其责，主动研究，深入探讨，努力解决市场中介组织、行业协会中存在的问题，探索建立市场中介组织、行业协会规范发展的长效机制；要互通信息、密切配合、相互支持、形成合力，充分发挥联席会议的作用。

第五篇：如何防治腐败（最终版）

如何有效预防和治理腐败现象

腐败，在广义上说是行为主体为其特殊利益而滥用职权或偏离公共职责的权利变异现象，其实质是一种非正式的获取政治影响的过程。腐败现象根源于剥削阶级腐朽没落的意识形态，它与我党的性质和宗旨严重对立，对建设有中国特色社会主义事业具有严重的破坏性。

党的十七大报告提出，坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。那么，如何加强法制监督，标本兼治，从根本上解决腐败的问题呢？

首先，要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针。随着我国综合国力不断增强，经济体制不断完善，民主法制不断健全，精神文明建设不断加强，加大预防力度的条件基本具备，时机比较成熟。我们必须坚持惩防并举、注重预防，做到治标与治本、惩治与预防两手抓、两手都要硬，在坚决惩治腐败的同时，坚持用发展的思路和改革的办法，从源头上预防和解决腐败问题。

其次，要建立健全惩治和预防腐败体系，加强对权力运行的制约和监督。历史和现实都表明，不受监督的权力必然导致腐败。抓好反腐倡廉建设，必须加强对权力运行的监督，做到关口前移，防范在先。要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

再次，要建立健全法律体系，依法办事依法行政。“国要有国法，党要有党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”要建立健全一整套规范权力运行的法律体系，做到有法可依，有章可循。与此同时，要确保各项法律法规，尤其是有关党风廉政建设方面法规制度的实施。现在有些腐败问题和不正之风的发生，并不是没有这方面的法规制度，而是不执行或不认真执行，使这些法规制度成了一纸空文。要依靠法制反腐败，就必须保证各项法规、制度得到认真的贯彻执行。

最后，要深入开展反腐倡廉教育和廉政文化建设。加强反腐倡廉建设，必须把教育这个基础抓好抓实。要不断丰富教育内容，创新教育形式，增强教育的感染力和说服力。同时，要面向全社会开展廉洁教育，大力加强廉政文化建设，在全社会形成以廉为荣、以贪为耻的良好风尚，为搞好反腐倡廉建设营造良好的社会环境。