江苏省直管县财政体制改革成效问题及对策上

第一篇：江苏省直管县财政体制改革成效问题及对策上

江苏省直管县财政体制改革成效、问题及对策

（上）

骆祖春

摘 要：江苏省三年来的实践表明，省直管县财政体制改革取得了“扩权强县”的初步效果，但财政省直管县体制与行政市管县体制之间体制性摩擦造成一些新的矛盾与问题，原市管县体制所固有的区域协调发展的功能在快速萎缩，省对县、市对县管理和协调既存在交叉重叠又存在真空。出路关键在于科学、有序地推进省直管县行政管理体制改革。

关键词：省直管县，财政体制改革，行政管理体制改革

财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分，是调节国家、企业（单位）与个人以及中央与地方的收入分配和经济利益关系的重要制度安排。进入新世纪，特别是“十一五”计划实施以来，中央倡导地方财政管理体制从市管县到省直管县的改革。江苏从2007年起全面实施省直管县财政体制改革。近三来，这一改革已收到了“扩权强县”的初步效果，但在实施中也存在一些矛盾与问题，必须采取切实的政策措施，以促进改革的完善和深化。

一、江苏省直管县财政体制改革实施过程与成效

（一）改革前的准备工作

江苏省政府在2005年就开始准备实行省直管县财政管理体制，下发了《省政府办公厅关于做好市县财政管理体制稳定工作的通知》（苏政办发[2005]68号）。2006年年初，“强县扩权”的提法出现在了江苏省政府工作报告中，明确表示在“十一五”期间推行省直管县财政体制，强力推动县域经济发展。2006年出台的《江苏省“十一五”规划纲要（草案）》，第一次明确提出“加快县域城市化进程，有条件的县城向中等城市发展，赋予县级政府更大更多的经济、行政管理权限，实行省直接对县的财政管理体制”。

到2007年，江苏省实行“省直管县财政体制改革”条件已比较充分：包括欠发达地区在内的县域普遍具备一定的自我发展能力，加快发展的需求相当强烈；省级财政调控能力明显增强，具备了进一步加大对后进市和县支持力度的能力；为了保证省直管县体制全面推开后市有足够的发展空间，对部分市进行了区划调整，扩大了城市发展空间；省直管县的财政管理基础、技术条件已经基本成熟，省财政转移支付补助先前已直接计算到县，覆盖到县的“金财工程”建设步伐加快等等。

（二）省直管县（市）财政体制改革的主要做法

2007年3月，江苏省出台《省政府关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》（苏政发[2007]29号），决定从2007年1月1日起实行省直管县财政管理体制，标志着江苏省直管县财政管理体制改革全面推行。

1.调整财政体制关系。保持各市、县分税制财政体制和政策规定范围内的合理既得利益，建立省与市、省与县直接联系的财政体制。核心是统一收支划分，除省级收入外，市级与县级财政收入按收入属地原则统一划分。根据“一级政府、一级财政、一级事权”的要求，明确市级与县级财政支出责任；其次是确定划转基数，改革前各市对所属县的财政体制性集中和财力补助、专项补助等基数，以2005年为基期年，经市和县共同确认后，按省财政要求办理划转。各项税收返还数等按实际计算确定。

2.改革财政预决算制度。取消市与县之间的原预决算制度，建立省与市、省与县之间的财政预决算制度。一是市县各自确定收支预算，省对各市、县不再下达指令性财政收入计划，由各市、县根据全省财政收入预期增长幅度和本地经济社会发展目标，自行确定本级的财政收支预算。二是统一直接办理结算，各类财政结算事项一律由省财政直接与各市、县办理，市、县之间的结算事项一律通过省财政办理。三是直接报送财政报表，各市、县财政预算编制、调整、执行和决算，统一按照省财政要求办理，直接报送省财政。各县有关财政统计报表同时抄送所在市财政。

3.改革财政往来管理制度。取消市与县之间的财政往来制度，建立省与市、省与县之间的财政往来制度。一是直接报解财政收入，各市、县人民银行国库根据改革后财政管理体制规定，直接向省级报解财政库款，直接报送有关收入报表。各市、县财政收入金库留解比例由省财政直接确定。二是直接下达专项资金，省对各县各类专项补助和专款不再经过市，由省财政直接分配下达到各县。市原对

县财政专项补助通过省财政下达到县。三是直接办理资金调度，省财政直接办理对各县财政资金往来和资金调度及其结算。

4.严格分配制度。实行省直管县财政管理体制后，市不得将应属于县级收入范围内的收入划归市级；不得以任何方式集中县级财政收入（包括单项税种或单项收入）和资金；不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。按照财权与事权对等的要求，今后省级在对县安排项目资金或出台政策时，一般不要求市级配套；市对县不能随意开减收增支的政策口子，或要求县级配套资金。各市对县出台增加支出政策时要相应安排补助资金。

5.充分发挥省级财政调节作用。完善加快县域发展、促进市县共同发展的激励机制。加大转移支付力度，缓解县乡财政困难，逐步提高经济相对薄弱县乡基本公共服务保障能力，推进县域间基本公共服务均等化，促进区域协调发展。

（三）省直管县（市）财政体制改革的配套措施

1.2008年8月，江苏省委、省政府联合下发《关于调整分税制财政管理体制的通知》（苏发[2008]15号），按照财权与事权平衡的原则，重新划分了省与市县之间地方共享税的分享范围与比例，扩大了县级财政的分成比例，从而使县级政府有了更多的税收支配权。例如，规定地方营业税、个人所得税、城市维护建设税、印花税、资源税、车船使用和牌照税增量和预算内非税收入增量，省均不再集中，除营业税外5个税种，预计未来五年省财政将少收地方财力300多亿元。

2.出台了相关的配套考核文件。2008年8月，省委、省政府在出台了《关于调整分税制财政管理体制的通知》的同时，出台了《关于建立科学发展评价考核体系的意见》、《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》等5个指导性政策性文件。在考核导向上，制定了5大类28项科学发展评价考核体系，建立了引导领导干部牢固树立科学发展观和正确政绩观的领导干部考核评价机制。落实并细化、完善与省直管县财政改革相关的考核体系，这对于保障财政“省直管县”改革是非常必要的。

3.加强省对市县财政领导。省对市县如何处理好既得利益问题、如何规范新增利益问题做了明确的规定和要求，特别是在市财政对县域发展的责任上，明确提出“省进、市不退”原则，要求各市要继续履行统筹协调区域发展的职责。省财政建立了县联络员制度。各县联络员由一名处长（主任）及其本处室（中心）的一名处级或科级干部两人组成，负责对某县的联络工作。联络员主要任务是及时上传下达，服务指导县。联络员制度对于密切省厅与基层的联系，提高省直管县财政管理水平起到了保障作用。

（四）改革的初步成效

江苏省直管县财政管理体制改革已平稳运行三年，进展较为顺利，省直管县体制的正面效应显现出来。通过对南京、高淳、苏州、昆山、扬州、江都、宿迁、沭阳等市县的调查，实施效果主要体现在以下方面：

1.县级财政留成比例有所增加。实行新的省直管县财政体制，市级财政通过财政体制对县统筹一定比例财力的权限取消了，县级财政留成比例增加，实力有所增强。与此同时，省对欠发达的县地方财政收入增量实行集中与等额奖励返还政策，省财政还通过预算内专项转移支付方式对包括贷款贴息、星火计划项目、新产品开发、技改与创新、节约能源等各类项目实行补助，为县级财政创造了增收空间。

2.县级财政收支快速增长。从调查县2001年-2008年度财政总收支、本级一般预算收支、上一级财政集中收入、来自上一级财政的转移支付等的相关数据显示：2007年改革后，调查县各项财政收支指标的年均增长率呈现出两位数的高速增长，欠发达县的财政收入增幅尤为明显。

3.财政资金运转效率提高，县级财政理财能力增强。实行省直管县财政体制后，中央和省对各县的补助资金由省财政直接拨付到县，缩短了时间跨度，减少了市级环节，资金运作更加快捷及时，便于县级财政部门即时根据国库资金存量，测算安排各类支出，整个体系的财政资金运行效率得到明显提高。县级政府与市级政府一样享有同等的权限，可自主决定过去需要由市批准的事项，实现了“指标下达快，资金调度快，项目申报快”，与扩权强县的其它经济社会管理的自主权下放改革一起，进一步激发了县域经济的活力。

4.省级直接调控能力有所增强。财政省直管县后，由于加大了县级财政税收分享比例，同时省财政直接结算到县，避免了市级截留的可能，有效地缓解了县级财政的困难，特别是省级财政对欠发达县的大额转移支付，对实现全省公共服务均等化、城乡区域协调发展有很强的促进作用。

5.促进县级财政管理水平提升。实行财政省直管县后，县级财政工作得到了省、市两级财政的指导和帮助，省里的很多会议、培训班都直接到县级，使县级更及时、更全面了解各种财政信息，对各种财政政策的理解和掌握也更加到位。省级财政在预算审查、预算管理、数据报送等方面对县财政要求明显提高，从而促进了县级财政管理人员业务素质和工作水平的提高。

6.推动县域经济向内寻求发展动力。“省管县”，作为一个有效的制度框架，推动县域经济向内寻求发展动力，强化了发展区域经济制度导向，有效地促进了区域内三次产业的发展。

二、省直管县财政体制改革进程中的主要问题

“省直管县”财政体制改革是整个省直管县体制改革的重要组成部分和先行部分，它和现行的市管县行政体制并存，不可避免地产生体制性摩擦，在初期的磨合阶段，主要出现以下问题：

（一）市县间财权与事权新的不匹配

调研的情况显示，市级事权与财权不对称，市、县事权、财权未能理清，市、县的管理关系不顺，是现阶段“省直管县”财政体制改革中最大的问题。从市的角度看，省直管县的财政权与市级行政权存在匹配错位，市级履行综合平衡本地区发展的职责，市县政府领导层认同的一些区域性政策行动，由于市县财政的分离与管理权力限制，在落实当中存在一些难以调和的体制性矛盾，直接影响到行政管理权在全市域内的实施，长此以往，市级党委政府的权威性受到挑战。从县的角度看，县级财政实行省直管后，财力和资金都由省统一对其结算、拨付，但其它的行政体制如人事任免权却归市管，这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策，又要向市政府汇报工作、争取理解和支持，县级的工作难度增大。面对省市两个“婆婆”，有些关系不好处理，造成行政资源的额外浪费。（作者单位：江苏省社会科学院）

来源：《地方财政研究》2010年第4期

第二篇：省直管县财政体制改革浅析

“省直管县”财政体制改革浅析

会同县非税局

省委、省政府决定从今年起调整和完善省以下财政管理体制，推行财政“省直管县”改革。这是自分税体制财政体制改革以来，又一次重大财政体制调整，对于发展中心城市，壮大县域经济，缓解县乡财政困难，促进基本公共服务均等化，推进全省经济发展具有重要的意义。

一是这一改革大大增强了县级经济自主权利，激发了其自我发展经济的动力，改善了其经济环境，大大推动了县域经济的发展。二是“省直县管”减少了从中央到地方的层级，减少了政策执行的“漏斗效应”，保障中央政令更能够在基层保持原样。三是能够更好的消除“权力截留”的情况，特别是在市场经济发展的今天，很多地区内容竞争多于合作，特别是市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源。四是县城与农村的联系最为紧密，赋予经济更大的自主权，能够更好地节约农村经济的发展，有助于社会主义新农村的建设，加快实现“城乡合治”的步伐，改变城乡“二元”的格局，很好地发挥带动农村经济的作用。五是减少行政资源的消耗，提高行政效率。改革前的县有省和市两个“婆婆”，改革后的县只有一个“婆婆”，大大减少了行政成本，提高办事效益，以更少的成本获得更大的产出。六是这项改革也和调整行政管理体制、1

减少行政层级、减少行政成本、提高行政效益的总体改革目标不谋而合，同时对社会主义新农村建设大有裨益。七是“省直管县”，省级财政和县级财政之间有了“直通车”，它最大的好处是，省里拨给县里的钱不必像过去那样“弯弯绕”，先省里拨到市里，再由市里拨到县里。对于政府间收支计划、转移支付、资金往来、税收返还等专项拨款补助，县里可以直接向省级财政提出申请，由省级财政部门直接下达到县，便于开展相关业务工作。

虽然，“省直管县”从政府间收支划分来看，提高了财政收支划分的效果，避免了市财政对县财政的限制；从资金往来和财政结算来看，市、县财政直接与省财政发生资金往来和结算关系，有利于提高资金往来和结算的效率；从壮大县域经济来看，“省直管县”体制减少了层级，有利于提高行政效率，有利于省县互动，加强省对县的了解，增加省对县的支持力度。但是改革中存在的问题仍然很多，依然有些问题需要解决。

首先，虽然权力的赋予对于县域经济的增长起到拉动作用，但是权力大小要与经济发展程度相匹配，否则会造成权力资源的浪费，并且容易造成权力的滥用。

其次，“省直管县”需要省里有实际的控制能力，当省政府不能很好地管制县区的时候，会出现县区权力的膨胀，损害的只能是老百姓的利益。所以，应该面对现实，采取灵活的省管办法，省管体制市管监督，这样，一方面可以缓解省级监管

力量薄弱，一手难遮天的窘境，防止财政管理出现更多空白和漏洞，财政资源使用效率进一步降低，资金安全运行受到进一步威胁；另一方面，也能够调动市级积极性，稀释“省直管县”以带来抵触情绪，一定程度上减少对区域协调发展的影响，防止产生新的不均衡和不稳定因素。

三是抓住机会，创新发展理念，加快财源培植，建立好财政申报资金的项目库，认真落实招商引资政策，扶持做大做强优势产业，解决财政困难，不断壮大我县的财政实力。

四是要积极向省财政反映实际情况，争取支持。抓住“省直管县”对困难县转移支付倾斜的有利时机，积极向省财政汇报我县财政收支预算情况、财源建设的不利因素、财政困难的实际状况等具体问题，争取得到省财政的理解和支持，得到更多的转移支付补助。

五是推行“省直管县”改革，非税收入作为财政收入的重要组成部分，在管理上势必要作出相应调整，特别是完善非税收入分成结算办法是这次体制调整的一项重要内容。所以我们要积极向上级汇报非税征收情况，以这次“省直管县”财政体制改革为契机，争取最大的利益。

六是坚持依法理财、科学理财、精细理财，积极应对“省直管县”改革，全面加强财政科学化、精细化管理，确保我县财政事业更好更快发展。

2010年11月26日

第三篇：浅议省直管县财政体制改革中存在的问题与对策

总体来看，我国省直管县财政体制改革进展顺利，然而改革中存在的一些问题也不容忽视。结合审计工作实践，笔者就如何推进省直管县财政体制改革提一点肤浅建议。

一、存在的问题

1、市级和县级之间的利益分配矛盾凸显。一方面，省财政直接与县财政挂钩后，市级财力弱化，迫于支出压力，市级政府便将主要财力放在如何增强中心城市实力、拓展中心城市功能、增加中心城市影响力上，减少了对县级财政的利益分配。另一方面，改革后，在收入分成、资金调度、争取上级转移支付等方面，市级和县级财政之间处于平等的竞争关系，是利益分配的直接挑战方。这种财政博弈，在一定程度上，将内耗政府公共资源，不利于提供跨区域公共产品和服务。

2、市本级下拨的专项补助资金无法纳入县级财政预算管理。在传统的“省、市、县”三级财政管理体制下，市本级下拨给区县的专项补助资金在市本级财政列“补助下级支出”科目，在县级财政列“上级补助收入”科目。而省直管县财政体制改革后，省级财政对县级财政直接下达收入计划、下拨财政资金、办理财政结算，而市本级财政与县级财政之间没有了资金拨付关系，致使市本级下拨的专项补助资金无法列入县级财政“上级补助收入”科目，未能纳入县级财政预算管理。

3、区县税收征管体制未做相应改革，增加了税收征管难度。省直管县财政体制改革后，一些省份调整和下放了部分省级税收，基本上实现了税收属地入库。但由于省以下税收征管体制未相应改革，省地税直属局、市级国税直属分局和市级地税涉外分局的征管权限没有相应下放，导致各区县税收征收机关不减反增，在一定程度上增加了税收征管难度。

4、市级政府财权事权改革不配套，增加了县级财政负担。省直管县财政体制改革后，省集中的财力越来越多，但行政事务权、行政审批权、人事权等没有实施同步改革，市本级各部门的宏观职能依旧覆盖全市，市级政府在有限的财权范围内仍然承担着诸多事权。市级政府出台各类财政配套政策，增加了县级财政负担。

二、改进的对策

1、健全财政配套改革措施。一方面，国家有关部门应进一步研究推进省直管县财政体制改革的相关配套措施，明确制定关于省财政与市、县财政在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面的指导意见，理顺省与市县、市与区县之间的财政关系，规范市级财政下拨专项补助资金流程。另一方面，省财政应进一步完善省以下财政体制。省政府及其财政主管部门应以强化基层财力保障能力、提高县级民生保障水平、均衡地区间财力差异为出发点，加大一般性转移支付，特别是均衡性转移支付的力度，确保均衡性转移支付规模和比重逐年提高，逐步减少和弥补县级财政支出的缺口，提高民主支出在政府性支出中的比重，保障各项民生政策的有效落实，促进完善分税制的财政体制。与此同时，规范市级人民政府出台配套政策行为，按照“谁出政策谁买单”的原则，不再增加县级财政配套压力。

2、完善行政配套改革制度。一是逐步推进与省直管县财政体制改革相适应的行政体制改革，以省、市、县各级政府的事权划分为核心，完善行政管理体制，加强各级政府之间的分工与协作，切实提高公共服务的供给效率。二是逐步实现行政管理权和财政管理权相一致，充分调动市县各级政府发展区域经济、提供公共服务的积极性，有效缓解市级、县级之间在利益分配上的矛盾。三是省政府各职能部门提高针对“省直管县”的管理水平和能力。建立专门面对直管县（市）的办事机构和工作机制，保持对市县的信息畅通。四是调整税收征管机构设置，理顺与省直管县财政体制改革相适应的税收征管体制，减少县级政府组织税收收入工作的协调难度。

3、实施审计配套监督机制。为确保对县级财政的有效监管，必须要建立健全与省直管县财政体制改革相适应的财政监督机制，实施审计配套监督。由省级审计机关组织建立针对省直管县财政的“定期轮审”制度，直接部署对县级财政的预算执行审计，并通过加强省、市、县三级审计机关的上下联动，形成多层次的审计监督，对省直管县的各级政府性资金实现有效监管。

4、增强省级宏观调控力度。

第四篇：“省直管县”改革绩效、问题及对策研究

“省直管县”改革绩效、问题及对策研究

摘 要：随着经济的逐步发展，“市管县”体制暴露出加剧市县矛盾、增加行政成本、影响行政效能、制约县域经济发展等问题。与“市管县”体制相比，“省直管县”体制改革在减少行政层级、降低行政成本、发展县域经济等方面具有重要作用。近年来，在国家政策的导向下，“省直管县”财政体制改革在我国逐步推广，已成为我国深化财税体制改革的重要内容。以广东省为例，在全面分析“省直管县”改革绩效的基础上，剖析改革存在的各种阻力，积极探索改革实现路径，从而构建符合国情的地方财政管理体制。

关键词：省直管县；绩效研究；阻力分析；实现路径

中图分类号：F224.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）11-0262-04

引言

中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”作为深化财税体制改革的重要内容之一，“省直管县”财政体制改革是建立现代财政制度的重大实践。在国家“十二五”规划纲要中也明确要求稳步推行“省直管县”改革试点。

2009年7月，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预[2009]78号），明确提出“省直管县”财政改革将在2012年底前在中国大部分地区推行的实施目标。在该意见的主题思想引导下，全国各地推行了一股“省直管县”改革的浪潮，并成为中国地方政府改革的一项重要内容。

一、研究背景

作为改革发展的前沿和传统经济大省的广东，在2013年全国省域宏观经济竞争力综合排名高居第二位，整体经济实力雄厚。但与之形成鲜明对比的是，2013年第十三届全国百强县评选中广东地区只有增城和博罗2个县（市）进入百强名单，而江苏省、山东省和浙江省则分别有超过20个县域进入百强名单。这充分表明了广东县域经济与全国部分省区相比，发展滞后和县域竞争力较弱的现实，可见广东省县一级的发展已经严重制约到了广东省整体的发展（王丽娅，2010）。

自1987年广东省取消地区一级行政建制，全面实行“市管县”体制后，地市级在行政、财政等方面确立了领导地位，在促进城乡发展，密切城乡联系，做大做强中心城市，推动区域城市化方面具有积极的作用。但随着广东经济快速增长和改革步入新时期，“市管县”体制的弊端逐渐显现，主要表现在：

1.地市管理权限集中，负责管理和配置县级的资源和资金，使得地市为发展城市对县级的资源和资金进行截留，将优势资源集中于城市。例如，广东省规定，“四税”分成比例省县为4：6，而有的地方将这一比例变成了4：2：4，市里拿走20%，相反，省里的转移支付规定市里的配套比例却又不能兑现（李文彬，张玲玲，2009），这削减了农村基础设施和公共服务的投入，削弱了县级发展的自主权，严重制约县域经济的发展。

2.部分地级市的经济拉动和辐射作用不明显。我国实行“市管县”体制原本的初衷是希望发挥城市的中心作用，以城市为依托，充分带动县乡经济社会的发展。但是，在实践中却存在“小马拉大车”的现象，有些中心城市不具备经济能力，或者领导的县过多而超出自身实际能力。如1988年汕尾市由海丰小镇升级为地级市，但由于本身经济基础和城市建设相对落后，难以带动所辖县经济的发展，造成“小城区、大农村”的现状，无法发挥城市的带动作用与辐射作用。

3.行政层级过多，行政运行成本增大。市领导县体制增加了市一级的行政管理层级，行政编制、政府机构随之扩大，而维持一个地级市的正常运行每年需要数亿元甚至十几亿元的行政费用支出，增加了政府行政运行成本。广东省多数地级市只管4、5个县，平均为3.6个，这种过小的管理幅度，无疑降低了管理效应，增加了管理成本（王玉明，2009）。另外，市管县体制将市一级政府由虚变实，省县之间的政策性或是业务性问题，本可以直接沟通解决的问题，都需要通过市一级，这无疑降低了行政效率和信息的传达效率。

大量问题和矛盾更加凸显了改革现阶段“市管县”体制的必要性和紧迫性。为消除“市管县”体制的种种弊端，从2003年起我国许多省份开始根据本省的具体情况，进行财政体制上的“省直管县”探索和试点工作。一些省份还将部分经济管理权与社会管理权下放到县级。经过多年的实践表明，“省直管县”财政体制改革在促进县级经济发展方面的成效是显而易见的。一方面，加强了省级财政的统筹能力，减少市级对县一级财政资金的截留，增强县级政府的财力，增强经济发展的动力和提高基层的公共服务能力；另一方面，提升了县域经济的完整性和综合性，增强县级政府的调控能力，有力推动县域经济的发展。

广东省早在2003年就开始了“省直管县”的探索工作，并于2009年正式启动综合改革试点工作。对于此次改革财政收支和经济增长产生了怎样的影响，取得的成效如何，需要采取实证分析的方法对这些问题进行探讨。不仅有利于我们深入认识广东“省直管县”体制改革的经济绩效，为下一步改革政策的制定提供有用参考，同时对全国范围内进一步推广的“省直管县”财政改革也有着积极的借鉴意义。

二、广东“省直管县”改革的绩效分析

本文通过对广东省“省直管县”财政体制改革基本情况进行了调研认为，此次“省直管县”财政体制改革通过财政上的分配关系调整以缓解县域财政资金压力，促进区域发展，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。“省直管县”改革推力作用主要体现在以下几个方面。

（一）促进了县域经济发展

自实施改革试点以来，财政资源直接向基层市、县下移，减少了资金截留，可以将更多的公共资源和财政资金被投入到经济建设中，有利于提高县级政府规划和发展本区域的自主性，促进县域经济的发展。

广东省目前有67个县（市），县域面积达14.58平方公里，占全省总面积的六成。改革实施5年来，广东省县域经济的受重视程度不断提高，县域工业拉动作用和经济发展活力等也不断得到增强，各项经济指标稳定增长。然而在2008年广东县域生产总值仅为6 601亿元，占全省GDP比重不足18%。实施“省直管县”改革后，县域经济进一步发展。到2012年县域生产总值将近1.7万亿元，同比增长了150%。县域生产总值占广东全省比重也上升至29%，提高了11个百分点。与此同时，广东省县域GDP增速连续5年均保持10%以上，超过了珠三角以及广东全省的平均水平。2012年，在67个县域单位中有60个县（市）的GDP增长率超过10%，比2008年的42个多了18个。

从县域工业化指标来看，全省县域产业结构已稳定在“二三一”格局，第一产业比重继续下降，第二产业比重快速上升，工业化进程加快，第三产业比重也在缓慢提升。目前，第一产业比重不断下降，从2004―2012年9年间下降11个百分点，第二产业比重快速上升，9年间提高了9个百分点，工业化进程加快。第三产业比重也在缓慢提升，9年时间仅上升1.93个百分点。总体上看，广东省县域经济已进入快速发展的阶段。

（二）降低行政运行成本，提升行政效能，推动服务型政府建设

“省直管县”改革的最终目标是减少行政层级，精简机构，降低行政成本，提高行政效能，扩大县级经济管理权限，带动县域经济快速发展（孙超，2011）。实行“省直管县”财政体制，减少了财政运转的层次，县级政府直接接受省的领导增强了县级财力的支配度，提高了财政运转的效率，提升了县域财政的自给率。同时也使政策直接向县级政府传达，促进县级政府行政管理和决策更贴近于县域经济发展的实际，进而推动县域经济的协调发展。

以广东省顺德区为例。2009年广东省顺德启动了“省直管县”综合改革试点工作，其改革配套措施之一便是“简政放权”，实行“大部制”改革。经过改革，顺德区党政机构加起来才16个“大部门”，比改革前压缩了2/3。所谓，一个县区除了党委、纪检、司法等职权外，经济、社会、文化等领域都赋予地级市管理权限，放权到县区。实现工作职能、工作方式、工作作风的转变，提高行政工作质量和效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，起到了积极的推进作用，对于加快政府由管理型向服务型转变具有重大意义。

（三）提升县级政府财力，促进公共服务均等化

“省直管县”是在现行行政层次结构下，通过省级将财力性转移支付和专款补助单独核定下达到直管县（市），从而减少地市一级的截留，进一步加大对县级的帮扶力度。改革带来的效果是，有效的缓解了基层政府的财力紧张问题，直接增强了基层政府的公共服务职能，保证了基层政府在基础教育、卫生保健、社会保障等方面的最低公共服务需求，促进了基本公共服务均等化。

经过省直管县改革，广东省县域经济社会在得到高速发展的同时，政府的各项公共服务事业也取得了一定的成绩。2012年广东县域公共财政预算收入544.50亿元，同比增长16.5%，占全省地方公共预算财政收入的8.7%，高于全省增速3.5个百分点。相比2008年243.69亿元，县域一般预算收入占全身总量的7.36%，有大幅度的提升。县级财政具有巨大的信息优势和调控灵活性。随着县级政府财力的增强，便于地方政府集中财力办大事，更能充分发挥财政资金的使用效率，从而能够有重点在支持县级地区养老、医疗、义务教育等一系列公共服务也得到了更强的支持。

三、广东省“省管县”改革阻力分析

财政体制上的机制创新，实质上是进行既得利益的调整，不可避免的会因改革而发生一些新的问题和新的矛盾，这些矛盾如果得不到正确的处理，这些问题如果不能及时的解决，就会与旧问题、旧矛盾交织积累，制约改革的进行（金德万，2007）。因此，必须充分注意和认识“省直管县”改革实行过程中存在的突出问题和矛盾。广东在推行“省直管县”的过程中，存在以下问题：

（一）广东省区域、县域经济发展差距大，难以形成统一的改革意见

广东省县域经济发展虽然已经取得长足的进步，但从总体来看，县域经济实力仍较薄弱，各大区域之间经济发展不平衡，各县市内部也发展很不平衡。广东省大部分实力较强的县（市）主要集中在珠三角地区，这些地区整体上受珠三角的产业和经济资源外溢影响大，经济实力雄厚。山区县域的面积占全省的63.6%，人口占全省人口的40%，但受制于公共交通、基础设施、产业基础等客观条件，县域经济总体上还是比较落后。2012年这些地区所创造的地区产值仅占全省产值的16%，公共预算收入只占全省市县级收入总额的21%，同时仍有9个县（市）财政收入不足3亿元。珠三角地区公共财政预算收入总额占全省市县级收入总额的78.89%，分别是东西两翼和粤北山区的8.7倍和6.55倍。省、市、县三级发展呈现“两头小、中间大”，分布不够合理均衡。

各县（市）间经济发展水平差距、所处的地理位置不同、区域面积和人口规模的不同，决定了各县（市）对改革的实际需求不一致的状况。对于五华县、资金县、封开县等经济落后、地理位置偏远的山区县（市），需要更多的财政资金促进当地的经济发展，改善基础设施。而相对于顺德等经济发达的地区，则需要更大的管理权限。

（二）出现事权与财权新的不匹配

根据实际调研的情况显示，广东省实行“省直管县”改革后，虽然减少了政府层级，但却没有清晰划分省、市、县之间的事权与财权（刘文娟，2012）。预算内外资金的管理改革和事权财权的划分没有同步进行，一些资金进行的市县上划和补助事项尚未清理规范，市级事权与财权出现新的不对称（魏向前，2010）。改革后，县级财政资金越过市一级直接通过省财政划拨，而市级财力缩减的同时还要承担县（市）公共管理和公共服务的支出责任，如抗旱排涝、农田水利建设和社会保障等。同时，对县（市）而言，财政隶属关系由原来的地市级一个“婆婆”，变为省市两个“婆婆”，在一定程度上反而增加县（市）的工作难度。

（三）加剧地方“诸侯经济”的现象，造成县域无序开发和重复建设

在广东省经济发达的地区尤其是珠三角，部分发达县（市）在经济实力方面可以和地级市平起平坐，甚至更胜一筹。分权后，县域自主权扩大，但受“县、市平级”思想的影响，市县各自为政，可能影响生产力布局、出现新的“开发热”和“建设热”，导致各县之间盲目攀比、重复建设，甚至引发恶性竞争，导致资本投入的浪费（孙学玉，2013），降低了区域发展的整体实力。据相关数据显示，2013年顺德区、南海区占佛山市GDP比重分别为35%和30%，而市区仅为18%，相互之间产业结构、产品技术趋同，经济摩擦与竞争激烈，不利于改革的整体规划。

四、推进广东“省直管县”的政策性建议

（一）推进改革应从实际出发，采取分类实施的模式，循序渐进，不宜“一刀切”

部分省市在改革试点效果尚不明确的之前，就直接把改革推广到全省或全市的范围。但由于本级财力的有限和配套政策跟进不到位，反而增加巨大的财政压力和难度，扰乱正常的省域整体发展战略规划。广东省域辽阔，各大区域、各县市的发展不平衡，使得改革意见难以统一。已有教训表明，在推进“省直管县”改革的过程中，不能脱离实际的省情而盲目推进。一方面，对于经济实力较强的县市优先下放部分权力，实行市县分治，打破原来的隶属关系，直接由省统管县，重新定位市县的职能，减弱地市一级的职能，扩充县级的职能；另一方面，对经济实力不足的各县市要有耐心，采取现行试点的模式，逐步下放权力，防止权力下放后产生混乱。同时，在改革中要谨慎处理市级政府及相关利益集团的矛盾，避免社会混乱；要重视权力下放后的政府职能的转变，以充分发挥政府作用（王丽娅，2010）。

（二）进一步明确省、市、县政府间的职责权限范围

省、市、县的层级权责分工问题是“省直管县”领域中重点讨论的问题。由于目前“市管县”体制下，已经形成了固有的行政权力运行机制，各层级之间的事权、财权都是基于此体制形成了套路化的固有模式（林建设，2011），因此，在推进“省直管县”的改革进程中，需要解决的首要问题是重新明确各级政府的事权和财权，使得各级政府各司其职、各尽其责，解决好市级政府将事权和支出责任下压给县级政府的矛盾。

事权划分的合理化和清晰化要求结合广东省的实际情况，根据效率最优原则，具体规定省、市、省直管县各自专有事权和共有事权。各级政府在以建设服务型政府为目标的指导下，对行政管理、社会事务管理事权进行合理划分后，还应重点对基础教育、医疗保障、基础设施建设等公共服务事权加以明晰。根据事权的划分的结果，合理界定各级政府间的财政支出责任和规范收入划分权限。完善不同层级政府事权和财权法律制度，以法律形式对各级政府的事权、财权加以规范和固定，规避事权安排的随意性和偶然性。

（三）进一步完善转移支付制度

在省管县体制下，省级财政的管理对象倍增，省级政府对县级政府分类指导政策的适应性不如“市管县”强（骆祖春，2010），容易造成效率缺失和发展失衡。因而，建议省级政府参考“省管县”制度改革前的指导政策，动态分析和调整，因地制宜地对不同的县市实行特色化管理。

目前，广东省生产总值和财政收入主要集中在珠三角地区，东西两翼财力薄弱。在市管县财政体制下，县域的财权有限，县域在财政资金的分配中缺乏自主地位。为推进解决地区间公共服务不均问题，协调地区间发展，还要进一步完善转移支付制度。“省直管县”改革应从减少行政管理层级入手，取消市与县之间的资金往来关系，财政资金由省级政府在全省范围内实施有效的转移支付，确保财政资金直接由省下达到县级政府。从转移支付的途径方面来看，转移支付、税收返还、所得税返还等应由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助应由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县（周波，2010）。其次，从转移支付的方向来看，建设多维度的转移支付制度，可以细化到经济社会的各个领域，如保护生态环境的转移支付、支持基础教育的转移支付等。

（四）允许和鼓励市县构建合作型财政管理关系

实行省管县财政体制改革后，随着财政权力和行政权利的逐步下放，市县之间渐趋于平级关系，甚至出现激烈的经济摩擦，不利于地区整体的协调发展。市县的之间社会经济联系密切，应充分利用改革前“市管县”的合作优势，互利共赢。允许和鼓励构建合作型财政管理关系，鼓励市县间互动与互助关系。

参考文献：

[1] 孙超.省直管县的绩效与未来推进路径分析[J].学理论，2011，（4）.[2] 王丽娅.中国“省管县”体制改革的现实审视――广东省“省管县”改革的路径选择[J].辽宁大学学报，2010，（2）.[3] 金德万.完善公共财政制度的体制机制创新[J].新农村经济，2007，（3）.[4] 魏向前.科学发展观视野下的省直管县财政体制改革[J].南方论刊，2010，（2）.[5] 刘文娟.省直管县财政体制与县域经济发展[J].特区经济，2012，（10）.[6] 王玉明.试论广东实行省管县体制的必要性与实现路径[J].岭南学刊，2009，（4）.[7] 朝黎明.省管县改革对广东县域经济发展的作用分析[J].经济视角，2011，（11）.[8] 孙学玉.垂直权力分合：省直管县体制研究[M].北京：人民出版社，2013.[9] 张占斌.中国省直管县改革研究[M].北京：国家行政学院出版社，2011.[10] 李文彬，张玲玲 从广东县域经济发展看推行省管县行政管理体制的必要性[J].广东行政学院学报，2008，（6）.[11] 周波.“省直管县”改革应重点解决政府间财力与事权匹配问题[J].财政研究，2010，（3）.[12] 骆祖春.省直管县财政体制改革的成效、问题和对策研究――来自江苏省的调查报告[J].经济体制改革，2010，（3）.[13] 林建设.关于“省直管县”改革的文献综述与思考[J].当代世界与社会主义，2011，（4）.Abstract：With the gradual development of economy，the “city governing county” system，intensify contradictions exposed and increase administrative costs，administrative efficiency，restricting the development of the county economy and other issues.Compared with the “city governing county” system，“province governing county” system reform plays an important role in reducing the administrative level，reduce administrative costs，the development of county economy.In recent years，in the national policy，the “province governing county” reform of the financial system in China gradually extend，has become an important content of deepening the reform of the taxation system in china.In Guangdong Province as an example，based on a comprehensive analysis of “province governing county” reform performance，analysis of various resistance of reform，and actively explore the reform path，so as to construct the system of local financial management in line with national conditions.Key words：Province Governing County；performance study；resistance analysis；path

[责任编辑 李 可]

第五篇：省直管县”体制改革面临的问题和建议

省直管县”体制改革面临的问题和建议

摘要:2009年3月,中共中央、国务院发出了《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》,这是改革开放以来第11个以‚三农‛为主题的中央一号文件,也是首次连续6年发布关于‚三农‛工作的一号文件。其中,省直管县的提出颇为引人注目。中央提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。本文旨在通过对省直管县体制改革试点情况的观察,发现其中存在的一些问题并提出自己的建议。

关键词:省直管县体制

‚省直管县‛是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,并已在全国范围内开始试点。随着2010年的走近,省直接管理县(市)的体制改革开始提速,但其中也存在着一些令人担忧的问题。

一、省直管县体制改革的现状

目前我国省直管县改革主要包括‚强县扩权‛改革和财政体制改革。

我国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以‚强县扩权‛为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。

《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要‚理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。‛ 《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到‚有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革‛。据财政部提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政‚省直管县‛的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的‚省直管县‛。

二、省直管县体制改革面临的主要问题

(一)改革未能从根本上扭转试点县财政困难的现状。‚省直管县‛后,省级对试点县的转移支付和专项补助仅是‚直达‛。也就是说,新体制下试点县收到的转移支付和专项补助在总量上是不变的,不能从根本上扭转财政困难的状况。

(二)对农业生产投入不足。‚省直管县‛县乡财政管理体制改革就是要缓解县乡财政困难,进一步支持农村地区发展,增加农民收入,确保农村综合改革目标的实现。但目前来说,对农业生产的投入还是不够。

(三)行政管理体制与财政管理体制相冲突。财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。据调查,我国不少地方实行省管县体制后,政府间财政关系有所调整,但行政管理体制并没有随之改变,因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。从实际情况看,实行省直管县财政体制后,大大增加了

省级财政的事权责任,但其财力并没有增加。对于原来管县的市来说,市级财力下降较多,对其财权冲击较大,但对其所管的县承担的事权却没有相应地减少。不少省、自治区的试点办法明确规定,实行省直管县财政体制后,原来管县的市不再集中县级收入,但却要进一步加大对县的补助力度,还要保证在教育、危房改造、医疗改革、新农村建设等方面市对所管县的配套资金。这种办法必然加剧市级财权与事权不对等的问题。县级财政是省直管县财政体制改革中的受益者,其

财力和财权得到了扩张,事权却没有大的变化,这显然是不合理的。

三、对于省直管县体制改革的建议

省直管县体制改革,触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面,面对改革中存在的问题,我们应更多地关注以下几个方面,科学推进省直管县体制改革。

(一)改革不能一刀切,要具体情况具体分析。由于各地发展情况有较大差异,在推进‚省管县‛体制改革上,要对各地‚市管县‛体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学的分析与评估,因地制宜,推进改革。

(二)各县要创新发展理念,加快财源培植。筛选储备一批重点项目,提前建立好财政申报资金项目库。认真落实招商引资政策,扶持做大做强优势产业,从根本上解决财务困难,不断壮大试点县的财政实力。

(三)各县要积极向省财政反映实际情况,争取支持。要抓住‚省直管县‛对困难县转移支付倾斜的有利时机,积极向省财政汇报财政

收支预算情况、财源建设的不利因素、财政困难的实际状况等具体问题,争取得到省财政的理解和支持,得到更多的转移支付补助。

(四)继续增加用于农村的支出,提高新农村建设水平。试点县的财政支出管理,要立足于实现农村综合改革的根本目的。以支持产业结构升级为目标,提高农业综合生产能力,稳步增加农民收入,加大对农村固定资产投资的支持力度,改善农村基础设施条件,增强农村地区社会保障能力,提高新农村建设水平。

(五)要加快制度创新,研究解决‚省直管县‛条件下市对县事权与财权错位的问题,建立健全市对县各项事业发展的支持机制。

(六)有步骤地综合推进改革。要综合考虑各地经济发展水平、省内市县行政单位数量、人口规模等因素,将推进‚省管县‛体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来,实现省管县体制改革与相关的推进措施、制度配套。在推行省直管县财政体制过程中,都必须处理好这些关系,否则,就会影响改革的效果。

参考文献:

[1] 熊文钊,曹旭东‚.省直管县‛改革的冷思考[J].行政论坛,2008(5).[2] 胡庆康,杜莉,现代公共财政学[M].上海:复旦大学出版社, 2001: 67-70.[3] 贠杰,浙江‚省管县‛财政体制及其对我国行政体制改革的启示[J].体制改革,2008(5).