“十二五”财政发展改革基本思路

第一篇：“十二五”财政发展改革基本思路

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一

“十二五”财政发展改革基本思路

2010年12月27日 财政部新闻办公室

财政部部长谢旭人27日在全国财政工作会议上指出，“十二五”

时期，推进财政发展改革既有许多有利条件和发展机遇，也面临不

少不利因素和风险挑战。各级财政部门要将思想和行动统一到中央

对当前及今后一个时期的形势分析判断和决策部署上来，紧紧围绕

科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，主动适应环境变化和

挑战，切实转变观念，增强机遇意识、忧患意识和责任意识，科学

把握财政发展改革规律，强化政策支持，加强体制机制创新，更加

奋发有为地工作，为顺利实现“十二五”规划目标任务提供坚实的物质

基础和强有力的体制保障。

谢旭人说，根据面临的新形势新任务，“十二五”时期财政发展改

革的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论

和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真落实

党中央、国务院对财政工作的各项要求，以科学发展为主题，以加

快转变经济发展方式为主线，加强和改善财政宏观调控，推动经济

结构优化，保持经济平稳较快发展；优化财政支出结构，加强社会

建设，切实保障和改善民生；深化财税改革，积极构建有利于转变

经济发展方式的财税体制机制，健全公共财政体系；推进财政科学

化精细化管理，进一步提升财政管理水平，提高财政资金使用效益；

强化队伍建设，不断增强干部综合素质。积极发挥财政职能作用，促进科学发展和社会和谐，为实现全面建设小康社会宏伟目标做出

新的更大贡献。按照上述指导思想，“十二五”时期财政工作要着重把

握以下几个方面：

一是坚持科学发展，促进经济结构优化和平稳较快增长。要加

强和改善财政宏观调控，根据国内外经济形势发展变化，充分发挥

财政政策在稳定经济增长，特别是优化结构、协调发展等方面的积

极作用，加快转变经济发展方式，促进经济社会又好又快发展。调

整国民收入分配格局，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，增强消费对经济增长的拉动作用。

优化政府公共投资结构，积极引导民间投资，把投资与增加就业、改善民生有机结合起来。加大财政科技投入，推动科技进步和创新。

改造提升制造业，培育发展战略性新兴产业，大力促进服务业和中

小企业发展。推进节能减排和新能源发展，进一步健全生态环境补

偿机制，促进循环经济发展，加强生态保护。加强城乡统筹力度，促进区域协调发展。

二是坚持改善民生，推进和谐社会建设。要立足我国基本国情，根据社会事业发展规律和公共服务的不同特点，按照公共财政要求，积极探索有效的财政保障方式，不断优化财政支出结构，逐步完善

符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，维

护社会公平正义。加快社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展，积极推进城乡经济社会发展一体化。深化农村综合改革，完善相关

政策措施，加强农业农村基础设施建设，推动现代农业和农村社会

事业发展，保障国家粮食安全，促进农民增收。支持实施更加积极的就业政策，努力扩大就业。加大教育投入，完善投入机制，实现

到2012年财政性教育经费支出占GDP4%的目标。按照保基本、强

基层、建机制的要求，支持深化医药卫生体制改革。多渠道筹集社

会保障资金，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。完善并

实施城镇职工和居民养老保险制度，健全企业退休人员基本养老金

正常调整机制，推进城镇企业职工基础养老金全国统筹，努力实现

新型农村社会养老保险制度全覆盖，推动机关事业单位养老保险制

度改革。完善城乡居民最低生活保障标准动态调整机制，健全社会

救助体系，实现城乡社会救助全覆盖。支持增加中低收入居民住房

供给，加强公共租赁住房、廉租住房、棚户区和农村危房改造等保

障性住房建设。促进构建覆盖城乡、惠及全民的公共文化服务体系，不断深化文化体制改革，提升国家文化软实力。

三是坚持改革创新，完善财税体制。要围绕推进基本公共服务

均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。在健全财政体制方

面，在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一

步理顺各级政府间财政分配关系；健全统一规范透明的财政转移支

付制度，提高转移支付资金使用效益；加快建立和完善县级基本财

力保障机制，逐步提高保障水平，加强县级政府提供基本公共服务

财力保障能力。在推进预算制度改革方面，健全公共财政预算，提

高财政收入质量，增加公共服务领域投入；强化政府性基金预算管

理，提高基金预算的规范性和透明度；健全国有资本经营预算收支

政策，扩大国有资本经营预算范围；规范社会保险基金预算编制方

法，扩大社会保险基金预算编报范围。努力健全科学完整、结构优

化、有机衔接、公开透明的政府预算体系。在健全预算编制和执行

管理制度方面，继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购等预

算管理制度改革；改革完善税收制度，扩大增值税征收范围，相应

调减营业税等税收，合理调整消费税范围和税率结构，完善有利于

产业结构升级和服务业发展的税收政策；逐步建立健全综合和分类

相结合的个人所得税制度；开征环境保护税；研究推进房地产税改

革，完善财产税制度；按照强化税收、规范非税收入的原则，继续

推进税费改革；逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理

权限等。

四是坚持科学管理，进一步提高财政管理绩效。要坚持完善制

度、夯实基础与提高执行力并重，不断加强财政科学管理。加快推

进依法行政依法理财，进一步健全财政法律法规体系，强化规范性

文件管理，规范财政执法行为。建立完善年度预算与中长期财政规

划相结合的机制，加强预算编制管理，努力提高预算编制的科学性、准确性和完整性。完善预算绩效管理制度，逐步建立健全绩效目标

设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理。建立健全地方政府债务规模管理和风险

预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成地方政府

规范举债、合理融资、风险可控、运行高效的长效机制。此外，要

进一步加强管理基础工作，全面强化乡镇财政建设方面；完善覆盖

所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，促进监督与管理的有机融合；紧紧围绕预算编制、预算执行和财政监督等关键环节，提升信息化对财政科学化精细化管理的保障能力；加快预算公开的法制化、规范化进程，逐步扩大公开范围和细化公开内容，强化预

算公开责任制度；自觉依法接受人大、审计监督。

五是坚持队伍建设，不断提高财政干部素质。要加强和改进思

想政治工作与职业道德建设，积极引导广大财政干部职工树立正确的世界观、权力观和事业观。不断深化财政干部人事制度改革，健

全选贤任能的干部选拔任用机制。强化干部教育培训工作，全面提

高干部政治素质、业务能力和职业道德水平。扎实推进反腐倡廉建

设。

第二篇：我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

摘要：本文从分税制改革10多年来，在运行过程中出现的问题谈起，涉及到了政府支出责任划分、政府间收入划分、转移支付以及省以下财政管理体制方面的问题，最后提出了一些列的解决思路。

关键词：分税制事权财权转移支付财政管理体制税收立法权三级政府三级财政管理体制

正文：

1994年的分税制改革是我国财政制度变迁史中具有里程碑意义的重大变革，它对于明确中央与地方之间的财政分配关系，振兴中央财政，遏制地方“诸侯经济”，以及对于建立与社会主义市场经济体制相适应的新型财税体制，都具有重大意义。但是，我们也应该看到，我们现行的分税制财政体制还不是一种十分成熟的分税制财政体制，还存在许多内在的体制缺陷，诸如政府间的财政关系缺少法律的规范、政府间事权责任界定不清、省以下地方政府间的分税制改革尚未真正启动、财政转移支付制度还不健全等等。因而，它离真正意义上的成熟的分级分税财政体制还有较大的距离。

一、分税制改革后出现的问题，主要表现在以下几方面：

1、政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理。我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，还不够清晰，也不够合理。一是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；二是完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等；三是部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位。如我国养老保险由地方政府管理，而实际执行中中央政府又承担了大部分支出责任；四是各省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。政府间支出责任不清、风险不明，为财政可持续发展留下了隐患。

2、政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。此外，我国税制结构中流转税占主体，流转税具有税基流动性强、地区之间分布不均等特点，也为我国政府间收入划分增加了难度。

3、转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是，由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，由此带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。

4、省以下财政管理体制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布也不尽合理。省级政府没有在调节省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。

二、进一步改革分税制财政体制的基本思路

1、完善中央与地方的事权划分

事权划分是分税制财政体制的基础。事权划分合理与否，直接决定一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应，也影响着财权分配以及转移支付制度的合理与否。解决当前基层财政的财力困境问题，也必须着手于调整各级政府间的支出事权。总的原则是，属于全国性共同事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政令许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。凡是低一级政府能够有效处理的事务，一般不上交上一级政府，凡是地方政府能够有效处理的事务，一般也不上交中央政府来处理。

从立法的角度来看，目前，我国没有统一的宪法或法律作为划分事权财权依据，连权威性政策依据都没有，仅有一个行政文件《国务院关于实行分税制财政体制决定》国发[1993]85号文件。宪法、组织法虽然分别规定了中央、省、省以下的各级政府职权，但是仅仅是出具了事权、财权的纵向划分的雏形，太含糊，太统筹。

第一，将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。

第二，有关中央与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围；(2)划分中央与地方事权的标准内容；(3)明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。

第三，尽快制定关于分税制的法规，立法时要细化如下内容：(1)中央政府及地方政府各自职能范围：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承担的支出责任，哪些是地方承担的支出责任，要有明确的法律或规章进行详尽具体的支出和规制；(2)中央政府及地方政府各自事权范围；(3)中央政府及地方政府各自支出范围，并且重新核定支出基数。

2、建立规范化的政府间财政转移支付制度

从资金的流向看，转移支付主要包括资金在中央政府与地方政府之间的纵向转移以及同级政府之间的横向转移。我国目前主要以单一纵向转移支付为主，缺乏地区间的横向转移支付，难以实现各地区公共产品和服务水平的均衡。因此，建立地区间的横向转移支付尤为必要和现实。应根据公平与效率兼顾的原则，从制度层面上设计一种计算各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法，并使其公式化，规定资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备快速发展的能力，推进各地区的协调发展。

为此，应在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的各种补助制度，具体包括：（1）一般性补助即税收返还。必须按照科学规范的因素法，建立由各种因素（如人口、人均GDP、地区教育水平、地区医疗水平、区域面积等）加权组成的转移支付公式，测定地方财政公共开支的数额。如果支大于收，由地方政府统筹使用。（2）专项拨款补助。这主要是为了有效贯彻中央政府的有关政策，解决经济和社会发展中的特殊问题设置的，是中央实施宏观调控的有力手段。总结我国过去专项补助的经验教训，参照市场经济国家的有关做法，专项拨款补助不能随意进行，不能“撒胡椒面”。具体而言，一要体现国家产业政策的要求，明确重点和专门用途，当前主要是用于重点基础设施建设和建立高新技术产业；二应要求地方有配套资金，以发挥中央财政的资金导向功能，从而增大对有关项目建设的资金投入量；三要加强资金管理，加大项目监督稽查力度。（3）特殊因素补助。这包括对老、少、边、穷地区在一般性税收返还基础上，再增加一些补助，以体现国家的民族政策，调节分配结构和地区差距，特别是扶持经济不发达地区的发展。此外，还有一些临时性的，主要

针对遭受特大自然灾害和意外重大事故地区的补助。

3、完善地方税收体系，给与地方一定的自主权

（1）地方税收立法权

实际中，立法权几乎完全集中在中央，限制了地方制定税收法规的权力，也削弱了地方筹集财政收入和进行局部灵活调整的能力，不利于发挥地方的积极性。

要赋予地方一定的税收立法权。这样做有其可行性：第一，市场经济的一般原则——分级分权管理原则。“责、权、利”相统一，来调剂地方组织的积极性。第二，提高社会资源更有效配置。税收立法权实质上是一种特殊资源配置决策权。地方经济发展很大程度上依赖于资源配置的合理性和有效性。

（2）建立地方税收体系

A、营业税

把营业税划为地方固定收入，作为地方的主体税种。目前，分税制下，营业税虽然是地方税收中的一个主要来源，但实际上成立了中央于地方的共享税。营业税不适宜作为共享税，是因为营业税具有明显的地方税特征，主要来源于第三产业，征收面广，水源分散，特别是涉及零售业、饮食业、服务业，个体户所占的比重很大，适合地方征管。营业税划分给地方的话，能使得第三产业的发展与地方利益紧密的结合起来，推动地方把更多的精力放在第三产业上，有利于第三产业的发展和产业结构的调整。

B、建立以财产税作为地方税的主体税种

从发达国家的经验来看，地方税收体系大都以财产税类作为主体税种。因为，首先，财产税不会发生地区间的转移，也无法偷逃税，十分稳固。第二，作为房产税和土地税课税对象的房产和土地散布在各个辖区内，只有地方政府才能详细掌握税源，核实房价纳税人不易偷漏税款，课征率高。第三，税基比较稳定，不会发生税基大量的地区性转移。第四，财产税有十分重要的经济和社会调节功能，通过调节财产所有者由于财产的规模、数量等因素而获得的某些级差受益，缩小贫富差距，从而有利于社会的稳定和发展。所以，只要地方政府专心优化本地投资环境，搞好基础设施与公共服务，吸引越来越多的企业到自己的地区内投资，就可以不断推动本地的不动产升值，扩大自己的税基，形成长久不衰的财源。

C、改革城市维护建设税作为地方税的主体税种

城市维护建设税占全国财政收入的比例这些年来是逐年上升。改革城市维护建设税，使得其成为主体税种，扩大其征收范围，改变其计税依据，使得该税不限于在城市、县城、建制镇、工矿区开征，纳税人不分国内国外；单位企业和个人，凡有经营收入，都应该以销售收入、营业收入和其他经营收入为计税依据进行征税。

通过以上的调整，形成以房产税、车船税、遗产税和耕地占用税为主的财产税体系，与一系列销售税配合，逐步建立以财产税、营业税、城市维护建设税为主体税种，其他税种配合的地方税制体系。

4、构建中央、省、市（县）三级政府和三级财政体制

目前，我国是一个五级政府架构的大国，财政体制安排不仅涉及中央与地方之间的财政关系，还涉及到省以下四级政府之间的财政体制安排。分税制改革后，我国中央与省级政府间的财政关系较从前明显理顺，而省以下各级地方政府间的财政关系远未理清，地方财政体制建设严重滞后，地方尤其是基层县乡财政十分困难，严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机进而威胁到中央财政，因而加强地方财政体制建设和进一步理顺地方政府间财政关系是我国财政体制改革总体框架中十分重要且极为紧迫的任务。

从世界范围看，成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府财政级次。如美国除邦政府以外，有50个州政府，8000个地方政府，还有一些学区以及数百个土著美国人政

府；纵向序列共分联邦、州和地方三级。欧盟主要成员国也是中央、大区和地方政府三级架构。日本是有一亿多人口的大国，也只有都道府县和市町村二级行政区划。我国目前实行五级政府和五级财政体制，是世界上主要国家中政府层级和财政层级最多的国家。我国现行税种有28个，5级政府与28种税的对比状态，使得中国不可能像国外那样比较完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的税种分成3个层次相对容易，而要分成5个层次则难上加难。也就是说，我国目前的五级政府和五级财政体制使得“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性缺少最低限度的可操作性。鉴于我国政府层级过多，应着力构建“中央政府一省级政府一市（县）政府”三级政府体制，相应形成“中央财政——省级财政——市（县）财政”三级财政体制。

这种三级政府与三级财政体制，应逐步取消市管县体制，总体上按城乡分治原则实行市县分治，即使短期内难以做到市县行政同级，但至少可以做到财政同级，切实减少过多的财政级次，随后分步推行省管县体制。省管县可与重新调整省级行政区域相结合。目前全国的县级政区有2200个左右，如果省区数目增加到50个左右，平均每省将管辖40～50个县。对于中央或省区而言，40～50个下属政区的管理幅度是适宜的。第二，撤乡并镇，恢复其县级政府的派出机构的性质。目前乡级财政日益陷入困境，沦为负债财政和危机财政，根本无力为农村社会提供基本的公共产品和服务，庞大的乡镇机构与脆弱的农业经济基础已不相适应，成为加重农民负担的根源。因而，有必要撤乡并镇，将其变为县级政府的派出机构。

5、加快支出管理制度改革与创新，大力推进公共财政体制建设

1994年的财政体制改革已搭起了社会主义市场经济条件下财政体制的基本框架。但这一框架主要着眼于收入划分及其管理，而财政支出管理改革相对滞后，已成为完整规范的财政体制的最大瓶颈。目前亟需从以下几方面推进支出管理制度的改革：（1）实行国库集中收付制度。由政府财政（国库）部门对所有政府性收入，包括预算内收入和纳入财政专户管理的预算外收入进行集中收纳管理，同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一的处理。

（2）进一步完善部门预算制度。应加快部门预算的法律制度建设，改革现行的预算拨款体制，将预算分配权集中于财政部门。延长预算编制时间，改革预算编制方法，对现行预算支出科目进行调整。（3）引入市场机制，全面推行政府采购制度。进一步发展和完善我国的政府采购制度，应尽快制定相关法律法规，完善适合我国国情的政府采购法律体系。改变现行分散的国库拨款制度，逐步实现政府采购的预算管理和国库集中支付。同时，建立并完善政府采购的监督管理机制。

参考文献：

[1]赵云旗.中国分税制财政体制研究.经济科学出版社，2005.[2]陆建华.国家税收.上海远东出版社，2004.[3]熊英.地方税法法律问题研究.中国税务出版社，2000.[4]许正中.财政分权：理论基础与实践.社会科学文献出版社，2002.[5]张道庆.论我国分税制立法的完善.行政与法(法学论坛)，2004，(10).[6]陈书全，杨林.从税收权划分看我国地方税制立法体系完善.行政与法(法学论坛)，2004，(11).[7]毕建秋.我国税权划分的理论与现实问题研究.西南交通大学硕士论文，2005，(3).[8] http://baike.baidu.com/view/141655.htm 百度百科

[9]《人民日报》 2004年01月16日 第十四版

第三篇：我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

我国分税制财政体制进一步改革的基本思路 我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

摘要：本文从分税制改革

10多年来，在运行过程中出现的问题谈起，涉及到了政府支出责任划分、政府间收入划分、转移支付以及省以下财政管理体制方面的问题，最后提出了一些列的解决思路。

关键词：分税制

事权

财权

转移支付

财政管理体制

税收立法权

三级政府

三级财政管理体制

正文：

1994年的分税制改革是我国财政制度变迁史中具有里程碑意义的重大变革，它对于明确中央与地方之间的财政分配关系，振兴中央财政，遏制地方“诸侯经济”，以及对于建立与社会主义市场经济体制相适应的新型财税体制，都具有重大意义。但是，我们也应该看到，我们现行的分税制财政体制还不是一种十分成熟的分税制财政体制，还存在许多内在的体制缺陷，诸如政府间的财政关系缺少法律的规范、政府间事权责任界定不清、省以下地方政府间的分税制改革尚未真正启动、财政转移支付制度还不健全等等。因而，它离真正意义上的成熟的分级分税财政体制还有较大的距离。

一、分税制改革后出现的问题，主要表现在以下几方面：

1、政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理。我国现行法律对政府间支出责任只作了原则性划分，还不够清晰，也不够合理。一是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能；二是完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等；三是部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位。如我国养老保险由地方政府管理，而实际执行中中央政府又承担了大部分支出责任；四是各省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。政府间支出责任不清、风险不明，为财政可持续发展留下了隐患。

2、政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。此外，我国税制结构中流转税占主体，流转税具有税基流动性强、地区之间分布不均等特点，也为我国政府间收入划分增加了难度。

3、转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是，由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，由此带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。

4、省以下财政管理体制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布也不尽合理。省级政府没有在调节省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。

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我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

二、进一步改革分税制财政体制的基本思路

1、完善中央与地方的事权划分

事权划分是分税制财政体制的基础。事权划分合理与否，直接决定一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应，也影响着财权分配以及转移支付制度的合理与否。解决当前基层财政的财力困境问题，也必须着手于调整各级政府间的支出事权。总的原则是，属于全国性共同事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政令许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。凡是低一级政府能够有效处理的事务，一般不上交上一级政府，凡是地方政府能够有效处理的事务，一般也不上交中央政府来处理。

从立法的角度来看，目前，我国没有统一的宪法或法律作为划分事权财权依据，连权威性政策依据都没有，仅有一个行政文件《国务院关于实行分税制财政体制决定》国发[1993]85号文件。宪法、组织法虽然分别规定了中央、省、省以下的各级政府职权，但是仅仅是出具了事权、财权的纵向划分的雏形，太含糊，太统筹。

第一，将中央与地方的事权划分的决定权、调整权从中央政府转到立法机构。

第二，有关中央与地方事务划分原则性问题，有必要在宪法中或宪法性文件中规定：(1)明确界定中央及地方各级政府事权范围；(2)划分中央与地方事权的标准内容；(3)明确规定各级立法机构税收立法权限，立法原则，立法程序。

第三，尽快制定关于分税制的法规，立法时要细化如下内容：(1)中央政府及地方政府各自职能范围：中央管什么，地方管什么，哪些是中央承担的支出责任，哪些是地方承担的支出责任，要有明确的法律或规章进行详尽具体的支出和规制；(2)中央政府及地方政府各自事权范围；(3)中央政府及地方政府各自支出范围，并且重新核定支出基数。

2、建立规范化的政府间财政转移支付制度 从资金的流向看，转移支付主要包括资金在中央政府与地方政府之间的纵向转移以及同级政府之间的横向转移。我国目前主要以单一纵向转移支付为主，缺乏地区间的横向转移支付，难以实现各地区公共产品和服务水平的均衡。因此，建立地区间的横向转移支付尤为必要和现实。应根据公平与效率兼顾的原则，从制度层面上设计一种计算各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法，并使其公式化，规定资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备快速发展的能力，推进各地区的协调发展。

为此，应在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的各种补助制度，具体包括：（1）一般性补助即税收返还。必须按照科学规范的因素法，建立由各种因素（如人口、人均GDP、地区教育水平、地区医疗水平、区域面积等）加权组成的转移支付公式，测定地方财政公共开支的数额。如果支大于收，由地方政府统筹使用。（2）专项拨款补助。这主要是为了有效贯彻中央政府的有关政策，解决经济和社会发展中的特殊问题设置的，是中央实施宏观调控的有力手段。总结我国过去专项补助的经验教训，参照市场经济国家的有关做法，专项拨款补助不能随意进行，不能“撒胡椒面”。具体而言，一要体现国家产业政策的要求，明确重点和专门用途，当前主要是用于重点基础设施建设和建立高新技术产业；二应要求地方有配套资金，以发挥中央财政的资金导向功能，从而增大对有关项目建设的资金投入量；三要加强资金管理，加大项目监督稽查力度。（3）特殊因素补助。这包括对老、少、边、穷地区在一般性税收返还基础上，再增加一些补助，以体现国家的民族政策，调节分配结构和地区差距，特别是扶持经济不发达地区的发展。此外，还有一些临时性的，主要

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我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

针对遭受特大自然灾害和意外重大事故地区的补助。

3、完善地方税收体系，给与地方一定的自主权（1）地方税收立法权

实际中，立法权几乎完全集中在中央，限制了地方制定税收法规的权力，也削弱了地方筹集财政收入和进行局部灵活调整的能力，不利于发挥地方的积极性。

要赋予地方一定的税收立法权。这样做有其可行性：第一，市场经济的一般原则——分级分权管理原则。“责、权、利”相统一，来调剂地方组织的积极性。第二，提高社会资源更有效配置。税收立法权实质上是一种特殊资源配置决策权。地方经济发展很大程度上依赖于资源配置的合理性和有效性。

（2）建立地方税收体系 A、营业税

把营业税划为地方固定收入，作为地方的主体税种。目前，分税制下，营业税虽然是地方税收中的一个主要来源，但实际上成立了中央于地方的共享税。营业税不适宜作为共享税，是因为营业税具有明显的地方税特征，主要来源于第三产业，征收面广，水源分散，特别是涉及零售业、饮食业、服务业，个体户所占的比重很大，适合地方征管。营业税划分给地方的话，能使得第三产业的发展与地方利益紧密的结合起来，推动地方把更多的精力放在第三产业上，有利于第三产业的发展和产业结构的调整。

B、建立以财产税作为地方税的主体税种

从发达国家的经验来看，地方税收体系大都以财产税类作为主体税种。因为，首先，财产税不会发生地区间的转移，也无法偷逃税，十分稳固。第二，作为房产税和土地税课税对象的房产和土地散布在各个辖区内，只有地方政府才能详细掌握税源，核实房价纳税人不易偷漏税款，课征率高。第三，税基比较稳定，不会发生税基大量的地区性转移。第四，财产税有十分重要的经济和社会调节功能，通过调节财产所有者由于财产的规模、数量等因素而获得的某些级差受益，缩小贫富差距，从而有利于社会的稳定和发展。所以，只要地方政府专心优化本地投资环境，搞好基础设施与公共服务，吸引越来越多的企业到自己的地区内投资，就可以不断推动本地的不动产升值，扩大自己的税基，形成长久不衰的财源。

C、改革城市维护建设税作为地方税的主体税种

城市维护建设税占全国财政收入的比例这些年来是逐年上升。改革城市维护建设税，使得其成为主体税种，扩大其征收范围，改变其计税依据，使得该税不限于在城市、县城、建制镇、工矿区开征，纳税人不分国内国外；单位企业和个人，凡有经营收入，都应该以销售收入、营业收入和其他经营收入为计税依据进行征税。

通过以上的调整，形成以房产税、车船税、遗产税和耕地占用税为主的财产税体系，与一系列销售税配合，逐步建立以财产税、营业税、城市维护建设税为主体税种，其他税种配合的地方税制体系。

4、构建中央、省、市（县）三级政府和三级财政体制 目前，我国是一个五级政府架构的大国，财政体制安排不仅涉及中央与地方之间的财政关系，还涉及到省以下四级政府之间的财政体制安排。分税制改革后，我国中央与省级政府间的财政关系较从前明显理顺，而省以下各级地方政府间的财政关系远未理清，地方财政体制建设严重滞后，地方尤其是基层县乡财政十分困难，严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机进而威胁到中央财政，因而加强地方财政体制建设和进一步理顺地方政府间财政关系是我国财政体制改革总体框架中十分重要且极为紧迫的任务。

从世界范围看，成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府财政级次。如美国除邦政府以外，有50个州政府，8000个地方政府，还有一些学区以及数百个土著美国人政

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我国分税制财政体制进一步改革的基本思路

府；纵向序列共分联邦、州和地方三级。欧盟主要成员国也是中央、大区和地方政府三级架构。日本是有一亿多人口的大国，也只有都道府县和市町村二级行政区划。我国目前实行五级政府和五级财政体制，是世界上主要国家中政府层级和财政层级最多的国家。我国现行税种有28个，5级政府与28种税的对比状态，使得中国不可能像国外那样比较完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。把目前的税种分成3个层次相对容易，而要分成5个层次则难上加难。也就是说，我国目前的五级政府和五级财政体制使得“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性缺少最低限度的可操作性。鉴于我国政府层级过多，应着力构建“中央政府一省级政府一市（县）政府”三级政府体制，相应形成“中央财政——省级财政——市（县）财政”三级财政体制。

这种三级政府与三级财政体制，应逐步取消市管县体制，总体上按城乡分治原则实行市县分治，即使短期内难以做到市县行政同级，但至少可以做到财政同级，切实减少过多的财政级次，随后分步推行省管县体制。省管县可与重新调整省级行政区域相结合。目前全国的县级政区有2200个左右，如果省区数目增加到50个左右，平均每省将管辖40～50个县。对于中央或省区而言，40～50个下属政区的管理幅度是适宜的。第二，撤乡并镇，恢复其县级政府的派出机构的性质。目前乡级财政日益陷入困境，沦为负债财政和危机财政，根本无力为农村社会提供基本的公共产品和服务，庞大的乡镇机构与脆弱的农业经济基础已不相适应，成为加重农民负担的根源。因而，有必要撤乡并镇，将其变为县级政府的派出机构。

5、加快支出管理制度改革与创新，大力推进公共财政体制建设

1994年的财政体制改革已搭起了社会主义市场经济条件下财政体制的基本框架。但这一框架主要着眼于收入划分及其管理，而财政支出管理改革相对滞后，已成为完整规范的财政体制的最大瓶颈。目前亟需从以下几方面推进支出管理制度的改革：（1）实行国库集中收付制度。由政府财政（国库）部门对所有政府性收入，包括预算内收入和纳入财政专户管理的预算外收入进行集中收纳管理，同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一的处理。（2）进一步完善部门预算制度。应加快部门预算的法律制度建设，改革现行的预算拨款体制，将预算分配权集中于财政部门。延长预算编制时间，改革预算编制方法，对现行预算支出科目进行调整。（3）引入市场机制，全面推行政府采购制度。进一步发展和完善我国的政府采购制度，应尽快制定相关法律法规，完善适合我国国情的政府采购法律体系。改变现行分散的国库拨款制度，逐步实现政府采购的预算管理和国库集中支付。同时，建立并完善政府采购的监督管理机制。

参考文献：

[1]赵云旗.中国分税制财政体制研究.经济科学出版社，2005.[2]陆建华.国家税收.上海远东出版社，2004.[3]熊英.地方税法法律问题研究.中国税务出版社，2000.[4]许正中.财政分权：理论基础与实践.社会科学文献出版社，2002.[5]张道庆.论我国分税制立法的完善.行政与法(法学论坛)，2004，(10).[6]陈书全，杨林.从税收权划分看我国地方税制立法体系完善.行政与法(法学论坛)，2004，(11).[7]毕建秋.我国税权划分的理论与现实问题研究.西南交通大学硕士论文，2005，(3).[8] http://baike.baidu.com/view/141655.htm 百度百科 [9]《人民日报》 2004年01月16日 第十四版

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第四篇：民政局“十二五”规划基本思路

一、社会救助与社会保障

1、城镇低保在“十二五”期间随着城镇人口增加覆盖面逐步扩大，做到应保尽保，由现在占城镇总人口的11.5%逐步扩大到15%，保障标准由现在的每人每月225元提高到270元，年保障标准达到3240元,月人均领取补助金由现在的158元提高到200元；农村低保覆盖面由现在总人口的8.6%达到11%，做到应保尽保，保障标准由现在的年870元达到1200元，人均每月领取补助金额由52元提高到75元。

2、五保供养做到应保尽保，“十二五”期间，在张北镇、公会镇、二台镇再建三所中心敬老院，加上现有的四所，共建七所中心敬老院，全县十八所敬老院床位由现在的707张达到1500张，集中供养率达到50%以上；对于分散供养的农村五保老人，在居家供养的基础上，再以村或连村为单位建立五保供养服务站，由政府出资，采取一帮一、一帮多、多帮一等形式解决农村分散供养的五保老人生活问题，在全县形成一所没有围墙的“敬老院”。

3、随着我国社会形式的发展，老龄化趋向日益严重。目前全县60岁以上的老年人已达到45793人，占总人口的13%，预计在“十二五”期间比例将会更高。为了妥善解决社会养老问题，采取政府主导、社会集资、民办公助的形式，规划在县城建立三所老年公寓，其中一所建在民政局西南角，另两所建议建在北辰路和察哈尔大街（建议规划部门进行具体规划，预留空地），可安置360张床位。此外，继续完善“三院合一”（光荣院、儿童社会福利院、县敬老院）的供养机制，“十二五”期间，在民政局光荣院西侧再扩建3600平方米，增加床位80张，主要解决孤老孤残孤儿群体、城镇“三无”（无生活来源、无劳动能力、无抚养人）人员的基本生活保障问题。

4、在“十二五”期间，加大对社会流浪乞讨人员的救助能力，在县城建立一所救助站（具体位置建议由规划部门安排），设置管理人员6人，全部纳入事业编制，工作人员和救助所需经费由县级财政部门解决，救助能力达30人。

5、在“十二五”期间，全县所有城乡低保户、五保户参加城镇居民医保、新农合保险的资金全部由政府买单，资金来源主要靠民政城乡医疗救助资金。

二、救灾、救济

1、在“十二五”期间，在县城再建一处救灾物资储备库，建筑面积为280平方米，用于储存救灾物资。加上现有的528平米，救灾储备库可达到808平方米。每乡镇自建一处100平方米左右的救灾物资储备库。

2、完善县、乡、村三级救灾应急预案，搞好应急救灾预案演练工作。建立县级自然灾害救助应急基金，每年由财政安排不少于30万元的救灾应急资金。

三、殡葬管理和殡葬服务

1、按照“十二五”期间我县30万人口的规划，搞好县殡管所硬件建设，在现有两个告别厅的基础上再建两个告别厅。

2、在县城西部筹建公墓一处，占地面积达300亩左右。“十二五”期间，主城区内一律不得保留坟头。

3、“十二五”期间，建议取消火化费，火化费基础部分资金由政府出资解决，每年政府预计出资100万元。

四、优抚工作

1、进一步完善重点优抚对象医疗保障办法，提高医疗救助补助标准，切实解决重点优抚对象的看病难问题，从根本上解决由此引发的信访稳定问题。

2、进一步加强苏蒙烈士陵园的基础建设，打造我县爱国主义、国际主义教育基地。一是再建一个100平方米的展厅，二是翻新管理工作人员的用房，三是把现有的石头围栏改成铁艺围栏约4000米，四是对烈士塔进行整体修缮，五是在原有单一绿化基础上，栽植部分观赏树种。以上规划需投资500万元，由县政府和争取省厅支持解决。

五、社区建设

适应城镇人口增加的需求，全面发展社区服务体系，加快社区组织和队伍建设，由现有的12个社区扩大到16个社区。每个社区办公服务设施应达到200平方米以上，配备一定数量的办公人员和办公用具。

六、慈善事业

加快慈善事业的发展步伐，完善慈善机构的设立，配备专业的慈善工作人员。加大宣传力度，提高全民对慈善福利的积极性，大幅度增加社会捐资的数额，强化福利彩票工作，进一步提高对光荣院、敬老院建设投资和对失学儿童、贫困大学生资助的力度。

民政局“十二五”规划基本思路

第五篇：大荔县十二五规划基本思路

大荔县“十二五”规划基本思路

发布时间：2010-08-2

4来源：大荔县政府信息办公室

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“十二五”时期是抢抓国家深入实施西部大开发战略和《关中-天水经济区发展规划》的良好机遇，推动我县经济社会赶超进位、科学发展的关键时期。谋划好“十二五”规划基本思路，对科学编制和实施“十二五”规划，促进经济社会又好又快发展具有重大意义。

一、发展新起点

经过“十一五”时期的发展，我县经济社会发展跃上了新的历史平台，迈上了新的发展起点。

从经济发展看，经过“十一五”的持续提升，县域综合实力进一步增强。预计2010年，全县生产总值将突破60亿元，人均生产总值8350元，全社会固定资产投资达到50亿元，一、二、三产业比重预计为26：20：54。

从城乡建设看，经过“十一五”的大量投入，城乡人居环境得到明显改善。县城“西扩北进”加快发展，“一

体两翼”加快推进，乡村基础设施建设和公共服务水平逐步完善，大西铁路、罗韦高速公路、国道升等改造等提升区位优势的交通大通道争取和建设顺利推进，省级卫生县城成功创建。

从社会发展看，经过“十一五”的全面推进，以改善民生为重点的和谐大荔建设取得新成就。“十大民生工程”有效实施，“三城联创”起步良好，全民创业推进加快，社会事业全面发展，人民生活水平和质量进一步提升。预计到2010年底，城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别达到15445元、4460元左右，城镇化率达到20％。

从体制机制看，经过“十一五”的开拓创新，体制环境不断完善，农村改革和企业改革取得新突破。以非公有制经济为主的县域经济格局基本形成；“经济工作项目化”机制初步形成，对外开放逐步深化，一批大项目相继落户。

二、发展新环境

随着国家深入推进西部大开发新十年规划的落实和《关中-天水经济区发展规划》的实施，“十二五”时期，我县将进入经济创新发展、城乡创新建设、改革创新推进、民生创新改善的关键时期，同时也面临着诸多矛盾和困难，机遇与挑战并存。

（一）“十二五”时期发展的新机遇

1、深入实施西部大开发新政策倾斜带来新机遇。我县在培育特色优势产业、保障和改善民生、保护生态环境、改革创新先行先试等方面，争取更多的国家政策支持，有利于经济社会又好又快发展。

2、《关中-天水经济区发展规划》的推进实施带来新机遇。我县在发挥比较优势、实施错位发展战略、强化功能定位和产业分工协作、谋划策划重大项目上，更加具有科学性和针对性，有利于经济社会突破发展。

3、陕西新一轮经济上升周期带来新机遇。陕西人均GDP突破3000美元，标志着我省进入内需型经济发展新时期，市场环境明显改善，投资、消费、出口的拉动持续较旺，为我县加速推进新型工业化、城镇化和农业产业化提供了重要的机遇期。

4、承接东部产业转移带来新机遇。对于我县培育引进资源消耗低、环境污染少、技术含量高、创新能力强、带动作用大的产业，加快转变经济发展方式提供了重要契机。

5、县域发展内生动力的增强带来新机遇。“十一五”我县经济社会发展的成就增加了发展后劲，加快发展的内生动力显著增强，有利于“十二五”期间创新发展思路、创优发展环境、创造发展优势。

（二）“十二五”时期面临的挑战

1、转变经济发展方式带来的竞争压力大。我县经济社会发展中存在的“大县小经济”的问题比较突出，大项目少、好项目少的问题也比较严重，转变经济发展方式，实现又好又快发展的压力很大。

2、改善民生和社会管理的新课题带来的财政压力大。由我县经济结构和资源现状决定的吃饭财政在“十二五”期间将持续，保障和改善民生、加强社会管理、加快构建社会和谐稳定、城乡一体化发展的新课题与财政保障能力制约的矛盾更加突出。

3、加快推进工业化和城镇化带来的生态环境压力大。加快推进新型工业化和城镇化，大力培育特色优势产业与沙苑、黄河湿地、洛河沿岸较为脆弱的生态环境协调一致的任务较重，保持天蓝、水清、空气清新，努力建设环保模范县任务艰巨。

三、发展新目标

（一）总体思路

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，抢抓国家深入实施西部大开发战略和《关中-天水经济区发展规划》历史机遇，始终坚持以加速新型工业化为重点，树立五大发展理念（工业强县、生态立县、瓜果富县、商贸活县、城镇靓县），打响瓜果之乡、食品新城、物流之都三大城市品牌，全力加快工业化、城镇化、农业产业化，努力完成由农业大县向工业大县的跃升、由富民向富县的跃升，为实现全面建设小康社会目标打好坚实基础。

（二）主要指标

经济总量跃上新台阶。全县生产总值突破130亿元，年均增长16.5％以上。综合经济实力赶超进位，人均生产总值超过17330元。全社会固定资产投资五年累计达到430亿元，年均增长20％以上；地方财政收入超2亿元，年均增长24％。

产业结构呈现新格局。工业和现代服务业比重显著提升，其中工业增加值到2015年达到42亿元，占GDP32％以上。自主创新成为经济社会发展的重要驱动力，科技进步对经济增长的贡献率明显上升。高新技术产业增加值年均增长15％以上。

城镇建设取得新突破。构筑“两区一带”城市空间布局，50平方公里面积、30万人口的中等城市格局基本形成，城市功能分区科学，基础设施完善，综合承载力显著增强，全县城镇化率达到45％。人民生活达到新水平。2015年城镇居民人均可支配收入达到31000元，年均增长15％以上，农民人均纯收入10000元，年均增长15％以上，基本建成覆盖城乡居民的基本医疗卫生体系和社会保障体系，基本实现公共服务均等化。

生态环境跃上新台阶。2015年建成全国卫生县城、省级环保模范城市、环保园林城市。城市绿化率达到40％，城镇污水处理率达到85％，生活垃圾无害化处理率达到90％。循环经济模式得到推广，清洁生产基本普及，节能减排目标实现，天蓝、地绿、水清、空气清新、富饶美丽的生态县目标基本实现。

四、发展新任务

（一）加快培育特色优势工业，加快新型工业化进程。

做大农副产品深加工。立足我县农产品资源优势和产业基础，坚持内外并举、大小并举、建管并举原则，加速培育壮大以食品工业为主，食品工业、棉纺工业和纸业板材三大产业并存发展的农副产品加工业，着力推进产业集聚，着力升级产业层次。按照“企业集聚-产业集聚-工业基地”的思路，集中精力重点发展以粮油产品、畜禽产品、果蔬产品、营养保健食品、矿泉水及乳制品五大产业集群为主的食品工业，实现食品工业由传统型逐步向高技术型转变，打造全省知名、全国有名的食品工业基地；积极发展棉纺服装产业，引导棉纺产业重点发展高档粗支纱和精梳高支纱，鼓励服装产业由单个企业向产业集群发展，形成全省棉纺服装聚集区；推动纸业板材向精深加工、高新化发展，建设全省最大、西部领先的林纸一体化造纸龙头企业，建设无醛型生态板材和纸制包装企业集聚区，打造陕西纸业板材生产基地。力争“十二五”末，以食品工业为主的农副产品深加工业产值占工业总产值比重达到60％以上，使农副产品深加工成为推动我县工业快速发展的重要增长点。

加速产业园区建设。牢固树立“工业园区化发展”的理念，把加快工业园区建设放在突出位置。以加快产业聚集为重点，全面提升科技产业园规划和建设水平，加快完善基础设施，健全公共服务网络，优化投资发展环境，加大园区招商引资，加快项目集聚和产业集聚，注重节能减排和发展循环经济，倾力打造食品工业、机械电子、棉纺工业、纸业板材、精细化工五大产品系列。加紧实施“3050”骨干企业培育工程，重点培育年销售收入亿元以上重点企业30户，到2015年科技产业园实现销售收入50亿元，完成固定资产投资100亿元，建成国家级以农副产品深加工为特色的省级生态型科技型工业园区。加大许庄棉纺产业园建设力度，建设以棉纺织服装为主导产业的工商业聚集区。规划建设食品工业园，围绕农副产品深加工五大重点产业链深度招商，重点发展农副产品精深加工的大企业，引导食品加工中小企业集聚发展。到2015年，园区工业增加值占到全县工业增加值的70％以上。

加快培育新兴产业。着力培育生物制造、节能环保、新能源等高新技术产业，使之成为新的经济增长点。加快培育生物产业，重点发展以功能糖为主的功能食品、生物类食品添加剂、绿色农用生物制品三大产品系列，加快玉米、棉籽、花生等综合利用五大产业链建设，形成以农副产品为原料的生物制造产业集群，打造省级高技术（生物）产业基地。积极培育节能环保、新能源等高新产业，重点发展太阳能、风能及大型沼气。到2015年，力争使全县高新产业形成一定规模和市场竞争能力，使其成为推动我县工业发展的重要引擎。

扶持壮大中小企业。加快建立和完善中小企业服务体系,着力打造人才服务、融资服务、创业服务、科技服务和政策服务五大公共服务平台。积极鼓励引导现有企业深化产学研合作协作，提高自主创新能力。实施潜力型规模以上企业重点培育计划，按销售收入、纳税额等指标，确定30户规模以上企业重点支持培育。实施成长型中小企业培育工程，扶持30户成长型中小企业通过技改、兼并重组不断做大，尽快成长为规模以上企业。完善企业家激励、发现、培养机制，催生一大批企业经营管理人才。到2015年，全县规模以上工业企业达到100户，产值超过100亿元。

（二）做强现代特色农业，稳步推进新农村建设。

打响现代特色农业品牌。坚持用工业化理念经营农业，按照“规模化、标准化、组织化、产业化”的要求，培育壮大区域支柱产业，重点抓好红枣、西瓜、黄花菜、花生、红萝卜、中早熟苹果、高石脆瓜、设施瓜果菜等八大绿色农产品基地建设，建设规模型高标准示范园，推广标准化生产，推进绿色认证，强化品牌营销，打响“大荔瓜果菜、绿色无公害”、“大荔瓜果甲天下”、“西部设施农业第一县”品牌；大力扩张以秦川牛和猪为主的畜牧养殖规模，积极争取和落实扶持鼓励政策，加强良繁体系建设，大力推广生态养殖、标准化规模养殖，全面提升畜牧产业发展水平，打响“百万生猪十万牛”品牌。到2015年以瓜果为主的特色农畜产品比重占农产品70％以上，绿色农产品面积达到50万亩以上，有机产品规模得到较大提升，建成西安重要的绿色农产品供应基地和全省重要的食品加工原料基地。

着力推进农业产业化经营。按照“扶优、扶强、扶大”原则，重点围绕农产品冷藏储运、加工销售、科技服务等重点领域和产业，培育和壮大一批有品牌、有竞争力的涉农龙头企业，延长产业链条，增加农产品附加值，带动特色产业规模扩张。大力扶持发展农民专业合作社，壮大农村中介组织和经纪人队伍，实现农产品收购、加工、销售一条龙服务，实现农民增收。

加快新农村建设步伐。加强村镇道路、安全饮水、电网升级改造、农村社区建设等基础设施建设；加快实施以粮食、瓜果菜生产等为主的农业机械化项目；探索建立村镇银行、小额信贷、担保和再担保等农业金融服务体系，有效解决“三农”信贷难题；积极推广农村改水改厕和粪便污水净化沼气池，开展农村生活垃圾常态化集中处理，改善农村生产生活生态环境；整合教育培训资源，大力实施人人技能培训工程，促进农村劳动力向非农农产业和城镇转移，“十二五”期间实现转移农民5万人目标。

（三）建设宜商宜居名城，加速推进城镇化进程。

按照“拉开城市框架、扩大城市容量、完善城市功能、改善城市环境、美化城市形象”的思路，以“三城联创”为载体，加快构筑以城市中心区、大荔科技园区和两区之间工商业聚集带为骨架的“两区一带”城市发展格局，加速推进城镇化进程，加速城乡统筹发展，“十二五”末，城镇化率达到45％。

加快城市建设步伐。以建设宜商宜居中等城市为目标，加快修订《大荔县中心城市总体规划》，以建设秦东商贸名城为目标，完善商贸产业园发展规划。继续实施西拓北进，实现由拓城区、拉框架向完善功能、提升品位的转变。借力“三城联创”，明确功能分区，完善基础设施，培育城市特色。加快城市污水处理和截污管网、垃圾资源化处理、城市集中供暖和天然气、排水系统改造等一批市政基础设施建设；加大力度构建城市生态环网，建设环城绿化带、洛河公园、商贸广场等生态休闲场所；新建名人雕塑、主题文化广场等一批城市文化亮点工程，打造城市文化景观。加速商贸产业园建设步伐，“十二五”期间，商贸产业园固定资产投资达到60亿元、生产总值35亿元。经过“十二五”的快速发展，把城市中心区建成20KM2的政治文化中心区、商贸产业聚集区和绿色生态居住区，把大荔科技产业园建成20KM2以农副产品深加工为特色的国家级生态型科技型工业园区，把两区之间连接辐射带建成10KM2的工商业聚集带。力争到“十二五”末，基本形成50平方公里面积、30万人口的宜商宜居宜业中等城市格局。

全力建设城市骨干路网。高起点规划、多渠道投入，高质量建设好沙苑大道、洛滨大道西延、商贸大道北延至大荔火车站、东环路北延、西四环等道路建设，形成“三纵一环多横”城市路网。

统筹城乡一体化协调发展。以“城乡七个一体化”为主要内容，编制实施城乡一体化发展规划，重点加快列入关中百镇的许庄、韦林小城镇建设步伐，积极争取朝邑、官池、羌白、安仁、韦林等建制镇列入省上投资计划，多渠道加大投入，完善道路、供排水、绿化等基础设施，提高建制镇综合承载能力。结合各建制镇的历史文化特点、产业发展现状和区位优势，优化产业发展布局，形成各具特色的产业聚集新格局。

（四）积极培育现代服务业，推动服务业跨越发展。

坚持市场化、产业化、社会化发展方向，重点支持现代物流、特色餐饮、金融保险、科技信息、商务服务、房地产、文化旅游、社区服务等八大领域发展，全面提升服务业发展水平，到2015年，服务业对地方财政收入的贡献率达到60％以上。

打造现代农业服务聚集区。大力扶持荔民模式农资农技农产品流通服务体系建设。高起点规划建设集农产品交易、品种推广、仓储、配送、初加工、会展等和酒店、商业、办公、休闲、娱乐多功能服务于一体的特大型农产品物流园，打造黄河金三角最大的农产品物流基地。加快“大荔车城”建设，建成全国最大的县级汽贸城。规范提升义乌小商品城建设。到2015年，建成省级现代农业综合服务产业聚集区。

做靓餐饮打响“吃在大荔”品牌。依托我县丰富的绿色农副产品和食品工业优势，强化餐饮基础设施建设，完善提升宾馆酒店硬件设施和服务水平，建设5家以上三星级酒店、两家以上四星级酒店。巩固提升我县现存名优食品、菜品、小吃，挖掘创新失传本土名特食品和小吃，引进吸纳西府及川晋地方名吃，培育名店名厨、名菜、名小吃品牌，加强策划营销，高品位建设“大荔名吃城”，打响“吃在大荔”品牌，带动文化旅游和休闲娱乐产业快速发展。经过5-10年努力，把我县建成全省著名的美食之都。

加快开发旅游产业。编制实施《大荔县旅游产业发展总体策划》。先期加快沙苑景区开发建设步伐，重点发展沙地足球、沙滩排球等体育综合培训产业集群和沙漠汽车越野、自行车极限挑战赛等健身竞技运动产业集群。加快盐池洼开发利用，建成东湖生态农业旅游区。依托镰山百里特色农业带，建设花果山观光农业旅游区。积极实施黄河湿地生态旅游、朝邑古建人文旅游等项目，逐步培育以大众休闲和个性体验为特色的大荔旅游品牌，使我县尽快融入秦东大旅游环线。

（五）以交通建设为重点，推进基础设施现代化。

构建提升区位优势的大交通。着力推进交通基础设施建设，重点实施城市公路环网，新建高沙、双西、段苏三条县道；配合建设大西铁路客运专线大荔段，努力促成榆商高速罗夫-韦庄段、108国道大荔段升级改造、朝蒲二级公路、大凤高速公路提前开工建设，全力构建“六纵六横两斜一环”大交通运输大通道。“十二五”期，新建县道160公里，完成干线公路升等改造72公里、新增干线公路98公里、高速铁路56公里。

加快重点水利设施建设。重点实施中央财政小型农田水利重点县建设、西苑抽水灌区节水改造、朝邑内滩中型灌区节水配套改造、中型灌区节水改造及农村饮水安全项目；加快洛惠渠大荔灌区排水改造、铁镰山水土流失综合治理、沙苑风沙区综合治理项目。

加快信息基础设施建设。加大信息基础设施建设力度，加快推广新一代移动通信网络、广播电视综合网、电子商务平台和现代物流信息平台。推进电信网、互联网和广播电视网

“三网融合”，促进网络资源共享和互联互通。加快建设政府信息资源共享平台,构建信息安全保障体系。

加快电力基础设施建设:新建许庄110KV变电站、埝桥110KV变电站、沙底35KV变电站、范家35KV变电站；改造南乌牛110KV输变电、朝邑35KV变电站升压为110KV输变电工程；实施汉村、安仁、张家35KV变电站改造增容工程。完成2条50公里110KV输电线路建设。

加快社会事业基础设施建设。重点实施农业综合开发、以工代赈、扶贫搬迁等农村基础设施；着力抓好职教中心、文体中心及县医院、中医院、县计生服务站迁建等文体卫设施建设；继续做好廉租房、经济适用住房、乡镇文化站、卫生院、区域性敬老院、劳动力培训、公检法司等民生工程建设。

（六）着力改善民生和生态环境，构建和谐大荔。

优先发展教育。加快义务段教育标准化建设，基本普及高中阶段教育，把幼儿教育纳入政府职责。整合教育资源，优化中小学布局，实现高中办学进县城，促进城乡教育均衡发展。大力发展职业教育，延伸渭南职教城品牌，把大荔建成规模化中等职业教育基地。

繁荣文化体育事业。加强对大荔人遗址、朝邑古建、大荔碗碗腔、面花、丰图义仓等一批历史文化遗产和非物质文化遗产的保护。积极发展公益性文化事业，积极开展丰富多彩的群众体育活动，不断提高城乡居民身体素质和健康水平。

完善就业社保体系。加快就业服务体系建设，做好人力资源开发和就业服务。逐步建立和完善城乡统一的基本养老、基本医疗、失业保险制度，扩大工伤和生育保险覆盖面。完善社会救助体系，规划建设好敬老院、救助站、残疾人康复中心、特殊教育学校等社会福利和社会救助服务机构。改善县乡村卫生服务体系与人口和计划生育服务体系建设，提高医疗救治和应对处置突发公共卫生事件、重大疫情能力。

积极提升生态环境。大力争取和实施三北防护林建设工程，建设沿黄防护林带、渭、洛河防汛生态林带，恢复扩大沙苑刺槐生态防风林带、黄河滩速生林带、道路风貌控制林带；积极创造条件建设黄河湿地保护公园、段家育红水源地资源保护公园、沙苑关中民俗风情园。挖掘过境三河在提升生态环境中的潜力，适度超前建设渭河沿岸灌溉工程和洛河沿岸小型水库，保护和恢复沙苑地区原生态自然风貌，提升洛河沿岸生态水平。推广节能灯、节能电器的使用，清洁能源利用率达到60％以上；加快“三化一片林”绿色家园建设；多渠道筹集项目资金，大力推进产业园区环境整治。

大力推进资源循环利用。以申报省级循环经济试点为契机，编制实施《大荔县“十二五”循环经济发展规划》，明确重点领域、重点工程和重大项目，争取各级政府直接投资、资金补助、贷款贴息等多方式、多渠道支持。推广农业三级循环模式，建设一批生态循环农业示范项目。强化土地节约和集约利用，完善科技产业园生态工业链条，引进培育低碳经济项目，着力打造省级生态工业示范园；大力支持企业科技创新，推广清洁生产技术和工艺，在纸业板材、精细化工等产业发展上形成循环经济产业链，推进作物秸秆和畜禽粪便等可再生资源的综合利用。

五、发展新举措

（一）实施项目带动战略，建设一批重大项目。

按照“经济工作项目化”的要求，继续实施项目带动战略，谋划、策划和建设一批对经济社会发展有重大影响的大项目，推动经济增长方式转变。精心研究对接国家产业政策，策划包装大项目，争取一批大项目、好项目挤进中省规划和计划。牢固树立“发展靠项目、项目靠招商”的理念，坚持把招商引资作为加快发展的第一要务，围绕园区产业聚集和中小企业发展壮大，创新招商理念，改进招商方法，推行小分队招商、产业链招商、会展招商、以商招商等方式，重点引进建设一批大项目、好项目。创优投资发展环境，大力培育“人人都是投资环境，人人支持项目建设”的创业氛围，促进项目尽快落地、按时建设、如期建成，力争“十二五”期招商引资到位资金达到200亿元。按照产业项目1亿元以上、基础设施和生态环保项目5000万元以上、社会事业项目3000万元以上、跨区域项目5亿元以上的标准，“十二五”期间力争完成重大项目投资额300亿元。

（二）坚持开放办县，构建开放型经济。

不断创新发展思路，大范围、广深度推进对外合作。积极开展与省内和中东部县情相似、经济社会发展较快的县区之间的战略合作，联合开发建设产业园区或重大项目；积极推进与省内及中东部发展理念先进、发展模式成熟、经济人才实力雄厚的经济开发区或工业园区合作共建园区，做好与其理念对接、规划衔接、项目承接，借助其品牌效应引进大企业、大品牌；积极加强与国内知名企业的战略合作，合作建设农副产品深加工企业，联合开发生态农业，联手发展以文体培训、健康健身和生态旅游为主的旅游项目；积极探索与陕西东部省份商会的战略协作，借助商会财力、人脉和影响，为我县引进知名企业，发展农畜产品物流配送和仓储、会展、商务服务、信息服务业。

（三）加快科技创新，构建创新型县域。

创新政学研战略合作机制。积极与国家发改委产业研究院、中国社科院和中国农大、省社科院等建立战略合作机制，经常开展发展战略、发展思路、重要规划、重大项目策划、包装和争取等方面合作，聘请国内知名专家学者、权威人士，协助县委政府决策和加强与中省的沟通衔接。

创新产学研紧密结合机制。鼓励支持企业与高校、科研机构合作组建省级工程技术中心、工程实验室，为传统产业切入产业高端创造科技条件；积极搭建科技成果转移、科技项目承接合作平台，重点支持企业培育自主知识产权和自主品牌，促进适应性科技成果转化为我先现实生产力；大力扶持培育各类科技中介服务机构，扶持发展一批科技创新型中小企业。

创新人才开发环境。每年确定一批科技成果转化项目，鼓励吸引高校、科研机构和大型企业经管科技人员，以项目引进、技术开发、科技咨询、领办企业，兼职、定期服务等多种方式来我县发展，培养本土人才，同时鼓励支持我县企业经营和科技人员，通过科技项目合作、科技成果转化等方式，逐步成长为科技创新型企业家；设立高层次人才和高新技术引进专项基金，鼓励企业引进高层次创新人才或设立高层次科技创新平台，提高自主创新水平。

创新投融资环境。大力争取中省对我县基础设施、特色农业、现代服务业、交通水利、文化旅游、生态环保等方面政策支持和项目布局，在项目审核备案、土地、环保、建设等方面为投资商和民间资本放开领域、放宽政策、高效服务。积极探索县域金融改革试点，引导中小企业信用融资，支持商业银行在我县布点和扩大规模，支持创投、担保、风投基金在我县发展。培育支持优势企业多渠道、多形式融资。

（四）坚持“三位一体”推进，不断提高执政能力。

坚持“学习、实践，考核”三位一体持续推进，不断提高各级领导班子和领导干部的执政能力。积极开展争先创优活动，狠抓各级党组织的学习型党组织创建、各级领导干部的教育培训、各类干部的交流轮岗，全面提高各级领导班子和领导干部的决策力，执行力；建立健全党政领导班子和领导干部综合考评机制。注重考核结果的运用，不断提高各级领导班子和领导干部统筹科学发展的能力和水平。