y面试热点自然灾害处置应对策略

第一篇：y面试热点自然灾害处置应对策略

面试热点：自然灾害处置应对策略
近年来，世界各地遭遇的地震、海啸、洪水、冰冻、高温等自然灾害，不仅比过去 多得多，而且对人类正常生活的危害也愈加严重。特别是我国，近几年，自然灾害频频 发生。08 年的冰雪灾害、汶川地震、09 年的甲型流感、10 年以来的西南大旱、北方低 温，以及这些天的洪水灾害、高温等，都给人民群众的生命财产带来了极大的危害，也 给国家造成了极大的损失。这些自然灾害事件如果处理不好，很可能会引起人民不满、社会动荡。所以，在公务员考试中，如何应对自然灾害也应当成为考生备考的重点。

一、自然灾害概述 自然灾害是指对自然生态环境、人居环境和人类及其生命财产造成破坏和危害的自 然现象。它的形成必须具备两个条件：一是要有自然异变作为诱因，二是要有受到损害 的人、财产、资源作为承受灾害的客体。自然灾害对人类社会所造成的灾害往往是触目 惊心的。它们之中既有地震、火山爆发、泥石流、海啸、台风、洪水等突发性灾害;也 有地面沉降、土地沙漠化、干旱、海岸线变化等在较长时间中才能逐渐显现的渐变性灾 害;还有臭氧层变化、水体污染、水土流失、酸雨等人类活动导致的环境灾害。这些自 然灾害和环境破坏之间又有着复杂的相互联系。人类要从科学的意义上认识这些灾害的 发生、发展以及尽可能减小它们所造成的危害，已是国际社会的一个共同主题。自然灾害的特征： 自然灾害的特征： 自然灾害通常是剧烈的，其破坏力极大，持续时间有长有短。灾难包括了很多因素，它们会引起受伤和死亡，巨大的财产损失以及相当程度的混乱。一次灾难事件持续时间 越长，受害者受到的威胁就越大，事件的影响也就越大。另一个影响灾难程度的主要特 征，是人们是否获得了足够的预警。自然灾害有许多重要的特征，它们突然、有力，无法控制，引起破坏和混乱，通常 很短暂，有最低点，有时可以预报。自然灾害的影响： 自然灾害的影响： 灾难影响行为和精神健康的方式有多种：(1)灾难会带来实质性的创伤和精神障碍;(2)绝大多数的痛苦在灾后一两年内消失，人们能够自我调整;(3)由灾难引起的慢性精神障碍非常少见;(4)有些灾难的整体影响可能是正面的，因为它可能会增加社会的凝聚力;(5)灾难扰乱了组织、家庭以及个体生活。自然灾害会引起压力、焦虑、压抑以及其它情绪和知觉问题。影响的时间以及为什 么有些人不能尽快适应仍然是未知数。在洪水、龙卷风、飓风以及其它自然灾害过后，受害者表现出恶念、焦虑、压抑和其它情绪问题，这些问题可

以持续一年。一种极度的灾难的持续效果，称为创伤后应激障碍，即经历了创伤以后，持续的、不必要的、无法控制的无关事件的念头，强烈的避免提及事件的愿望，睡眠障碍，社会 退缩以及强烈警觉的焦虑障碍。

二、处理流程

自然灾害处置要点： 自然灾害处置要点： 1.预警。灾害来临之前，加强监测，发布预警信息。2.汇报。在第一时间汇总、汇报灾情。3.抢救。抢救伤者，预防次生、衍生灾害;紧急救援和转移灾民，最大限度减少人 员伤亡和财产损失。4.安置。视灾情和灾区需求，及时向灾区下拨救灾应急资金和物资(必要时派工作 组)，为灾民提供临时住所、应急食品、衣被等生活必需品。5.通畅。保障灾区通路、通水、通电、通讯，以便更好地紧急救治伤病员，控制疫 情发生和蔓延。6.维持稳定。组织力量维护灾区社会治安和交通秩序，保障人民生活环境，使社会 秩序井然。7.宣传。向社会发布灾情及救灾工作等有关信息，稳定人心。8.重建。恢复重建因灾毁损的住房、学校校舍;修复因灾毁损的交通、通讯、水利、电力、供水等基础设施。

三、试题分析 1.你们村接到消息会发洪水，你是村委书记，怎么办? 【思路分析】本题是情景处理题的自然灾害类型。你的角色是村委书记，设置的情 景是接到要发洪水的消息，你应该怎么处理。虽然与自然灾害有关系，但毕竟洪水还没 有发生，是一种预设条件下的情景处理。实际上是考察作为一名公务员的应变能力。【参考答案】 天灾无情，面对突发性自然灾害，作为党员干部一定要身先士卒。所以，我一定要 采取一系列必要措施，确保人民生命财产安全。首先，我会立即组织村委会成员、各小组长，把消息迅速地通知到村里各家各户，同时安抚大家的情绪，让村民不要慌乱，做好洪水来临前的准备工作。其次，我会组织村干部们密切关注天气情况以及村里的河流情况，有异常情况及时 汇报，听取上级的相关指示，如果上级有相关文件也做到及时下达。最后，如果洪水来临，立即有序组织村民转移，选择较高的山坡，组织动员一切力 量确保人民生命安全。2.在一次夏令营活动中，突然发生山体滑坡。假如你是这次夏令营活动的领队老师，你会如何处理? 【思路分析】本题属于情景处理题的自然灾害类型。设定情景是在夏令营活动中，突然发生山体滑坡，你的角色是领队老师，要求你回答面对如此“危境“将会采取的措 施。本题实际上是考察作为一名合格的公务员所需要具备的应变能力。【参考答案】 作为夏令营的一名领队老师，必须敢于负责、勇于负责，善

善于负责，面对突如其来 的山体滑坡，我将利用以前所学的救急知识，确保队员的安全。首先，要保持冷静，观察周围形势，带领学生迅速转移到相对安全的地方，转移过 程中一定要确保每一位学生的安全。第二，等山体滑坡过去之后确定大家所在位置，求助救援单位，告知他们我们的具 体情况，希望能够尽早得到救援。同时与学校领导联系，汇报情况，征求意见。第三，在等待救援的过程中，维持好学生秩序，做好学生的心理安抚工作，保证学 生不慌乱;清点人数，对受伤的学生做一些的基本的消毒处置。最后，吸取教训，总结经验。以后带领学生参加类似活动时要以此为教训，充分做

好各方面准备，以备突发事件的发生。概括说来，解决自然灾害要分两步走：采取应急措施和建立长效机制。应急是短期 行为，但是又是自然灾害突然爆发后首先采取的，因为这类突发性事件最大的特点在于 不确定性。自然灾害爆发后，根本的做法是以人为本，救人是第一位的;要稳定人民群 众的情绪，防止出现慌乱局面。第二步就是应急过去之后，要实行灾后重建，再立新家 园。在进行公务员考试面试的备考中，要学会举一反三，在做题的过程中，不只是学会 做一道题，更应该是学会做一类题。在当前自然灾害频发的情况下，学会如何处理突发 性的自然灾害事件，掌握其应试思路与策略，对考生进行面试是非常重要的。因此，考 生在备考中，要多多学习方法，方能取得好成绩。

第二篇：《自然灾害事件应对处置》参考答案

一、判断题

1.中央应急救助资金的拨付48小时救助到位。

错误

2.我国冬春救助的标准是每人一般一天保证一公斤粮食。

错误

3.县级民政部门在该县发生灾害之后，造成死亡或者是失踪有20个人以上，向省级民政部门、地市民政部门报告，并且两小时内上报民政部。

错误

4.自然灾情应急预案三级响应是由民政部救灾救济司负责。

错误

5.程序建设的关键是要对于日常行政工作进行具体化的规范，制定出各种类型的工作操作规程。

正确

6.任何一种管理系统，如果缺乏系统的工作机制，就不可能得到较好地落实。

正确

7.建立和完善工作机制，意味着管理工作的不断创新。

正确

8.专家最高预测，北极将要全面融化，未来100年海平面上升3米。

错误

9.灾害管理、应急救助，已经和经济发展、国家安全、整个未来的生产力布局密切联系起来。

正确

10.汶川地震是我国政府第一次邀请国际救援力量参与应急救灾，同时也呼吁各国支援。

正确

■.工作系统处于不断地发展过程中，需要因时因势推进工作系统的不断创新。

正确

■.全球气候变暖绝不是危言耸听，由气候变化带来的极端性天气现象已经不断发生在日常生活中。

正确

■.国际最低救助标准是10美元。

错误

■.自然灾害的救灾工作有很强的社会性，但不具有政治性。

错误

■.按照“（）”的原则，灾害救助工作以地方政府为主。

B.条块结合，以块为主

■.（）负责对特别重大突发公共卫生事件的统一领导、统一指挥，作出处理突发公共卫生事件的重大决策。

D.全国突发公共卫生事件应急指挥部

二、单选题

1.（）应当加强对地震救灾资金使用情况的审计监督。

C.各级人民政府审计机关

2.以()为依托，建立部门间灾害信息共享平台，提供信息交流服务，完善信息共享机制。C.国家减灾中心

3.按照()的原则，中央和地方各级财政都应安排救灾资金预算。C.救灾工作分级负责，救灾资金分级负担

4.灾情和救灾工作稳定后，由（）决定终止一级响应。

C.减灾委主任

5.国家鼓励单位和个人参加（）

D.地震灾害保险

6.下列哪个选项不需要（）执行国家赋予的防震减灾任务。

D.预备役

7.未按照规划治导线整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程，影响防洪的，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施，可以处（）的罚款。

D.一万元以上十万元以下

8.在蓄滞洪区内建造房屋应当采用（）

A.平顶式结构

9.防震减灾工作，应当纳入（）计划。

B.国民经济和社会发展

10.一般年份，全国受灾害影响的人口都不会少于（）

B.两亿

■.（）每年根据上实际支出安排特大自然灾害救济补助资金，专项用于帮助解决严重受灾地区群众的基本生活困难。

D.中央财政

■.国家对地震预报实行（）制度。

B.统一发布

■.（）负责制定全国地震监测预报方案，并组织实施。

A.国务院地震行政主管部门

■.组织指挥系统，主要是重新加强了（）

A.最高的减灾协调机构

■.减灾委接到灾情报告后第一时间向国务院提出启动()的建议，由国务院决定进入Ⅰ级响应。A.一级响应

■.对造成死亡（含失踪）１０人以上或其他严重损失的重大灾害，应同时上报()A.省级民政部门和民政部

■.每年在灾害多发地区，根据灾害发生特点，组织()次演习，检验并提高应急准备、指挥和响应能力。A.1 ■.军队执行抢险救灾任务所需要的燃油，由()组织保障。D.执行抢险救灾任务的部队和当地人民政府共同

三、多选题

1.捐助种类包括（）

A.经常性的捐赠

C.对口捐助

D.集中性捐助

2.四位一体的组织实施体制包括（）

A.国家减灾委办公室

B.全国抗灾救灾综合协调办公室

C.救灾司

D.国家减灾中心

3.汶川地震的特点包括（）

A.地震的强度大，涉及的面积广，造成的损害非常严重

B.灾区的区域结构非常特殊，震中位于灾区较为边缘的地方

C.交通干线以及许多乡村道路中断，灾民大量逃生

D.余震的频次也比较多，次生灾害相当严重

4.应急响应系统的刚性指标包括（）

A.工作组24小时到达灾区

B.救灾物资24小时内要救助灾民到位

C.中央应急救助资金72小时下到灾区

D.规范应急救助标准

5.我国在实际救灾实际工作中得出的关于工作系统的经验包括（）

A.工作系统完全可以在现行体制、现有机构内进行拓展

B.行政管理的工作标准和规范，能够进一步完善

C.社会资源需要进一步深入开发，也要善于开发

D.国际救灾减灾的空间也需要进一步拓展

6.详细的恢复重建工作机制包括（）

A.制定统一的恢复重建户籍名册

B.公开公布每户得到补助的资金数量

C.确定政府补助资金的拨付方式

D.确定恢复重建的工作目标并定期通报各地进度

7.我国的主要灾害类型包括（）

A.干旱

B.洪水

C.地震

8.国家爱减灾委员会成员包括（）

A.国务院总理

B.总参作战部

C.民政部部长

9.健全工作体制包括（）

A.民政系统的灾情报送工作制度：两小时

B.灾情检测机制：24小时不间断

C.应急联络机制

D.建立了一个自然灾害应急响应的启动机制协调有关部门

10.减灾备灾的指导工作机制包括（）

A.减灾组织的健全与完善

B.救灾物资储备库建设

C.救灾演练活动的组织

D.减灾知识的普及

■.冬春救助的工作指导机制包括（）

A.系统的荒情评估

B.制定《灾民救助花名册》,发放”灾民救助卡”

C.全国灾民救助人数的统计与落实

D.春节前救助资金与物资必须到位的规则

■.国家自然灾害管理的基本工作系统包括（）

A.国家灾情会商机制与预警系统

B.救灾物资储备与救灾装备系统

C.全国恢复重建工作管理系统

D.冬春困难群众救助管理系统

■.我国自然灾害的特征（）

A.发生频率高

B.灾害类型多

D.季节性强

■.国家灾情会商机制与预警系统包括（）

A.地震监测预报体系

B.海洋环境和灾害监测体系

C.农作物和森林病虫害预报体系

D.民政灾情综合管理信息系统

■.一般灾害的特点包括（）

A.极端性气候现象增多

B.地震到了活跃期

C.随着国民经济持续高速发展，生产规模扩大，社会财富积累，灾害损失有日益加重的趋势

D.灾害已经和国家的社会安全、经济安全、政治安全紧密联系在一起

第三篇：信用社自然灾害应对处置预案（范文）

自然灾害应对处置预案

第一章 总则

第一条 为确保 南寨信用社的经营安全，切实维护农村金融稳定，防止和减少因自然灾害造成农村信用社资金、财产损失和人身安全，根据《中国银监会办公厅关于进一步加强预防与紧急应对自然灾害工作的通知》要求，结合我社的实际，特制定本处置预案。

第二条

本预案所称的自然灾害是指本区域内发生的水灾、火灾、雪灾、震灾等各类自然灾害，造成本单位资金、财产损失或人身伤亡或出现支付风险，影响当地经济金融秩序的事件。

第二章

机构与职责

第三条

信用社成立自然灾害紧急应对领导小组（以下简称应急领导小组），信用社主任贾惠杰担任应急领导小组组长，罗宏功为副组长，各岗位员工为成员，负责信用社的各类自然灾害的防范与紧急应对工作。应急领导小组主要职责：

（一）经常进行分析易发自然灾害的形势，制定应对措施，迅速部署落实；

（二）做出启动应急预案的决定；

（三）统一协调指挥应对自然灾害的防范和处置工作；

（四）向上级报告自然灾害的有关情况；

（五）根据自然灾害的发展情况，决定调整应对措施和工作部署或决定应急中止。

第四条

发生自然灾害时，应急领导小组成员要在应急领导小组领导 的统一领导和指挥下，各司其职，协同处置。积极做好自然灾害的处置工作，将自然灾害造成的损失降到最低点，全力保证本单位的安全稳定。

第三章

处置程序

第五条

信用社要建立自然灾害信息报告责任制，信用社主任、兼职安全员为报告责任人。对发生的自然灾害都要及时向上级领导报告，不得瞒报、迟报、谎报。

第六条

发生自然灾害时，单位报告责任人应当在1小时内电话向联社应急领导小组办公室和当地政府报告，并同时上报书面材料。报告内容主要包括自然灾害发生的种类、时间、地点、过程及资金、财产损失程度、人员安全等情况，已经采取的措施、准备采取的应对措施等简要情况。

第四章

处置措施

第七条

发生自然灾害时的处置措施：

（一）信用社应急领导小组成员要立即对发生的自然灾害情况进行指挥、协调自然灾害的各种处置工作；

（二）要稳定人心，组织实施自救；

（三）加强警戒，做好安全防范工作。

第八条

发生自然灾害时，要切实履行自然灾害应对预案的处置职责，对不按规定履行职责，给本单位资金、财产和人身安全造成损失的，将按有关规定严肃处理。对应对自然灾害中，履行职责，给本单位资金、财产和人身安全避免重大损失的有功人员，给予奖励。

第五章 处置预案

第九条 发生水灾时处置预案：

一、信用社营业场所遭到水灾时，要立即报告当地政府和联社，并根据灾情请求当地政府或联社派人支援。

二、遇突发强降雨或溃堤造成水灾，信用社负责人在未遭到水灾前，要判明灾情大小，若灾情过大，需要搬迁，则组织员工迅速将现金、有价单证、重要空白凭证、重要仪器、设备等搬迁到水无法淹没的楼层或高地，并加强保护，防止发生被抢、被盗等意外事件发生。

三、水灾过后，尽快清理营业场所，恢复正常营业。第十条 发生雪灾时处置预案：

一、雪灾期间道路封闭，现金无法满足正常兑付情况下，信用社除急需的生活和救灾小额贷款外，其它贷款暂缓发放，备付金尽量保证存款兑付。

二、信用社若备付金发生兑付困难时，要想方设法尽量自行解决：一是上门到商店、个体工商户吸储现金存款，解决存款兑付；二是主动与周边信用社联系，同时动员急需用钱户到备付金充足的社支取；三是积极向储户做好宣传解释工作，以取得储户谅解。第十一条 发生火灾时处置预案 一、一旦发现火情，要立即拨打“119”电话报警，报警时要向消防部门讲清火警单位，坐落地点或迎接地点等，并同时报告联社。

二、在消防部门未赶到前，信用社领导要及时组织全体员工积极灭火，根据着火部位及火灾的种类，可燃物多少来判断火灾趋势，如

电线起火，应首先切断电源，在火情初期，视火情情况，迅速做出先灭火，还是先抢救重要物品的决策。如火情不大，则先实施灭火方案，使用现有的消防器材和其它灭火工具进行扑救。如火情较大，一时难以扑灭，则先抢救现金、帐册、有价单证、重要空白凭证等重要物品。

三、对抢救出的现金、帐册、重要物品等要有专人保护并对火场进行警戒，防止不法分子乘机作案。

四、当火灾蔓延，危及生命，靠自身消防器材无法扑救时，要尽快疏散，疏散时，员工尽可能用水浸湿毛巾或用衣服捂住口鼻快速从通勤门疏散。疏散中，发扬相互协助的精神，身体力强的员工要帮助体力弱或女员工先行疏散。

五、如果所在处的楼层着火，可以用水浸湿衣被，包在身上，并捂住口鼻，快速冲下楼梯，逃离火场时，要弯腰紧靠墙壁，头尽可能接近地面，如无法向楼下逃生时，可向上跑到楼顶平台，躲避在上风处，及时向楼下报警。如向上向下都无法逃走，且无其它自救方法，可用绳索或床单等连接起来当作救生绳，一头固定住，再顺绳子滑下；也可利用建筑物外墙的下水管逃离着火现场。

第六章

附

则

第十二条 本预案适用于南寨信用社的自然灾害防范和处置工作。文发之日起生效。

2014年3月1日

第四篇：上海市主要自然灾害特点与应对策略

上海市主要自然灾害特点与应对策略 陈振楼，王 军，刘 敏，俞立中，许世远(华东师范大学地理信息科学教育部重点实验室 城市公共安全研究中心，上海200062)摘要：本文以大量的事实和翔实的数据说明，全球自然灾害的风险与日俱增，并造成日益严重 的经济损失．如何防灾减灾已成为当前国际社会和学术界普遍关注的热点问题．实践表明，预 报和预警灾害的发生非常重要．指出，上海作为中国东部沿海特大型城市，其可能的自然灾害 主要包括海平面上升、地面沉降、台风风暴潮、暴雨内涝、赤潮、高温、雷击和地震等．上 海自然灾害的特点是发生频繁，灾情严重和成因复杂．针对上海市降险减灾的严峻形势，提出 应从防范重点自然灾害，开展灾害风险评估与技术研究，健全综合救灾体系，建立可操作应急 预案，加强应急避难所建设，减轻防灾降险后遗症，组建防灾救灾志愿者队伍，开展减灾科普宣 传和培养灾害管理人才等方面积极着手，以提高上海市应对自然灾害的能力． 关键词：沿海地区； 自然灾害；上海；对策

0引 言

全球变暖、海平面上升和城市化进程加速，导致沿海地区自然灾害强度、频度以及社 会经济脆弱性不断加剧．沿海地区既是世界人口、经济和社会发展的重要区域和集聚中 心，也是自然灾害易发和频发区域．全球约有23％的人口生活在近岸100 km的沿海地区【1I． 到2030年，将有近50％人口生活在沿海地区f2】2．我国东部沿海地区受自然灾害威胁的区域 面积约57．2万km2，承载着全国人口的27％，创造着55％以上国民生产总值．全球沿海每年 约有4500万人受到台风、风暴潮、暴雨、洪涝等灾害影响【31．即便不考虑未来沿海地区 人口和台风频率的变化，在全球变暖背景下，当海平面上升0．5m时，将有约9000万人口受 到影响；当海平面上升1m时，受影响人口将达到1．2亿．全球变暖还可能诱发极端海平面 上升．据估计，如果西南极冰盖在2030年左右发生崩塌，则在此后数个世纪内，海平面将

快速上升5—6mi4，51．在最初20年(2030—2050)．海平面将可能发生1 m突然上升，尔后将

以1—5 m／百年的速度持续上升．而随着全球进一步变暖，在西北太平洋将会出现更多强台 风【”】．增强的台风叠加上快速上升的海平面，将导致风暴潮、洪涝等灾害在强度、频率与 持续时间上进一步加剧．欧美国家对此极为关注，已设立专项研究【8一．近年来，随着全球自然灾害风险与日俱增，由此造成的社会经济损失也日益严重．

如，2004年12月印度洋海啸，22万人被夺走了生命，200万人失去了家园，直接经济损失高 达181．28亿元；2005年8月，美国新奥尔良飓风“卡特里娜”，导致1069人遇难，直接经济损失 超过千亿美元；2006年7月14日在福建登陆的台风“碧利斯”，受灾2540．5万人，死亡612人，失踪208人，直接经济损失达150．9亿元．2008年1月，我国南方发生特大冰雪灾害，21个省(区、市、兵团)受灾，因灾死亡107人，失踪8人，紧急转移安置151．2万人，救助铁路公 路滞留人员192．7万人，累计损失1111亿；2008年5月2日，缅甸遭受热带风暴“纳尔吉斯”袭 击，死亡77738人，失踪55917人，受伤19359人；2008年5月12日，我国汶川发生8．0级强烈 地震，截止6月10日12时，已造成69146人遇难，374072人受伤，失踪17516人，累计受灾人 数4624万人．

针对日益严峻的自然灾害风险，国际社会给予了前所未有的高度关注，组织召开了多 次重要国际会议，制定开展了大量国际研究计划和项目．2003年第一届世界风险大会召开，以区域可持续发展与风险管理为主题；2005年第二届世界减灾大会召开，以国家与社区灾 害防御能力建设为主题：2005年第六届全球变化人文因素计划(IHDP)开放会议则以全球 环境变化、全球化与国际安全为主题；2007年6月28—7月4日举行的UNDP全球风险识别国 际会议，以风险知识建设为主题，并把编制发展中国家风险图集作为近期工作重点．1999年 起，联合国国际减灾战略(ISDR)就开始倡议重视人类社会系统对降低灾害的脆弱性研 究；1999年美国系统开展了“加勒比海地区自然灾害减灾战略项目(CDMP)”；2005年世界 银行开展了“海平面上升背景下发展中国家沿海地区自然灾害风险研究”等．联合国发展

计划署(UNDP)与联合国环境署(UNEP)一全球资源信息数据库(GRID)合作开展了灾害风险指数计划(DRI)；哥伦比亚大学和世界银行联合开展了全球自然灾害热点计划

(Hotspots)；哥伦比亚大学与美州开发银行合作开展了美洲计划(America)；亚洲灾害防 备中心(ADPC)与9个国家的相关组织合作实施了亚洲城市灾害减缓计划(AUDMP)；联 合国发展计划署(UNDP)和世界银行领导的ProVention联盟支持实施了非洲城市灾害风 险网络计划(AURAN)；而近两年，在联合国发展计划署(UNDP)的全力支持下，世界各 国正在积极开展全球风险识别计划(GRIP)．

近20年来国际上各项防灾减灾战略的实施表明，预报、预警灾害的发生非常重要，但 即使发达国家，对灾害成功预报的概率仍很低．以对灾害性天气的预报为例，发达国家预报 准确率为20％左右，而我国仅能达到12％一15％．因此，在重视灾害预报、预警的同时，应高

度重视应急救灾工作的开展．上海人口高度稠密，财富集聚，经济发达，由于特定的自然地

理位置以及城市基础设施严重老化，整体抗灾能力相对薄弱，险情灾情层出不穷．本文通过 对近年来影响上海的自然灾害特点的系统分析和上海市降险减灾形势的初步判断，提出了 提高应对自然灾害能力的对策措施，以求对上海构建以“风险防范”为核心的城市安全体 系、加强灾害风险管控提供科学依据．

1上海市自然灾害特点

对上海可能造成影响和威胁的自然灾害主要有台风、暴雨内涝、风暴潮、赤潮、雷

击、高温、地面沉降和地震等．这些自然灾害具有发生频繁，灾情严重，成因复杂等特点[10]．近三年，上海市发生的自然灾害均造成有人员伤亡，经济损失均过亿元．其中，2005年，上海 自然灾害共造成7人死亡，153人受伤，直接经济损失达17．58亿元；2006年，共造成7人死亡，1人受伤，直接经济损失1．40亿元；2007年，共造成32人死亡，1人受伤，直接经济损失3．92亿 元．总体而言，影响上海市的重要自然灾害及其特点主要表现如下+．

(1)海平面上升．近30年来中国沿海海平面总体上升了90mm，天津沿岸上升最快

为196mm，上海次之为115mmt．2007年上海沿海海平面比常年平均海平面高66mm(图1)．

表1上海地区各监测站点相对海平面上升的预测值及各分量值【11

(2)地面沉降．由于过量开发地下水和大量工程建设影响，上海自

1921年发生地面沉

降以来，至今沉降面积已达1000 km2，沉降中心最大沉降量达2．6m．1921-u1956年上海市区地 面沉降平均为0．96m，1956—1962年平均为0．57m，1966—1999年平均为0．21m{．2006年上海中 心城区地面沉降8．3mm，全市平均地面沉降量7．5mm(图2)；2007年，除局部地区沉降量仍 较大外，平均地面沉降量为6．8mm，造成直接及间接经济损失约9．79亿元，中心城区经济损失 较大．据估计，1921—2000年上海市地面沉降经济损失高达2943．07亿元，平均年损失36．8亿元(表2)．以2000年12月31日为估算时点，2001-2020年市区地面沉降灾害风险经济损失总额 预计约为245．7亿元【13]．

图2上海市全市平均地面沉降量对比

(3)台风风暴潮．上海每年都遭受台风袭击．1949—2007

年间，以上海为中心的550km范

围内经过并影响到本市的台风约200个，且带来大风、暴雨、风暴潮等灾害．上海的风暴潮灾 多为台风风暴潮灾，多发生在出现年天文大潮的8,--,10月．2005年，对上海影响较严重的风暴潮 有两次，造成直接经济损失达17．28亿元．其中，“麦莎”台风最大风力达10—11级，市区降雨量 达306．5mm，为解放以来对上海影响最大的台风之一；“卡努”台风造成市区出现100 mm以上的 大暴雨．2006年影响上海的台风有3个，即5月中旬的“珍珠”、7月中旬的“碧利斯”和8月中旬 的“桑美”，由其形成的风暴潮对上海的影响相对较小．2007上海发生了3次台风风暴潮过 程和一次温带风暴潮过程．其中，“韦帕”期间，沿海出现了一次增水幅度为60—110cm的风暴潮 过程；“罗莎”期间，长江口及杭州湾出现了一次较大的风暴潮过程，由于接近天文大潮汛期，部 分区域高潮位达4．60 m，超警戒5 am．

(4)暴雨内涝．上海市年均降雨量

1123mm，70％集中在4^一9月．由于地势低洼，再加上

长期地面沉降，造成江河泛滥，田地被淹．据1980-1999年不同日暴雨强度时相应经济损失和发 生频率数据，2001—2020年上海市区涝灾风险损失为195．29亿元．2005年，上海汛期徐家汇气象 站降雨量达750mm，比常年增加5成．24h累计雨量超过50mm的有8次，2次达大暴雨程度． 连续1h降雨量超过36mm的有7次，造成市区道路积水路段达314条(段)次，个别路段积水 长达20h．2006年，上海汛情比较平稳，汛期雨量458mm，然而7月8日强对流天气造成的中午 和傍晚两次暴雨，使浦东、崇明、杨浦和虹口等地降雨量达70—150mm／h，大大超过市区的排 水能力，导致60多条马路积水，1500多户民居进水．2007年，上海汛期雨量为762．5mm，与常年 值642．2IIlm相比偏多近2成，比2006年多304．5mm．在长达122天的汛期中，汛期平均超警戒 水位22次，10月份“罗莎”期间，超警戒水位12次．

(5)赤潮．长江口外海域每年都会发生多起大规模的赤潮灾害，大多在5—6月份，赤潮影

响范围和频率不断加大．2006年5月14日，长江口外海域发生赤潮，最大面积约1000km2，主要 赤潮生物为具齿原甲藻．2007年长江口外海域赤潮爆发时间相对较为分散，累计面积最大的1次 过程发生在9月．另外，2007年5月3_6日，长江口海域发生赤潮，面积约为300km2，赤潮生物优 势种类为中肋骨条藻，对上海贝类水产品造成一定污染．(6)高温．上海市高温日(日最高气温≥350)天数一般为每年9天．近年来，高温天数

有逐年增多的趋势．2005年，市区高温日共31天，比常年多22天；汛期平均气温达28．50，比常年 偏高2．0。，尤其是7月2—4日的平均气温更高达34—350，创上海有近代气象观测以来(133年)的高温历史记录．2006年，市区高温日达27天，比常年多18天．37。以上炎热日有9天，较常年偏 多7天．2007年，市区390以上酷热日数有5天，为上海135年以来次多年，极端最高气温达39．60，是近135年来历史第二高值，持续高温导致全市最高日用电负荷和日用水创下历史最高记录．

(7)雷击．上海属于雷击多发地区，全市年均雷暴日为

53．9天．由于近几年市区雷击次数

逐年上升，计算机、通信设备中大量采用能耗低、功能强大的微电子器件，雷击造成的损失呈逐年增加的趋势．2007年共发生雷击事件28宗，3A死亡，1人受伤，家用电子电器设备受损55件，造成供电故障90余起，经济损失约10．3万元．

(8)地震．本市存在着可能发生中强以上地震的地质构造，历史上曾经记载发生5级左右 的地震，南、黄海及邻近省市地震对上海可能产生的波及影响也不容忽视，因此上海一直是国家 地震重点监视防御区．虽然近些年来全市未发生大的地震灾害，但绝不可麻痹大意．

2上海市降险减灾形势分析、目前上海市降险减灾形势相当严峻，面临诸多挑战，突出表现在以下四个方面：

(1)汛期的台风、风暴潮和暴雨内涝是上海市主要的自然灾害和重点防范的灾害种类，而地面沉降和次生环境灾害等则是主要的潜在灾害．由于自然灾害的高频率发生背景，往往增 加了人为灾害事故的发生概率和频度．

(2)城市基础设施老化，市政建设跟不上社会经济发展需求，防汛墙、排水泵等抗灾设

施达不到要求．另外，世博会前后，由于地铁、隧道、地下通道及其它重要地下工程等设施建设，人为活动引发突发性地质灾害的可能性将增加，还可能产生防汛隐患．

(3)有关灾害应对的社会宣传、教育不足，市民防灾减灾意识薄弱(图

3)．对自然灾

害的监测预警、防灾科研等工作有待加强，防灾、减灾法制建设需要不断健全与完善．

图3上海市民综合防灾意识调查

(4)城市人口与经济规模仍持续上升，脆弱的城市系统短期内难以得到根本改观，重大

自然灾害发生的隐患依然存在，新的致灾隐患还可能不断出现．高度密集的人口与高度集群的 经济使得灾害事故造成的绝对经济损失和社会影响将进一步扩大．

3上海市自然灾害应对策略

应对自然灾害，关键是加强灾害风险管控，积极做好预防工作．因此，建议切实做好以下八 方面工作．

(1)抓住自然灾害规律，防范重点自然灾害．气象灾害要注意台风、大雾、雨雪、雷

击、暴冷暴热等对供水、供电、交通运输、通信及人体生命健康的影响，适时对城市工程承重 结构和非承重结构进行维护和加固，将预测和防范工作做到位．要特别注意对沿海区域重大工 程设施的防护，重点防止人为因素造成防汛系统破坏．海洋灾害重点要提高台风、风暴潮等灾害 的预测、预报精度，编制更为有效和可操作性的应急预案．地质灾害应加强对控制地面沉降的有 效技术研究，加强对重点工程(地铁、高层建筑等)的监测工作．

(2)开展灾害风险评估与技术研究．对可能影响上海的各类自然灾害进行风险评估，同

时对城市应对自然灾害的脆弱性进行分析，尤其要加强对城市基础设施、生命线工程、重点市 政工程、户外构筑物、广告牌、玻璃幕墙等的风险评估和分析，对于其中的薄弱环节及时采取 加固、预防等措施．5．12汶川大地震中道路、通讯、学校损失最惨重，上海应吸取教训，对关系 民生的重要基础设施和公共建筑，建设时要严格执行防灾技术标准，建好后严格检查，并定期排 查，出现问题及时解决．要积极投入防灾技术设备的研制和开发，推动防灾技术成果的产业化．

(3)建立健全综合救灾体系．建立跨部门、跨区域的灾害信息通报协调机制、情报管理

分析机制、灾害快速评估和预评估机制、应急保障机制以及应急避难机制，为应急管控提供科 学依据、物资保障和物理通道(图4)．就单灾种的发生、发展过程的“测、报、防、抗、救、援”，实行全过程的综合管理，并强调“以防为主”的原则；在不同灾种间“防、抗、救、援”的共 性问题上．实施综合规划，促进资源共享和优势互补；管理体制上遵循“条块结合、分级管理、统一指挥、平灾结合”的原则；战略上坚持“经济建设与城市减灾工作一起抓”的方针，并贯穿于 城市规划和重大工程的勘察、设计、施工、管理的全过程中．

图4自然灾害预警决策支持系统平台综合组成结构

(4)建立可操作应急预案．在对上海市开展系统的灾害风险评估和历史数据库构建基础

上，利用三维与时态地理信息系统技术，对单灾害／复合灾害风险进行情景模拟，精确、直观地体现灾情在时空范围内的衍变状态及影响区域，为应急预案的制定提供一个可视化的分析平台：

根据灾种的影响及发展变化特征，分类建立典型受灾情景，估算受灾面积和可能损失，根据灾情 及受灾对象的空间特性，利用地理信息系统、运筹学等理论知识，实现空间资源的优化配置，为 预防、抢险和减灾提供决策支持．另外，各应急预案应该通过实际演练，全面提高预案的实用性 和有效性．

(5)加强应急避难所建设．应急避难所是政府应对突发重大灾害以及战争可能对人民生

命财产安全带来严重威胁时临时安置(疏散)人员的场所．作为国家、地区综合减灾体系的重 要组成部分，国内外各级政府均对应急避难所的建设高度重视．然而迄今为止。上海还没有一个 正式的应急避难场所，这与新时期平安上海建设极不相称．为此，应从以下两个方面尽快开展相 关工作：(a)把避难所规划纳入到城市规划体系中，针对新老城区提出不同的避难所建设方案(图5是开展应急避难规划的一个案例)；(b)注重城市开放空间防灾避难能力建设，加强防灾 减灾设施的有效配置与合理布局，实现“平时一灾时”资源的有效整合．

图5上海市黄埔区小东门街道防灾公园规划

(6)减轻防灾降险后遗症．自然灾害除了会带来社会经济损失，还会带来严重的生

态环境问题．例如，地震等事故发生时可能伴随化学灾害，洪水灾害可能带来传染病流行等． 2005年8月，美国“卡特里娜”飓风导致新奥尔良市80％区域被淹没，污水、毒水四处扩散，生态 环境严重破坏．另外，在防灾措施实施过程中，还可能带来_些负面影响．比如，我国南方冰冻雨 雪灾难发生时普遍使用的融雪剂就带来了饮用水源污染、基础设施腐蚀、花草树木死亡等诸多 后遗症．尽管目前上海在应对自然灾害过程中，还没有出现类似问题，但也应引起足够的重视．(7)组建防灾救灾志愿者队伍．5．12汶川大地震发生后，许多志愿者自发前去救援．由于 没有统一的组织，大多数人缺乏专业救援知识和培训，严重影响了救援效果．上海应积极培育、发挥志愿者队伍在防灾救灾中的作用．特别是在灾前预防、灾期心理关怀及灾后重建等方面，充分发挥志愿者队伍的力量．可考虑整合上海市灾害防御学会等相关社会团体的力量，注册成 立上海市应急救援志愿者协会，深入区县、乡镇、街道、企业、民间团体等协调、组织广大志 愿者开展工作，灾害发生时快速组建应急救援队．协会建立统一规范和章程，设立统一标志，和 国际接轨，对志愿者进行严格的专业培训和演练．成立应急救援基金，争取企业、社会，甚至国 际组织的大力支持§．

(8)开展减灾科普宣传，培养灾害管理人才．充分利用上海市灾害防御协会、上海市科

协等社会团体的组织网络、工作网络，协调各方面的社会力量参与防灾减灾科普宣传工作．发挥 电子科普画廊等科普平台，以及科普志愿者、社区科普组织的作用，广泛开展面向基层民众的减 灾科普宣传．抓住迎“世博”的良好契机，发挥街道、社区(村)在减灾管理四级网络中的作用，使防灾减灾宣传日常化、网格化．充分挖掘和共享已有的科技资源和人才资源，建立健全市民 应对灾害技能的教育与培i)lI体系，提高广大市民的安全意识和自救互救能力．建立灾害管理人 才教育与培训体系，培养专业的灾害管理人才．完善综合性防灾训练和演习机制，提高灾害应急 管理的综合协调能力．

4结论

(1)中国东部地区在全球变暖、海平面上升和快速城市化背景下，遭受自然灾害影响的

风险与日俱增，在重视灾害预测、预报同时，应加强防灾救灾能力建设，不断提高全社会应对自 然灾害的能力．

(2)影响上海的自然灾害主要包括海平面上升、地面沉降、台风风暴潮、暴雨内涝、赤

潮、高温、雷击和地震等，其中以台风风暴潮和暴雨内涝最为突出．这些灾害具有发生频繁，灾 情严重，成因复杂等特点，严重威胁到上海城市安全．

(3)目前上海市主要面临汛期灾害影响巨大，基础设施老化与市政建设滞后，市民防灾减 灾意识薄弱，城市人口与经济规模持续上升等4个方面的降险减灾挑战．

(4)上海市应着重从八个方面全面提升应对自然灾害的能力，构建以“风险防范”为核心 的城市安全预警体系．

第五篇：世纪上半叶西藏地方政府的自然灾害应对策略

世纪上半叶西藏地方政府的自然灾害应对策略研究

20世纪上半叶西藏地方政府的自然灾害应对策略研究 发布日期：2012-11-28

作者：周晶

来源：《西藏大学学报(汉文版)》2004年第2期

摘要：西藏是我国自然灾害多发地区,经常发生地震、雪灾、冰雹和水灾。对自然灾害的应对是政府的重要职能。本文试图通过近代西藏地方政府的灾害应对策略,反映西藏地方政府运作机制、对待自然灾害的态度以及减灾手段。

关键词：西藏地方政府；自然灾害；应对策略

西藏是青藏高原的主体，地势高亢，地形复杂，是我国自然灾害多发地区之一。对高原农业和畜牧业生产有较大影响，主要的气象灾害有风雪、水旱、霜雹等。西藏因地处亚洲和印度洋板块的交界处，地质活动较为频繁，也是地震高发地区。自有文字记载以来，1867年到1950年，记录在案的地震就有600多起，造成众大人员和财产损失。20世纪50年代之前，西藏社会发展缓慢，生产力低下，科学技术落后，缺乏有效的防灾和减灾手段，每一次自然灾害的发生都对社会生活造成一定影响。西藏地方政府在长期的实践中总结出了一套既符合宗教教义、又符合当地社会发展特点，也不过分增加政府负担的灾害应对策略。对西藏地方政府自然灾害的对策分析研究，有助于了解西藏社会政教合一的政府管理机制的运作。

一、近代西藏地方政府的灾情通报网络

1950年代之前，西藏地区地广人稀，交通不便，通讯系统极不发达，但西藏地方政府的灾情通报和指令下达网络，已经形成了较为有效的运作模式。20世纪80年代出版的《西藏地震史料汇编》、《灾异志——水灾篇》、《灾异志——雹霜虫灾篇》、《灾异志——雪灾篇》4本书中，汇集了历史上西藏受灾地区向噶厦和**喇嘛呈报的灾情文书，以及噶厦对灾情报告和请求援助的批复。从众多灾情报告中可以看出，百姓和贵族以及政府官员有同等的灾情呈报和请求减免差赋的权利，但灾情报告大多是由代本、宗本、宗孜等地方官员和贵族所呈，也有一些报告是当地的喇嘛、僧俗官员，甚至是普通差民所写的。报告一般分为两类，第一类主要是呈交噶厦，少数呈给**喇嘛或摄政、并噶厦。报告内容多叙述灾情发生的时间、地点、损失的情况和要求政府援助，也有一些报告是写给某一特定的宗教人士，请求做法事禳灾的，还有一些报告是应噶厦的要求澄清灾情，并对噶厦批复的执行情况予以汇报。另一类报告是由噶厦呈报**喇嘛或摄政，要求降福、占卜和请求指示。因此在这个网络里，噶厦既是呈报人，又是受报人。下图演示西藏地方政府的灾害通报系统。

从报告的数量和噶厦批文的 内容来看，政府在灾害处理上起中心作用。约有90%以上的灾情是直接呈报给噶厦的，只有小部分呈报给**或摄政，内容多为请求某一喇嘛作法事禳灾。地方给噶厦的呈文，主要是报告灾情，请求减免差赋；噶厦给**的呈文，则主要是要求占卜和禳灾，并就灾害处理征求意见。噶厦的指令，分为要求官员核实灾情和对救灾事宜做出批示两种。

地方给噶厦的灾情呈文格式，通常为对灾害的描述，所遭受的损失严重性，提出援助或减免差赋的请求；而核实灾害损失报告的格式则具体陈述损失，甚至列出死亡人员名单、受灾土地面积和倒塌房屋的间数，以证明没有虚报。有时噶厦给**的呈文还与礼品一起奉上。噶厦对于援助项目，批复通常十分具体，强调专款专用，并严禁循私舞弊。如土牛年（公元1949年），噶厦就堆溪遭受水灾需要修堤之事的批复中，要求山南地区与各宗溪招派助工，规定官府、寺庙、贵族及冒烟户都应派助工，还强调“政府为维修河堤支拨之扶助款项，应专款专用。竣工后，速将详情上报。对于办事不利的地方，则严厉责罚。如火龙年（公元1856年），噶厦就虫灾批示卫藏各宗溪“:去年即对江孜、白朗、日喀则等地下过指令，不知是宗堆未曾传达命令，邑或属下各地撒手不管，今年又发现蝗虫，现尔宗溪头目以及属下根布头人等，负责在各地彻底驱赶蝗虫，不使一只蝗虫孽生。不论何地，如有蝗虫出现，则定将宗堆、根布以及各头人严惩不待。

至于噶厦给**或摄政的呈文，通常是寻求精神上的援助，奉送礼品必不可少。如木马年（公元1894年），诸噶伦为宗噶出现蝗虫求乃穷大法王问卜，便敬献哈达、饮料、茶砖、绸缎和会供费。又如水龙年（公元1952年），拉萨北部地震，噶厦为地震事祈**喇嘛禳灾，随函敬献上等哈达和藏银25两。**喇嘛或其他**在占卜之后的回复，通常为作法事的建议，此次**的回复为念诵各种经文，有的念经次数多达250万遍，并要求僧俗遵守法规。噶厦有时也为修复寺庙之事呈文**喇嘛，如火龙年（1916年），噶厦就震后重建沃卡宗府寺院呈文**，请示工程计划是否可行。

由僧俗两个系统组成，噶厦作为决策中心、地方官员作为具体执行者、宗教力量为精神后盾的灾害处理机制，使得噶厦得以掌握广泛的信息收集和命令反馈渠道，并利用其核查和监督机制，最大限度地减轻政府支出和负担，保证了政府收入不因为自然灾害的发生受到太大损失。

二、西藏地方政府对自然灾害的应对策略

（一）对地震的应对措施 西藏是地震多发地区，几乎遍及西藏全境。对于这

一特殊的灾害现象，从公元641年起，西藏宗教典籍就开始有所记载。见于汉文古籍的最早记载是唐贞观16年（公元642年）的拉萨地震；藏文档案记载的最早地震是明崇祯15年到清顺治11年间（公元1642-1654年），发生在硕都宗的地震。相对于其它自然灾害，西藏史籍对地震的记录更加详尽，地方政府对地震发生后采取的应对措施也与宗教联系更加紧密。在得到灾区呈报详细的灾情，包括地震发生的时间、地点、受灾的严重程度、人员和牲畜的损失、以及对于差税的减免，修复受损公共设施所需的人力和财力支持的请求之后，噶厦通常采取如下措施：

1、令灾区详细核查灾情和损失，要求呈文人到灾区查勘或派遣官员到当地核实受灾情况。如土鼠年（公元1948年）10月7日，洛扎宗、错那宗地震。据报告，一座五世**所建的庙宇受损严重，噶厦饬令达玛溪堆视察灾害:“„„特着尔亲赴该地查明，该寺是否确系政府所辖古寺，及地震造成何等破坏，立即如实上报。”

2、请求**、神卜卜卦，降神，并敬香祈祷，消灾避难。大量的宗教活动构成噶厦指令很重要的一部分内容。如1901年4月26日尼木门卡宗和南木林宗地震，噶厦给尼木门卡宗的伤令就包括要求请**神卜卜卦，降神的命令。在此次地震之后，噶厦和基巧堪布还致文经师，请求经师指示:（1）如何诵经，（2）政府应如何防范政治厄运，（3）如何防止战争。又如1915年12月3日山南地区地震，噶厦对山南总管因地震请求禳灾的批文为:“上月地震后，尔据昌珠寺大梵天王之预言，已进行禳灾活动，甚佳!关于在三转法轮法会上举办狮面女神施食回避法及安位开光仪轨，祈祷女神赎罪善业之事，已责成管理诵经机构立即办理。

3、积极承担受毁寺庙的维修。在噶厦众灾后批复的文书中，多是对损毁寺庙修复的指示和支差的安排。对于地震中损毁的寺庙和**喇嘛的差地，噶厦通常愿意承担寺庙的修复费用。如1915年的山南地震，桑莺寺佛殿轻微受损，百姓曾自行修复，噶厦对此十分赞许。对于莲花生大师洞天寝殿受损，政府立即派出工程主管人员，承担修建。又如木狗年（公元1935年）印度西北和尼泊尔与西藏交界处发生地震，一佛寺的佛像、佛经、佛塔及一切供器遭受严重损坏，当地享请政府负责修复。噶厦的批复为:“„„一因政府目前临时性、经常性开支增多，又恐怕别处相率效尤，故不便照准。然虑及该寺属于非凡之佛教镇肢名寺，故决定从后藏粮饷官僧官土登阿旺所经营之协噶尔地方利粮中，调拨800克粮食资助修建。由此看出，政府资助修复的力度，以佛寺的重要性而定。

4、对于运输修缮寺庙的材料和调拨粮食，政府向灾区发放路照，方便差人在路上行走，并以噶厦名义支付修建乌拉差的工钱，甚至颁发化缘的路照，号召百姓捐助寺庙的修建。如火鼠年（公元1937年）卓偏岭寺在地震中严重坍塌，噶厦为运输石料、木料，铁器工具、青稞和换木料、盐巴的马匹运输队发放了三份路照，并嘱咐要确保其通行，及时支付，运送物资不得擅作他用。又如木羊年2月8日，政府又向来往居住在全藏的信徒和行善好施者发出知照，为潘朴桑珠林寺放化缘路照。寺庙的呈文称“该寺前辈**，在政教首领**五世启程前往北京时，曾随行并忠心效力，获得嘉奖。„„因土鼠年发生地震，佛堂和僧房几乎全部倒塌，由政府所拨救济粮，仅资用于新建佛殿和诵经堂180柱屋宇及院坝等开支。„„为此请求批准云游各地，乞讨化缘。”噶厦批复为:“僧俗官员、百姓可依据自己之心愿予以捐助，并顺次签名。乞讨者不得从中牟利，所得钱物，必须用于适当之处。对前去化缘僧众，应在乘船、过桥、居住、救险等方面提供方便，亦不准化缘者有不轨之举。

5、对于贵族要求救济以及百姓请求减免差赋的请求，噶厦通常不予批准，但也会依据实际情况给予一定的粮食援助。如火鸡年（公元1897年）门隅地区地震，寺院损坏，需要清理，两宗本请求在农忙时节减免乌拉差，噶厦的批复为:“查政府早有规定，任何人不得减免，所请碍难应允。惟念及今年地震使该地住房倒塌，需要修缮；田间农活繁忙，复派乌拉修建达旺寺，困难实大，不胜烦忧，特赐糌粑及青稞酒费用。以后可报请发给应得之盐巴、粮食等。”又如木狗年（公元1935年），噶厦因绒辖地震后修复给定日代本的批复为:“„„百姓差民房屋和曲瓦卓偏岭寺之修复，主要各自负责，但可按其塌毁情况，由政府分别予以补助。„„再者，为资助百姓维持生计，可从后藏粮官僧官勒参巴土登阿旺帐下之协噶尔地方收入粮食中，提取7百、8百、9百克，现随此附去盖印之提粮凭证。”

（二）对水灾的应对措施

水灾也是危害西藏农业的主要自然灾害。据《灾异制志—水灾篇》记载，从1803年到1959年的15年间，西藏境内共遭到严重的水灾约60起，其中有确切年份记载的有47起，水害时常伴有泥石流，波及地区十分广泛，灾区往往房倒屋塌，桥梁损毁、庄稼被冲，百姓流离失所，很多人到他乡去乞讨为生。水灾过后，当地贵族或差民会向噶厦报告灾情，申请口粮或救济、申请减免差赋、或者借贷种子，有时请求休整堤坝和桥梁。噶厦对水灾应对措施通常为:

1、要求地方提供确切的信息

，如果信息不及时或不准确，通常没有机会得到援助。从噶厦的复文中可以看出，如果指出地方呈文中有夸大或不实之处，通常不但不能得到减免和救助，还要领受斥责。如1845年，噶厦批复达孜宗为修渠请求派工的呈文是:“据目前情况，尚不便按所呈允准。尔等如确无法修复水渠，应将新修水渠多少，能否自行解决等情事先禀明，并经平措林寺交接证人二僧俗谆涅，详细核查。”又如1867年，噶厦就墨竹工卡宗田地被水冲毁的批复为:“据此，农田和草场如确遭水灾，疏浚水道等，本应自事自理。尔等不早自为之，今反借此夸大其辞，要求政府替换之土地，减轻差赋。此类事件，今后可能不少，为避免展转效尤，所请不便允准。”

2、核实灾情的程度。噶厦对遭受水灾地点的灾情通常委派官员或依靠征收员的报告得知。如1863年，噶厦就雍达林溪卡遭水灾的批复为:“据查，卫藏任何地方，冬季爆发洪水，史无前例。故来文所请不便允准，暂且可由仁布宗堆与征收员，前往查勘，是否曾发生洪水，„„侯查明真相后，方可酌情批饬。”又如1954年，噶厦批复后藏基巧四品官门林巴:„„差民那普政府差民门葱巴呈文称，孜巴通过仁蚌宗送来报告不实，彼等之土地、房屋受灾并不严重。

3、对于灾民减免差赋的请求，噶厦一般不予允准。在书中列举的40件噶厦批复和指令中，给予减免和援助的有9件，要求提供确切数据的7件，有条件给予援助的10件，拒绝的有5件。还有一部分是给出处理意见或要求自行解决的。如1850年仁布宗农田被淹，仁布宗堆呈文请求噶厦减差，或由地方政府给予引洪民工工钱，或发给去前、后藏化缘的执照。对此，噶厦没有批准减差和发放工钱，只是同意为差民发放化缘执照。

4、对于有些灾情呈文，噶厦还依据具体情况，就救灾方式给出非常具体的命令，要求灾区照办。如1829年，噶厦就白郎宗水灾的批复中说:“尔二宗本应防止灾情扩大，须安排设法加固石堤，注意河流汇集处以及政府自营地为主之政府、贵族之农田及住房受灾情况，望今年之征收员会同二宗本堆，亲自至受灾地方查勘。„„白郎大桥以及河水汇集处受灾严重之地，宗本应亲自巡查。凡须修复之处，由原承担差赋者，侯水退后迅速修复，并务使坚固持久。”又如1907年江达地区路桥被水冲毁，噶厦就维修之事给江达宗的批复是“:汉藏官道系交通要道，若上情属实，对此不能置之不理，应立即重新修复。„„仍应由该地政府、贵族、寺庙及当地牧民部落，无论持铁券文书与否，均应助工。每冒烟户支应一人，每人支应20天。支派时，务必使众人明了汉

藏官道至关重要，应速即开工修筑。此保人畜往来通路，为避免反复之劳，修筑时，不仅官道要切实注意坚固耐用，即使小路也要修好，应立即动工。”

（三）对雪灾的应对措施

《灾异志—雪灾篇》辑录了从1824年到1957年间50多件雪灾。雪灾是对畜牧业威胁最大的自然灾害，雪灾往往造成牲畜死绝，对牧区的打击通常是毁灭性的。历史上由于雪灾造成的游牧社会瓦解或与农业社会的战争屡见不鲜。西藏的雪灾通常发生在那曲、阿里、日喀则以及山南地区。藏北地区没有农业，百姓平时以乳制品和肉为生，由于雪灾通常会阻断农牧民之间的贸易，噶厦会予以粮食补助，对雪灾的救助的力度较对其它灾害的救助力度大。与其它灾害处理的程序相同，受灾地区向噶厦报告灾情，噶厦在核实灾情之后，通常给予一定的物质援助或差赋减免。值得注意的是，较之其它的灾情报告，雪灾的损失报告更加详细，大都包括各家原有牲畜的种类，数量，损失的具体的数字和所剩的数量清单。如火兔年（公元1927年）阿里地区雪灾，堆噶本就两个部落雪灾前后牲畜的数目呈报噶厦。文中列出了经霍堆头人、霍尔加瓦头人以及百姓盖章呈报的所有人的损失，其中霍堆头人部落76人，霍尔加瓦头人9人。由此可见畜牧业在社会经济中所占的重要地位。噶厦救灾的具体措施有:

1、派人核实灾情，决定援助的力度和方式。如土牛年（公元1829年）那曲地区遭受特大雪灾，欧多寺享报说作为寺院基金的牲畜死亡净尽，今后寺院的生存发生困难，噶厦派噶伦吞巴前去详查，报告说，不仅情况属实，而且藏北僻地黄教寺院循规清洁，因此政府命令赐400克青稞作为僧众的基金，但运输要寺院自行解决。

2、噶厦就雪灾贩灾之处理意见请示**。有时，噶厦会就救灾的意见呈报**或摄政，请求指示，通常呈文中已经将具体办法和贩济数字给出，**只需在必要处作一记号，表示同意。如火兔年（公元1927年）那曲地区大雪灾，噶厦就贩济灾民之事呈文**，说明灾情，并就赏赐粮食的数量（（5千克、6千克、7千克）请**定夺。就分配方案，一般按兵差分配，以保证粮食确实分配给了贫苦百姓。并说明这个命令已经发给了那曲地区的两个头领，请示妥否。**在呈文的“6千克”处做一记号，又在“妥”字处划一记号，表示可以照此办理。

（四）对雹灾的应对措施

根据《灾异制志—雹霜虫灾篇》记载，从1797年到1956年的160年间，西藏境内共遭到严重的雹灾约30起，其中有确切的年份记载的有28起。在西藏各地，噶厦还任命具有防雹能力的冰雹喇嘛，足见冰雹灾害波

及地区十分广泛。在《西藏地震史料汇编》中，1901年尼木门卡宗地震，冰雹喇嘛称其“具有防冰雹能力的儿子死于倒屋之下，„„防止冰雹为害固属应尽之责。”尼木门卡溪堆要求重新安排新的冰雹喇嘛。但是在专门为雹灾所书的请求上，却没有冰雹喇嘛的呈文，也没有提到冰雹喇嘛的作为。通常在雹灾过后，当地贵族或差民或向噶厦报告灾情，申请口粮或救济，申请减免差赋，或者借贷种子。噶厦对待雹灾的处理，通常有以下程序:

1、接到灾情呈报后，噶厦委派官员进行调查，在接到巡查报告之后，再对灾情作出处理意见。《灾异制志—雹霜虫灾篇》列举了5篇各种官员的巡查报告。如1807年噶厦就穷阿根布属下及日亏二部落庄稼受雹灾请求减免的批复中说:“„„噶伦多仁此前巡回调查时，从当事人处获悉原委，并饬令尔二人前往实地巡查灾情大小。”又如1848年，噶厦重新调查贡噶五户庄稼受灾的批复中也说:“据称该区政府差民曲康根布属下5户之庄稼，于次前6月1日、25日、7月3日，连遭前所未有之严重雹灾，因此尔二人特派代表到地方巡查，查得仅能收回种子，其他无望。”但有时噶厦也不及时派人调查灾情。如1822年日喀则遭受雹灾，大老爷为颇拉溪卡灾民呈文噶厦，请求发放军饷时予以补助。驻藏大臣和当时的摄政诺门罕都饬令噶厦复查，但噶厦却时隔3个月还不派人来，使得第二年的军饷没有着落。

2、对调查核实的灾害，通常噶厦会根据实际情况给予减免和照顾。噶厦重新调查贡噶五户庄稼受灾的批复中说:“„„侯呈来取得全部无伪造隐瞒，不留话柄之了结文约，以及无饲私妄情，实实在在、理由充分之文约后，即可根据实情，按照惯例明示减免与赏赐口粮、种子数量”。又有1851年林周宗地区三个村子遭受雹灾需要调查，“„„尔等所报灾情是否属实，待林周宗堆去各地作彻底巡查、了解，作出并无受贿饲私、不留话柄，理由充足的呈文后，即可按照旧例作出明示。”而事先没有通报，而后没有经过核实情况就谎报灾情，通常得不到减免。如1848年噶厦就那曲地区遭灾回复宗堆:“该地区若确实遭受雹灾，当即呈报原委，即会派人实地踏查。现今随心起意谎报，甚至有人编造漫山遍野都下冰雪。„„尔等头人同部分百姓煽风点火，所呈实属不当。”

3、区别不同情况，给予照顾或驳回申请。噶厦通常依据调查结果和以往先例，对减免的请求予以驳回。在《灾异志—雹霜虫灾篇》中列举的有关雹灾的24个批复与指令中，只有5篇明确可以减免，其余都以没有调查清楚或经查情况不严重，或者政府无力救济为理由不予减免，并命其自救。如1842年仁布宗遭受雹灾，请求免差事，噶厦的批复是:“庄稼确实受灾，但原先未作享报，今随心起意，不予照准。1846年扎西溪卡遭雹灾，请求减免差赋，噶厦向摄政享报计划时提议:“据查孜康雹灾减免清册，各政府溪卡获得丰收时，并无增加差税之例，故此次亦不便减免。”

4、向摄政或**提交赈灾计划书。对于在何种情况下噶厦需要向摄政或**提交计划书，并不十分清楚，也许与灾情大小、百姓是否向**或摄政单独提出申请，或事件受到**或摄政的关注有关。在所有的列出的24篇灾情呈文中，只有1篇是呈摄政暨噶厦的。在24个批复中，也只有1篇（带1附录）是呈报摄政的救灾计划，即1846年扎西溪卡遭雹灾，请求减免差赋呈摄政计划书。

（五）对虫灾的应对措施

根据《灾异制志——雹霜虫灾篇》记载，从1832年到1952年的70年间，西藏境内共发生大规模的蝗虫灾害约30起，其中有确切的年份记载的有16起，分别集中在1849年到1852年、1856年到1857年、1892年和20世纪的40年代。蝗虫灾害的波及地区通常在山南、拉萨、林周、澎波、尼木、萨当、日喀则等地，虫灾过后，庄稼通常颗粒无收，当地百姓或差民或向噶厦报告灾情，申请派喇嘛来除虫，或申请减免差赋。噶厦对待灾情有以下几种处理意见:

1、做禳解法事。在《灾异制志——雹霜虫灾篇》里所记载的噶厦救灾享贴的回复、命令和批示有17篇，其中应当地的请求，同意喇嘛做法事灭虫的有2篇，如1850年澎达地区要求赏赐佛事报酬，噶厦的回复是“若对澎达为主地区有益，此事可从澎林粮库领取赏赐150克青稞等情。”在1852年澎波地区的虫灾事情上，噶厦的批复还推荐喇嘛灭虫，“据说樟木贡萨寺有一领颂师，咒法灵验，对彻底禳解虫害是否可靠，需要找他本人认真了解。”又有“„„听说尔地塔拉冈布有根治蝗虫之喇嘛，是否属实，由尔彻底查询。”1940年，噶厦曾经向大扎摄政就亚东虫灾问卜，就使用何种经法消灭蝗虫和政府应承担的责任的指令是:“不使此类蝗虫扩散，就地驱回消灭，应用何法，做何经佛事为佳？佛事应在帕里地区尽力完成，或由政府完成，祈请占卜智定。”

2、具体灭虫措施。值得注意的是，噶厦一方面同意做法事，另一方面更看中切实有效的灭虫措施。如1892年给拉布奚堆治虫的批复说:“尔等采取土埋治蝗之办法，及遵照命令作经忏佛事，甚好。”有时噶厦对佛事的作用也有所怀疑。1857年就尼木门卡尔奚的指令说“„„地方政府为抑制虫害，使其自行消解，曾大做佛事，并下令各地也做佛事，但仍未克服此类邪恶势力。因此，只能

采取彻底根治之法。”又说:“若发慈悲心，让其（虫卵）滞留，势必导致蔓延，逐渐危及各地，故需驱赶，并在秋末铲除虫卵。”

3、严厉督促。噶厦通常严格监督灭蝗之事，严禁责任人懈怠，并严厉指责失职行为。如1857年噶厦回复尼木门卡尔:“„„应集中尼木全境差民，立即动手，彻底消灭蝗虫，连名也不让其留下。其他各地以及**之重要粮食产地普噶之虫灾，尔等带头自不必说，即属下差民，若有缺勤，或置之不理、拖拉者，无论何人，决不仅予以口头处罚。„„若以此事为借口，而对属民敲诈勒索，肆意扰害，也决不允许。”又如1892年噶厦敦促柳吾奚队自行灭虫。“„„虫害到处无异，不应让别人承担，或依靠别人。任意强迫，更为不妥。„„现尔等得各守各地，就地灭虫，不得互派灭虫人员。”

4、分别情况进行灾后补助。对于各地要求减免差赋、借贷的请求，噶厦的答复甚为谨慎，通常不给予援助。1850年澎波地区因虫灾要求减免传召大法会的古装武士，噶厦的回复口气非常强硬:“尔等因以前受益，形成陋习，要求再次减免。因传召例定古装武士人数不足，故不便照准。”又如1854年江奚宗因受虫灾请求借贷，噶厦的回复是:“雪下属同其他各地一样，庄稼遭受严重蝗灾。若从政府粮库中准予借支，将引起连锁效尤，因而不便照准。”

三、结论

从噶厦处理各种自然灾害的具体事例中，可以得出如下结论:

（一）宗教在西藏社会生活中占有绝对重要的地位。在各种自然灾害的预防或灾后重建中，宗教都起重要作用，特别是在地震和虫灾之后。例如百姓和政府都会向**问卜，要求喇嘛祈禳灾，甚至请求**降福社。而民间也有专门从事防灾的喇嘛，如冰雹喇嘛。宗教在西藏社会生活中的作用，还表现在自然灾害过后，噶厦对待受损寺庙或**差地与百姓损失的不同态度。灾害过后，政府同意救助的通常是寺庙，资助的也是寺庙的重建，甚至在灾后百姓生活十分艰难的情况下派乌拉差维修寺庙。对百姓提出的救援请求，多数以各种借口予以拒绝。反映出了西藏社会贵佛轻民的传统。但对宗教仪式在灭灾方面的作用，也是因灾而异。据以上资料可知，宗教仪式的作用似乎在地震灾害中更被看中，也许可以说明西藏对地震缺乏科学认识，才更加依赖精神力量。而在其它灾害，如雪灾、水灾、雹灾和虫灾中，宗教的作用并不明显，而且出现了对防灾喇嘛能力的怀疑，对世俗灭灾方法的重视，比如杀死虫卵的重要性。有时宗教方法还与实践经验相互结合。如土猴年（公元1848年）藏北地区雪灾，萨迎法台转述秋菊护法神

卜示和老人们的根据“风暴小，野驴向暖和的方向聚集、地老鼠积草等野生动物的异常迹象，判断今年有大雪灾。”另外他还在文中说“从卜卦中显示，今年的雪灾十分危险，决非药物、咒语、护法轮等法力所能防止的。”

（二）噶厦的灾害应对系统运作比较有效。噶厦从灾情呈报、灾情勘察，灾情评价，再到处理批文，救济品发放报告，一整套运作程序基本上保证了政府比较准确地掌握情况，制定有效的措施，并防止有人谎报灾情，骗取援助。从以上例子中也可以看出，噶厦的查勘制度就是为了保证对灾情的准确把握。但其弊病则在于反复的核查灾情降低了政府的办事效率，会延误对灾区的援助，造成灾民流亡外地，造成差地无人耕种，流民进入城市乞讨等社会问题。

（三）噶厦采用两条拒绝援助的理由。在众多拒绝灾后援助的批文中，噶厦一般采用两条屡试不爽的理由。一是灾情陈述不清，二是因为恐怕引起各地效尤，不便允准。其优点在于避免了虚报灾情，平均主义，可以集中救助受灾最重地区，也不过于增加政府负担。

对于救灾物资的发放，噶厦似乎并没有更加有效的监督机制，只是在批文中强调官员不得循私舞弊，这说明在救灾中，官员中存在以权谋私的可能。