替代性纠纷解决机制

第一篇：替代性纠纷解决机制

和谐语境下构建替代性纠纷解决机制的设想

作者：申遇友发布时间：2007-12-17 10:22:40

一、引言

替代性纠纷解决机制，又称非诉讼纠纷解决机制，英文名称为ADR，即“Alternative Dispute Resolution”的缩写。指的是20世纪60年代以来欧美法院逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式的总称。ADR对于消除诉讼迟延，提高诉讼效率，降低当事人的诉讼成本，节约国家有限的司法资源等方面发挥着重要的作用。

目前，我国法院内部的纠纷解决机制尚属比较单一的纠纷解决模式，大多数法院的案件以判决结案为主。随着市场经济的不断发展，经济贸易复杂性的加深，我国的民商事纠纷日益繁多和复杂，国内法院同样也面临着诉讼案件过多的压力，不断积压的案件导致了诉讼效率的低下。在这样一种形势下，单一的纠纷解决模式一方面难以满足当事人程序选择追求多样化的需求，另一方面难以有效化解法院日益增多的积案。在和谐社会的语境下，构筑我国法院的替代性纠纷解决机制愈显重要。

二、替代性纠纷解决机机制的比较法考察

（1）美国

美国是当代司法ADR最为发达的国家，1990年美国的《民事司法改革法》对改革民事司法程序和推广ADR做出了明确的规定。1998年10月克林顿总统签署了《ADR法》，并授权联邦地区法院制定具体规则，进一步推动了ADR的应用。目前美国的 许多州都制定了ADR法。其特点是：

其一，诉讼与非诉讼纠纷解决机制有机结合。美国在经历了七、八十年代“诉讼爆炸”、积案如山的巨大压力之后，法院清醒的认识到必须寻找其他纠纷解决方式来分担诉讼的压力，实现纠纷的分流。于是将仲裁、调解等非诉讼方式与法院诉讼相结合，增强了法院对案件的宏观调控能力，还创设了“法院附设仲裁”、“调解—诉讼”、“早期的中立评估”、“小型审判”、“和解会议”和“聘请法官”等新颖多样又各具特色的纠纷解决程序。①这些程序并非相互孤立，通常都是根据个案在法院的指导下穿插灵活运用。

其二，调解制度的灵活运用。法院附设调解是美国司法ADR的主要形式之一。美国调解的大量使用主要有两个重要原因，编辑：向曼琦

第二篇：多元化纠纷解决机制1

广搭平台 整合资源 构建多元化纠纷解决机制

——元宝山区人民法院纠纷解决机制

近年来，我院始终坚持“以法院为主导，以调解为重心，以化解纠纷为目标”的工作思路，有效整合各种化解矛盾纠纷的社会资源，积极构建诉讼与非诉讼调解衔接机制，合力平台，探索出一条多元化纠纷解决机制，使大量矛盾纠纷得到有效分流、妥善化解。实现了“无断层对接，全方位延伸，常态化联动”的纠纷解决工作新格局。有效化解了诉内诉外纠纷，维护了社会的和谐稳定，调解工作取得了令人瞩目的成绩：2009年出现了收案数、发改率下降，结案率、调撤率上升“两降两升”的良好局面。2010年民商事案件调撤率76%，2011年调撤率为78%，居全市前列。2012年调解工作经验被赤峰市中院和元宝山区政府分别在全市法院和全区基层部门推广，2013年赤峰市中院将推广元宝山区法院调解工作经验列为工作重点，2009年和2013年自治区高院先后两次在该院召开全区法院调解工作现场会。

一、选准纠纷解决工作的切入点，搭建多角度对接平台

1、解决道路交通事故赔偿纠纷，和区公安分局交警大队搭建平台，建立交通法庭。针对道路交通事故损害赔偿纠纷案件大幅上升、案件处理时间相对较长、被害人不能及时 得到赔偿的情况，我院与区公安分局进行协调，于2009年7月在交警大队设立了交通法庭，每周四下午由审判员和书记员接待群众来访，解答法律问题，指导当事人举证，及时组织事故双方进行调解。对达成协议当场履行的，可以不立案；对达成协议当场不能履行的，及时立案，即时制作调解文书；对达不成协议的，依法作出判决。

在以往的交通事故损害赔偿诉讼中，保险公司为方便内部管理，均主张法院判决，不同意调解，并要求各分公司、支公司必须用法院判决书做理赔。而在诉讼过程中，许多保险公司不应诉、不答辩、不出庭，事故双方很难达成调解协议，而法院作出判决后，负有赔付义务的保险公司由于前期没有参与，往往以应按保险条款核算理赔数额为由提出上诉，导致受害人得不到及时治疗，财产损失得不到及时赔偿。

为此，我院主持召开了驻区六家保险公司参加的专题座谈会，经过会商，最终达成了《关于保险公司作为第三人参加诉讼的案件尽量以调解方式结案的意见》。为进一步排除保险公司源自内部规定的障碍，我院向驻区各家保险公司发出司法建议，要求其将“意见”和“司法建议”一并转交其上级主管单位。

“意见”中规定保险公司作为第三人参加到诉讼中来，区分参保车辆在交通事故中被交警部门认定为何种责任，被认定为全部责任或无责任的，应当以调解方式结案；主次责 任或对等责任的，如对责任认定无异议，也尽可能以调解方式结案；对责任认定及用药合理性等有异议的，应当在举证期限内依法举证或申请鉴定，法院依法做出判决。

各保险公司上报后很快有四家上级主管部门同意了我院的建议，并按照“意见”的内容在诉讼过程中付诸了实施。彻底改变了以往保险公司在诉讼中只要求法院判决，不同意调解的状况。形成了案件当事人、代理律师、保险公司、交警、法官共同参与调解的“五位一体”的调解模式。实现了当事人诉讼时间短、诉讼成本低、赔偿及时到位的良好效果。2009年以来，交通法庭接待群众来访400余人次，共调处交通事故纠纷271起，调解成功率达到87%，涉案标的714万余元全部一次赔付到位。取得了较好的社会效果。

2、实现诉讼与非诉讼纠纷的分流，和司法局调解中心搭建平台，实现诉讼案件的合理分流。2009年6月，我院与区司法局调解中心开展了诉调对接工作，出台了《人民法院与司法局人民调解中心工作对接程序》、《人民调解的受案范围》、《当事人接受人民调解确认书样本》3个规范性文件，确定了工作程序、受案范围及工作方式。对于当事人双方同意接受人民调解的，签署确认书，法院作预立案登记后，通知司法局人民调解中心及时调解。调解不成的，在三个工作日内移送法院诉前调解或立案审理。截止2011年，已有212件案件由法院移送人民调解中心后顺利达成协议。诉调对接的出发点是在法院案件多时适当分流，在案件少时控制分流，有效地实现案件的合理分流，减轻了法院的审判工作压力。

3、解决医患纠纷，和驻区医疗机构搭建平台，建立医患纠纷调解室。我区共有大小医疗机构21家，接诊患者多，医疗事故纠纷也逐年增多。针对我院受理的医疗损害赔偿案件中，呈现出患者主张的标的大，医院和患者的对抗情绪比较突出，鉴定时间长，调解难度大，多数案件判决结案的特点，我院于2009年10月10日在平煤集团总医院设立了医患纠纷调解室。对医院发生的医患纠纷就近及时调解，对调解达成协议并及时履行的，可以不立案；对调解达不成协议的，引导当事人到法院立案，依法作出判决；接待医生和患者的法律咨询；及时掌握医患纠纷的动态信息，有针对性的做好医患纠纷的调解工作。原告张某、潘某诉平煤总医院医疗损害赔偿纠纷一案，原告主张其女儿在平煤总医院治疗过程中死亡，认为被告手术方案错误，输液速度过快，导致其女儿死亡，要求赔偿各项损失55万元。原告多方到有关部门上访，多次到院长办公室吵闹，在社会上造成很大的影响。已经影响到医院的正常工作。平煤总医院找到我院，要求尽快进行调解解决，我院及时派出法官到医院了解案情，认真的做双方的调解工作，最后通过法官对法医学鉴定的反复解释，使原告了解了案件的真实情况，看到了自己原有认识上 的偏差，缓解了原、被告之间的对抗性矛盾，最后在法官的主持下，双方接受了法官提出的调解方案，由被告赔偿原告人民币4万元，已经实际履行。2010年以来，我院通过医患纠纷调解室调处医患纠纷8件，全部及时履行。

4、解决劳动纠纷，和企业的工会、综治组织搭建平台,在平煤投资公司设立了劳动争议案件调解室。针对平投公司所属企业劳动争议案件大幅度上升，涉及人数众多，存在诸多不稳定因素的现状，从服务地方经济发展、妥善处理劳资矛盾、维护稳定发展大局的角度出发，我院在平投公司设立了劳动争议案件调解室。并与平煤投资公司的所属企业就如何处理好劳资纠纷举行座谈会，并达成了“关于诉讼前调处劳动争议纠纷案件的意见”。在“意见”中规定，在企业内部发生有劳动争议倾向的纠纷，及时向法院通报情况，以便于法院掌握相关动态信息；对起诉到法院的群体性、有代表性的劳动争议案件，法院暂不予立案，由法院与相关企业及时取得联系，了解案情，依据现行法律规定及企业内部的实际情况，共同商定解决办法；区法院在诉前调处劳动争议案件时依照法律规定的程序，采取公开听证、分别调解等方式进行。2010年9月张成诗等500余名原平庄矿务局工人继多次进京、进呼上访后，又到我院提起诉讼，要求国电平庄能源发展有限责任公司兑现1996年原平庄矿务局的技改工资，这些老工人年龄较大，多数都在70岁左右，身体多病，情 绪激动，几次围堵法院立案庭，强烈要求法院立案解决。由于涉及人数众多，关系社会和企业内部稳定，我院于2010年11月19日举行了首次劳动争议纠纷诉前听证会，分管院长亲自主持本次听证会，认真听取了双方代表的诉辩意见，在对双方当事人做了大量的调解工作后，500多名退休职工撤回起诉。听证会为企业和劳动者搭建了平等对话的平台，对于保护企业和劳动者的合法权益，维护了企业内部稳定，有效化解纠纷发挥了作用。

5、送法下乡，解决基层矛盾纠纷，和乡、镇、村的人民调解委员会搭建平台，合力将矛盾纠纷解决在基层。我院对人民调解员采取集中和分散两种方式进行培训。一是受邀在司法局举办的人民调解工作培训班上指派法官进行集中培训。每年的第二季度抽调法官会同司法局对300多名村镇人民调解员进行培训和指导。2009年至今，已举办了十余期调解业务讲座，参加培训人员达589人次。二是实行人民调解指导员制度。选出4名法官作为民调指导员，每月一次深入到辖区的人民调解组织中进行走访，有针对性地指导。三是强化指导培训内容的多样性和针对性。在指导形式上，实现了从单纯的授课向电话随时咨询、邀请调解员旁听案件庭审、参与调解等多种形式的指导方式转变。在指导内容上，完成了由综合性授课向专题性交流、由讲解一般性法律规定向以实例讲应用技巧的转变。多种形式的培训强化了人民调 解员的业务素质，调处纠纷的比例也逐年提高。2010年末，我们与区司法局共同召开联席会，分析研究一年来的新增纠纷发生的特点和倾向性问题，确定了预防纠纷发生的措施和调解工作的重点。就元宝山区城镇建设发展带来的拆迁问题，集中向涉及拆迁的镇村调解组织讲解有关拆迁方面的法规政策、各类拆迁补偿标准，通报类似案件的处理情况，让人民调解员在调解过程中，尽最大努力保护被拆迁人的合法权益。我们和各级民调组织相互间定期通报信息，反馈情况，交流法律适用问题，传达最新的法律知识和审判工作动态，形成了调解信息互通有无，调解纠纷相互协助的良好氛围。五家镇50多名农民对贷款联保法律问题不理解消极抵债的案件，人民调解员把这一情况反映到法院，我院及时到村组织贷款农民，就借款合同和担保方面的法律知识进行讲解，大部分贷款户弄懂法律规定后自动履行了合同义务。

6、针对涉法、涉诉信访问题，和信访案件多发企业搭建平台，建立化解涉法、涉诉信访案件联系点。2011年周某要求确认“五七工”身份、给付生活待遇案件引起我院的重视，因为这是一个很有代表性的 案件，也是一个投石问路案件，先诉一个案子，其后跟着一大批，如果审查不严，立上案。解决一起往往连带着其他更多相同相似案件，处理结果都可能是其他案件的参照标准。具有“五七工”身份的人在我区就达4700余人，这关乎一大批劳动者的合法权益，关乎区内企业的生存发展，更与全区发展、稳定的大局息息相关。周某多次上访，情绪很不稳定，如果不妥善解决，势必又成为一个新的上访户。我院及时深入到平煤公司，了解五七工的历史背景，和企业一道制定相应的措施,由于原平庄矿务局所属企业，多年来经过转制、重组，企业内部合并，分立，国家政策性破产等，出现了员工身份臵换，劳动关系变化和划分调整等一系列问题，比如“五七工“、家属工、工残人员上访等十五类问题，许多问题还没有得到彻底解决。争议的发生时间久远，情况比较复杂，涉及人数众多，如果对这些纠纷处理不当，答复不当，沟通不及时，极有可能引发群体性信访案件。我院经研究决定在平煤公司设立涉法、涉诉信访案件联系点。目的是延伸审判触角，及时掌握纠纷动态，贴近矛盾发生前沿，提前介入调解，把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态。联系点在建立不久就发挥了积极的作用。对周某一案，通过联系点召开专题座谈会，共同商定解决的办法，最后决定由法院和平煤公司共同向市政法委作出汇报，在市政法委的积极协调下，市政府出台了相关文件，初步解决了“五七工”的生活待遇问题，每月给付生活费223元。现在，“五七工”的问题已经纳入了国家的养老保险政策范围之内。

二、多元化把握纠纷解决工作触角，实现全方位延伸

1、向地企经济发展的焦点延伸。2010年康志新等六十余名风水沟镇下坎子村村民诉至法院，要求平煤风水沟煤矿赔偿因采煤活动造成2036亩土地塌陷，农民无法耕种，给承包土地的农民造成的经济损失达1200余万元。

五家镇金桥村小什大份村民组张常保等十三户村民及五家镇金桥村委会分别起诉，要求被告国电平煤公司、平投公司因采矿活动造成土地塌陷给承包土地的农民造成经济损失280万元。

美丽河镇绿源奶牛养殖小区六十余名奶牛养殖户，以国电平煤公司六家矿采矿活动引发地表塌陷造成经济损失为由，诉至本院，要求被告赔偿各项经济损失3024万元。

三起案件在社会上引起很大的反响，当事人情绪激动，声称如果不彻底解决问题，就集体进京上访，并多次集体到平煤公司及下属煤矿闹事，严重的影响了企业正常的生产经营活动。该案一度成为影响地企经济发展的焦点问题。

三起案件诉至法院以后，引起了我院党组的高度重视，我院责成专门合议庭，深入到塌陷地现场查看土地塌陷情况和房屋受损情况，与原告人谈心，倾听各方意见，取得了当事人的信任。一方面，我们积极指导原告人申请对土地的塌陷原因进行科学鉴定评估，另一方面，我们积极地向区委进行汇报，同时与平投公司、平煤公司进行沟通，积极探索解决的办法。2010年12月，法院党组全体成员到平煤公司现 场办公，直接对三起案件进行调解。最终使这三起涉及人数众多，标的额较大，有信访隐患的集团诉讼案件得以顺利解决，调解结案金额为3700余万元，并在一个月后协调执行完毕。使土地受损的农民得到合理的补偿。

2、向新城区开发建设的热点延伸。

随着城市建设步伐的加快，征地拆迁案件逐年递增，引发的社会问题也明显增加。妥善地处理好征地拆迁问题一度成为平庄新城区建设的热点问题。

2010年赤朝高速公路途径美丽河镇四家村1000多米路段，六户农民因补偿问题没有达成协议，拒绝拆迁，导致公路建设无法进行，道路梗阻车流不畅，严重影响了高速公路的建设，也造成了一定的安全隐患。高速公路建设指挥部多次做拆迁户的工作毫无结果，区政府领导交办法院，要求尽快拆迁。法院接受区委交办后没有立案，院党组指定成立专项合议庭诉外调解解决，为寻找公共利益和村民利益的平衡点，院党组及合议庭一面走访拆迁户，倾听群众诉求，一面与相关部门协调合理补偿标准，通过积极工作，最终6户拆迁户与政府达成拆迁协议，使四家村路段得以顺利施工。

我院先后有平庄镇向阳村新农村建设征地拆迁案、平煤塌陷区治理安臵房屋征地拆迁案、平投公司危房改造拆迁案和新城区建设征地拆迁案等34件案件均通过诉讼外调解的方法解决。多数没有立案，有的应双方当事人的要求，在达 成调解协议后由法院出具了调解书。在这些拆迁案中没有一件采取强制措施、没有一件发生突发事件、没有一件引发上访。

3、向工业园区建设的难点延伸

近年来，为了实现宝山工业经济的可持续健康发展，我区在元宝山镇境内规划建设了赤峰市资源型城市经济转型开发试验区，投资21亿元的国电化肥、总投资8.7亿元的九联焦化和天华机械、富强机电、杰翔复合肥等一批项目先后入驻园区，这里成了元宝山区资源型城市经济转型的“桥头堡”。

然而，在开发试验区建设过程中，道路建设和污水处理工程等基建项目的征地和补偿，一度也成为了难点和棘手问题，被占地村民提出了“转城镇户口、全体上低保、一次性发放补偿款若干万元”等不符合相关政策的条件，影响了园区建设和项目施工。元宝山法庭接到政府和相关部门协助配合做群众工作的请求后，及时向院党组做了汇报，院长和主管院长带领法庭的干警接连用了10多天的时间挨家挨户宣传政策、讲解法律，做细致耐心的思想工作，终于促使群众达成了一致共识，签订了占地补偿和拆迁协议，使得园区污水处理厂、煤炭运输铁路专用线等重点项目建设得以顺利实施。

4、向案件多发的社区延伸 针对城镇社区婚姻家庭纠纷案件、热力合同纠纷案件、物业合同纠纷案件逐年上升的特点，充分发挥就地调解、就地开庭的巡回审判优势，进一步方便当事人的诉讼。我院在旭日社区设立婚姻家庭案件巡回审判点，在向阳社区设立热力合同、物业合同纠纷案件巡回审判点。巡回点设立后，在社区张贴便民告示，发放便民联系卡，在社区现场开庭，现场调解，现场解答，面对面为社区居民答疑解惑，使社区居民近距离接触庭审，满足了群众对司法的需求。

原告安某等十五户居民在旭日社区购买了某房产开发公司承建的楼房，入住后，遇到雨雪天气房屋就会出现漏水现象，致使安某等顶楼居民室内墙面严重受损。安某等人多次找房产公司未果，矛盾日益激化。向阳社区巡回审判点受理此案后，经法官多次与房产开发公司协调，耐心调解，最终促使双方达成调解协议，使困扰居民多年的房屋漏水问题得到解决，原告对此十分满意，并消除了对房产公司的怨气，实现案结事了人和。

在物业纠纷审理过程中，在物业服务尚未形成规范的市场机制情况下，物业服务企业不严格按物业服务合同履行、不按规章制度办事等忽视业主的合法权益的事件时有发生，不少物业管理企业收费标准模糊不清，多收费，少服务，质价不符，任意调价，处理问题和解决矛盾方法简单生硬。个别业主，缺乏公共契约意识，一味地主张业主的权利而忽视 业主应尽的义务，不按时缴纳物业费、不遵守“物业服务条例”，导致物业企业与业主之间的矛盾加深。为了从根本上解决本地区物业公司与业主在物业管理服务过程中产生的矛盾纠纷，规范物业管理服务的标准，维护业主、物业公司的合理诉求，今年3月，经过充分调研，我院会同城建局、房管中心、各城区街道办事处及区内各物业公司召开专题座谈会并会签了《关于规范物业服务行为 妥善解决物业纠纷的指导意见》。就物业服务收费协商议定、服务项目及收费的公示与监督、物业服务企业与业主双方应注意事项、物业服务纠纷诉前调解及诉讼中的举证责任等五个方面进行了可操作性规定。指导意见得到了各方的高度认可，实现了物业服务企业明白服务和明白收费，为减少物业服务纠纷，建立和谐的物业服务关系奠定了基础，必将为共建和谐社区起到积极作用。

5、向校园延伸，从源头上减少未成年犯罪

我院与团委、妇联、教委共同开展 “法律服务进学校”活动，制定了《预防犯罪，保护自我》实施方案，在学校创办了法制教育基地，以定期到学校开展庭审、组织学生旁听案件和法制宣传进校刊等形式，将审判工作向学校延伸。教育活动取得了明显成效，我区未成年案件已从2009年的10件21人下降到2011年的3件5人。推行适合未成年身心发展特点的案件审理方式，并在工作方法上进行了积极的探 索，在校学生吕某抢劫一案，庭审前合议庭走访了被告人所在的学校、家庭和村委会，并形成社会调查报告，与检察院、教委、学校、被害人及被告人亲属就如何挽救未成年人召开了专题座谈会，会上，被害人对被告人表示谅解，法院依法给予了从轻处罚，同时落实了跟踪帮教措施，吕某现已经重返校园。

我院还把民事调解工作理念贯穿于刑事附带民事案件的调解之中，将调解和刑罚有机结合，鼓励诉讼双方调解。对于被告人已赔偿受害人各项损失的，量刑时作为从轻处罚的情节，对有能力赔偿而拒不赔偿的，作为量刑酌情从重情节，从而达到了附带民事诉讼的诉求能够兑现，被告人又认罪服判的目的。2009年以来在审结的241件附带民事诉讼案件中，有229件通过调解解决，调解赔偿数额976万元，调解实际履行率100%，均在刑事判决作出前赔偿到位，被害人及时得到了赔偿，消除了新的不稳定隐患。

6、向执行环节延伸，提高执行和解实际履行率 五家镇五家村养鸡大户于某，在农村合作银行贷款近十万元，由于经营不善，没有及时还上贷款，并欠了张某3万多元的饲料款。银行和张某申请执行，经过干警们的了解，发现于某没有能力偿还这笔债务，如果将他的鸡场几千只鸡强行卖掉，也不能还上全部债务。经过多方调解，最后采取了蓄水养鱼的方式，由担保人钱某替于某偿还贷款，鸡场的 收入偿还欠张某饲料款，等于某渡过难关，再清偿担保人钱某垫付款。这样既保护了债权人的利益，又保证了于某日后偿还和发展的能力。又如科右后旗赤通房地产公司在元宝山镇建有住宅楼，因招商政策变化，42户居民四年无法取暖，执行干警在加大执行力度的同时，积极做好思想稳控工作，防止发生涉诉上访事件，同时协调热力公司为其铺设专门管道，达成了居民、房地产公司、热力公司共同分担热力费的执行和解方案，使42户居民在取暖期来临之前接上了供热管道。元宝山区建行、农合行及孙某等43名申请人申请执行君再来酒楼借贷纠纷一案，因经营者负债躲避、酒楼资不抵债无法拍卖近十年无法解决。2011年6月元宝山镇组织开发云杉路市场，执行人员抓住这个有利时机，积极协调有关部门将君再来酒楼纳入到开发计划中。通过主管领导亲自做工作，在建行和农合行放弃大部分利息后，使有抵押权的申请执行人、无抵押权的申请执行人及尚未起诉的共103户债权人都得到合理偿付，顺利执结了43件执行案件，维护了社会稳定。此外，通过大力协调，执行和解了美丽河镇古山奶牛小区52名养牛户土地塌陷补偿纠纷；向阳小区192名农户土地塌陷补偿纠纷以及平煤公司劳动争议案等一批群体性案件。为化解社会矛盾，促进社会和谐做出了贡献。

三、建立长效机制，实现常态化解决纠纷机制

1、坚持开展“法律服务六进“活动，建立解决纠纷工 作的长效机制，使法律服务进社区、进企业、进机关、进学校、进农村、进家庭列入法院的正常工作日程，实现了六进活动的常态化开展。

法律服务进社区，坚持每周四到巡回审判点接待、解答群众的法律咨询。做到接待、解答和调解工作的常态化。

法律服务进企业，经常信息沟通，开展专题调研，有针对性的解决问题，做到沟通调研常态化。

法律服务进机关，坚持每周利用一天的时间专门审理、调解交通损害赔偿案件，使交通法庭的调解工作常态化。

法律服务进学校，根据与区教委、妇联、团委制定的《预防犯罪保护自我青少年法制教育实施法案》，坚持经常性地对女中学生进行人身安全教育，组织学生旁听庭审，推行适合未成年身心发展特点的案件审理方式，做到预防青少年犯罪工作常态化。

法律服务进农村，以指导人民调解员的工作为主题，加强与人民调解员的沟通，采取多样化的培训指导方式，使指导人民调解员工作常态化。

法律服务进家庭，利用农闲季节、双休日、节假日通过家庭法律知识讲座、发放法律宣传单、出动法律宣传车等方式，营造公民知法、守法，建立和谐幸福家庭的良好氛围，促进婚姻家庭矛盾纠纷得到有效化解，实现婚姻家庭纠纷调解工作常态化。

2、与人民陪审员常态化联动，提高人民陪审员参审案件的调解率

2011年我院组织了“人民陪审员集中活动月”活动，开展了“六个一活动”，即：举办一次庭审观摩、开展一日立案活动、组织一次庭审评查、协助一次案件执行、进行一次案件陪审、召开一次专题研讨会。活动的开展让陪审员进一步了解和掌握了审判程序、审判纪律、司法礼仪、诉讼知识。2011年9月，根据金柱院长关于加强人民陪审工作的讲话精神，我院召开人民陪审工作会议，就如何在巡回审判中加大人民陪审员陪审力度，提高人民陪审员待遇，充分发挥人民陪审员调解作用进行了部署。2011年陪审员参与审理的案件共260件，调解结案248件，调解率达95%。

3、对人民调解员实战指导多样化

一是组织观摩庭审。自2009年至今，我院先后组织了60余次人民调解员通过观看劳动争议、民间借贷等数十种类型案件的观摩庭。二是互相邀请相互支持。一方面法院邀请人民调解员参与“三养”案件、邻里纠纷及小额债务等案件的巡回审判，既提高了调解成功率，又提高了他们的调解水平。另一方面受基层调解组织邀请，法官也深入到群众中间，协助人民调解员调解纠纷，树立其威信，促进纠纷的解决。元宝山区南荒村由于企业征地，土地补偿、邻里纠纷突出，驻地法庭在送达起诉状时便邀请人民调解员先行协助调解，经过法官、人民调解员共同努力，案件大多和解撤诉。2009年以来。人民调解员参与调处纠纷1461件，95%的案件都在诉前得以化解。

4、坚持院长接待日制度

为沟通民意，有效化解社会不稳定因素，提高司法公信力和人民群众的认可度。从2009年6月1日起，我院推行院长接待日制度。在立案区设院长接待室，每周星期一至星期五上午由院长、副院长通过答疑、批转督办等方式轮流接待来访群众和当事人，接待内容既包括本院信访案件、正在审理、执行的案件；对干警违法、违纪问题进行的检举；对本院相关工作提出的建议和意见。2010年1月，在院长接待日里处理了一起285名村民为了区区一千多元树木款要与村委会打的“呕气官司”，需要预缴的诉讼费比诉讼标的额还高，鉴于这种情况，当日值班院长主动进行了调解，最终村民放弃了起诉。另外对于事关大局、涉及发展、影响稳定、关乎民生的四类案件，实行重大疑难案件备案制度。立案庭填写重大疑难案件备案表上报院领导，院领导对四类案件全程跟踪指导，以便找准时机及时调解。

5、以固定巡回审判点为依托，实现巡回审判工作常态化

为及时掌握基层矛盾情况，在更大层面上指导人民调解，方便群众诉讼，减轻群众负担。我院分别在五家镇金桥 村、平庄镇马架子村、马蹄营子村、风水沟镇兴隆坡村及美丽河镇5地设立巡回审判点，法官以 “送法下乡”的服务理念深入农村，及时化解农村基层一些简单民事纠纷，2010年以来，已开展巡回审判68次，开展法制讲座7次，普法教育群众4000人次，实现了以办案为中心向以解决矛盾为中心的工作方式转变。

6、高效快捷的速裁调解

为快速稳妥化解纠纷，我院坚持把灵活、快捷、便民原则贯穿于速裁工作的始终，要求速裁庭审理案件做到一个“快”字和五个“当”字，使之成为“便民快车道”。

“五个当”即当天受案、当天通知当事人、当天组织调解、当天制作法律文书、当天送达双方。对当天不能送达的，要求2个工作日内必须送达，同时定出开庭时间；“一个快”即尽量简化诉讼程序，在不违反法律规定的前提下，有的案件根据诉状诉请就直接进入法庭辩论或调解程序，省略了举证、质证环节；有的案件实行陈述、辩论、举证同时进行，让当事人实实在在地感到方便、快捷、高效。2011年，速裁案件实现了庭审平均用时30分钟，最多时创下一天审结八起案件的记录。

2011年，速裁庭共受理案件317件，结案率99.4％，调撤率96.2％，当庭裁判率为98.3％，无一起上诉、上访案件，平均审限5天，极大地提高了审判效率。

四、我们的几点体会

通过建立“无断层对接，全方位延伸，常态化联动”的纠纷解决工作机制。我们主要取得了以下几个方面的体会：

一是有效化解了矛盾，缓解了审判压力。2009年以来，我院通过诉讼外调解，化解社会矛盾纠纷1560件，使3000余名当事人未经诉讼便解决了矛盾。2009年案件就出现了两降两升局面：收案下降了14.8%，发改率下降了4.2%，结案率上升了3.1 %，调撤率上升了9.7%。

二是消除了上访隐患，促进了和谐稳定。法院与人民调解机构等社会组织形成了合力，将大量群体性事件消除在萌芽状态。对可能诉至法院的敏感性、群体性纠纷，相关企业和部门及时与法院进行沟通，并将纠纷的特点加以总结向法院通报，促使法院做好预案，立足抓早、抓小、抓苗头，防止矛盾进一步激化。如平煤公司四千余名“五七工”的社会保险待遇问题，就是通过法院与行政部门、企业相互沟通信息，共同召开调解协调会，商讨对策，及时上报，使这起50多年的历史问题得到妥善解决。

三是程序简便、效率高，人民群众更欢迎。我们与交警、医院、企业设立的调解点，都是由当事人在合法、自愿的前提下，自主选择解决争议程序，所以更符合社会大众的传统观念和诉讼意识；其次，通过非诉讼纠纷解决机制，极大减少了当事人时间和金钱成本的浪费，当事人更愿自觉履行，法院执行也更加容易。另外民调组织、人民调解员的提前介入，在掌握社情民意、缓解利益冲突、密切党群干群关系等方面发挥了不可替代的作用，形成了维护社会稳定的重要屏障。

四是对党委政府交办的土地征占、房屋拆迁等敏感案件，尽量不立案，采取诉讼外调解的办法，逐步加以解决。这样有效避免了判决的案件多、上诉率高、发改的可能性大、信访隐患大和执行难等诸多问题。

五是建立以法院为主导的信访个案化解听证会制度，相关单位参与听证，分别发表意见，共同出具信访案件的终结结论，形成政法委统一领导、信访局驻京值班、公安局围堵设卡、乡镇街稳控接人、法院个案解释答复的信访案件处臵化解模式。以有效的减轻法院的信访压力。

以上是我院多元化解决纠纷机制的一些做法，有些做法还在积极的摸索探讨之中，不是很成熟，我院要积极借鉴其他兄弟法院的经验。今后我们将继续完善工作机制，不断丰富和充实纠纷解决工作格局，为促进社会的和谐稳定做出新的贡献。

第三篇：非诉讼纠纷解决机制挺在前面

把非诉讼纠纷解决机制挺在前面

——构建非诉讼纠纷化解综合平台建设

论文提要：

本文共分为三章：

第一章，概述非诉讼纠纷解决机制的重要意义和独特优势，体现了坚持以人民为中心，维护群众合法权益的价值追求、创新社会治理，构建共建共治共享治理格局的路径导向、深化司法改革、破解“诉讼爆炸”难题的现实需求；有利于激活当事人自主解决矛盾纠纷的积极性、降低时间成本便利当事人、使受损或失衡的社会关系调整修复。

第二章，非诉讼纠纷解决机制的制度设计，主要包括主要内容、基本原则，及构建非诉讼纠纷化解综合平台的设想。主要内容包括：民间性纠纷解决机制、行政性纠纷解决机制、法院附设性纠纷解决机制；基本原则包括：坚持“一体导向”，分散和集中相结合、坚持“需求导向”，刚性和柔性相结合、坚持“效果导向”，治标和治本相结合；非诉讼纠纷化解综合平台主要是打造“三大中心”（“线下+线上”非诉分流中心、“分调+联调”非诉办理中心、“共建+共享”非诉数据中心）、构建“四大平台”（家事、商事、行政、民事纠纷）；建立“四项机制”（“接案、研判、流转”为一体的案件分流、以“联动和补强”为核心的协调化解、诉与非诉的衔接融通、双向评价的督促考核）。

第三章，作为非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分，介绍了“一乡一庭”工作的建设情况。主要做到“五个提升”：提升推进工作层级、提升工作规范化水平、提升保障水平、提升数字信息化水平、提升工作实效。

全文共7567字。

主要创新观点：

一、构建非诉讼纠纷化解综合平台

基本原则是坚持“一体导向”、“需求导向”、“效果导向”。打造“三大中心”：“线下+线上”非诉分流中心、“分调+联调”非诉办理中心、“共建+共享”非诉数据中心；构建“四大平台”，打造家事、商事、行政、民事纠纷化解“四大平台”，实现对矛盾纠纷化解的全面覆盖；建立“四项机制”，建立“接案、研判、流转”为一体的案件分流、以“联动和补强”为核心的协调化解、诉与非诉的衔接融通、双向评价的督促考核等“四项机制”，支持和促进非诉讼多元化综合体系协同高效运行。探索制定“公证+调解”“调解+仲裁”“调解+行政复议”等组合式化解方案，建立“矛盾纠纷就地化解率”

“非诉纠纷化解群众满意度”等指标，推动形成多元导入、一体受理、分类化解、联动处置、跟踪监测的运行模式。

二、完善“一乡一庭”工作建设

“五个提升”：（一）提升推进工作层级；（二）提升工作规范化水平，（1）规范人员选聘标准，（2）规范案件来源，（3）规范案件办理，（4）规范文书制作及档案管理；（三）提升保障水平；（四）提升数字信息化水平；（五）提升工作实效，（1）加强宣传引导，浓厚舆论氛围，（2）细化考核标准，确保工作实效，（3）定期开展培训会，加强队伍建设。

第一章

非诉讼纠纷解决机制概述

一、非诉讼纠纷解决机制的意义

总书记在中央政法工作会议上提出：“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。这是适应新时代我国社会主要矛盾由人民日益增长的物质文化需要同落后的生产力之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活的需要与不平衡、不充分的发展之间的矛盾的变化，推动社会治理创新的重要论断，是深刻把握矛盾纠纷发展与化解趋势，践行新发展理念作出的重大理论创新，为推动多元化纠纷化解体系建设，促进国家治理体系和治理能力现代化，指明了方向，提供了基本遵循。

（一）把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，体现了坚持以人民为中心，维护群众合法权益的价值追求。

当前社会主要矛盾发生变化，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。诉求的多样化，导致矛盾纠纷呈现多发性、多领域、多主体发展态势，有限的司法资源难以充分满足群众需要。非诉方式以便捷和低廉的优势，拓宽了群众维护自身合法权益的渠道。

（二）把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，体现了创新社会治理，构建共建共治共享治理格局的路径导向。

“非诉”与“诉讼”作为化解矛盾的两大手段，都是推动矛盾纠纷纳入法治化轨道解决的重要途径。非诉纠纷解决方法在法制框架内运用乡规民约、道德文化等规范行为，有利于促进社会自治善治，充分体现了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理相结合，自治、法治、德治相融合的治理思路。

（三）把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，体现了深化司法改革、破解“诉讼爆炸”难题的现实需求。

中国人奉行“和为贵”和“无讼”理念。随着法治建设的推进，公民权利意识增强，特别是受立案登记制等因素影响，诉讼案件数量快速增长，案多人少矛盾突出。把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，构建起分层递进、衔接配套的纠纷解决体系，从源头上减少诉讼增量。要求我们加快推动非诉讼纠纷解决方式建设，健全多元化纠纷解决体系，筑牢矛盾纠纷化解屏障。

二、非诉讼纠纷解决机制的独特优势

与诉讼相比，非诉讼纠纷化解方式在化解矛盾纠纷、修复社会关系中具有独特优势。主要表现为：

（一）纠纷双方合意，纠纷非诉解决的当事人主要基于双方合意解决纠纷，有利于激活当事人自主解决矛盾纠纷的积极性。解决依据多样，纠纷非诉解决通常是在法律框架内，灵活运用各种社会规则来解决纠纷，有利于满足现代化社会多元化的需求。

（二）程序设置灵活，纠纷非诉解决方式程序相对灵活，当事人可视争议的具体情况选择合适的解决方案，选择余地大，时间成本低。

（三）解决过程非对抗，非诉解决方式大多以协商而非对抗的方式解决纠纷，有利于受损或失衡的社会关系调整修复。在制度设计和法律规定层面，非诉纠纷解决方式之间有紧密的逻辑相关性。

第二章

非诉纠纷解决机制的制度设计

诉讼作为一种传统的、权威的纠纷解决方式，具有最高的权威性。然而，面对“诉讼高潮”的到来，传统审判机制的诉讼负荷日益沉重。仅依靠正式的司法诉讼程序难以满足社会纠纷解决的需求，多元化纠纷解决机制应逐渐得到立法、司法的重视，建立一种多元化纠纷解决机制更符合我国社会和法治可持续发展的需要。

一、非诉讼纠纷解决机制的主要内容

目前，我国有明确法律依据的非诉纠纷解决方式主要有以下几种：

（一）民间性纠纷解决机制

民间性纠纷解决机制主要是人民调解，是处理社会民间纠纷的重要手段，主要作用是民间纠纷的调解与仲裁，来缓解民间纠纷双方之间的矛盾冲突，使双方之间的紧张局势缓解降温，使矛盾双方保持非紧张姿态，遏制互相之间的紧张局势扩大化和蔓延。民间纠纷解决机制的优点在于纠纷处理的快速性，不拖延，不耗时，只要双方能够意见协调一致，纠纷处理便可以结束，能从长远角度处理双方之间的矛盾，甚至缓和双方关系。与诉讼相比，前者对矛盾双方利益及关系的发展有更多的好处，在不破坏双方现有关系的基础上解决纠纷是最理想的一种方式。

（二）行政性纠纷解决机制

通过行政机关进行纠纷调解是当前社会发展的一大趋势，它的执行效力与民间纠纷调解比较相对较高。行政纠纷调解需要专门的相关法律进行约束，使其成为行政机关及政府的一种工作职能，是目前社会中多样化纠纷解决的一项重要手段。行政性纠纷除了可以调解公民之间的矛盾外，更多的可以运用与社会中的一些不太容易调解的较重大的问题。如农民工讨薪问题，这种问题关乎民生，社会影响大，比起劳动者自发要求管理人员给付工资的方式，行政干预更具有威慑力，也能更好的维护老百姓的利益。行政性纠纷调解介于民间性纠纷调解和法院诉讼，既能及时有效的处理社会中产生的一些社会纠纷，也不会影响司法机关处理其他重大社会问题的权威，是处理相对不容易解决的民间纠纷的有效方式。行政性纠纷解决机制主要包括行政调解、行政复议、行政裁决等。

（三）法院附设性纠纷解决机制

法院附设性纠纷解决主要强调事件的是非对错，从法律的角度出发，不以调解为手段，不考虑结果会否是当事人所期待的。而纠纷调解相对更加人性化一点，处理结果不一定应用法律知识或者法律手段，只要当事人双方同意、满意，就可以终结纠纷。法院的介入让经济案件转化成诉讼，势必造成时间上的拖延和程序的一一进行，不会像普通调解一样，很快让矛盾双方达成协议。调解不属于法定程序，所以，不需要法律正式机构和法律正式裁判人员通过正式法律程序进行审判，只需要相关法律助理人员或街道社区法律顾问等法律附设性经济方法来化解纠纷双方民事矛盾。

二、非诉讼纠纷解决机制的基本原则

从发展趋势来看，非诉纠纷解决方式逐步向一体化、组合式、高效率转变。

（一）坚持“一体导向”，分散和集中相结合，树立开放、协调、融合的工作理念，打破各自为战、自成一体的格局，推动非诉纠纷受理、办案机制从“一部门、一通道、一条线、一入口”到“一张网、一站式、一条龙”转变。

（二）坚持“需求导向”，刚性和柔性相结合，既引导群众发挥主体作用，运用私力救济手段，自我化解矛盾，又依据国家法律法规，通过公力救济机制救济纠纷。

（三）坚持“效果导向”，治标和治本相结合，在发挥非诉纠纷化解定纷止争基本功能的基础上，将修复社会秩序、防范社会风险确立为价值追求，运用非诉手段有效调节平衡社会利益关系，实现政治效果、法律效果、社会效果的统一。

三、构建非诉讼纠纷化解综合平台的设想

（一）打造“三大中心”。主动对接人民法院，统筹行政机关、专门机构、社会组织、民间人士等各方面的力量，以建设“线下+线上”非诉分流中心、“分调+联调”非诉办理中心、“共建+共享”非诉数据中心“三大中心”为抓手，打造以“多元导入、一体受理、分类化解、联动处置、跟踪监测”为运行模式的非诉讼纠纷化解实体、网络、热线平台，建立健全非诉讼纠纷化解组织网络，构建起多主体参与、多领域汇集、多链条驱动的非诉讼纠纷调处工作体系。

1.“线下+线上”非诉分流中心，在有条件的市、县人民法院诉讼服务中心和司法行政公共法律服务中心等建立“非诉大厅”或“非诉专区”，承担非诉解决接待、指引、受理、分流等功能。

2.“分调+联调”非诉办理中心，在行政机关、专门机构、行业组织依法设立非诉办理平台及网点，实现对各类非诉纠纷化解的全面覆盖。

3、“共建+共享”非诉数据中心，联通汇集各部门各方面、各领域各类型纠纷数据，集聚归类储存、统计分析、实时监测、研判预警等功能，建立“四色预警”体系，对矛盾纠纷风险实行分等级研判、预警和处置。

（二）构建“四大平台”。树立一体导向、需求导向、效果导向，做到分散和集中相结合、刚性和柔性相结合、治标和治本相结合，针对不同类型的纠纷、不同化解方式的各自特性，按照分类而治、分类而建的基本思路，打造家事、商事、行政、民事纠纷化解“四大平台”，实现对矛盾纠纷化解的全面覆盖。

（三）建立“四项机制”。聚焦解决衔接不畅问题，着眼破解不同方式之间联动不足问题，以纠纷化解效能为落脚点，坚持协同治理，建立“接案、研判、流转”为一体的案件分流、以“联动和补强”为核心的协调化解、诉与非诉的衔接融通、双向评价的督促考核等“四项机制”，支持和促进非诉讼多元化综合体系协同高效运行。

探索制定“公证+调解”“调解+仲裁”“调解+行政复议”等组合式化解方案，建立“矛盾纠纷就地化解率”

“非诉纠纷化解群众满意度”等指标，推动形成多元导入、一体受理、分类化解、联动处置、跟踪监测的运行模式。

第三章

“一乡一庭”工作是非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分

“一乡一庭”脱胎于“枫桥经验”，是服务和保障国家乡村振兴战略，推进基层治理体系现代化的内在需要，致力于让矛盾消解于未然，将风险化解于无形。推动“一乡一庭”工作向纵深发展，必须提高政治站位，明确目标要求，创新工作思路和工作举措，强化政治意识、大局意识、责任意识和担当意识，进一步增强责任感、使命感，努力使人民法庭在巩固基层政权体系、推进乡村振兴战略、促进乡村治理现代化等方面的巨大作用

（一）提升推进工作层级

把“一乡一庭”工作提升到推进国家基层治理体系、治理能力现代化的认识层面上来，认识到该项工作是人民法院参与推进基层治理现代化建设、保障和服务乡村振兴战略的创新性举措，是打造新时代枫桥经验的有益探索。县主要领导要亲自安排部署、现场指导、跟踪问效，分管责任人员要坚持以问题为导向，瞄准重点，精准发力。要构建党委领导、各方参与的矛盾纠纷调处网络，由县委、法院、人民法庭构成三级联动，县委政法委要成立专门领导小组，定期召开由各乡镇党委书记参加的推进会议，明确乡镇主管政法工作的副职为具体负责人。建立定期通报会商制度，由政法委牵头，每月定期开展活动，汇报、研讨问题、制定措施等。努力实现“小时不出村，大事不出乡，矛盾不上交，层层有人负责，事事有人真抓实干”的目标。

（二）提升工作规范化水平

（1）规范人员选聘标准

制定统一的人民陪审员选聘标准，严格按照标准进行选拨任命。人民法庭的陪审员统一由乡镇党委政府推荐符合条件能驻庭开展工作的专、兼职人员，优先选聘年富力强、经验丰富、责任心强、群众威望高的老干部、老教师、企业家等乡贤人士，由县司法局和法院统一进行考察，考察合格的，提请县人大常委会任命为人民陪审员。保证每个人民法庭的常驻庭人员至少达到四名。每月、每年对陪审员进行考核，对考核优秀的进行奖励表扬，对考核不合格的采取劝退机制。

（2）规范案件来源

1.法院委派调解

法院立案庭按照诉前分流程④④序将适合乡镇法庭调解的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、赡养纠纷及双方当事人居住地为同一乡镇的借款、合同纠纷等挑选出来，委派给相应的人民法庭进行诉前调解。

2.乡镇党委、村委会推荐

乡镇党委、村委会等机构将本乡镇适合调解的矛盾纠纷及有信访隐患的矛盾纠纷交由人民法庭进行调解，力求将矛盾化解在基层，消除在萌芽。

3.群众主动申请调解

群众有了矛盾纠纷，出于对人民法庭的信任，主动向人民法庭申请，人民法庭积极受理，认真负责，尽全力调解案件，力求化解矛盾纠纷，解群众之所急。

（3）规范案件办理

详细安排陪审员的值庭情况，确保每天至少两名驻庭陪审员。建立健全一系列工作台账，对案件进行统一登记、造册，包括当事人的基本信息、案件的受理、调解的过程及调解结果等事项。登记后及时通知双方当事人依法开展调解工作。人民陪审员在调解过程中要遵守调解纪律，遵守自愿、保密、诚实信用等调解原则。对调解成功的案件，除现场履行完毕的，原则上指导当事人向法院申请司法确认，以增强调解协议的法律效力，保障当事人的合法权益。对当场履行的案件，人民陪审员要记录在册。对于陪审员多次耐心调解仍不能达成一致意见的，陪审员指导当事人到相关部门申请处理或到法院申请立案。

（4）规范文书制作及档案管理

人民陪审员要对各类案件及时登记，录入当事人的基本信息、调解过程、调解结果，并按照法院统一下发的文书样式规范填写并整理归档，确保每个案件一卷一档。

（三）提升保障水平

落实办公用房，将“一乡一庭”工作纳入乡镇综合治理中心建设，统筹考虑，确保每个法庭有两件独立的办公用房（含调解室）。配备办公桌椅、电脑、打印机等设备。细化奖惩政策，将人民陪审员的办案补助纳入县财政预算。落实“基本待遇+绩效补贴”奖补政策，绩效补贴包括“以案定补”和“以奖代补”两种形式。根据考评结果，每年发放一次。每年开展优秀法庭、优秀人民陪审员评选活动，激励创先争优。

（四）提升数字信息化水平

加强“一乡一庭”工作的信息化、现代化建设。主动协同联动，建立线上多元化纠纷解决平台。运用互联网技术与社会纠纷力量实现跨网络互通、跨终端连接融合，与综治中心、人民调解组织、行业性调解组织等机构的信息平台对接，使得各方的联动更加紧密、便捷、畅通，形成及时传输、实时互动、环环相扣、紧密衔接的工作网络。开发

“互联网+诉非衔接平台”，设立“一乡一庭”综合指导中心。人民法庭全部接通四级政法网，安装视频在线指导系统，实现了人民法庭之间、法庭与法院之间、法院于与政法委、司法局等部门之间的信息互通与数据同步。视频会议平台极大地方便了法院与人民法庭之间的沟通交流，院机关可以方便快捷的实现针对人民法庭的视频会议，上级有关指示的传达与落实，人民陪审员在岗在位情况的查阅以及视频调解和指导调解等作用。视频会议平台还实现了法院与其他部门之间的有机对接，使各部门之间的沟通交流更加便捷及时，节约了人力物力成本，提高了工作效率。极大地缩短了地域、空间的限制，方便了群众，向着“让信息多跑路，让群众少跑腿”迈进了一大步。

（五）提升工作实效

（1）加强宣传引导，浓厚舆论氛围

一乡一庭要充分发挥人民法庭离基层群众更近的优势，积极采取“以案释法说理、参与旁听庭、集中进行宣传、解读热点问题、解答法律咨询”等方式方法，利用电视、广播、互联网、微信等多种媒体，采用法院公开日、法律进学校、法官进乡村等多种方式，向广大群众普及宪法及法律法规知识，让广大人民群众知道法庭的存在、法庭的功能和法庭的作用，引导百姓走进人民法庭，将矛盾化解在基层。要用“以点带面、以线带面”的工作思路，注重搜集并大力宣传法庭工作中出现的典型案例和经验做法，努力打造品牌调解室、金牌调解员，发挥法庭工作的“明星效应”，营造良好的社会氛围。

（2）细化考核标准，确保工作实效

明确规定人民法庭的工作职能，起草制定《“一乡一庭”考核方案》，制定人民法庭的工作制度，包括矛盾纠纷登记流程、调解流程、转立案流程、参与综合治理情况、开展法制宣传教育情况等，同时还要对法庭庭长制定日常工作规范和管理制度，制定人民陪审员作为调解员的日常工作管理制度和考核制度。每月一次考核，年终进行总考核。对考核优秀的进行奖励，对考核不合格的采取劝退。

（3）定期开展培训会

加强队伍建设，着力提升人民陪审员的司法能力和履职水平，加大对陪审员的培训力度，通过老法官帮带、绩效考核、定期培训等多种方式助力陪审员的快速成长。由法院、司法局组织，邀请法学教授、优秀法官及资深律师等人士进行授课，既传授法律知识，又教工作方法，实现人民陪审员的业务素质的大幅度提高。

社会的健康稳步发展，需要一个安全的法律环境来作为保证的基础，人民当家作主就需要法律机关来为人民群众谋取利益，在谋取利益的同时必然产生生产劳动过程中的民事纠纷，如何优化和完善民事纠纷时当前法律部门的重中之重，然而民事纠纷的经济如果依靠非诉纠纷解决机制会达到事半功倍的效果，更加可以化解民事经济双方矛盾。

参考文献

（1）胡太伟：《新疆沙湾县烧坊庄纠纷解决机制研究》，石河子大学2011年版。

（2）范愉：《浅谈当代“非诉讼纠纷解决”的发展及其趋势》，比较法研究2003（04）。

（3）戴斌，吴雪峰：《论我国多元化医疗纠纷解决机制》，安徽工业大学学报（社会科学版）2010（01）。

（4）彭贺：《论我国医患纠纷诉讼外解决机制》，南昌大学2013。

（5）武丽琼：《医疗纠纷解决机制的法社会学研究》，山西大学2015。

（6）丁爱玲：《浅析我国非诉讼纠纷解决机制现状及发展》，载《法制博览》2015（10）。

（7）朱素梅：《物业管理纠纷非诉讼纠纷解决机制研究》，山东大学2013。

第四篇：(七)纠纷解决机制之重构

纠纷解决机制之重构

（七）经十七人次谈话了解到，当年政府和法院处理此事时，都忽略了两上十分重要的证据：一是某村民责任土地证书上虽然包含所争执的三分地，但他实际耕种的水田面积大大超过证书上标明的亩数，超出不止三分地;二是证书上的地界文字发生笔误，“二塆”与“儿塆”因谐音而写误，与村委会原始记录不符。有人提出补充证据申请二审法院改判。我不同意。一是因为二审判决生效已超过两年，再审难度大，太费时;二是改判之后，又会引发某村民与村民组之间的其它纠纷。因此，只宜自行和解。

开始，某村民以“二审判决已生效”为由拒绝和解。我们便摆出新的证据，又向他解释法律有关条文。然后指出如果他与村民组长期关系恶化可能导致对他不利的后果。经十余天的反复考虑，某村民终于同意和解。全体村民补交了三年的公粮，镇政府表示不追究任何人责任。已辞职的村民组长自动复职。一场纠纷就此了结。

清代乾隆年间，湖北提刑按察史冯廷丞总结他在刑部二十余年的经验说：“夫狱者，愈求深则愈深，要在适中而止，则情法两尽。”(见《汪容甫文笺》)。时人誉为一针见血之谈，对今天的司法行政工作来说，也很有现实意义。

这里的调解与前面介绍的民间调解案例不同，已不再是“纯粹的“民间调解”，而是一起行政调解，是政府出面以调解的形式解决一综复杂的社会纠纷。就纠纷的性质而言，纠纷本身表现为”行政性的”——抗缴国税，而起源却是“民事性的”——三分水田的归属问题。正如文中所分析的那样，按法律的逻辑，可以根据需要，将这起纠纷设计成两种案件。其一，以乡镇府名义提起行政诉讼，这在法律上是完全成立的。无论从法理上还是从实力较量上，乡镇府必胜无疑。诉讼中如果村民提出三分水田归属问题，法院将会按法律的逻辑，认定“三分水田”归属问题与本案审理的标的——税收法律关系——无关，将水田归属纠纷排斥于行政诉讼程序之外，不予处理，从而达到一种“快刀斩乱麻”的效果。其二，以抗税为由将领头人抓捕，杀一儆百。这在法律上也是成立的，被抓的人如果提出“三分水田”问题，公安机关将会以同样理由予以驳回——与本案无关。以上两种方法从法律角度都成立，而且看上去可以很快解决问题，但正如这位司法助理员所言：“就算补交了公粮，而留下的后患则会引发更大更多的纠纷”。“三分水田”纠纷没有妥善解决引发了全村抗税并导致村委瘫痪，如果再以强制手段解决抗税，完全可能是火上浇油，结果难以预测。

这位司法助理员解决纠纷的手段也是灵活多样。作为国家正式工作人员，他可以正式调查案件事实，取证、制作笔录等，但他偏偏采取不作笔录这种非正式手段。以“乡谈”这种轻松而又颇具实效的手段获取了案件事实真相。如果他采用正式手段，乡民很可能噤若寒蝉，谁也不愿意在笔录上签字。在纠纷解决上，他不是“从法律的眼光”出发，将“三分水田”纠纷排斥于抗税纠纷之外，而是“从生活的眼光”或者说“从村民的眼光”出发，将两者综合起来，统筹解决。为了全面、和平地解决纠纷，恢复村庄的安静，重整村民自治组织，乡镇府动用手中所掌握的行政裁量权——许诺不再追究任何人责任，以行政责任作为“交易标的”，换取了某村民和“弃权”和全体村民与政府的合作。一场一触即发的群体性纠纷就此平息了。颇有兴味的是，这位乡司法助理员不仅有实践，而且有理论，居然从数百年前的一位清代刑官笔记中，汲取了“适中而止，情法两尽”的古训，将不上大雅之堂的调解上升为艺术。

上面介绍的案情展现了在乡村社会里纠纷解决的一个生动活泼的场面。一个表面上看来属于民事纠纷承包合同纠纷，背后涉及到行政权的行使——计划生育、宅基地等;村民自治权的落实——村干部多吃多占，村民拒交提留;民法上抗辩权的行使——村里不归还欠款，就拒绝承包。这些在学者及法官的专业眼光中互不相干的法律关系，在农民的眼中实实在在地联系在一起。“承包与否”成了农民要挟政府和村委的“质物”。

解决“承包”背后的这一系列纠纷涉及到多种行政权的运用，行政机关在解决这一纠纷中，可以将政府可以调配的各种资源作为筹码，灵活运用到纠纷解决之中。完全可以想象，没有行政权参与其间，这一起纠纷很难从根本上解决。若仅由法院对承包纠纷进行“快刀斩乱麻”式的审判，不仅裁判难以兑现，而且可能会引来更多的麻烦。纠纷的多样性、复合性决定了在解决复杂的纠纷过程中，纠纷的解决者不能仅以一个裁判者的角色行事，还需要见机行事，不时地扮演管理者、调解人甚至是律师的角色，综合运用多种权力和资源达到纠纷解决这一最终目的。这使我们领会到为什么在乡村社会，法庭解决纠纷经常请政府出面支持，而政府解决纠纷又经常请法庭协助。从批判的眼光出发，我们可以认为这是一种司法与行政不分的例证，但从现实的角度，这实际上是国家权威的互助与互动。行政需要法庭出面，以增加其解决方案的合法性和权威性——法庭都认为是合法的!法庭则借助行政以增强其裁判的强制力——对抗法庭意味着对抗政府!

必须看到，不同法庭具有不同的功能，相应地就具有了各自的工作重点和独具风格的行事风格。作为国家的正式司法机关——县以上人民法院——如果与行政机关过多地纠合在一起，进行所谓的联合执法活动，将会损害司法的中立性以及权威性，但在基层社会，过度强调司法与行政的两分离是不恰当的。一个可行的方法是将我国的乡镇法庭改造成类似英美法系国家的治安法院或其它大陆法系国家的小额法庭。治安法院或小额法庭的一个共同点是这些机构里的所谓法官往往并不具有真正意义上的法官资格，从事的并非是单一的裁判工作，而是集司法的、行政的职能于一身，他们与其说是法官，不如说是一定社区的专职纠纷解决人，至于解决纠纷的手段、方式则因案而异。正如费城首席治安法官Joseph J.Hersch所言，治安法官的工作“更多是社会工作而不是法律工作。”美国的治安法官中很少有律师资格的人，大部分人没有本科学历，有些甚至高尚未毕业。[89]

我国实践中同现的这种法庭与公安、司法所以及其它行政机关共同解决纠纷的所谓“大调解”机制类似于美国社会60年代在政府资助下设立的“近邻司法中心”(Neighborhood Justice Center)以及70年代出现的“纠纷解决中心”(Dispute Resolution Center)，但两者有一基本不同点在于，“近邻司法中心”属于社区自治性的，而“大调解”因主要依赖于政府，性质上属于行政性的。笔者认为，结合西方国家的小额法庭、行政裁判所设置原理，可以考虑将实践中出现“大调解”机制研究改造成行政裁判所，作为解决基层社会尤其是农村社会各类纠纷有效机制。行政裁判所在解决纠纷过程中，可以集调解、裁判、行政于一身，以多种手段和身份解决纠纷，这实际上也是西方小额法庭的一个共同特征。

三、重建的原则

(一)确认行政裁决和调解的效力。我国乡镇司法行政部门解决民间纠纷的功能一直未能充分发挥主要有两个原因：其一，乡镇调解以及裁判的法律效力不具有法律效力;其二，乡镇调解或裁判属于当事人自愿，没有调解先行制度。

对于第一个问题笔者以为可以参酌我国以前仲裁法规定，采取行政裁决与诉讼并行制度，即对于乡镇司法行政机关裁决的民事纠纷规定当事人不服的，可以在法定期内起诉到法院。过期不起诉的，裁决具有执行力，将裁决的正当性建立在“不服可以不从，服了就要听从”之上。裁决做出后，当事人在法定期内不起诉的，说明当事人已经服从，即不得再起诉。一方不履行的，对方有权申请法院强制执行。当然，国家应相应地完善乡镇司法所的裁决程序，使其具备基本的程序要件，如委托律师、进行辩论、阅读卷宗材料、告知权利等，将乡镇司法所改造成行政裁判所，对辖区内的各类纠纷进行裁处。

对于经乡镇司法所调处达成调解协议的，由乡镇司法所或当事人双方送交法院审核，经法院核准后调解书具有执行力。法院认为调解违背自愿原则或国家强行法规定的，裁定撤销，当事人可直接起诉或重新到司法所申请解决。

此外，对于司法所做出的裁决或调解，法院仍可在执行程序中予以审查，对方当事人也可以申请法院裁定不予执行，具体可以参照现行法律中有关法院执行公证文书和仲裁文书的制度规定。[90]

(二)有条件地实行行政裁决先行。对于某些纠纷，笔者以为可以比照台湾的做法，对某些类纠纷实行行政裁处先行制度。我国台湾1981年修订的《乡镇调解条例》即规定，对于某些类型的纠纷采强制调解原则，由乡镇市调解委员会先行调解，经乡镇市调解委员会调解不成立者，得迳行起诉。就我国现状而言，至少对于以下纠纷可以实行行政先行调处制度：

1、不动产相邻关系纠纷;

2、土地承包纠纷;

3、山林纠纷。法律规定必须先经行政调处，如未经乡镇调处的，法院不予受理。德国与荷兰同为欧陆国家，然而，法院的受案比例却大不相同。德国的法院负担远比荷兰重，其中的一个原因即在于荷兰在处理消费者纠纷争议、租赁纠纷、简单金钱债务支付、劳资问题、交通事故乃至承揽建筑纠纷，都发展有相当有效的调解、仲裁或行政程序，使诉讼相对成为多余，而这些在德国是依赖于法院来解决的。[91]对于其它类型的纠纷是否经过乡镇司法所裁处可由当事人自由选择。建立行政裁决先行制度尤需注意的是，防止行政或法院以此为借口，限制甚至剥夺当事人诉权的行使。

(三)设置多种类型的行政裁判所。除了将乡镇司法所改造成行政裁判所外，国家应根据社会发展的状况，在纠纷较多的行业设立相应的行政裁判所。以劳动纠纷强制仲裁制度为例，据统计，全国现有劳动仲裁机构3191个，配备有20000名专兼职仲裁员，5年来审理劳动争议案件26.7万件，其中集体劳动争议1.8万件。[92]我国城市职工数以亿计，然而从1995年1月至1997年8月的两年多时间内，法院仅受理92139件劳动争议案件，平均每年仅约4万件，[93]究其原因，劳动仲裁委员会起到相当大的屏障作用。一项研究表明，二战后日本之所以能够从废墟之上转变为工业大国，劳资关系和谐安定是关键之一。日本在劳动纠纷领域建立了斡旋、调停、仲裁等系统性纠纷解决制度，罢工或其它激烈性对抗行为较少。国际劳动争议之统计发现，日本劳资争议的件数、继续时日以及劳动损失比起欧美国家轻微的多，以致欧美诸国掀起研究日本劳资关系的热潮。[94]

我国完全可以参照劳动争议仲裁制度，在消费者权益纠纷、城市房屋买卖租赁、教育管理、医疗事故、交通事故、治安行政管理、物业管理、保险、专利、著作权等领域实施行政裁决先行制度。以消费者权益纠纷解决为例，据中消协2000年初公布的数字，1999年中消协系统共受理消费者投诉720410件，解决率97.3%。消费者因经营者欺诈行为而获得的加倍赔偿金额达1044万元，比1998年翻一番。[95] 再以交通事故为例，1989年我国全年发生交通事故257539起，直接损失3.4亿元;1998年为346129起，直接损失19.3亿元。[96]我国现行法律对交通事故纠纷案件处理的原则是：交通管理部门调解是民事诉讼的前置程序，未经交管部门调解的，法院不受理;其次，在交通事故处理中，最终裁判权由法院掌握，当事人不服的可以诉至法院，从而保障了司法的统一性和权威性。这一制度设计在很大程度上减轻了法院的案件负担，但仍存在一定问题：其

一、经交通管理部门调解达成协议后，当事人不履行的，仍允许当事人再行起诉，调解协议不具有执行力。其

二、交通部门调处的过程缺乏必要的程序规范。对于这些问题皆可以比照前面所言，通过设立行政裁决所制度加以规范。如果交通行政裁判所能够消解90%的纠纷，则法院每年将减少31万起案件。

(四)裁判者不被诉追。我国行政裁决制度不彰的另一原因是立法对于行政裁决的性质认识不清，理论及立法上皆有认其为具体行政行为，一旦当事人不服行政裁决诉诸法院的，裁决机关成了被告。行政机关为免被诉诸法院的风险，对于裁决民事纠纷持消极态度。据宋龙凌等在陕西省某4个市调查，1990年至1993年，政府部门受理的土地权属和土地侵权赔偿纠纷持续上升，但到1994年后则逐年下降，其中西安市政府受理的土地权属纠纷案1994年比1993年下降17%，1995年比1994年下降17%，而1996年则比1995年下降高达56%。调查表明受案下降的一个原因是行政部门担心成被告。[97]笔者认为，假如法律准允当事人不服行政裁决可以另行起诉，则案件一旦被法院受理后，诉讼仍应在当事人之间进行，作为裁决者的行政机关不应演变为被告。理由之一在于由于当事人不服行政裁决可以另行起诉，则行政机关已无滥用裁判权并强制当事人接受其裁决的可能，相应地司法权对于行政的制约即无必要。再一个根本理由是：为了保证裁决者自由地裁决，不至于在写裁决书时胆颤心惊、忧心忡忡——如果出现差错或一方不满，自已将陷入纠纷的泥溏——一个根本的前提条件是裁判者免受追究。对于这一问题，英国著各大法官丹宁勋爵在一份判词曾予清晰的解说：

“任何以法官在行使其审判权时的言行对法官进行的起诉都是不成立的。„„对受害一方的补救办法是向上诉法院提出上诉或者申请人身保护状，要不就申请再审令或调卷令，或者采取此类步骤以撤销法官的判决。当然，倘若法官受贿或者哪怕有一点点腐化行为，或者法官滥用司法程序，那他将受到刑事法庭的惩处。但除此以外，法官不受赔偿的起诉。这倒不是因为法官有任何犯错误和办错事的特权，而是因为他应该能够完全独立地履行职责而地需瞻前顾后。„„决不能弄得法官一边用颤拌的手指翻动法书，一边自问：‘假如我这样做，我要负赔偿损害的责任吗? [98]”

丹宁的言论虽是针对法官而言的，但应当适用于一切居间调解人和裁判者，当然也包括行政裁决人。需要特别提出的是，裁判者免受诉追是指作为裁判者的机构，不应因自已的裁判行为而被诉诸法院，但这并不是说裁判者可以为所欲为。一旦发生裁判者的个人严重违背程序规则或故意枉法裁判等行为，仍可以追究其行政责任甚至刑事责任。

(五)符合程序正义的底线。虽然行政裁判所不以严格的程序规则为要件，但为了保障公民的程序权利并达成有效解决纷争的目的，行政裁判所必须要有基本的程序规范要求，即国家应为行政裁判所设置程序正义的底线，具体包括：(1)中立。中立性是程序正义的基本要求，它源自一个古老的法谚——任何人不能做自己的法官。为实现行政裁判所的中立性，并保证公民有效地参与国家管理，行政裁判所的组成人员应与行政机关保持相对独立，正如韦德在评价英国行政裁判所时所言，裁判所的特性与其说是官僚机构，不如说是民众法庭。行政裁判所应尽可能地吸引民众参与，并赋予当事人选择裁判人员的权利。例如，在劳动仲裁庭之中应当有工会成员及资方成员参与。(2)两造对抗。两造对抗不仅是居间裁决程序的基本要求，而且也已被一些行政听证程序、复议程序所采纳(如第三人的参与)。两造对抗实为程序民主和程序正义的基本要求，是公民主体地位的基本体现。这一要求有时也被表述为程序参与原则。(3)程序公开。公开并非是必然要求，从不公开审理有利于纠纷和平解决角度考虑，当事人要求不公开的可以不公开，否则应予公开，以便实行民主监督。(4)裁决应附具理由和证据。行政裁判所解决民事纠纷如果双方达成调解协议，仅须记载双方的协议便可。对于以裁决形式解决纠纷的，应附具基本的理由和主要证据，此也为程序正义的要求，但行政裁决之析理与论证以简要、明确为基本要求，与判决书条分缕析自当有所区别。

(六)接近司法之保障。法治的基本要求是法律的统一执行，而法律实施的过程中永远涉及到法律的解释，同样的法律条款完全可能因为解释的不同而得到不同的执行。为了保障法律执行的统一就必须保障法律解释权的统一，而法律解释权统一的前提是最终解释机构的统一，如果同样一部法律可由两个以上部门进行最终解释，法律势难得到统一执行。法治国家解决这一问题的办法是将法律的最终解释权统一赋予法院，在法院内部再通过上诉制度的整合，使法律的解释权最终地控制在最高法院的少数法官手中。法律统一实施是法院对行政裁判所进行司法审查的最基本理由。司法审查的第二个理由是程序保障。行政裁判所的设立主要出于效率和便捷考虑，程序保障属于其次。为防止行政裁判所独断、擅权的最佳方法是通过司法审查制度对其加以约束。我国现行法律中赋予商标委员会和专利委员会对一定的纠纷以最终裁决权，由此导致这两个委员会无所畏惧，滥用最终裁决权，形成很多不正常现象。笔者在办理一起商标纠纷案件过程中，商标评审委员会的一位工作人员即对笔者坦言，我们的处理决定是最终的，不服你们也没有办法。就该案的实际处理结果而言，明显地无视证据和法律，但结果确实如该同志所言，当事人对此没有任何救济办法，由此反映了法律将最终裁判权交由法院外的纠纷解决机构的危害性。

结语

社会转型的实质在于利益的重分与规则的重建，与此相伴而来的是纠纷的蜂起云涌。随着司法改革的逐步推行，我们有理由相信，司法权威的将会逐步得以重新确立。出于对法院信任，提交给法官们“依法解决”的纠纷将会成批地增长，而法院却难以承受案件之重，并且，人们最终会遗憾地发现，某些纠纷通过法院“依法解决”并非是最佳的方案。究其原因，不仅在于诉讼须耗费大量的时间和金钱，而且“一刀两断”式地依法裁决，不利于在当事人间形成实体上的利益衡平。为此，日本著名学者棚濑孝雄先生断言：“重视审判外的纠纷处理机关及其解决纠纷的过程，对它们发挥的功能进行研究，不只是因为它们构成一个社会纠纷解决体系的基础部分，因而具有量的重要性，而且还因为对它们的研究在提高社会解决纠纷的整体质量上也具有重大意义 [99]”。棚濑氏之言，值得三思。

第五篇：(一)纠纷解决机制之重构

纠纷解决机制之重构

（一）何兵

引子

中国二十余年的改革实践可视之为一个偶像的打碎与重塑过程，法院即是正在被塑造的偶像之一。出于对法院的信仰，人们希望尽可能地将纠纷提交法院，一断于法。然而，并非一切纠纷都适合法院解决，适合法院解决的纠纷也未必要由法官躬亲。国家从司法政策角度考虑，不应让法官大包大揽——将一切纠纷让法官扛，置法官于纠纷的风口浪尖，而应诉讼作为解决纠纷的“最后一手”。法院应与其它纠纷解决机制联手，构筑起化解社会纠纷的有效系统。本文从考察我国近十年来法院受理案件的数量入手，提出诉讼爆炸现象在我国已经初呈症兆，而且势将愈演愈烈，国家必须全面构建民间的、行政的、庭前的纠纷化解机制。否则，多数受害者会将沦为“沉默的大多数”。为此，理论和实务界应将有关司法改革之议论升格为纠纷解决机制之重构。

一、诉讼爆炸的年代

美国。据波斯纳研究，1960年是美国案件负担史上的一个分水岭。1904至1960年期间，诉至联邦法院系统的案件从33,376件增至89,112件，平均年增长率仅为1.8%，其中1934-1960年期间，仅为0.9%。这种较为平缓的案件增长很容易通过简单的措施予以吸收。六十年代后，情势大变。1983年联邦地方法院受理案件是1960年的三倍多，达280,000件，增长率为250%。比之联邦上诉法院，这一增长率又是小巫见大巫。联邦上诉法院受理案件数从1960年的3765件增至1983年的29580件，增长率为686%。联邦法院受理的案件不仅数量飞升，而且难度加大，需要开庭审决的案件数量增加，开庭时间增长。1960年约有11.4%的案件通过庭审，到1983年这一比例降为5.4%。比例虽在下降，但绝对数在增长。1960年，联邦地方法院开庭审理的案件数为10,003件，平均开庭时间为2.2天，1983年地方法院开庭审理的案件数

为21,047件，平均开庭时间3.1天。另一项资料表明，进入90年代，每年被送上联邦和州法院的民事案件近2000万件。

波斯纳分析，案件飙升的主要原因有三：

一、从供给面角度，联邦司法服务的供给价格在这一期间内大幅下降。有关1万美元(1958-1983年间一直未变)的联邦管辖案件最低限额要求因为通货膨胀的原因不能发挥应有作用。最高法院不断扩大刑事被告人获得律师帮助的权利，加上法律援助制度的完善，导致诉讼量增加。

二、从需求面角度，联邦立法和司法创设了大量新的联邦法上的权利，其中对案件负担影响尤重的是1964年的民权法案(Civil Rights Act of 1964)。此外，通过对权利法案(Bill f Rights)、正当程序条款和联邦宪法第14条有关平等保护条款的扩大解释，创设了一系列新的权利并引发大量诉讼案件。

三、就联邦上诉法院的案件负担而言，上诉率增加是案件增长的一个主要原因。联邦地区法院的刑、民事案件上诉率1960年为10.3%，1983年增至20.9%。其中刑事案件上诉增长最为明显，从1960年的25%增至1983年的94.5%。刑事案件上诉率增长主要起因于1964年颁布的刑事司法法(Criminal Justice Act of 1964)。该法使几乎每一个被定罪的刑事被告可以请求公助律师为其提供上诉服务。

意大利。1987年1月1日的统计表明，意大利共有7355名具有普通审判权的法官，从事第一审民事审判工作的2092人。其中，区法院从事民事审判的法官计843名，全年合计受案481915件，平均每位法官办案570余件。地方法院从事民事审判的法官1249名，全年受案316010件，平均每位法官办案250余件。1981年，意大利地方法院和上诉法院积案数为96663件，1991年上半年的积案数则达194470件，11年间，积案翻了一番有余。就上诉案件而言，1984年最高法院受理的民事上诉案件为28467件，1990年增至40504件，7年间净增42.3%。另据90年代初的一项统计，由独任法官审理的第一审案件，1988年约需476天，1989年约需498天。由合议庭审理的第一审案件，1988年平均约需1199天，1989年平均约需1118天。老牛破车式的诉讼令人心灰意冷，使人们对司法采取一种拒绝的态度。

法国。据法国司法部对1975-1995年间法院的民事诉讼受案状况统计，20年来，法院受理的一审民事和商事案件增长了122%，积案增长300%。依1995年的预测，如不采取有效措施，到2000年1月1日，将有200万件积案。案件成堆的直接后果是，一审法院清理积案的时间将从1994年的10个月增加到2000年的12个月。二审法院的诉讼爆炸情况更为严重，受案数增加了208%，积案增加730%，据1995年预计，到2000年1月，积案将达40万件，是1975年的11倍，清理积案的时间将从1994年的17.3个月延长至2000年的24个月。据法国司法部当时预测，如民事司法制度不进行革新，到2000年，整个民事司法制度可能会瘫痪。积案过重、审限过长引发了司法的信任危机。1991年的调查表明，在所有被调查人中，97%的人认为审判期间太长，85%的人认为审判过程太复杂，84%的人认为诉讼费用太高，83%的人认为司法非常不公正。1995年的一项调查显示，在对所有政府提供的公共服务领域的评价中，司法部门叨陪末座。

台湾。90年代末，台湾司法院在向立法院提交司法预算报告时称：“现阶段司法改革最迫切的问题在于近年来案件大量增加，法官工作负荷过重，适度增加人力为当务之急。”台湾司法院的一份报告称，1994-1997年间，最高法院受理案件数从16203增加至20310件;高等法院及其分院从89416件增加至94429件;地方法院从1895676件增加至3025710件。其中地方法院案件数变化最为惊人，增加近六成。据另一项统计，1988至1997年10年间，台民事案件受理总数增加几乎二倍，强制执行增加一倍多，刑事案件增加六成。据苏永钦教授分析，台湾地区的案件量“起飞”期，民事(含强制)始于1994年，刑事则始于1991年。案件负担究竟有多沉?可以从法官的办案数得到准确反映。以1993年为例，台湾各地方法院全年共受理刑事案件307000多件，平均每位法官每月结案60.4件，而司法院规定的地方法院法官每月办案指标为32件，法官的实际工作量几达额定工作量的两倍。同年，高等法院受理案件60200多件，平均每位法官每月结案35.7件，而额定的工作量为22件。最高法院的情形是，全年受理刑事案件9600余件，平均每位法官每月结案26.5件，而额定的办案数为12件。台湾著名律师陈传岳讥讽道：“这是客观上陷法官于不能，„„法官要被训练得向神一样，卷宗看过去，争点要自然跳出来。”

诉讼爆炸不仅使法官身心疲惫、，当事人也深受其害。如果法官为了维持裁判的品质而精斟细酌，案件处理必然迟延，当事人只能得到“迟来的正义”;如果法官提升办案速度，办案品质必有下降，当事人只能得到“粗糙的正义”。一审裁判质量下降又导致更多的上诉，致使上诉法院不堪其苦。

中国。1990-1999年的10年间，全国法院共受理一审案件4249万件，年均受案424.9万件，为此前13年平均数的3.4倍。这10间法院案件受案出现以下特点：

(一)总收案持续上升。总收案数(含一审、二审、审判监督)全面、持续看涨，从1990年的321万件上升到1999的约623万件，9年间增长近一倍，其中，尤以民经案件上升最快。民经案件占全部案件数的比例保持在85-90%之间，刑事案件绝对数虽有上升，但所占全部案数的比例在1990-1997年间持续下降，其后基本维持在8-10%之间。行政案件所占总体比例较小，但在1990-1998年间总体呈持续上升态势。1999年略有下降，主要原因是行政复议法生效后，许多纠纷通过行政复议手段得以解决。[6]

(二)上诉案件增长率高于一审案件增长率。据最高法院1997-1999年统计，尤以民事和行政案件上诉增长较快。行政上诉案件近三年分别按11.35%、12.36%、25.92%比率递增，民事上诉案件则按14.34%、13.36%、18.85%递增，行政与民事案件的上诉增长率远远高于同期法院受理该类一审案件数的增长率(行政一审案件三年的增长率分别为13.24%、8.61%、8.12%;民事一审案件三年增长率分别为5.93%、2.97%、4.27%)。刑事上诉案绝对数虽在增长，但上诉案件增速基本上与一审刑事案件数的增速持平。[7]

(三)裁判质量低迷。这一点从上诉及再审案件的维持率可见一斑。1994-1999年间，一审判决上诉后被二审维持原判的比率分别为52.1%、50.7%、51.5%、50%、50.6%、52.14%，平均上诉维持率约为51%。其余的49%上诉案，除约8%系因当事人撤回上诉而结案外，约40%的裁判被撤销或以其它的形式废弃。据此，可以大致地判断，被上诉的案件中约有40%存在一定问题。我国台湾地区的一项调查表明，其地方法院判决的上诉维持率约为70%，两相比较我国法院的判决质量可见一斑。[8]就再审而言，1994-1999年6年间，再审平均维持原判率分别为46%、42.3%、38.5%、35.3%、28.1%、26.6%。再审判决维持率绝对数不仅很低，而且近几年来急剧下降，6年间几乎降了一倍。上诉维持率在低水准的基础上保持平衡，再审维持率急剧下降的事实表明，近几年来，中央和地方采取多种司法改革措施，对司法公正并未起明显功效。

(四)积案居高不下。据中新网北京2000年9月28日消息，最高人民法院常务副院长祝铭山称：全国法院清理积案的工作虽取得进展，但仍面临严峻形势，全国法院未结案数量依旧居高不下。2000年1-7月，全国法院结案率达69.43%，比上年同期增加了3.15个百分点。但是，到该年7月底前，全国法院未结案仍有185万多件。祝铭山警告说，如果不解决积案问题，就会影响人民法院审判职能的发挥，损害人民法院的威信，损害国家法制的形象，损害当事人的合法权益。

(五)执行危机。最高法院机关刊物《人民司法》1998年第9期所载最高法院的一位法官文章称：“1995年以来，执行收案绝对数和实际执结案件数逐年增加，案件执结率却逐年下降，执行未结数猛增。从执行收案绝对数看，1996年收案比1995年增加23.9%;1997年比1996年增加9.4%;1998年上半年比1997年同期增加17.5%。从实际执结率案件数看，1996年比1995年增加19.8%;1997年比1996年增加2.4%，增幅降了很多。从案件执结率看，1996年比1995年下降1.5%;1997年比1996年下降6%;1998年上半年比执结率仅为39.6%，形势更加严峻。从未结执行案件数，1996年比1995年上升25.3%;1997年比1996年上升39.5%;1998年上半年比1997年同期上升40.6%.从未结案件标的额来看，仅1998年第一季度16.8万件未结执行案件的标的额即达320多亿元。”

这位法官据此评价道：“大量生效法律文书得不到执行，严重地损害了当事人的合法权益;作为市场经济基础的社会信用关系得不到有力保护，商品交易安全缺乏保障，大量资金不能充分利用，扰乱了经济秩序，阻碍了社会主义市场经济的发展;破坏了法制统一，损害了法律的尊严，违背了公正、公平的社会价值观念，与党的依法治国的方略格格不入，在一定程度上动摇了人民群众对建设社会主义法治国家的信心，甚至引发一些群体性事件，影响了改革开放和现代化建设的顺利进行，严重干扰了社会稳定。大力清理未结执行案已成为当前的一项紧迫任务。” [9]

二、案件负担与司法现代化

一、法院功能转型

常识认为，法院的任务是解决纠纷。确实，从我国法院1999年审结600多万起案件这一事实看来，解决纠纷，保一方平安，是法院的一项重要任务。然而，正如北大朱苏力教授所言：“如果仅仅就解决纠

纷而言，当事人完全没有必要找法院，事实上最大量的纠纷是通过其他方式——行政的、调解的、仲裁的、自救的方式——解决的。只要其它机构或人与纠纷双方都没有亲疏关系，解决未必就不如法院公正。„„现代法院的功能确实已经从原先的解决纠纷日益转向通过具体的纠纷解决而建立一套旨在影响当下案件当事人和其他人的未来行为的规则。„„而规则之形成与个别纠纷之解决相比，前者具有巨大的正外在性;大约也正是在这个意义上，法院才更可以说是提供‘公共产品’的而不是私人产品的一个机构”。[10]据此，在案件审理过程中，通过法律的宣告和解释为立法补充漏洞、制定细则，对法律进行拾遗补缺即构成法院的第二项重要任务。此外，作为一个程序最优的、权威至上的最终纠纷解决机构，法院还负有通过司法审查，监督其它纠纷解决机构的重要使命。

综上，解决纠纷、解释法律、监督法院外纠纷解决机构是法院的三大职能。法院这三项职能远非并驾齐驱，在不同社会背景下，各有主次轻重。在传统社会，由于社会发展迟缓，静若止水，国家制定之法律一般足以应对社会纠纷。法律规则对裁判官来说，总体上是具体、明确的。裁判官解释法律的任务以及监督法院外纠纷解决机构的任务处于次要地位，解决纠纷是法官的“主业”。由于案件较少，法院内部人员分工的不太明显，案件主要是由法官本人解决。现代社会新型纠纷层出不穷，“法律缺失”、“法律冲突”和“法律不明”现象在所难免，解释法律以及通过法律的解释形成政策遂成了法院的重要任务。弗里德曼对美国二战后法院受案情况研究后认为：一方面，通过法院终结的某些特定纠纷比以前大大减少了，而另一方面，以形成政策为实质内容的案件却呈大幅度上升趋势。[11]这实际上印证了法院职能的重大转变。再者，依靠为数极少的法官裁判数以百万计甚至千万计的案件再无可能，由此产生了对纠纷进行分流以及对法院内部人员进行再一次分工需求。法院和法官的监督职能逐日上升。

法院功能的这种转变并非一国之专利，变革司法是一股在世界各地涌动的潮流。发韧于二十世纪末的这场全球性司法改革浪潮的共同特点是：

一、法院外纠纷解决机制在政府和民间的共同哺育下，茁壮成长，监督这些机构上升为法院重要职能。大多数纠纷是由法院监督下的院外纠纷解决机构处理的，美国学者将这种现象描述成在“法律的阴影下”讨价还价。[12]

二、在法院内部，因为案件急速增长，非正式纠纷解决方式广为采用。非正式解决主要依赖于司法辅助人员，由律师和法官助理在法官的监督下解决。法官

在一定意义上成为一个小纠纷解决团体的领导人。法官的功能由此发生蜕变，法官的主要职责在于解释法律以及指挥、监督其助手解决纠纷，而不是亲自解决纠纷——当然这不是绝对的。法院的这种功能转型对减轻法院的工作压力具有决定性意义。

伦帕特认为，不能把法院在解决纠纷中所做的贡献简单等同于以判决来解决纠纷，法院在解决纠纷中的功用在于：

一、对私下解决纠纷产生影响，并明确所能控制的范围;

二、认可私下解决结果，并保证当事人服从解决结果;

三、作为当事人可以正式解决纠纷的成本，使私下解决纠纷的可能性增加;

四、为当事人提供相互了解对方主张的方法，减少当事人间存在的不可靠性，从而增加私下解决纠纷的可能性;

五、法院全体工作人员应作为促使纠纷得到合理解决的中介者而采取行动;

六、适当地引导当事人合理地解决分歧;

七、当事人不满时，应根据权威性的审判得以解决。[13]美国著名学者马库·格兰特认为，法院的主要贡献是为了私人的(如民间私下解决)、公共的(如裁判所)场所中所产生的交涉和秩序提供规范的和程序的背景，成为当事人间交易的柜台。法院不仅裁判案件，而且可以传递裁决纠纷的规则信息，也可以传递有关可能的救济、取得成果的困难程度、确定性和成本信息。[14]

二、法院之重组

司法是对一起纠纷进行论证并形成最终的、具有约束力的法律决定的过程。决定程序的公正性、决定内容的最终性和合理性应是司法的本质特征，司法必须以其决定过程和结果的公正、合理性来说服涉案人员以及社会公众，从而获得人民对司法的拥戴——“正义根植于信赖”，这是司法权威的最终来源。如果司法完全依赖“国家强制力”来获得权威，则法院只是一个专政工具。

为保证司法的最终决定不是一个随意、武断、糊涂的决定，除了设置最佳程序规则以外，一个最基本的前提是裁判者应具备人类最优秀的品格，这是不证自明的公理。据此，法官就其角色定位而言，是一群由国家高薪供养的法律专家，并对法律问题行使最终裁决权。法官是为了解决“法律问题”尤其是法律疑难问题而存在的，对于那些不存在真正法律问题的纠纷可以通过制度设计，让其在被提交法官给之前即得以解决。法官的主要任务不在于解决纠纷，而在于通过疑难或僵持不下的案件，借题发挥，解说法律的真

谛，宣告法律是什么，亦即法官主要是业务在于通过诉讼来生产规则。[15]法官以什么身份做事呢?法院内部一些精英人士也已从实践的砥砺中得出悟觉。

作为一名法官，每次检视自己的形象、行为和内心，常常会感到一些困惑。法官以什么身份做事呢?法官能做什么?法官如何做事才与其身份相符?一般认为，法院的基本职能是解决纠纷。但是，解决纠纷并不是司法部门的目的。社会活动中，各种纠纷不断发生，有各种解决的途径，有行政的，有民间的，也有仲裁的等等。这至少可以说明：第一，法院不是纠纷的唯一解决人;第二，由其他部门和组织解决纠纷并不必然是保护手段不公平;第三，法院的主要职能已经发展为不只是解决纠纷，而是行使一定的监督权，或者直接分配正义。法院以不同的方式和途径，发挥着其他组织和部门在解决纠纷中无法发挥的作用。所以，如果只把法官的角色定位于纠纷解决者，则是“丢了西瓜保芝麻”，或者说对法官的认识只处于很浅的程度。[16]

由于对法官角色定位的错误，我国法官被视同政府机关的“办事员”进行管理、调配和增减。按照这一行政性思路，我国解决法院案件负担一个主要手段是增员。据来自最高法院统计处的资料，1989年，全国法院共有审判人员约12万人，当年审结案件3182194件，年人均结案26.5件。1998年，享有审判权的人员约17万人，当年审结案件5864274件，年人均结案34.5件。九年间，审判人员增加了41.67%;结案数增加84.28%，人均结案数增加30.28%。值得一提的是，审判人员的月均结案数在年初及年末有大幅度的波动。例如，1998年1月，全国法院日均结案(有效工作日)7162件，当月人均结案0.9件,人均每办1件案为24天。同年12月，全国法院日均结案43599件，当月人均结案5.9件，人均每办理1件案为3.9天，两者相差达6倍多。[17]此说明效率不高，除程序、制度上的原因外，还存很大程度的主观因素。

由于不注重法官与司法辅助人员的合理配置，我国法院的法官与辅助人员比例出现严重的倒三角现象。1998年，我国约有17万名法官，同期法院队伍总人数28万人，法官约占法院雇员总数的61%。作为比较，1984年，美国联邦法院系统法官数与雇员总数比为5.9%。1986 年，我国台湾地方法院法官与雇员总数比为15.6%。