行政诉讼中的调解（精选多篇）

第一篇：行政诉讼中的调解

行政诉讼中的调解

【摘要】随着社会的发展，行政诉讼不适用调解的原则应当重新进行审视和研究。“行政机关对国家权力没有处分权”与行政诉讼不适用调解原则之问没有因果关系。现实中，大量灰色领域的存在是现有制度欠缺正式和解方式的博弈结果，建立调解制度可以疏导当事人的合理的和解愿望，产生较好的社会效果。通过建立调解制度，还可以赋予诉讼当事人程序选择权，更符合现代的诉讼理念。另外，建立互动性、参与性的新型行政关系，也是行政诉讼中调解应起的作用。我国应当建立有条件的调解制度，树立依法调解的原则，严格规定调解的限制条件，法院对调解协议进行形式审查和实质审查。对于调解协议存在瑕疵的，赋予当事人 一定的救济权利。

【关键词】：调解；和解；行政诉讼；调解协议

行政诉讼中的调解的内涵

具体来讲，行政诉讼中的调解是指，在行政诉讼程序中，在行政审判庭的主持下，原被告基于自愿，在不违法的前提下各自让步而就诉讼标的达成协议，从而使行政诉讼程序得以终结的诉讼活动。

对行政诉讼中调解的这种理解强调了以下几个方面：第一、行政诉讼中的调解是在行政诉讼程序中在法院行政审判庭的主持下进行的；第二、行政诉讼中的调解要在不违法的前提下进行；第三、行政诉讼中的调解必须基于原被告的自愿，并在双方让步的基础上进行；第四、行政诉讼中的调解是针对诉讼标的而言的；第五、行政诉讼中的调解是诉讼活动的一种。因此，调解协议一旦达成不仅具有终结诉讼的法律力，而且对当事人具有与裁判同等的法律效力。

行政诉讼中调解与和解的辨析

概念的选择和辨析有利于法的移植以及借鉴国外先进的法律制度。调解作为我国特有的纠纷解决方式，与国外的诉讼中和解的概念有何异同?

一种观点认为调解与和解是两种不同的诉讼制度。法院调解是人民法院行使国家审判权的一种职能活动，调解是法院的审判职能活动同当事人处分行为相结合的结果，而和解足当事人双方对自己的诉讼权利和实体权利进行处分的结果，法院对当事人的和解方式、和解条件和和解内容不能干预。

另一种观点认为调解与和解没有本质上的区别。两者在一定意义上可以说实质上是同一事物，只是两个概念的着眼点不同。“诉讼上和解是立足于当事人说明以合意解决争讼，而法院调解则是以法院为基点解释以合意解决争议”。

上述第一种观点注重调解与和解的形式上的区别，以是否有法院的干预权割裂了两者的联系，片面地强调了当事人的处分权。第二种观点阐述了调解与和解的本质联系，但没有体现行政诉讼的特点。辨别这两个概念的前提是调解制度应当如何定位。我国现行的民事调解制度体现了职权主义的色彩，调解成为人民法院的一种重要结案方式。这种职权主义的定位在实践中出现较多的弊端，受到许多学者的批评，我们在行政诉讼中构建调解制度不得不考虑这个因素。

行政诉讼中的调解应当建立在当事人主义的定位上。调解协议能否达成最终取决于当事人双方的合意，调解既是法院的职权又是义务。按照这样的模式设计，调解与国外的诉讼中和解实质上没有多大区别，完全可以借鉴比较法的研究成果。在概念的选择上，调解的概念更适于本土化研究。从我国行政诉讼的特点来看，原被告形式上是平等的，但实质上行政主体占强势地位。诉讼当事人和法院在博弈中应当力量均衡，选择调解的概念更强调法院的作用，有利于树立司法中立的形象，有利于为博弈双方处于创建一个相对平等的博弈平台。

行政诉讼中调解制度的缺位与现实的困境

行政诉讼法明文排除了调解的适用，目的在于防止国家权力被滥用和公共利益被不正当的作为交换对象。那么在现实中这一立法初衷的运行状况如何呢，让我们从实证的角度来解读。

正式的和解在行政诉讼中没有规定，却代之以变相的和解——被告改变原具体行政行为，原告同意并申请撤诉。这种隐形的调解作为非正式的制度在审判实践中大量出现。虽然《行政诉讼法》明文禁止行政诉讼中进行调解，但实际上双方当事人以案外和解的方式解决纠纷的现象屡见不鲜。目前行政诉讼中原告撤诉率平均高达30％以上，这其中相当大的比例是建立在诉讼外和解的基础上。“在行政审判实践中，通过法官庭外调解或暗示或由于被告承诺威胁等，以原告处于自愿或无奈申请撤诉，法院裁定准许撤诉等形式结案的情形并不鲜见。”例如，2005年1—6月份，在法制环境较好的北京市，全市法院审结的1142件一审案件中，原告主动申请撤诉，法院经审查裁定准予撤诉的有239件，原告在被告改变具体行政行为后撤诉的有25件，撤诉案件占全部审结案件的23％。如此高的撤诉率从侧面反映了行政诉讼中大量以和解或者类似调解的方式结案的客观现实。在行政法律规范无法穷尽所有的情况下，许多问题缺乏法律的明确规定，这种变相的和解方式是具有现实根源的。在规划、拆迁等涉及第三人的行政行为中，当事人和解的空间很大，法院也倾向于双方自行解决争议。这时，行政诉讼中调解制度缺位的情况下，传统的解决两难选择的中庸之道确实是诉讼当事人与法院的无奈之 举。

这种行政诉讼中和解的非正式制度和正式制度并存的困境表现在：

第一，法院对于当事人和解的促成，欠缺正式的名义，只能称之为“庭外做工作”、“诉外协调”。在现实中，尤其是对于事实行政行为，许多行政相对人的合法权益受到侵害，但不能提供足够的证据支持自己的主张。如果简单通过判决形式，按照行政诉讼的证据规则判决原告败诉，有可能放纵行政机关的违法行政行为，并且行政相对人的权益不能得到保护。行政机关有和解的愿望，同意对原告进行一定的补偿。在判决行政机关对当事人进行补偿缺乏法律依据的情况下，诉讼当事人之间达成和解往往成为解决争议的次优选择。但由于原告撤诉后不能再以同一事实或理由向法院起诉，往往使本应能和解的案件得不到当事人的配合和信任，失去了调解的机会，从而社会效果并不理想。

第二，同意撤诉制度，实际上承认原被告可以绕开法院，进行私下的协商，法院对双方的协商结果监督十分有限。既然双方已经合意解决纠纷，在没有具体的监督方式和对象，没有经过公示的调解协议的情况下，法院同意原告撤诉的结果是无奈之举。事实上，法院对原告申请撤诉的请求一律予以准许，还没有任何报道或案例中法院对原告撤诉不予准许。对于原被告是否有规避法律甚至违反法律强制性规定的协议，法院难以作实质性审查，使这种用心良苦的撤诉核准制度形同虚没，法院的监督权无法起到应有的作用。

行政诉讼中调解的价值

1．从当事人主义的角度，行政诉讼中引用调解更符合现代的诉讼理念。和解是当事人诉讼权利的一个重要方面。现代的诉讼理念强调当事人的程序利益的选择权。法院真正体现中立的作用，不在于对和解的提出及促成无所作为，关键在于为当事人和解提供机会和途径。和解方案由谁提出，什么时候提出，什么方式提出往往不是重要的，只要出于当事人的自由意愿，符合当事人的诉讼利益，调僻的存在本身就已经足够了。行政诉讼具有一定的职权主义的色彩，但并不能以法院的职权探知为由，约束当事人的诉讼权利。调解和职权主义不是矛盾的，职权探知应当以当事人的辩论主义为基础。现代的诉讼理念是以保障当事人的诉权为核心的，调解能够使当事人具有更广泛的程序选择权。

2．从博弈论的角度，行政诉讼中引用调解可以为当事人的博弈过程提供正式的解决方式。

现有制度欠缺正式和解的方式，导致博弈的结果是当事人通过灰色途径规避法院的监督。行政诉讼过程实际上是法院、行政主体以及行政相对人的三方博弈过程。博弈的三方都是追求利益最大化、风险最小化的理性人，最终的纠纷解决方式是三方反复博弈的结果。对于行政主体来说，行政行为的实施是有风险的，可能会触及某一群体的利益，引起一方的控告或起诉。行政主体为了高效、平稳的推进行政管理工作，希望以和平的、双方可以接受的方式解决争端。对于行政相对人来说，行政相对人作为行政被管理一方，诉讼的目的主要是通过诉讼获得正当的利益，至于行政主体是否败诉则不是原告追求的主要目的。对于法院来说，作为居间裁判者，应当依法对被诉的行政行为进行审查。法院在审理过程中，实际上主要以解决纠纷为目的，对于当事人的和解不持否定态度。以上博弈的结果就是大量的行政诉讼以诉讼外的和解了结，而法院对原告提出的撤诉申请无一例外的予以准许。

因此，建立调解制度，可以使这种博弈过程从灰色领域转为正式的和解过程。通过调解制度，能够疏导当事人合理的和解愿望，同时有利于法院对和解内容的实质审查。“我们不得不承认，相当多的行政诉讼案件是通过原告和被告之间协商、调解结案的，与其允许当事人在法院的背后进行交易，还不如将这种交易置于法院的监督之下，并为其设置公平的规则和程序。在这一点上，欧美司法审查中的调解机制值得借鉴。”

3．从现代行政理念的角度，调解能够推动互动性、参与性的新型行政关系的建立和完善。

从行政法的发展趋势来看，参与性行政将越来越来普遍适用于社会各领域，行政相对人与行政主体的关系更多地体现为合作、双赢。我国尚未制定统一的行政程序法，但强调行政相对人的选择权和参与权已经越来越多地体现在立法、行政和司法领域。例如，对于与社会公众有重大影响的公用产品的价格调整、建筑规划许可证的变更、城市房屋拆迁等领域，行政法律、法规都规定行政主体在作出行政行为的听证、告知程序，听取社会各方面的意见。这种参与性行政是现代政府转变职能的重要体现，行政关系当事人的参与、合作是现代行政有效运行所不可或缺。一律不允许调解的作法，将民众视为行政行为的客体，是一种过分视民众为无能力者的反现代的思想。“由于行政权力的向社会转移和公民参与国家行政管理，行政主体已不再是国家行政机关一家了，在现代行政法制下，行政权实际由国家行政机关、社会和公民共同行使了，尽管国家行政机关仍是最重要的行政主体。就我国情况而言，自80年代以来，公民参与国家行政管理和国家行政权力社会化一直通过多种形式、多种途径在发展和推进”，通过和解使当事人之间的法律关系由从位到同位的构造性变化，远远超出了和解本来的目的。

4．从社会效果的角度，调解在纠纷解决上具有独特的作用。

调解协议是基于当事人合意达成的，可以明显减少当事人缠诉的现象，利于协议的执行。从法院利益的角度，调解能够提高审判效率，减轻当事人诉累。

在行政诉讼中，对于双方当事人均有较大处分权的，在不违反法律禁止性规定，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的情况下，法院目前试行的诉外协调机制具有明显的社会效果。恰当地运用协调机制，能够有效地处理法律适用有困难、矛盾比较突出、容易引发突发事件的群体性行政案件。尤其在拆迁等涉及第三人的群体性行政案件中，诉外协调机制的作用更为突出。对于一些不服拆迁裁决的案件，法院可以与拆迁部门、第三人协调，对于被拆迁人确有困难的，由第三人对被拆迁人进行拆迁补偿安置，促使案件处理结果得到较好的社会效果。因此，对于涉及第三人的群体性行政案件，第三人又有较大处分权的，法院可以与被告、第三人协调解决纠纷。对于纠纷涉及多家行政机关的执法管辖的群体性纠纷案件，可以通过与有关的行政机关协调，促使有关部门积极解决原告的问题。例如，原告A要求撤销被告工商行政管理局颁发营业执照。某餐馆经批准在小区的住宅楼经营中餐。由于该餐馆产生油烟污染，该餐馆的设立侵犯了居民的合法权益，违反了大气污染防治法。但被告工商行政管理局颁发营业执照行为是在环保局批准之后作出的，直接撤销工商局的行政许可不利于矛盾的解决。经过协调，环保局对该餐馆作出行政处罚决定书，宣布先前作出的批准文件作废。被告工商行政管理局依据该处罚决定，责令该餐馆限期办理登记变更手续。最终，该餐馆按期办理了变更登记，不再从事餐馆经营，不再影响居民的生活，原告A随后主动撤回起诉。因此，设立正式的调解制度，在某些领域可以更好地解决行政纠纷。

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第二篇：论行政诉讼中调解的有限使用

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论行政诉讼中调解的有限使用

摘要：任何一种纠纷解决方式的产生和发展都不可能摆脱时代的需要、流行的道德与政治理论等因素的影响。在构建社会主义和谐社会的法治环境下，建立完备的多元化纠纷解决机制是当前司法面临的必然选择。在社会利益和价值观多元化的今天，伴随行政法理论的发展变迁和对行政诉讼实践的深刻反思，在司法解决行政纠纷的途径上，单一诉讼审判模式已显单调，而以诉讼审判为主、以双方当事人合意协商为辅的纠纷解决方式更符合社会的实际和实践理性。在构建社会主义和谐社会的法治环境下，建立完备的多元化纠纷解决机制是当前司法面临的必然选择。顺应时代潮流，作为我国行政诉讼制度改革和行政法治创新的重要方面，作为合意式解决行政争议、化解官民矛盾的新机制，我国行政诉讼中应当建立有限调解制度。文章首先深入发掘了行政诉讼适用调解的理论基础，指出现代行政的法定性与裁量性、参与性与合作性奠定了建立行政诉讼调解制度的正当性依据。接着，从调解的积极作用、行政诉讼有限调解的必要性与可行性，理论剖析了行政诉讼调解模式应当是有限使用。最后，文章对行政诉讼调解有限适用的制度构建提出了具体的方案设计。

一、行政诉讼调解适用的理论基础

众所周知，行政诉讼中是否适用调解，不仅限于诉讼程序上的技术问题，不仅限于调解的工具价值问题，而是一个触及行政实体法基础的重大论题。随着现代法治从形式主义法治走向实质主义法治，现代行政从机械行政走向能动行政，从消极行政走向积极行政，行政观念的变迁为行政诉讼调解的适用提供了正当性依据。

1、行政行为的法定性与裁量性

行政是国家通过一定的组织为实现国家职能而进行的公共管理活动及其过程。行政随着国家的出现而出现，其本身并不包括法的要素而是有着较大的随意性，“国家的纯行政活动并不适合归入 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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法律范畴之中”。但到了近代，为了保障人权和防止行政的独断专横，要求行政必须受到法律的控制，法定性由此成为行政的特征之一。随着社会的发展，行政的基础经历着由传统“控权论”到现代“平衡论”的深刻转变过程，行政法定性的含义也在发展变化。“控权论”下行政的法定性基于权力与权利的对立要求行政主体的一切行政行为必须有法律上的依据，只有具有法律依据的行为才被认为是合法有效的，否则就是无效，不允许行政主体有自由裁量权。“平衡论”则认为权力与权利是对立统一的，无论是行政主体还是相对方，都应在法治原则的统制下加以制约和激励，以实现两者在利益关系，法律地位，以及制度、机制的构建和运作等方面的平衡。行政的法定性含义应该是两个层面上的：第一，行政行为必须有严格的法律依据；第二，在职权范围内，在与法律及法律精神没有抵触的前提下，行政主体也可以实施行政行为，比如，增进公共利益，保护公民、法人的合法权益，为公众提供各种服务的行政措施等。因此，现代行政法延伸了行政法定性的含义，即行政的法定性不仅限于实体法的规定，还包括法律所包括的公平、正义等法律理论，在法律没有明文规定的情况下，允许行政主体运用法律的基本原则和精神进行自由裁量，采取灵活多样的行政手段。

裁量性，也是行政的特征之一。日本著名行政法学学者田中二郎说过：“行政法的精髓在于裁量”。现代行政法下，行政主体的自由裁量权主要体现在三个方面：第一，行政方式的灵活选择。行政职责是法定的，但履行职责的方式却是多样化的，基于服务的需要和行政目的的实现，行政主体可以采取各种不同的行政方式履行行政职责。第二，补缺法律。相对于现实生活，法律总有一定的滞后性，在某些行政领域，当出现“法律真空”时，行政主体可以根据法律精神和价值来作出行政行为。第三，法定幅度范围内的裁量。行政违法形形色色，同一违法行为情节各异，程度有别，当事人认错态度也各有不同，因此法律设定幅度范围，由行政机关具体问题具体对待。裁量性行政行为在现实生活中是广泛存在的，且随着福利国家的兴起和服务行政观念的深入人心，裁量性行政行为已逐步发展成为行政行为的主要表现形态。[4]自由裁量权的存在，使行政权力出现了一个可 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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以由行政主体自主控制的弹性空间，当与相对人发生冲突时就存在调和的余地。行政诉讼中，法院也就可以在一定的法律空间内对诉讼双方的行政争议进行调解。

2、行政行为的参与性与合作性

在传统的行政范式中，强制性是行政行为的基本特征，行政行为主要体现的是行政主体的单方意志，采取的是“命令—服从”的模式，强制和服从被认为是传统行政关系的基本特征。但是，行政并非只有强制这一条途径。事实上，强制性行政很可能因相对方有形或无形的抵制而损害行政功效，导致行政的高成本、低效率，而非强制性行政则有助于改善行政机关与相对方之间的关系，通过公民参与行政过程，调动其遵守法律的积极性与主动性，从而使行政主体与相对人之间形成良性互动关系。因此，尽管现代行政关系中，单方强制性仍占据基本和主导的地位，但其强制性在很多领域得到了弱化，非强制性行政扮演着越来越重要的角色，行政相对人有了更多的参与权。在一些领域，行政主体与相对人之间更多的体现为一种合作关系，行政行为体现的不再仅仅是行政主体的单方意志，而是行政主体与相对人双方平等交涉的过程。

行政行为从单方强制性到参与合作性的转变是现代行政权力运作方式的重要变化。这种参与合作体现行政主体行使行政权力时与相对人的沟通与交流，包括意见交换和信息沟通、告之与反馈、陈述与听取等，从而意味着行政主体与相对人之间不是对抗的，而是一种对话过程，它强调对相对人的尊重和对相对人意见的倾听。行政权力运作方式的这种变化集中体现在行政程序和行政方式的变化上：现代行政程序中出现了听证、公示等一系列更为透明的程序；行政方式上，则出现了行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政救助、行政信息服务等新型行政方式。

“增加行政机关与相对人的合作可以减少因法律规范之不确定而带来的法的不确定性，同时亦能避免潜在之冲突，降低事后法律争执之可能性”。[5]不仅如此，行政的参与合作性还蕴涵着诉讼调解适用的深刻基础：既然能够协商形成行政法律关系，也就可以协商变更既成的行政法律关系。文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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并且，参与合作文化代表的自由、平等、互利等观念也将为行政诉讼调解制度的运行提供外在的观念环境。

二、行政诉讼建立调解制度理论分析

人民法院作为维护社会正义的最后一道防线，是各种矛盾和纠纷的终局解决者，诉讼调解成为人民法院审判活动的重要内容，坚持自愿、合法原则，作出的调解结果，既体现了法律的规则之治，又尊重了当事人的意志。

1、调解的积极作用

在此，笔者先通过对我院行政庭运用调解结案的一真实案例的分析，来阐述一下笔者个人对行政诉讼中关于调解问题的拙见，恳望读者看后能给予批评和指正。

2006年9月10日，某乡人民政府（以下简称乡政府）因某村民不缴纳有关税金，扣押其农用运输轮车一辆。2008年12月28日，该村民因对乡政府的上述强制扣押行为不服，向法院提起行政诉讼，请求法院依法确认被告乡政府的强制扣押行为违法，判令被告返还其所属的农用运输轮车、恢复原状并赔偿损失。

合议庭经庭前审阅卷宗及多方面调查了解，基本确定如下事实：原告在被告采取强制措施前，未依法履行法律规定的纳税义务；被告乡政府对原告财产采取强制扣押的行为不具有合法性。

针对此种原、被告均存在行为错误的情况，合议庭从考虑解决纠纷的效率、彻底性、解决纠纷的社会效果出发，运用了调解的结案方式。合议庭对原、被告进行了一系列的说法、讲理的调解协调工作。首先，使被告充分深刻认识到其强制扣押行为在适用法律及行为程序上的违法性，使其认识到其行为给行政相对人合法权益带来的侵害，并说服被告返还原告其扣押的财产并赔偿原告的有关损失；其次，在确认被告行为违法的情况下，对原告进行一定的说理，使其认识到其拒不履行纳 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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税义务的违法性，使其能从大局出发，从维护行政机关公众服务形象出发，对被告的行政行为予以谅解。最后，经过合议庭的调解、协调，原、被告达成和解协议。被告将扣押的农用运输轮车返还原告，并赔偿了相关损失。原告向法院申请撤回起诉，法院裁定予以准许。至此，该案中的矛盾纠纷完全解决。从本案，笔者总结出调解结案的益处如下：

（1）调解有利于当事人息诉，能够实现纠纷和矛盾的彻底解决，减少上诉、再审、申诉、缠诉等现象。

（2）调解有利于解决执行难问题。执行难已经成为司法难以克服的痼疾之一，因调解有便于履行的好处，调解的促成便于当事人履行义务，减少了上诉环节，避免了执行难的现象，虽然调解协议的达成，并不能保证债务人即时履行或者自觉履行，但调解的优势是显而易见的。

（3）调解有利于提高法院工作效率。调解与效率的关系与法官和当事人情况直接相关，特别是审前调解和简易程序中的调判结合，可以较大地提高法院的审判工作效率，实行案件的繁简分流，有利于法院资源的合理分配；调解可以在原告的诉讼请求之外一并解决更多的争议，而不必另案处理，符合法院所追求的公平与效率主题。

（4）调解有利于达到良好的社会效果，保证社会稳定。保证审判的效果，维护社会稳定，既是社会各界对法院的要求，也是法院保护自身的需要，调解能够达到当事人无反悔、无申诉、无上访的结果，是法院的理想境界，也是社会稳定的需要。

既然调解有上述之优点，我们认为在行政诉讼中建立调解制度也在法理与情理之中，理论固然来源于实践，但其一旦形成，则可对实践发挥能动的指导作用。建立行政调解制度，发挥上述调解的积极作用和行政诉讼的特殊作用，是解决行政争议实现公平正义的应有之义。

2、建立行政诉讼有限调解制度的必要性

（1）构建社会主义和谐社会的需要。

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人民法院是构建社会主义和谐社会的一分子，有不可推卸的责任，作为社会救济的最后一道屏障，在化解社会矛盾特别是官民纠纷中，具有不可替代的重要作用。手段就是通过权威的司法合理地配置权利和义务，化解纷争，实现社会正义。和谐社会应能有效解决其内部发生的纠纷、矛盾和冲突，为此必须通过合理的多元化纠纷解决机制使纠纷与冲突能够通过协商、对话和有效地沟通交流及时化解。这种和谐应该是充满活力、充满差异和多样性的存在，不断探索解决新问题的新办法、处理新矛盾的新举措，为适应新形势的发展,在行政诉讼中有必要引入调解制度,为社会主义和谐社会的构建增加助力。

（2）平衡公共利益和个人利益的需要。

在社会主义市场经济发展和完善过程中，我国出现了利益主体多元化的明显趋势，出现了诸多具有不同利益诉求的社会阶层和利益群体。行政主体代表的公共利益与行政相对人代表的个人利益就是其中十分重要的利益，就二者的相互关系而言，它们是对立统一的。一方面，行政权力侧重维护整个社会的公共利益，而行政相对人侧重于维护个人利益，这就可能发生矛盾与冲突。另一方面，公共利益以个人利益为基础，行政主体必须运用行政权维护和保障相对人的个人利益，行政相对人应该服从行政主体维护的合法公共利益，这是公共利益与个人利益一致的地方。鉴于此，可以认为，公共利益和个人利益的关键是平衡，行政法的平衡则是在实现其监控政府权力，使维护行政相对人权利与利益，提高行政效率，促进社会公正公平等多重价值目标的过程中，能够达到一种统筹兼顾、平衡协调的和谐状态。但是，在我国的行政法中主要有两种结案方式：判决和裁定，都是一种非此即彼的结案方式，这样诉讼虽然已经结束，但是在许多情况下当事人双方的矛盾没有获得解决，公共利益与个人利益仍然处于失衡状态。

（3）促进行政诉讼协调法制化的需要。

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我国自《行政诉讼法》实施以来，行政诉讼中的撤诉率一直高居不下。据统计，2005年至2009年，全国行政诉讼中的撤诉率均高于30%。此状引起了学者们的关注，学者通常把原告撤诉的情形区分为“正常撤诉”与“非正常撤诉”。所谓“非正常撤诉”，其共同特点是原告对被诉具体行政行为并非没有异议，原告撤诉也非心甘情愿，而是受外力影响；撤诉时原告权益未得到保护；法院对原告的撤诉申请“绿灯放行”。大多数文章还指出，法院不但疏于审查原告的撤诉申请，往往自己还动员原告撤诉；这实际上就是一种“变相撤诉”。在实践中还存在着，为换取原告的撤诉，而行政主体与原告进行庭外交易的“和解”情况，即被告改变具体行政行为，原告申请撤诉。这种变相的调解与和解，显然有悖于“行政诉讼不适用调解”的原则，其实质就是规避法律，但是“几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准撤诉的裁定。” 这种状况，既损害了法律的权威，破坏了法治的统一，又侵害了公共利益或个人利益。如果行政诉讼协调法制化，就可以减少这种状况的发生。

3、行政诉讼引入有限调解制度的可行性

（1）从调解制度的目的和性质看，在行政诉讼中适用调解具有可行性。

调解是我国解决诉讼纠纷的一项重要法律制度，在诉讼中发挥着重要作用。行政诉讼作为解决行政争议的一种诉讼活动，与刑事诉讼（自诉案件）、民事诉讼一样，当然可以适用解决纠纷的普遍形式——调解。诉讼是处理特定社会纠纷的一种机制，其目的是将争议进行平息，由法院作为中立的裁判者进行裁判，去化解争议，平息矛盾。行政诉讼作为三大诉讼之一的诉讼制度，与民事诉讼有着众多的相同之处，曾一度依赖于民事诉讼制度。行政诉讼法实施前，审理行政案件适用的都是民事诉讼法，这种做法在大多数情况下对双方都是有利的，所以调解制度在各类诉讼当中都应该可以适用，当然在行政诉讼中也不例外。行政机关在进行行政执法活动中，许多情况下行政法律关系和民事法律关系交织在一起，行政诉讼中，出现附属的民事问题也是屡见不鲜。因此，行政诉讼 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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设立调解制度自然可以借鉴民事诉讼调解制度的理论。在人民法院审理行政案件过程中，通过双方当事人的举证、质证和人民法院的认证以及双方当事人就事实认定与法律适用进行的辩论，如果行政主体意识到自己所作出的具体行政行为是违法的，因而在审判人员主持庭审的情况下，向原告赔礼道歉，并主动提出撤销其所作出的具体行政行为，同时要求原告撤诉，这种做法合情合理，也不违反法律规定，应当予以提倡并得到法院的支持。法院的这种支持，本质上就是调解，实际上由审判员征求双方的意见并促使双方实施上述行为也是不应该禁止的。

行政诉讼是解决行政纠纷的一种诉讼活动，而调解制度的设立目的也是为了解决争议，化解纠纷，所以二者不应是相互排斥的，而可以是同时存在的。同时，民事诉讼调解制度的日趋完善和在审判中卓有成效地运用，为行政诉讼设立调解制度提供了充分的理论依据和丰富的实践经验。

（2）行政机关在法定条件下享有自由裁量权，是行政诉讼调解制度具有可行性的理论基础。

否定行政诉讼调解制度的理由主要是认为，公法被认为是强制法，行政机关应该执行由立法者制定的规范而不得自由处分。行政主体对行政职权没有自由处分权，因而不具备诉讼调解所必备的“自愿”与“合法”的基础。行政机关必须依法行政，既不得滥用行政职权，也不得消极履行职权。法律规范着行政机关的行为，一般不存在当事人相互交涉而采取行动的余地，实际上把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方，使得行政诉讼缺乏人情味。缺乏权利处分也就失去了和解的前提和基础，因此行政公权的不可和解性被认为是行政法的典型特征。但是，行政职权在行使过程中表现为两种，即羁束行为和自由裁量行为，行政自由裁量权，是指行政机关在法律明示授权或者消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌，自主选择而作出具体行政行为的权力。随着现代法治从形式法治走向实质法治，现代行政从机械行政走向能动行政，从消极行政走向积极行政，为了充分发挥行政权的能动性和创造性，行政机关被赋予了越来越多的行政裁量权。这说明，在某些情况下，行政机关在法定权力范围内可以理性地处置、变更行政职权，具有一定的处分权，可以根据 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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时势需要以及考量行政目的作出机动的判断选择，这就为行政案件的调解创造了可适用的空间，从而为行政权采取和解的行使方式提供了权力基础。在行政机关依法享有自由裁量权的条件下，调解权应当归属于当事人，法律就应当设立调解程序，实现行政机关的法定权力。

（3）行政诉讼引入调解制度不仅是顺应行政诉讼体制，与时俱进的必然选择，也是与国际接轨的大势所趋。

环顾当代世界各国，诉讼程序的多元化是共同的特征，绝大多数国家的非诉讼方式处理的案件数量和比例大大高过判决结案。无论是英美法系还是大陆法系国家，都有大量的立法司法范例可供借鉴。英美法系国家的行政诉讼案件适用于民事诉讼的程序规则，没有专门的行政法规，也没有单独的行政诉讼程序设计。美国的司法审查一直是按照民事诉讼的程序来进行，并且，在其公法领域大量存在着“诉辩交易”的传统习惯，对于行政机关在诉讼中与相对人和解，已经不存在观念上的障碍。大陆法系的德国1997年《行政法院法》第106条规定：为完全或部分了结争议，诉讼参与人能就和解对象进行处分的，可达成和解并请法院、委托法官或某一被请求的法官予以笔录。法院、庭长或主审法官以裁定方式作出的建议由诉讼参与人书面接受时，亦可达成法院主持的调解。尽管行政诉讼制度构建具有国别特点，但诉讼本身的共性决定了制度借鉴的必要性与可行性。在采取行政诉讼调解的国家，虽然存在着行政处分权有限，调解可能冲击依法行政原则的顾虑，但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中调解制度的建立，域外审判实践为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的成功范例。

三、行政诉讼调解的建构

建立多种纠纷解决方式，赋予当事人程序选择权，从法律上保护当事人对程序或实体上权益的处分，不仅是妥善解决纠纷、节约司法资源的需要，同时也意味着国家对公民基本自由的尊重以及相关制度保障机制的完善。在行政诉讼中引入调解，必须构建一套完备可行的体系对之加以保障。

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1、行政诉讼调解案件适用原则

（1）自愿原则

自愿原则，是指行政诉讼调解必须基于当事人双方的自愿，而不受外在不正当因素的影响。在法院调解的过程中，自愿原则居于核心位置，具有特殊的重要性。调解的本质特征决定了人民法院应充分尊重当事人的意见，因此人民法院启动、运行与终结调解活动必须以各方当事人的自愿为基础，切实杜绝强制当事人接受调解，以“和稀泥”的方式，动员原告撤诉，损害当事人的合法权益。

（2）合法原则

合法原则，是指人民法院和双方当事人的调解活动及其协议的内容，必须符合法律的规定。合法原则重点强调法院对当事人双方的调解活动及其方案的合法性进行监督。在调解中允许当事人对自己的权利做出处分，但当事人的处分不得违背政策、法律的规定，或损害国家、集体和其他公民的权益，这是合法原则的基本要求。双方达成的协议内容，要符合有关政策、法律的规定。

（3）平等原则

是指在行政诉讼调解过程中，当事人双方诉讼地位平等，适用法律平等和利益保护平等。由于行政主体拥有强大的行政权力而对行政相对人处于优势地位，而在行政诉讼调解过程中，这一优势应该得到矫正，保证原告相对人与被告行政主体在法庭上的平等对峙，通过被告特定义务的履行和原告相应权利的行使，以及法庭对固有优势的抵抗来调节原被告双方权利义务的平衡。诉讼调解必须以当事人的地位平等性为基础，只有当事人地位平等，才不会存在一方压制强迫另一方接受非真实意思表示的机会，才存在协商的基础。

（4）有限原则

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行政诉讼中并非任何行政案件都可以适用调解，依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政权，不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的调解受到限制。根据行政机关在行为时受法律、法规约束的程度为标准，具体行政行为分为羁束行为和自由裁量行为。由于羁束行为的内容、方式、程度等已由法律、法规做出了非常明确、具体的规定，行政机关只能严格按照执行，不得有任何改变，不存在自由选择的可能，所以，对这种具体行政行为不能适用调解。因此，笔者建议行政诉讼应建立有限的调解机制，法律中有明确限制性规定的，必须在法律规定的范围内进行调解，法律没有限制性规定的，调解不得损害公共利益和他人合法权益。

2、行政诉讼调解适用的范围

由于没有法律上的依据，在实践中出现了某些法官“以压促调”、“以判压调”、“以拖压调”等现象，这种调解不但违背了自愿调解的原则，也导致了多年来撤诉率、特别是非正常撤诉率的居高不下。因此，明确哪些案件可以适用调解，哪些案件不能适用调解，有利于司法统一，防止调解制度适用的随意性，限制法官调解自由裁量权。笔者认为，行政审判中适用调解的主要有以下几类案件：

（1）行政处罚案件。根据有关行政法律、法规的规定，行政机关进行行政处罚一般都拥有自由裁量权，由此便可能产生处罚轻重失度的情况。由于自由裁量权的存在，行政机关在法定的权限内做出的任一选择都是合法的。实践中，若原告以被告的行政处罚“显失公正”为由提起诉讼，法院对这种合法但不合理的行政行为只能判决维持，这样的判决就使得行政相对人的合法权益得不到保护。在审理过程中，如果行政机关认识到行政处罚明显过重，提出将处罚减轻，在审判人员主持庭审的情况下，如果原告同意，则这一纠纷即可获得解决。这样，通过调解，既能保护行政相对人的合法权益，及时了结争议，又达到监督行政机关依法行政的目的，实现了法律效果与社会效果的有机统一。

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（2）行政裁决案件。所谓行政裁决，是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行政行为。该类案件，原告起诉的目的实质在于满足其民事主张，该类案件的调解，其实就是民事纠纷当事人之间的调解。

（3）行政许可案件。《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”虽然《行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”但许多法律、行政法规在规定行政许可的具体标准和条件时，给行政机关以合理裁量权。这就为此类行政诉讼中适用调解制度提供了依据。当然，在调解中，人民法院必须坚持公平、公正的基本原则。

（4）行政征收案件。所谓行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的行政行为。目前，我国的行政征收体制由税和费组成。虽然法律、法规对于行政征收的范围、标准等都有规定，但在具体操作中，行政机关在征收时存在自由裁量的空间。如税法中关于税收的减、缓、免等方面只有原则性规定，如何掌握好尺度，就是税收征管部门的自由裁量权。还有一些费的征收，针对不同情况、不同范围，行政机关可以自由决定收费数额。因此，在行政诉讼中，法院可以在此幅度内进行调解。

（5）行政补偿案件。所谓行政补偿是行政主体基于公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为而致使公民、法人或者其他组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，以公平原则并通过正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。对于合法财产及合法权益的损害程度及补偿的标准、方式等，都存在合理及可裁量的问题。因此，此类案件可以适用调解。当然，人民法院在调解时，必须以保护“公共利益”不受侵害为原则。

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（6）行政合同案件。行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同是现代行政法中合意、协商等行政民主精神的具体体现。正因为行政合同有合同的特性，决定了人民法院在审理此类行政案件中可以适用调解。当然调解时，必须遵守公益优先原则，即当私人利益与公共利益发生明显冲突时，不得以牺牲公共利益为代价进行违法调解。

3、行政诉讼调解的条件

（1）调解的主体为本案的当事人。行政诉讼是行政相对人一方作为原告，行政主体为被告提起的诉讼，因而诉讼调解的主体必须包含原告方的行政相对人与被告方的行政主体。

（2）当事人对诉讼标的有处分权。“所谓当事人对诉讼标的有处分权，是指当事人就诉讼标的，事实上有处分的可能，法律上有处分之权限，对于调解标的，有权做成有拘束力之声明。”一切调解的基础以相关当事人拥有实体处分权为前提，不存在实体处分权就不存在调解。

（3）以当事人各方意思表示相一致的自愿性为前提。行政诉讼调解必须基于各方当事人自愿，尤其是行政相对人的自愿，否则，就不是其真实的意思表现，而只是处于强权地位或主导地位的当事人一方的单方意思体现。

（4）不违反法律和不损害公共利益、他人利益。在行政诉讼中适用调解，必须坚持一个前提，即不违反法律和公共利益、他人利益。众所周知，调解是最直接、最有效解决矛盾纠纷的手段，行政诉讼调解也是如此，其能保障原告与被告在平等协商的基础上做出让步，因此适用调解是首选，但是并非一遇到行政诉讼就套用调解，因为调解的本质特征是始终尊重当事人意见，行政机关不能为了图方便，超越或放弃法定职权而与原告进行调解，这样会损害国家权威，其应该在不违背法律的禁止性规定，不损害国家、集体和他人利益的前提下，通过调解达到化解矛盾纠纷，维护当事人合法权益的目的。

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4、法院在调解中的职权

（1）调控行政诉讼调解的过程。

行政诉讼调解是在法官的主持下，通过其直接、深入、细致的教育、疏导工作，促使当事人各方在自愿的基础上达成调解协议的纠纷解决过程。调解过程由法官和当事人共同参与，由当事人分别提出调解方案进行协商，或者由法官基于职权提出调解方案以供参考，法官从事实和法律方面为当事人摆明利害关系，当事人则从实现自己利益的角度综合考虑是否接受调解，这个过程是法官与当事人以及当事人之间意思交换的过程。在调解过程中，法官在调解程序中具有主导作用，积极主动地介入并引导和促进协议的达成，实质上是法院代表国家对案件依法行使审判权的一种职能活动。

（2）监督调解协议的内容。

合法性审查是行政诉讼的核心，同时也是行政诉讼存在的灵魂。双方达成调解协议后，需要双方当事人对法院进行相一致的陈述，由法院对调解协议的合法性进行审查。这里的合法性审查是指在不违背法律的禁止性规定，不损害国家、集体和他人利益的前提下，通过调解的低成本、高效率，达到纠正违法或不合理行政行为，监督和促进行政机关的依法行政，实现对当事人合法权益的保护的目的。

四、结语

要实现行政诉讼的制度创新，必须把调解置于现代行政法最新发展的背景下作理解，即随着公法行为的契约化趋势不可避免，行政权力和公民权利相互依赖、相互制约正日益深刻地改变现代行政管理的面貌，从而为行政权力的行使赋予了不同于以往的形式和内容，也给以解决行政争议为已任的行政诉讼提出一个新课题。在实务中，随着行政行为的多样化、行政案件的复杂化加剧，如何 文章来源：中顾法律网 www.xiexiebang.com 免费法律咨询3分钟100%回复

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认识羁束裁量行为在行政管理中的表现形式，明确法官司法自由裁量权的边界，正确把握调解的度，使之不侵越行政权，成为摆在我们面前的一道严峻课题，亟待研究解决。

第三篇：民事诉讼中的法院调解

法院调解 根据民事诉讼法的规定，法院调解应坚持以下三个原则：

（一）双方当事人自愿原则 双方当事人自愿原则，包括当事人参加调解活动自愿和达成调解协议自愿两方面内容坚持自愿原则是尊重当事人诉讼权利的重要表现

（二）合法原则 合法原则是指人民法院主持的调解活动和双方当事人达成的调解协议都必须符合国家法律和政策的规定。首先，调解在程序上要合法，审判人员主持调解活动，应严格依照民事诉讼法规定的原则和程序进行；其次，达成的调解协议内容要符合有关实体法的规定。

（三）查明事实，分清是非的原则 法院调解可以根据双方当事人的意愿在民事诉讼的任何阶段进行，但必须在查明事实，分清是非的基础上对当事人有针对性地做好思想工作进行调解。

五、民事诉讼中的法院调解的程序 在司法实践中，调解程序一般可分为三个阶段：

（一）调解开始 根据民事诉讼法的规定，调解既可依当事人的申请而开始，也可由人民法院依职权主动开始。人民法院依职权主动开始调解要以当事人双方自愿为条件。调解开始的时间可以是判决前诉讼的各个阶段。调解活动既可以由合议庭主持进行，也可以由独任审判员一人主持进行，并尽可能就地进行调解 人民法院进行调解，可以用简便的方式通过当事人及其他诉讼参与人到庭。当事人不能出庭的，经特别授权，可由代理人参加调解。但在离婚案件中，当事人除不能表达自己意志外，仍应出庭参加调解，确因特殊情况无法出庭的，应当出具本人的书面意见。在调解时，人民法院根据案件的需要，可以邀请有关单位或个人协助调解

（二）调解进行 法院调解应在查明事实、分清是非的基础上进行，因此调解程序开始后，审判人员应当听取双方当事人的陈述，出示必要的证据，允许当事人双方就争议的问题进行辩论和质证，1 并结合事先收集的证据，查明案件事实。然后，由审判员引导双方当事人就如何解决纠纷进行具体协商，协商的方式可以当庭进行，也可以庭外进行

（三）调解结束 调解结束有两种情况：一种双方当事人达成了解决纠纷的协议，并经法院审查批准而结束调解程序，即调解成立；一是双方当事人未达成调解协议，或者虽达成调解协议，但未被法院批准，或者送达前当事人反悔而结束调解程序，即调解不成立。根据民事诉讼法的规定调解不成的，人民法院应当及时判决。如果一方当事人拒绝签收调解书的，调解书不发生法律效力，人民法院要及时通知对方当事人，继续对案件的审理。调解成立应制作调解书送达双方当事人，但有的案件调解达成的协议，人民法院可以不制作调解书，只将协议内容记入笔录，由双方当事人，审判员，书记员签名或盖章即可，根据民事诉讼法第90条的规定，可以不制作调解书的案件有：

1、调解和好的离婚案件。

2、调解维持收养关系的案件。

3、能够即时履行的案件。

4、其它不需要制作调解书的案件。但必须明确，依第二审程序调解成立达成调解协议的必须制作调解书。因为它直接关系到一审判决的效力问题。

六、调解书的制作 调解书应由首部、内容、尾部组成。首部，是指调解书的开头部分。首部应依次写明：人民法院的名称、法律文书的名称和案件编号，当事人及其诉讼代理人的基本情况，包括姓名、性别、年龄、民族、职业、住址等。案由应另起一行，单独列出。内容，是调解书的核心部分。内容部分应记明：争议的主要事实、调解理由和调解协议的主要内容。双方当事人争议的主要事实，是指双方当事人在案件事实上有哪些争议以及争执的焦点和各自的主张。尾部，是调解书的结尾部分。尾部应写明本调解书与判决书具有同等的法律效力。在该项的右上方，由审判人员署名，写明签收调解书的年、月、日；并加盖人民法院印章，最后由书记员签名。

七、民事诉讼中的法院调解的效力 2 双方当事人在自愿基础上达成一致意见，经法院审查批准后制作调解书。调解书一经送达便具有与判决同等的法律效力，具体表现在以下几个方面：

（一）确认实体上的权利义务关系，结束诉讼程序 调解达成协议，标志着当事人之间的实体权利义务关系已经确定。自调解书生效之日起，双方当事人应按照协议履行自己的义务。这是调解达成协议在实体上的后果。同样，调解成立后，民事诉讼法法律关系消灭，诉讼程序宣告结束，人民法院不再对案件继续审理和判决。

（二）当事人不得以同一事实和理由再行起诉 生效调解书与判决书一样有排他的权威性，当事人不得就同一事实、理由再次提起诉讼。但是法律另有规定的除外。

（三）当事人不得上诉 在调解书送达前，允许当事人反悔，但当事人不得对调解成立的案件提起上诉。如果当事人对生效的调解书有异议的，可按照审判监督程序申请再审。

（四）可以强制执行 具有给付内容的调解书送达后，与生效的判决书一样，要求义务人自觉履行给付义务。如果义务人不履行义务，对方当事人有权向人民法院申请强制执行。

第四篇：行政调解

行政调解是新时期党和政府为民服务、联系群众、维护群众根本利益的新纽带，是化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的新机制，是转变政府职能、推进管理创新、加快法治政府、服务政府建设的新举措。按照会议安排，结合政府法制工作实际，我就深化行政调解作个发言，供同志们参考。

一、准确把握行政调解的特征和范围

行政调解，是指行政机关（包括法律法规授权具有管理公共事务职能的组织）在法定职权范围内，以法律、法规、规章和政策为依据，以不损害国家利益、公共利益和他人合法权益为前提，以当事人自愿为基础，通过对争议各方的说服和劝导，促进各方当事人达成一致协议，从而化解矛盾纠纷的活动。行政调解不是和稀泥，行政调解也是一种行政执法行为。第一，行政调解的主体法定。职权法定，越权无效。哪些矛盾纠纷可以调解，由哪个机关调解，应循法律法规规定。第二，行政调解的依据，是法律、法规、规章和政策。法治是治理国家的基本方略，是构建和谐社会的根本保障，是化解矛盾纠纷的根本手段。借用新加坡资政李光耀的话：“法律面前人人平等，法律之外没有自由；法律之上没有权威，法律之内才有自由。”调解纠纷，应当法、理、情并用，但不得为求一事一时的解决而突破政策法律底线，防止引发盲目攀比和连锁反应。第三，调解结案的基础是当事人自愿，前提是不损害国家利益、公共利益和他人合法权益。是否调解，是否达成调解协议，尊重当事人的意思自治，行政机关不得对其施加任何强制。对于不能调解结案的矛盾纠纷，必须充分保护当事人依法提起诉讼、申请行政复议、提起仲裁等权利。第四，调解的目的是定分止争、案结事了、息诉罢访、促进和谐。

按照现行政策法律规定，适用行政调解解决的纠纷，主要有四类：一是与行政机关行使自由裁量权有关的行政争议。此类纠纷，由该行政机关的上一级业务主管部门或本级政府行政调解中心调解。二是行政赔偿、行政补偿争议。此类纠纷，由赔偿或补偿义务机关调解。三是与行政管理相关的民事纠纷，主要涉及公安、医疗卫生、劳动人事、土地矿产林木等自然资源、合同监管等行政管理部门。此类纠纷，由乡镇政府（街道办事处）或者县级政府相关部门调解。四是适用行政调解不违反法律法规禁止性规定的其他矛盾纠纷，如刑事自诉案件。

行政机关调解前述矛盾纠纷，还必须符合以下条件：一是申请人与该矛盾纠纷具有法律上的利害关系；二是申请人有具体的诉求和理由；三是属于本机关职责范围；四是人民法院以及其他国家机关尚未受理；五是未被有关国家机关作出终结处理决定；六是该矛盾纠纷具有可调解性。需强调的是，对于法院等国家机关已受理、已被作出信访、诉讼等终结处理意见、终审判决的纠纷，行政机关不应受理，防止政出多门、行政干预司法，防止已平息的纠纷出现反复。

二、抓住主要环节，深化行政大调解工作

（一）全面加强法治政府建设，从源头上预防矛盾纠纷。一是各县（市、区）政府要在8月底前制定创建法治政府方案，明确目标任务、工作重点，着力推行行政权力公开透明运行，抓好重大决策制度贯彻落实，梳理乡级政府职责权限。方案要报市政府法制办备案。二

是规范重大行政决策和重大工程项目审批，将社会稳定风险评估作为作决策、出政策、上项目、搞改革的前置程序和必备条件。凡是没有充分听取群众意见、违反法律法规和政策规定的，一律不得出台或予批准。三是加强规范性文件管理。各地各部门要向社会全面公布2009年规范性文件清理结果；要实行规范性文件标注有效期制度，文件有效期一律不超过5年，冠以暂行、试行的文件有效期不超过2年，有效期满需继续执行的应重新发布。未向社会公布的规范性文件一律不得作为行政管理依据。四是深化行政执法责任制示范活动，进一步明晰并公开执法依据、执法程序、执法标准，做到流程清楚，要求具体，期限明确，规范行政处罚自由裁量权。五是全面提升行政复议能力，加强复议机构建设，畅通行政复议渠道，提高行政复议质量，及时纠正违法或不当的行政行为，及时化解行政争议。六是大力推进政府信息公开工作，以公开促公正。提高信息公开内容的广度和深度，保证政府信息及时、全面、准确，满足社会各方面对政府信息的需求，积极做好依申请公开工作，增强应对能力。

（二）加强行政调解机制建设。一要建立健全矛盾纠纷排查机制。坚持“抓早、抓小、抓苗头”，滚动排查、全面准确掌握本地区、本部门、本系统存在或可能存在的矛盾争议，依法将其纳入行政调解范围予以化解，努力将其化解在基层，解决在萌芽状态，做到小事不出村、大事不出乡镇、疑难事不出县，矛盾纠纷不上交，切实防止越级访、群体访。二要梳理行政调解法律、法规、规章和政策依据，明晰行政调解的责任主体和职责范围，并向社会公示。8月底前，乡镇政府（街道办事处）、县级部门的梳理结果，报县级政府行政调解指导中心和法制机构备案，市级部门报市行政调解指导中心和市政府法制办备案。三要规范行政调解运作程序。行政调解具有灵活性，但灵活性不代表不需要程序。要认真贯彻执行市政府制定的《乐山市行政调解暂行办法》（乐府发〕〔2009〕24号），结合本地、本部门实际完善行政调解程序规则，细化行政调解流程，规范案件的登记、受理、调查、调解、文书格式、案卷归档等工作，公开调解员姓名、调解守则、调解范围、联系电话等事项；建立行政机关内部接待人员调解、责任部门调解、分管领导调解的三级调解机制；建立健全行政调解督查督办制度，严格执行行政调解信息报告统计分析等制度，充分发挥行政调解了解民意、反映群众诉求、服务领导决策的作用。四要加强对调解人员的培训。围绕调解人员应具备的基础知识、基本素质、基本能力有计划开展培训，使其做到“四懂”（懂方针政策、懂法律法规、懂业务知识、懂调解技巧）“四会”（会预防、会调查、会调解、会制作文书），提高其化解和掌控矛盾纠纷的能力，提高行政调解的公信力。五要建立健全行政调解与人民调解、司法调解的衔接机制，按规定参加特邀调解、接受委托调解，大力支持、充分发挥人民调解、司法调解在化解矛盾纠纷、构建和谐社会中的重要作用。

三、加强领导，落实责任

深化行政调解，责任在政府，关键在领导，重点在基层，行政机关要按照属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、就地、及时化解矛盾纠纷的要求，加强领导，狠抓责任落实。一要落实行政首长负责制。“一把手”要定期听取行政调解工作情况汇报，亲自研究部署行政调解主要事项，亲自协调解决行政调解重大困难，亲自调处疑难复杂争议，发挥协调各方作用。二要实行目标责任制管理。各县（市、区）政府要按省政府的部署，与乡镇政府（街道办事处）、县级政府部门签订行政调解责任书。责任书确定的各项义务是行政调解绩

效考核依据和行政问责依据。三要落实行政调解保障条件，做到有机构、有人、有钱、有场所开展行政调解。要进一步充实调解员队伍，健全市、县、乡三级行政调解组织网络体系。要将行政调解工作经费、调解员工作补帖纳入财政预算安排，建立行政调解工作激励机制。县级政府行政调解指导中心和市、县政府公安、工商、卫生、国土资源、规划建设、环保、人力资源和社会保障等行政调解任务重的部门，要按省政府川办发〔2010〕21号文件的要求设立“三室”（调解室、档案室、接待室）。

政府法制机构要树立行政调解也是行政执法的新理念，认真贯彻市委、市政府就行政调解作出的决策部署和学文书记在本次会议上的重要讲话精神，做到定位准确、目标明确、思路清晰、举措有力，加强与政法、维稳、综治、信访等部门的密切配合，将行政调解纳入依法行政工作同部署、同检查、同考核，为深化我市行政调解、维护社会稳定作出应有贡献。

扬州工商局紧紧围绕“法治型”工商建设要求，积极探索加强和创新社会管理的新模式，通过构建行政大调解机制，丰富了行政执法的方式和手段，从而达到了定纷止争、促进社会和谐的目的，实现了法律效果和社会效果的统一。

一、组建一个中心，搭建调解平台

为了对外统一窗口，对内扎口职能，扬州工商局整合消保、消协、“12315”、市场合同处、企业信用办等处室职能，依托“12315”消费者投诉举报中心组建行政调解中心，集中受理和调处涉及工商行政管理的各类矛盾纠纷。

行政调解中心实行“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的管理体制，具体业务发生的行政争议、纠纷，由负责该业务的主管机构负责调解工作；一般性矛盾纠纷由基层工商分局负责调解，并实行“五包责任制”，即：包掌握情况、包宣传教育、包调查处理、包化解矛盾、包息诉息访；较大矛盾纠纷由市局处室会同区（县）局科室根据职能分工分别组庭调解；重大矛盾纠纷由局长（含副局长）负责调解，相关部门参加。

该调解中心还备有全系统调解人员名册，对选定的调解员按照对口调解业务进行介绍，内容包括姓名、职务、业务特长等内容，纠纷当事人可在名册中自愿选择调解员组织调解，确保了调解的公平、公正和高效。

二、推进两个衔接，畅通调解渠道

一是推进行政调解与人民调解的衔接。为进一步适应调解工作发展的新要求，将工商部门合同争议调解纳入大调解体系，扬州工商局与扬州仲裁委在各直属局、分局的合同争议调解委员会设立扬州仲裁委联络处，在基层分局（所）的各合同争议调解庭设立仲裁联络站。各联络处、联络站、基层合同指导站加强与扬州市经济纠纷人民调解委员会的对接，充分利用调解手段，有效化解经济矛盾纠纷，真正做到“以调促和，案结事了”。对调解不成的经济纠纷，积极引导当事人补充签订仲裁协议，提交扬州仲裁委仲裁解决。针对城区范围内经营户与居民集中在一起，易产生纠纷摩擦的状况，重视发挥社区居委会在调解工作中的作用，城区工商局联合居委会在重点社区设立“调解工作室”，及时、有效化解与社区居民生活息息相关的矛盾纠纷。

二是推进行政调解与司法调解的衔接。扬州工商局不断探索行政调解与司法调解对接新机制，与基层法院联合出台了《行政争议诉前协调实施办法》，积极利用法院预立案程序，促成工商机关与起诉人在诉前达成和解。扬州工商局还针对案件情况复杂、涉案金额较大、社会影响较坏的重大纠纷，加强与法院之间的沟通和协调，完善消费调解司法程序化。今年

年初，在“诉调对接”工作成果的基础上，出台了《关于联动化解消费者权益纠纷诉调对接工作流程规定》，近期，专门编印了《典型案例汇编》、《诉调对接实务手册》等更具指导性、操作性的资料，推动诉调对接工作向制度化、规范化、程序化发展。

三、强化三项支撑，提升调解效能

一是强化制度支撑。出台《江苏省扬州工商局关于推进行政大调解工作的实施意见》，制定《江苏省扬州工商局行政调解规则》，以规范行政调解的程序和规则，推出了以倾听、约谈、会谈、对话为主要内容的四项调解机制。

二是强化智力支撑。成立“消费维权公益律师团”。对于重大消费维权，由公益律师团向该案件中权益受损的消费者提供法律咨询，接受消费者的委托，可代表消费者参与调解，协助消费者维护合法权益，律师团成员均为专业工作者，分别来自区司法局和知名律师事务所。“消费维权公益律师团”的成立，将为解决消费领域出现的新问题、新情况提供强大的法律支持，为百姓提升维权水平提供了有力支持。

三是强化科技支撑。充分运用电子网络技术，开发建设行政调解信息化平台，建立行政调解工作信息资料库，提高行政调解申请、受理和工作统计、监督备案的信息化程度。推出了QQ视频调解机制，利用网络QQ视频链接基层维权点，对无法在维权点现场解决的案例进行适时调解，必要时还可展示所投诉的实物。专门建立QQ群，将相关企业纳入该群，让企业在受到投诉时可以及时与消费者、调解员沟通协调。

第五篇：行政诉讼中的级别管辖

行政诉讼中的级别管辖，是指各级人民法院在受理第一审行政案件的分工和权限。根据行政案件的性质、复杂程度和影响范围，我国《行政诉讼法》对各级人民法院管辖的第一审行政案件的权限规定如下：

1、基层人民法院管辖的第一审行政案件

根据《行政诉讼法》第13条的规定，除了法律特别规定应由中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院管辖的第一审行政案件外，其余所有的第一审行政案件都由基层人民法院管辖。

2、中级人民法院管辖的第一审行政案件

根据《行政诉讼法》第14条的规定，由中级人民法院管辖的第一审行政案件有：

（1）确认发明专利权的案件、海关处理的案件。由于这两类行政案件的专业技术性强，且专利、海关行政机关的设立大多与中级人民法院的管辖相吻合，因此，法律规定这两类案件由中级人民法院管辖，有利于保证办案质量。

（2）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民法院所作的具体行政行为提起诉讼的案件。这类案件中作为当事人一方的行政机关的级别较高，由其作出的具体行政行为的专业性、政策性强，影响大，不适合由基层人民法院管辖。

（3）本辖区内重大、复杂的行政案件。这里的“本辖区内重大、复杂的行政案件”主要是指：①经国务院有关部门或省级人民政府复议的行政案件；②有较大社会影响的共同诉讼、集团诉讼行政案件；③涉外或涉港、涉台、涉澳且有较大社会影响的行政案件；④被告为县级或县级以上人民政府或地（市）及省级人民政府所属部门的行政案件；⑤其他重大、复杂的行政案件。

3、高级人民法院管辖的第一审行政案件

高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。这类行政案件专指在一个省、自治区、直辖市范围内，案情重大，涉及面广且有重大影响的案件。

4、最高人民法院管辖的第一审行政案件

最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。这类案件主要是指对全国有重大影响的行政案件或在国际上有重大影响的涉外行政案件。实践中这种行政案件极少。