论烟草专卖零售行政许可的问题及对策

第一篇：论烟草专卖零售行政许可的问题及对策

摘　要：全国人大常委会颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》及国务院根据《烟草专卖法》颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》明确规定：“烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。”“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。”

从以上法

律特征，我们不难得出烟草专卖行政许可制度的特殊地位：烟草专卖行政许可制度是烟草专卖制度的基础和核心，烟草专卖的本质内容由行政许可制度来体现。行政许可是政府机关管理经济社会事务的一种重要手段，行政许可权运用得当与否，直接关系到人民群众的切身利益。因此，必须不断探讨烟草专卖行政许可中存在的问题，找出解决问题的对策，这样才更有利于维护国家利益和行政许可相对人权利，更有利于烟草专卖管理制度的巩固、发展，提高烟草专卖行政许可管理水平。本文针对在零售许可证审批、许可证事后监管等方面存在的几个问题，提出一些对策及解决的办法，以进一步维护国家利益和行政许可相对人权利，提高烟草专卖零售行政许可水平。

关键词：烟草专卖零售行政许可完善建议

行政许可即通常所指的行政审批，是行政机关根据公民、法人或者组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的一个具体行政行为。烟草专卖行政许可是国家行政许可中的有机组成部分，烟草专卖行政许可，是指国家烟草专卖行政管理部门根据相对人的申请，以书面证照方式允许相对人从事有关烟草专卖品的生产、经营等活动，并授予其资格和能力的行政行为。《烟草专卖法》第三条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。这是关于烟草专卖管理的内容和烟草专卖许可制度的规定。由此可见，烟草专卖许可制度的核心就是烟草专卖许可证制度。当前，烟草行业的法律体系正在逐步完善。1991年6月29日由全国人大常委会颁布的《烟草专卖法》及1997年7月3日由国务院颁布的《烟草专卖法实施条例》；1998年国家烟草专卖局报经国家经贸委审议通过颁布的《烟草专卖品许可证管理办法》、《烟草专卖行政处罚程序规定》和2002年6月4日国家经贸委颁布的《烟草专卖品准运证管理办法》，为烟草专卖行政许可打下了良好的法律保障。特别是刚刚于今年2月5日由国家发展和改革委员会公布，并于今年3月7日施行的《烟草专卖品许可证管理办法》进一步完善了烟草专卖行政许可制度。但执行新《烟草专卖品许可证管理办法》过程中，笔者通过调查研究，发现在许可证审批、许可证事后监管等方面存在不少难点问题，如果处理不当，将会产生行政不行为和行政乱作为现象的发展，将对行政许可相对人权利造成损害，同时也会产生一定的社会负面影响。为此，本文主要对卷烟零售许可证行政许可和管理上存在的问题，提出一些对策及解决的办法，以进一步巩固烟草行政许可制度，提高许可证管理水平。

一、烟草专卖行政许可制度的现状

随着烟草行业内外部环境发生的重大变化，特别是2004年7月1日行政许可法开始施行后，国家烟草专卖局加快了烟草专卖行政许可制度建设进程，2007年2月25日,《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）（以下简称新办法）正式公布，并于2007年3月7日起施行。国家烟草专卖局1998年发布《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第2号）（以下称原办法）同时废止。由此，烟草专卖行政许可制度建设进入了一个新阶段。

（一）新办法的出台，保证行政许可法在烟草行业得到切实全面的实施

新办法是行政许可法在烟草行业具体实施的表现形式。新办法有效地改善了原办法重管理轻服务、重实体轻程序、重审批轻监管、重权力轻责任的弊端。如新办法采取了以烟草专卖行政许可实施程序为主体的框架。新办法的实施程序部分包括第二章、第三章和第四章，第二章主要规定了申请的主体、方式、类型、条件、公示、受理等，第三章规定了审批期限、决定、不予发放烟草专卖零售许可证的情形、许可情况公开、许可证期限等，第四章规定了使用烟草专卖许可证的各种情况。有关实体内容（包括职能、主体、职权、职责等）穿插在程序的各章之中。新框架体例的优点是能够很好地执行行政许可法实施的有关规定，许可程序更加严密清晰，方便了当事人的申请，规范和保障了烟草专卖局依法行使烟草专卖行政许可权。由此可见，新办法是将行政许可法的有关规定结合烟草行业的实际情况加以具体化的规定，从而保证行政许可法在烟草行业得到切实全面的实施。

（二）新的《烟草专卖许可证管理办法》的出台，提高了烟草专卖部门依法许可的水平

原办法其条文较少、存在操作性差、程序简单、监督乏力等不足，而新办法对烟草专卖许可证管理中存在的具体问题作出了具体规定，如增加了撤销烟

草专卖许可证的规定。原办法没有规定关于撤销烟草专卖许可证的情况。结合烟草行业的执法情况，新办法第四十六条根据行政许可法规定了5种可以撤销的情况：滥用职权、玩忽职守审批发放烟草专卖许可证的；超越职权审批发放烟草专卖许可证的等等；新办法第四十七条还对应当撤销许可证情形作出了规定：“公民、法人或者其他组织以欺骗、贿赂等不正当手段取得烟草

专卖许可证的，烟草专卖行政主管部门应当予以撤销并收回烟草专卖许可证。”新办法条款比较细化、规定比较具体，比较易于操作，相对减少了随意性，为烟草专卖部门提高行政许可水平，巩固烟草专卖制度、树立行业负责任的社会形象打下坚实的制度基础。

二、烟草专卖零售行政许可存在的几个问题

新的《烟草专卖许可证管理办法》的施行成效如何? 2007年10月，笔者利用半个月时间，通过电话、电传、网上交流了解和到现场专题调查等形式，对xx全省各地烟草专卖零售行政许可情况进行了专题调研，发现各地在执行《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）过程中存在以下难点问题，影响了烟草专卖零售许可证管理水平的提升。

（一）获准许可的条件不具体、不明确

烟草专卖行政许可的资格条件条款比较概括和抽象，不仅造成管理者对条款解释的随意性，也给的申请者提供了弄虚作假的便利。

1、对申办条件中“注册资金”。《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（一）项规定：申领烟草专卖零售许可证要有与经营烟草制品零售业务相适应的资金。在农村，个体经营户大部分都没有工商部门核准登记，有的只是工商部门收取管理费后就准予营业，所以在审查中如何确定申请人经营资金问题缺乏有效的法律依据。

2、《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（二）项规定：“有与住所相独立的经营场所”中的经营场所的界定，在实际操作中有一定的困难。如许多农村卷烟零售户基本上都是住宅类的房子在经营，如果按照51号令的规定操作，将会导致许多申请人不符合该条件而不能领证。另外，在办理许可证延续手续时，也会因为该规定造成许多持证人不能延续。

3、《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（三）项规定：符合当地烟草制品零售点合理布局的要求。合理布局是《烟草专卖许可证管理办法》中规定的除生产许可证以外都必须具备的条件之一，直接体现了国家对烟草制品销售实行理性控制、避免无序竞争的立法宗旨。在实际操作中，各地的合理布局标准不明确，在操作上自由裁量权较大，易对行政相对人的正当权益造成损害，同时也容易滋生腐败现象。

（二）行政许可的主体资格与程序缺乏统一规范

1、机关组织结构不合理、许可权限缺乏应有的限制、下级机构越权行使上级许可机关权力的现象时有发生。如有些烟草专卖局的内设机构以自己名义实施行政许可，有些烟草专卖局下属部门专卖管理所越权行使许可权等。

2、程序还不健全，许可证办证管理过于粗放，没有形成严密、科学、细致的办证规范和流程。

（三）重许可、轻监管或只许可、不监管的现象比较普遍，只注重发证审批的环节而轻视被许可人的后续管理61、专卖管理人员许可证事后监管意识不强，如出现许可证注销、变更，有的丢失许可证或许可期限过期仍继续经营的现象。

2、《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）一些规定不明确，加大了许可证后续监管的难度。如国家发展和改革委员会令第51号中没有对许可证的注销作出具体的规定，针对注销时的许可证回收制度，如当持证人自动歇业或不开店后，因无法找到持证人或收不回许可证时该如何处理；当行政许可没有在法定期限内前来申请延续，但又无法收回许可证的，该如何进行操作？等等。

三、关于完善烟草专卖零售行政许可的建议

行政许可的实施，是行政机关和有关组织依法为行政相对人具体办理行政许可的一种重要的行政执法行为。烟草行业在专卖专营的体制下，需要积极适应新形势的变化，并按照《行政许可法》的要求，做好烟草专卖零售许可证的发放、市场管理、专卖打假等执法工作，进一步提高烟草专卖领域的行政许可执法水平。为此，烟草专卖行政部门要以行政许可法的精神统领零售许可证管理，以行政许可法的要求检验零售许可证管理，在更新观念、创新制度、改进方法的同时，要注重解决好以下几个方面的问题，以巩固烟草专卖行政许可制度，进一步提高零售许可证管理水平。

（一）进一步明确行政许可的条件

行政许可法规定，设定行政许可，应当明确规定行政许可条件。这样规定的目的是，减少行政机关在实施行政过程中的自由裁量权和随意性过大的问题，以确保行政机关实施行政许可的公平、公正。因此，行政许可的条件作为行政许可制度的重要内容，应当尽可能明确、具体，符合行政许可公平、公正原则的要求。由此可见，行政许可条件是作出许可或者不许可决定的标准和根据。行政许可重要条件是确保行证许可行为合法、合理，实现许可制度作用的核心。为此，烟草行政主管部门要根据规定的精神，要尽快制定具体、明确的烟草专卖行政许可条件，以确保行政许可行为的合法、合理性，完善烟草专卖许可制度。同时，根据《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十六条第二款的规定，烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖行政主管部门制定，并报上一级烟草专卖行政主管部门备案。“国家发展和改革委员会令第51号”明确授权县级烟草行政管理机关制定合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件的具体要求。因此，笔者建议：县级烟草行政管理机关及时制定以下几项具体标准。

1、进一步明确申办条件中“注册资金”认定方式和额度标准。《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（一）项规定：申领烟草专卖零售许可证要有与经营烟草制品零售业务相适应的资金。笔者建议“注册资金”认定方式以银行存款证明加以确认。关于对与经营烟草制品零售业务相适应的资金的额度确定，以当地三年度平均销量、卷烟零售户数、批发销售额等数据为测算基础，同时以农村和城镇、主要街道和非主要街道进行区分以确定资金额度。

2、进一步明确“有与住所相独立的经营场所”中的经营场所的界定。《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（二）项规定：“有与住所相独立的经营场所”。与 1998年国家烟草专卖局报经国家经贸委审议通过颁布的《烟草专卖品许可证管理办法》相比，增加了“与住所相独立”这个特定的“前置条件”，对经营卷烟的场所进行了特定的限制。首次明确了“住所”或是与住所不相独立的场所不能申办烟草专卖零售许可证，界清了以往“住所”与经营场所相互混淆，住所与经营场所同一的现象，经营卷烟的场所有了具体、充分、明确的法律规定，增强了烟草行政执法的可操作性。但与当前广大卷烟零售户的实情不适应，如前述，许多卷烟零售户特别是农村卷烟零售户基本上都是住宅类的房子在经营，也就是基本上都是利用住所开店，如有的农村卷烟零售户只有一间住房，半间是店，半间是家。如果按照《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）的规定，在实际操作中，将“有与住所相独立的经营场所”作为许可条件之一，将会有许多申请人特别是农村地区的申请人不符合该条件而不能领证。同时，在办理许可证延续手续时，也会因为该规定造成许多持证人不能延续。如何解决这个问题，方案一，笔者建议在执行“有与住所相独立的经营场所”为许可条件之一时，对一些弱势群体特别是农村烟零售户利用住宅经营卷烟的申请人制定划分经营区和住所区的标准，同时，这一标准的出台，要在广泛征求各方面意见，充分论证后举行听证的基础上确定。笔者认为，通过划分经营区和住所区的界线是解决当前农村卷烟零售户中普遍存在的利用住宅场所来经营卷烟的问题的一个有效方法，具体一定的可操作性。方案二，笔者建议，对待新申请办理证户严格执行“有与住所相独立的经营场所”的许可条件要求。对待原已发证户在办理许可证延续手续时，应尊重现实，尊重历史，灵活掌握，逐步规范。

3、进一步明确“合理布局”的具体标准。《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（三）项规定：符合当地烟草制品零售点合理布局的要求。合理布局也就是要求卷烟零售经营点布局要合理。什么样的布局算是合理，应该说没有一个绝对的标准。因为各地情况不一样，城乡之间差别也很大，因此，笔者建议：烟草行政主管部门严格依照《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十六条第一款的规定，制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，以控制市场、便于管理、兼顾利益、着眼发展是为的基本原则，因地制宜地制定合理布局，在具体标准上要进一步细致，具体有可操作性。如上海市，据调查结果显示，上海常住人口为1306.58万人，外来人口为400万人，吸烟率为28.8%，吸烟人群中人均日吸烟约为19.3支。根据网络户的平均销量测算，平均每户可满足180名吸烟者的需要，每622人中设立一个卷烟销售网点就可以满足消费需求，综合考虑其他因素，确定每500人设立一卷烟零售网点比较适当，故而将总量控制在28000户左右比较合理。但这只是一个普遍适用的规划，具体到不同的地区，究竟多少米有一零售户比较合适，又要区别对待。例如，市区200-300米一户，市中心100米一户，市郊则定到400米一户。合理布局标准的具体化，既方便了实际操作，同时也减少自由裁量权，相对保障了行政相对人的正当权益。

（二）行政许可的主体资格根据行政许可法的规定，行政许可原则上只能由行政机关实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权，不得行使行政许可权没有法律、法规或者规章的明确规定，行政机关不得委托其他行政机关实施行政许可；行政机关实施行政许可，应当确定一个机构统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定。为此，笔者有以下建议：

1、各级烟草专卖局严格依照行政许可法的规定，抓紧清理现行各类实施行政许可的机构，凡是烟草专卖局内设机构以自己名义实施行政许可的，或者未按照规定授权或者委托实施行政许可的，都要予以纠正。

2、烟草专卖行政许可要严格实施到位。作为享有行政许可权的县烟草专卖局，县局应严格按照许可受理、许可审查、审核批准、许可决定工作程序，明确规定由中心管理所对提交的行政许可申请书及相关材料进行初步审查，符合条件的，予以受理并作出受理决定。在具体操作上，笔者建议：由专卖管理科、监察法规科对许可申请人的许可进行实质性审查、实地考察，对于符合行政许可条件的给予办理。对专卖管理科、监察法规科审查合格的报县局负责人审核批准。对审核批准的，在法定期限内制作并送达行政许可决定书，向申请人颁发烟草专卖行政许可证件。按照以上流程，县局要严格按照行政许可的要求，对每一起行政许可事项进行初审、现场勘验审核，最终提交办证机关在规定时间内给予办理。认真接受行政许可中涉及变更、停歇业、注销、补办等相关事务，规范操作流程。

（三）加强行政许可的监管工作

《行政许可法》第10条规定了加强监督原则，它有两个方面的基本内涵，一是加强对行政机关实施行政许可的监督，其重点还是加强县级以上人民政府对有行政许可实施权的行政机关的监督；二是行政许可机关对被许可人从事许可事项相应的社会活动实施有效的监督。如何加强烟草行政许可的监管工作，笔者认为可从以下三个方面推进。

1、加强对烟草专卖行政机关实施行政许可的监督。首先是建立和健全公示制度。应将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范本通过各种方式予以公示，确保行政许可的有关事项公开、透明。笔者建议：一是通过当地办证中心公示栏进行公示；二是在烟草局及每个专卖管理所（队）的上墙公示；三是印制办理须知小册子公示；四是利用政府网站和行政服务中心网站予以公示。公众需查阅与行政许可相关的内容时，也可到专卖监督管理科（处）和专卖管理所（队）查询相关信息。同时，烟草专卖局在作出准予行政许可决定后一个月内，应在各烟草专卖所的政务公开栏中张贴本辖区内的许可人的姓名、许可证号、经营地址、许可日期、有效期限等。其次是上级烟草专卖局要切实加强对下级烟草专卖局实施行政许可的监督检查。笔者建议要制定监督检查制度，对行政机关实施行政许可监督检查及其责任作了明确规定，对行政许可的实施进行有效监督，努力形成长效的监督检查机制，以确保烟草行政许可行为的合法性、合理性，减少行政许可行为的不作为，乱作为现象的发生，更好的发挥烟草行政许可制度的作用。在具体监督检查中，要把是否依法设定行政许可、是否依法受理行政许可申请、是否依法审查并作出行政许可决定、是否依法收取费用、是否依法履行监督职责等情况作为重点内容进行检查，发现违法实施行政许可的，要坚决予以纠正；应当追究法律责任的，要依法追究有关责任人员的法律责任。同时，各级局要建立内部管理制度，要完善内部层级监督制度，形成上级对下级、后一环节对前一环节监督制衡的机制，以内管促内控，促进行政许可的水平。

2、加强烟草专卖许可证的后续监管。一是烟草专卖行政主管部门在加强日常许可证后续监管的同时,要充分发挥信息化管理的作用，加大监管力度。笔者建议，实行烟草专卖许可证系统与与卷烟销售管理系统对接，实现以许可证为基础的市场准入体制。同时，利用卷烟销售管理系统提供的大量数据，对所辖区域内持证零售户的数量、结构、经济性质、地域分布、经营业态、经营规模、经营情况等进行统计、分析，及时发现持证零售户许可事项的变化情况，对零售户实行动态监管。二是增加撤销行政许可的措施。国家发展和改革委员会令第51号中没有对许可证的注销作出具体的规定，针对注销时的许可证回收制度，如当持证人自动歇业或不开店后，因无法找到持证人或收不回许可证时；当行政许可没有在法定期限内前来申请延续，但又无法收回许可证的时等。这些情况造成了许可资源的浪费，处理上又缺乏依据，笔者建议，增加一定期限内不经营或者关门闭店找不到持证人或收不回许可证的，在行政许可没有在法定期限内前来申请延续，又无法收回许可证的，由烟草专卖行政许可机关注销其行政许可的措施。

烟草专卖行政许可制度是烟草专卖制度的基础和核心，而烟草专卖许可制度的核心就是烟草专卖许可证制度。加强烟草专卖许可证制度管理，不仅是《烟草专卖法》立法宗旨要求，更体现了当前社会法治与人权观念的发展趋势和潮流。笔者只是对当前烟草专卖零售许可证管理的过程一些难点问题进行分析，提出一些不成熟的建议。以供大家评判。

第二篇：论烟草专卖零售行政许可的问题及对策

摘 要：全国人大常委会颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》及国务院根据《烟草专卖法》颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》明确规定：“烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。”“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。”

从以上法律特征，我们不难得出烟草专卖行政许可制度的特殊地位：烟草专卖行政许可制度是烟草专卖制度的基础和核心，烟草专卖的本质内容由行政许可制度来体现。行政许可是政府机关管理经济社会事务的一种重要手段，行政许可权运用得当与否，直接关系到人民群众的切身利益。因此，必须不断探讨烟草专卖行政许可中存在的问题，找出解决问题的对策，这样才更有利于维护国家利益和行政许可相对人权利，更有利于烟草专卖管理制度的巩固、发展，提高烟草专卖行政许可管理水平。本文针对在零售许可证审批、许可证事后监管等方面存在的几个问题，提出一些对策及解决的办法，以进一步维护国家利益和行政许可相对人权利，提高烟草专卖零售行政许可水平。关键词：烟草专卖

零售行政许可 完善 建议

行政许可即通常所指的行政审批，是行政机关根据公民、法人或者组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的一个具体行政行为。烟草专卖行政许可是国家行政许可中的有机组成部分，烟草专卖行政许可，是指国家烟草专卖行政管理部门根据相对人的申请，以书面证照方式允许相对人从事有关烟草专卖品的生产、经营等活动，并授予其资格和能力的行政行为。《烟草专卖法》第三条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。这是关于烟草专卖管理的内容和烟草专卖许可制度的规定。由此可见，烟草专卖许可制度的核心就是烟草专卖许可证制度。当前，烟草行业的法律体系正在逐步完善。1991年6月29日由全国人大常委会颁布的《烟草专卖法》及1997年7月3日由国务院颁布的《烟草专卖法实施条例》；1998年国家烟草专卖局报经国家经贸委审议通过颁布的《烟草专卖品许可证管理办法》、《烟草专卖行政处罚程序规定》和20xx年6月4日国家经贸委颁布的《烟草专卖品准运证管理办法》，为烟草专卖行政许可打下了良好的法律保障。特别是刚刚于今年2月5日由国家发展和改革委员会公布，并于今年3月7日施行的《烟草专卖品许可证管理办法》进一步完善了烟草专卖行政许可制度。但执行新《烟草专卖品许可证管理办法》过程中，笔者通过调查研究，发现在许可证审批、许可证事后监管等方面存在不少难点问题，如果处理不当，将会产生行政不行为和行政乱作为现象的发展，将对行政许可相对人权利造成损害，同时也会产生一定的社会负面影响。为此，本文主要对卷烟零售许可证行政许可和管理上存在的问题，提出一些对策及解决的办法，以进一步巩固烟草行政许可制度，提高许可证管理水平。

一、烟草专卖行政许可制度的现状

随着烟草行业内外部环境发生的重大变化，特别是20xx年7月1日行政许可法开始施行后，国家烟草专卖局加快了烟草专卖行政许可制度建设进程，20xx年2月25日,《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）（以下简称新办法）正式公布，并于20xx年3月7日起施行。国家烟草专卖局1998年发布《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第2号）（以下称原办法）同时废止。由此，烟草专卖行政许可制度建设进入了一个新阶段。

（一）新办法的出台，保证行政许可法在烟草行业得到切实全面的实施

新办法是行政许可法在烟草行业具体实施的表现形式。新办法有效地改善了原办法重管理轻服务、重实体轻程序、重审批轻监管、重权力轻责任的弊端。如新办法采取了以烟草专卖行政许可实施程序为主体的框架。新办法的实施程序部分包括第二章、第三章和第四章，第二章主要规定了申请的主体、方式、类型、条件、公示、受理等，第三章规定了审批期限、决定、不予发放烟草专卖零售许可证的情形、许可情况公开、许可证期限等，第四章规定了使用烟草专卖许可证的各种情况。有关实体内容（包括职能、主体、职权、职责等）穿插在程序的各章之中。新框架体例的优点是能够很好地执行行政许可法实施的有关规定，许可程序更加严密清晰，方便了当事人的申请，规范和保障了烟草专卖局依法行使烟草专卖行政许可权。由此可见，新办法是将行政许可法的有关规定结合烟草行业的实际情况加以具体化的规定，从而保证行政许可法在烟草行业得到切实全面的实施。

第三篇：论烟草专卖人员执法中存在的问题及对策

论烟草专卖人员执法中存在的问题及对策 作者:刘伊荷

更新日期:2010年12月9日

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烟草在线专稿

依法治国是党中央提出的治理国家的基本方略，要想认真贯彻，就必须切实、全面推进依法行政、合法行政、合理行政的理念。烟草专卖局作为特殊的行政处罚主体，有其自身的处罚特点和规则。本文旨在对烟草专卖行政执法人员在执法过程中存在问题进行剖析；并就专卖执法队伍素质和执法水平进一步提高、执法作风进一步转变、执法效率和质量明显提高提出对策。以期对规范烟草专卖局行政执法有所裨益。

行政执法是行政机关对外行使的管理活动，是全面推进依法行政、建设法制政府的重要环节，其含义是指在政府公共行政管理过程中，由法定的行政机关和法律、法规委托授权具有管理公共事务职能的组织，依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会目的的行政行为。行政执法行为生效必须具备以下几个要件：

1、行政执法主体必须合法。

2、适用法律、法规和规章要准确。

3、要符合法定的程序。

4、要符合法定的形式。

虽然我国已于2000年加入WTO，但是，依然对烟草、棉花、原油等商品实行垄断经营，禁止外国企业进入烟草制品市场生产、销售卷烟，进而赋予烟草专卖局特殊的职责——依法行使行政职权，对烟草的种植、生产、运输和卷烟的销售实施行政许可。自1992年1月1日《中华人民共和国烟草专卖法》实施以来，卷烟生产、销售市场的违法违规现象得到了有效的遏制，但仍有不法之徒钻法律的空子，实施倒卖、走私、运输卷烟的违法犯罪活动，这对烟草专卖员的行政执法工作提出了更高的要求。然而在日常执法工作中，由于法律、法规、规章本身不够完善，专卖执法人员对个别法条理解的差异，以及法治意识、执法大环境、烟草专卖执法人员自身法律知识欠缺等因素，在处理违法案件时，客观上还存在着不少问题，具体如下：

执法主体方面

行政主体是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律法规授权的组织。

所谓主体不合法，是指行政机关的执法人员没有处罚资格，有时烟草行政机关为了管理需要，设置许多队所，但从职权执法自个看，队所没有行政执法权，但往往各队所各自办案；应该移交的案件不移交，如无证经营烟草专卖品案件，根据相关法律法规要求，应该移交给工商行政主管机关处理，但出于各种原因不移交；或执法人员少于两人进行市场检查。在烟草专卖员执法过程中，时常出现一人执法或虽有两人执法，但其中一人没有执法资格的现象，在此种情况下对违规的卷烟零售户进行处罚。有时，烟草专卖员执法证的有效期限已过，未及时予以更换新的执法证，而直接利用该执法证进行执法活动。

事实、证据方面

证据，是指能够证明案件事实的材料，具有客观性、关联性、合法性。烟草专卖执法人员在执法过程中，并不注重证据的收集，不当场对证据进行检查、勘验、拍照、采集等证据保全措施，往往等到处罚时再临时收集证据，制作现场勘验笔录，而此时收集的证据并非案发现场的原始的、第一手的证据材料，可称之为“伪证”。

在认定案件事实中，执法人员在没有有效的、充分的证据材料，事实认定不清，案件定性不准的情况下，对涉嫌违规卷烟零售户进行处罚。

定性、适用法律方面

专卖执法人员在执法中存在对案件事实定性错误，适用法律不当的现象，主要原因是：证据材料欠缺；没有明确的烟草专卖法律、法规的规定，处罚依据不合法等。

处理方面。

在行政处罚中，烟草专卖执法人员对卷烟零售户进行处罚的种类和幅度不符合法律、法规的规定；行使的自由裁量权违反公正、公开、公平的原则；处罚的幅度与当事人违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度不符。在对当事人处以罚款时，并未实行罚缴分离，无论罚款数额多少，全部当场收缴。

重实体、轻程序。

有些烟草专卖执法人员不按照法律、法规规定的执法程序开展行政执法工作，执法的随意性很大。查扣涉嫌违规烟草专卖品时，不先请示主管领导批准，先斩后奏，或回机关后不及时补办相关手续；在对卷烟零售户检查时不出示合法的行政执法证件，在行政处罚决定作出之前，不按照法律规定告知当事人应该享有的陈述权、申辩权、听证权；立案、调查取证、审查决定、送达执行的具体方式不符合《行政处罚法》及《烟草专卖行政处罚程序规定》的要求。另外，个别烟草专卖执法人员在执法中态度粗暴、野蛮，执法不文明。

管辖权问题

烟草专卖局发现有管辖权争议的违法、违规案件时，并非全部积极主动调查取证，往往综合考虑该案件，对“有利可图”的案件比较积极，甚至越权执法，互争管辖权。而对一些标的额小、利益不大，比较麻烦的事项，却相互推诿扯皮，谁都不愿管，造成执法的“真空”。

专卖执法人员素质问题。

在烟草专卖人员执法中有法不依、执法不严、违法不究，甚至滥用职权、执法犯法、循私枉法的现象时有发生；个别烟草专卖执法人员思想道德素质较差，在平时的工作和生活中，不注重政治学习和自身修养，把执法当作谋取部门和个人利益的工具，循私舞弊、贪污腐败、以权谋私。有些烟草专卖执法人员的法律业务素质较低，究其因是平时不注重理论知识的学习，对本部门执行的法律、法规不熟悉，不能胜任本职工作。在日常执法工作中，执法不懂法，执法犯法，用一个违法执法行为去纠正另一个违法行为，甚至造成一些冤假错案的发生。在执法过程中时有发生乱检查、乱收费、乱罚款现象，并且烟草专卖执法人员乱着装、乱持证的现象还没有从根本上得到改善。

针对上述问题，笔者认为，要想从根本上杜绝烟草专卖执法人员违法行政、违法处罚现象的发生，必须采取有效措施予以遏制。首要任务就是提高烟草专卖执法人员的法律专业知识水平，业务素质，改革招录体制；其次，对卷烟零售户进行法律宣传教育，增强他们的法律意识，以对烟草专卖执法人员的执法工作进行监督、批评。

严把“入口”。

现在在岗人员中相当数量的人不但业务水平低，就连文化素质也不能适应工作需要。为了提高基层烟草专卖局的行政执法水平，虽然省、市级的烟草专卖局派专人对基层的烟草专卖执法人员进行烟草专卖行政执法课程培训，但是在日常执法工作中仍然存在违反法定程序执法、适用法律法规错误等违法现象。

综观上述情况，是由于人事体制上的缺失，烟草专卖行政执法机关录用职员，不能严格按照相关法律、法规和制度条件实行考核，择优录用，用人不讲原则、不讲水平。因此，烟草专卖局行政执法机关招用人员要严格按照法律、法规规定的程序进行，严格标准，公平竞争，择优录用，严把录用人员制度。对于那些不讲政治、不懂业务且不学习，不符合县级局建设要求的人员，清除出烟草专卖局行政执法队伍。在烟草专卖局行政机关工作人员的进出制度上要有决心改变现状，不要被权力、人情所束缚，违法违规从事烟草专卖行政执法工作，侵害广大卷烟零售户的利益。

加强教育。

针对烟草专卖行政执法人员的业务水平和行政执法能力低下的问题，应加强其政治思想教育和法律知识培训，提高他们严格依法办事的能力和水平。建立烟草专卖执法人员法律培训制度，认真抓好对烟草专卖执法人员上岗前的法律培训工作，教育烟草专卖执法人员树立依法行政，合理行政，执法为民，依法办事，公开、公正、公平的执法观念。坚决做到对未培训或经培训但考试不合格的人员以及不具有执法资格的人员和烟草专卖局行政机关内不符合条件的人员，不得发放行政执法证件，而且要调离执法岗位，严格清理不符合法定要求的烟草专卖行政执法主体，以实现烟草专卖执法队伍的规范化。在专卖执法人员的考核中，将法制观念的强弱、掌握法律知识的程度、依法办事的水平和能力等作为一项重要内容，并与他们的任职、晋升结合起来。在日常执法工作中，要严肃纪律，严格管理，强化监督，各烟草专卖执法人员要严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，学会并善于依法、合理、公开、公平的处理违法违规案件，以提高烟草专卖局依法行政能力。

普法宣传。

为杜绝烟草专卖执法人员知法犯法，执法违法，滥用职权，徇私枉法现象的发生，应加强对卷烟零售户的普法知识的宣传教育，增强其法律意识，形成人人知法、守法、执法的法制环境，不但可以规范卷烟零售户的销售行为，而且便于卷烟零售户对烟草专卖执法人员的违法违规行为进行严格的监督。通过行之有效的办法，加强普法和法制宣传，全面深入地普及烟草专卖法律法规常识，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人及其他组织依法维护自身合法权益，逐步改善执法环境，从而推动烟草专卖执法活动的有序进行。规范烟草专卖局行政执法行为，还要进一步推行烟草专卖行政执法层级监督制度，建立一系列行政执法监督制度，采取多种监督手段、监督方式，切实强化烟草专卖局行政执法监督力度。要加强对规范性文件的备案审查，及时发现和纠正规范性文件存在的问题，以保证烟草专卖执法人员行政执法行为的合法有效。要以对行政处罚的监督为重点和突破口，全面加大对烟草专卖人员执法活动的监督力度，及时解决和纠正烟草专卖人员执法中存在的问题。切实维护卷烟零售户的利益。

通过上述对烟草专卖局行政执法人员在执法工作中存在问题的分析，以及对该问题提出的有效对策，使我们清楚地认识到烟草专卖执法人员在日常检查工作中依法行政、合理行政、合法行政的重要性。只有及时有效地改正在执法工作中存在的问题，烟草专卖执法队伍的执法水平和能力必将有所改善和提高，违法、违规案件的数量也会减少、进而卷烟销售市场的净化率会有明显的提高。从而，实现依法行政、共建和谐卷烟销售市场的美好局面。

第四篇：论烟草专卖人员执法中存在的问题及对策

论烟草专卖人员执法中存在的问题及对策

作者:刘伊荷更新日期:2010年12月9日

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烟草在线专稿依法治国是党中央提出的治理国家的基本方略，要想认真贯彻，就必须切实、全面推进依法行政、合法行政、合理行政的理念。烟草专卖局作为特殊的行政处罚主体，有其自身的处罚特点和规则。本文旨在对烟草专卖行政执法人员在执法过程中存在问题进行剖析；并就专卖执法队伍素质和执法水平进一步提高、执法作风进一步转变、执法效率和质量明显提高提出对策。以期对规范烟草专卖局行政执法有所裨益。

行政执法是行政机关对外行使的管理活动，是全面推进依法行政、建设法制政府的重要环节，其含义是指在政府公共行政管理过程中，由法定的行政机关和法律、法规委托授权具有管理公共事务职能的组织，依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会目的的行政行为。行政执法行为生效必须具备以下几个要件：

1、行政执法主体必须合法。

2、适用法律、法规和规章要准确。

3、要符合法定的程序。

4、要符合法定的形式。

虽然我国已于2000年加入WTO，但是，依然对烟草、棉花、原油等商品实行垄断经营，禁止外国企业进入烟草制品市场生产、销售卷烟，进而赋予烟草专卖局特殊的职责——依法行使行政职权，对烟草的种植、生产、运输和卷烟的销售实施行政许可。自1992年1月1日《中华人民共和国烟草专卖法》实施以来，卷烟生产、销售市场的违法违规现象得到了有效的遏制，但仍有不法之徒钻法律的空子，实施倒卖、走私、运输卷烟的违法犯罪活动，这对烟草专卖员的行政执法工作提出了更高的要求。然而在日常执法工作中，由于法律、法规、规章本身不够完善，专卖执法人员对个别法条理解的差异，以及法治意识、执法大环境、烟草专卖执法人员自身法律知识欠缺等因素，在处理违法案件时，客观上还存在着不少问题，具体如下：

执法主体方面

行政主体是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律法规授权的组织。

所谓主体不合法，是指行政机关的执法人员没有处罚资格，有时烟草行政机关为了管理需要，设置许多队所，但从职权执法自个看，队所没有行政执法权，但往往各队所各自办案；应该移交的案件不移交，如无证经营烟草专卖品案件，根据相关法律法规要求，应该移交给工商行政主管机关处理，但出于各种原因不移交；或执法人员少于两人进行市场检查。在烟草专卖员执法过程中，时常出现一人执法或虽有两人执法，但其中一人没有执法资格的现象，在此种情况下对违规的卷烟零售户进行处罚。有时，烟草专卖员执法证的有效期限已过，未及时予以更换新的执法证，而直接利用该执法证进行执法活动。

事实、证据方面

证据，是指能够证明案件事实的材料，具有客观性、关联性、合法性。烟草专卖执法人员在执法过程中，并不注重证据的收集，不当场对证据进行检查、勘验、拍照、采集等证据

保全措施，往往等到处罚时再临时收集证据，制作现场勘验笔录，而此时收集的证据并非案发现场的原始的、第一手的证据材料，可称之为“伪证”。

在认定案件事实中，执法人员在没有有效的、充分的证据材料，事实认定不清，案件定性不准的情况下，对涉嫌违规卷烟零售户进行处罚。

定性、适用法律方面

专卖执法人员在执法中存在对案件事实定性错误，适用法律不当的现象，主要原因是：证据材料欠缺；没有明确的烟草专卖法律、法规的规定，处罚依据不合法等。

处理方面。

在行政处罚中，烟草专卖执法人员对卷烟零售户进行处罚的种类和幅度不符合法律、法规的规定；行使的自由裁量权违反公正、公开、公平的原则；处罚的幅度与当事人违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度不符。在对当事人处以罚款时，并未实行罚缴分离，无论罚款数额多少，全部当场收缴。

重实体、轻程序。

有些烟草专卖执法人员不按照法律、法规规定的执法程序开展行政执法工作，执法的随意性很大。查扣涉嫌违规烟草专卖品时，不先请示主管领导批准，先斩后奏，或回机关后不及时补办相关手续；在对卷烟零售户检查时不出示合法的行政执法证件，在行政处罚决定作出之前，不按照法律规定告知当事人应该享有的陈述权、申辩权、听证权；立案、调查取证、审查决定、送达执行的具体方式不符合《行政处罚法》及《烟草专卖行政处罚程序规定》的要求。另外，个别烟草专卖执法人员在执法中态度粗暴、野蛮，执法不文明。

管辖权问题

烟草专卖局发现有管辖权争议的违法、违规案件时，并非全部积极主动调查取证，往往综合考虑该案件，对“有利可图”的案件比较积极，甚至越权执法，互争管辖权。而对一些标的额小、利益不大，比较麻烦的事项，却相互推诿扯皮，谁都不愿管，造成执法的“真空”。

专卖执法人员素质问题。

在烟草专卖人员执法中有法不依、执法不严、违法不究，甚至滥用职权、执法犯法、循私枉法的现象时有发生；个别烟草专卖执法人员思想道德素质较差，在平时的工作和生活中，不注重政治学习和自身修养，把执法当作谋取部门和个人利益的工具，循私舞弊、贪污腐败、以权谋私。有些烟草专卖执法人员的法律业务素质较低，究其因是平时不注重理论知识的学习，对本部门执行的法律、法规不熟悉，不能胜任本职工作。在日常执法工作中，执法不懂法，执法犯法，用一个违法执法行为去纠正另一个违法行为，甚至造成一些冤假错案的发生。在执法过程中时有发生乱检查、乱收费、乱罚款现象，并且烟草专卖执法人员乱着装、乱持证的现象还没有从根本上得到改善。

针对上述问题，笔者认为，要想从根本上杜绝烟草专卖执法人员违法行政、违法处罚现象的发生，必须采取有效措施予以遏制。首要任务就是提高烟草专卖执法人员的法律专业知识水平，业务素质，改革招录体制；其次，对卷烟零售户进行法律宣传教育，增强他们的法律意识，以对烟草专卖执法人员的执法工作进行监督、批评。

严把“入口”。

现在在岗人员中相当数量的人不但业务水平低，就连文化素质也不能适应工作需要。为了提高基层烟草专卖局的行政执法水平，虽然省、市级的烟草专卖局派专人对基层的烟草专卖执法人员进行烟草专卖行政执法课程培训，但是在日常执法工作中仍然存在违反法定程序执法、适用法律法规错误等违法现象。

综观上述情况，是由于人事体制上的缺失，烟草专卖行政执法机关录用职员，不能严格按照相关法律、法规和制度条件实行考核，择优录用，用人不讲原则、不讲水平。因此，烟草专卖局行政执法机关招用人员要严格按照法律、法规规定的程序进行，严格标准，公平竞争，择优录用，严把录用人员制度。对于那些不讲政治、不懂业务且不学习，不符合县级局建设要求的人员，清除出烟草专卖局行政执法队伍。在烟草专卖局行政机关工作人员的进出制度上要有决心改变现状，不要被权力、人情所束缚，违法违规从事烟草专卖行政执法工作，侵害广大卷烟零售户的利益。

加强教育。

针对烟草专卖行政执法人员的业务水平和行政执法能力低下的问题，应加强其政治思想教育和法律知识培训，提高他们严格依法办事的能力和水平。建立烟草专卖执法人员法律培训制度，认真抓好对烟草专卖执法人员上岗前的法律培训工作，教育烟草专卖执法人员树立依法行政，合理行政，执法为民，依法办事，公开、公正、公平的执法观念。坚决做到对未培训或经培训但考试不合格的人员以及不具有执法资格的人员和烟草专卖局行政机关内不符合条件的人员，不得发放行政执法证件，而且要调离执法岗位，严格清理不符合法定要求的烟草专卖行政执法主体，以实现烟草专卖执法队伍的规范化。在专卖执法人员的考核中，将法制观念的强弱、掌握法律知识的程度、依法办事的水平和能力等作为一项重要内容，并与他们的任职、晋升结合起来。在日常执法工作中，要严肃纪律，严格管理，强化监督，各烟草专卖执法人员要严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，学会并善于依法、合理、公开、公平的处理违法违规案件，以提高烟草专卖局依法行政能力。

普法宣传。

为杜绝烟草专卖执法人员知法犯法，执法违法，滥用职权，徇私枉法现象的发生，应加强对卷烟零售户的普法知识的宣传教育，增强其法律意识，形成人人知法、守法、执法的法制环境，不但可以规范卷烟零售户的销售行为，而且便于卷烟零售户对烟草专卖执法人员的违法违规行为进行严格的监督。通过行之有效的办法，加强普法和法制宣传，全面深入地普及烟草专卖法律法规常识，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人及其他组织依法维护自身合法权益，逐步改善执法环境，从而推动烟草专卖执法活动的有序进行。规范烟草专卖局行政执法行为，还要进一步推行烟草专卖行政执法层级监督制度，建立一系列行政执法监督制度，采取多种监督手段、监督方式，切实强化烟草专卖局行政执

法监督力度。要加强对规范性文件的备案审查，及时发现和纠正规范性文件存在的问题，以保证烟草专卖执法人员行政执法行为的合法有效。要以对行政处罚的监督为重点和突破口，全面加大对烟草专卖人员执法活动的监督力度，及时解决和纠正烟草专卖人员执法中存在的问题。切实维护卷烟零售户的利益。

通过上述对烟草专卖局行政执法人员在执法工作中存在问题的分析，以及对该问题提出的有效对策，使我们清楚地认识到烟草专卖执法人员在日常检查工作中依法行政、合理行政、合法行政的重要性。只有及时有效地改正在执法工作中存在的问题，烟草专卖执法队伍的执法水平和能力必将有所改善和提高，违法、违规案件的数量也会减少、进而卷烟销售市场的净化率会有明显的提高。从而，实现依法行政、共建和谐卷烟销售市场的美好局面。

第五篇：烟草专卖行政许可中难点问题探讨

烟草专卖行政许可中难点问题探讨

论烟草专卖零售行政许可的问题及对策

摘 要：全国人大常委会颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》及国务院根据《烟草专卖法》颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》明确规定：“烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。“国家对烟草专卖品的生产、”销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。”

从以上法律特征，我们不难得出烟草专卖行政许可制度的特殊地位：烟草专卖行政许可制度是烟草专卖制度的基础和核心，烟草专卖的本质内容由行政许可制度来体现。行政许可是政府机关管理经济社会事务的一种重要手段，行政许可权运用得当与否，直接关系到人民群众的切身利益。因此，必须不断探讨烟草专卖行政许可中存在的问题，找出解决问题的对策，这样才更有利于维护国家利益和行政许可相对人权利，更有利于烟草专卖管理制度的巩固、发展，提高烟草专卖行政许可管理水平。本文针对在零售许可证审批、许可证事后监管等方面存在的几个问题，提出一些对策及解决的办法，以进一步维护国家利益和行政许可相对人权利，提高烟草专卖零售行政许可水平。

关键词：烟草专卖

零售行政许可

完善

建议

行政许可即通常所指的行政审批，是行政机关根据公民、法人或者组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的一个具体行政行为。烟草专卖行政许可是国家行政许可中的有机组成部分，烟草专卖行政许可，是指国家烟草专卖行政管理部门根据相对人的申请，以书面证照方式允许相对人从事有关烟草专卖品的生产、经营等活动，并授予其资格和能力的行政行为。《烟草专卖法》第三条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。这是关于烟草专卖管理的内容和烟草专卖许可制度的规定。由此可见，烟草专卖许可制度的核心就是烟草专卖许可证制度。当前，烟草行业的法律体系正在逐步完善。1991年6月29日由全国人大常委会颁布的《烟草专卖法》及1997年7月3日由国务院颁布的《烟草专卖法实施条例》；1998年国家烟草专卖局报经国家经贸委审议通过颁布的《烟草专卖品许可证管理办法》、《烟草专卖行政处罚程序规定》和2002年6月4日国家经贸委颁布的《烟草专卖品准运证管理办法》，为烟草专卖行政许可打下了良好的法律保障。特别是刚刚于今年2月5日由国家发展和改革委员会公布，并于今年3月7日施行的《烟草专卖品许可证管理办法》进一步完善了烟草专卖行政许可制度。但执行新《烟草专卖品许可证管理办法》过程中，笔者通过调查研究，发现在许可证审批、许可证事后监管等方面存在不少难点问题，如果处理不当，将会产生行政不行为和行政乱作为现象的发展，将对行政许可相对人权利造成损害，同时也会产生一定的社会负面影响。为此，本文主要对卷烟零售许可证行政许可和管理上存在的问题，提出一些对策及解决的办法，以进一步巩固烟草行政许可制度，提高许可证管理水平。

一、烟草专卖行政许可制度的现状

随着烟草行业内外部环境发生的重大变化，特别是2004年7月1日行政许可法开始施行后，国家烟草专卖局加快了烟草专卖行政许可制度建设进程，2007年2月25日,《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）（以下简称新办法）正式公布，并于2007年3月7日起施行。国家烟草专卖局1998年发布《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第2号）（以下称原办法）同时废止。由此，烟草专卖行政许可制度建设进入了一个新阶段。

（一）新办法的出台，保证行政许可法在烟草行业得到切实全面的实施

新办法是行政许可法在烟草行业具体实施的表现形式。新办法有效地改善了原办法重管理轻服务、重实体轻程序、重审批轻监管、重权力轻责任的弊端。如新办法采取了以烟草专卖行政许可实施程序为主体的框架。新办法的实施程序部分包括第二章、第三章和第四章，第二章主要规定了申请的主体、方式、类型、条件、公示、受理等，第三章规定了审批期限、决定、不予发放烟草专卖零售许可证的情形、许可情况公开、许可证期限等，第四章规定了使用烟草专卖许可证的各种情况。有关实体内容（包括职能、主体、职权、职责等）穿插在程序的各章之中。新框架体例的优点是能够很好地执行行政许可法实施的有关规定，许可程序更加严密清晰，方便了当事人的申请，规范和保障了烟草专卖局依法行使烟草专卖行政许可权。由此可见，新办法是将行政许可法的有关规定结合烟草行业的实际情况加以具体化的规定，从而保证行政许可法在烟草行业得到切实全面的实施。

（二）新的《烟草专卖许可证管理办法》的出台，提高了烟草专卖部门依法许可的水平

原办法其条文较少、存在操作性差、程序简单、监督乏力等不足，而新办法对烟草专卖许可证管理中存在的具体问题作出了具体规定，如增加了撤销烟草专卖许可证的规定。原办法没有规定关于撤销烟草专卖许可证的情况。结合烟草行业的执法情况，新办法第四十六条根据行政许可法规定了5种可以撤销的情况：滥用职权、玩忽职守审批发放烟草专卖许可证的；超越职权审批发放烟草专卖许可证的等等；新办法第四十七条还对应当撤销许可证情形作出了规定：“公民、法人或者其他组织以欺骗、贿赂等不正当手段取得烟草专卖许可证的，烟草专卖行政主管部门应当予以撤销并收回烟草专卖许可证。”新办法条款比较细化、规定比较具体，比较易于操作，相对减少了随意性，为烟草专卖部门提高行政许可水平，巩固烟草专卖制度、树立行业负责任的社会形象打下坚实的制度基础。

二、烟草专卖零售行政许可存在的几个问题

新的《烟草专卖许可证管理办法》的施行成效如何? 2007年10月，笔者利用半个月时间，通过电话、电传、网上交流了解和到现场专题调查等形式，对xx全省各地烟草专卖零售行政许可情况进行了专题调研，发现各地在执行《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）过程中存在以下难点问题，影响了烟草专卖零售许可证管理水平的提升。

（一）获准许可的条件不具体、不明确

烟草专卖行政许可的资格条件条款比较概括和抽象，不仅造成管理者对条款解释的随意性，也给的申请者提供了弄虚作假的便利。

1、对申办条件中“注册资金”。《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（一）项规定：申领烟草专卖零售许可证要有与经营烟草制品零售业务相适应的资金。在农村，个体经营户大部分都没有工商部门核准登记，有的只是工商部门收取管理费后就准予营业，所以在审查中如何确定申请人经营资金问题缺乏有效的法律依据。

2、《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（二）项规定：“有与住所相独立的经营场所”中的经营场所的界定，在实际操作中有一定的困难。如许多农村卷烟零售户基本上都是住宅类的房子在经营，如果按照51号令的规定操作，将会导致许多申请人不符合该条件而不能领证。另外，在办理许可证延续手续时，也会因为该规定造成许多持证人不能延续。

3、《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（三）项规定：符合当地烟草制品零售点合理布局的要求。合理布局是《烟草专卖许可证管理办法》中规定的除生产许可证以外都必须具备的条件之一，直接体现了国家对烟草制品销售实行理性控制、避免无序竞争的立法宗旨。在实际操作中，各地的合理布局标准不明确，在操作上自由裁量权较大，易对行政相对人的正当权益造成损害，同时也容易滋生腐败现象。

（二）行政许可的主体资格与程序缺乏统一规范

1、机关组织结构不合理、许可权限缺乏应有的限制、下级机构越权行使上级许可机关权力的现象时有发生。如有些烟草专卖局的内设机构以自己名义实施行政许可，有些烟草专卖局下属部门专卖管理所越权行使许可权等。

2、程序还不健全，许可证办证管理过于粗放，没有形成严密、科学、细致的办证规范和流程。

（三）重许可、轻监管或只许可、不监管的现象比较普遍，只注重发证审批的环节而轻视被许可人的后续管理6

1、专卖管理人员许可证事后监管意识不强，如出现许可证注销、变更，有的丢失许可证或许可期限过期仍继续经营的现象。

2、《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）一些规定不明确，加大了许可证后续监管的难度。如国家发展和改革委员会令第51号中没有对许可证的注销作出具体的规定，针对注销时的许可证回收制度，如当持证人自动歇业或不开店后，因无法找到持证人或收不回许可证时该如何处理；当行政许可没有在法定期限内前来申请延续，但又无法收回许可证的，该如何进行操作？等等。

三、关于完善烟草专卖零售行政许可的建议

行政许可的实施，是行政机关和有关组织依法为行政相对人具体办理行政许可的一种重要的行政执法行为。烟草行业在专卖专营的体制下，需要积极适应新形势的变化，并按照《行政许可法》的要求，做好烟草专卖零售许可证的发放、市场管理、专卖打假等执法工作，进一步提高烟草专卖领域的行政许可执法水平。为此，烟草专卖行政部门要以行政许可法的精神统领零售许可证管理，以行政许可法的要求检验零售许可证管理，在更新观念、创新制度、改进方法的同时，要注重解决好以下几个方面的问题，以巩固烟草专卖行政许可制度，进一步提高零售许可证管理水平。

（一）进一步明确行政许可的条件

行政许可法规定，设定行政许可，应当明确规定行政许可条件。这样规定的目的是，减少行政机关在实施行政过程中的自由裁量权和随意性过大的问题，以确保行政机关实施行政许可的公平、公正。因此，行政许可的条件作为行政许可制度的重要内容，应当尽可能明确、具体，符合行政许可公平、公正原则的要求。由此可见，行政许可条件是作出许可或者不许可决定的标准和根据。行政许可重要条件是确保行证许可行为合法、合理，实现许可制度作用的核心。为此，烟草行政主管部门要根据规定的精神，要尽快制定具体、明确的烟草专卖行政许可条件，以确保行政许可行为的合法、合理性，完善烟草专卖许可制度。同时，根据《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十六条第二款的规定，烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖行政主管部门制定，并报上一级烟草专卖行政主管部门备案。“国家发展和改革委员会令第51号”明确授权县级烟草行政管理机关制定合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件的具体要求。因此，笔者建议：县级烟草行政管理机关及时制定以下几项具体标准。

1、进一步明确申办条件中“注册资金”认定方式和额度标准。《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（一）项规定：申领烟草专卖零售许可证要有与经营烟草制品零售业务相适应的资金。笔者建议“注册资金”认定方式以银行存款证明加以确认。关于对与经营烟草制品零售业务相适应的资金的额度确定，以当地三平均销量、卷烟零售户数、批发销售额等数据为测算基础，同时以农村和城镇、主要街道和非主要街道进行区分以确定资金额度。

2、进一步明确“有与住所相独立的经营场所”中的经营场所的界定。《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（二）项规定：“有与住所相独立的经营场所”。与 1998年国家烟草专卖局报经国家经贸委审议通过颁布的《烟草专卖品许可证管理办法》相比，增加了“与住所相独立”这个特定的“前置条件”，对经营卷烟的场所进行了特定的限制。首次明确了“住所”或是与住所不相独立的场所不能申办烟草专卖零售许可证，界清了以往“住所”与经营场所相互混淆，住所与经营场所同一的现象，经营卷烟的场所有了具体、充分、明确的法律规定，增强了烟草行政执法的可操作性。但与当前广大卷烟零售户的实情不适应，如前述，许多卷烟零售户特别是农村卷烟零售户基本上都是住宅类的房子在经营，也就是基本上都是利用住所开店，如有的农村卷烟零售户只有一间住房，半间是店，半间是家。如果按照《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）的规定，在实际操作中，将“有与住所相独立的经营场所”作为许可条件之一，将会有许多申请人特别是农村地区的申请人不符合该条件而不能领证。同时，在办理许可证延续手续时，也会因为该规定造成许多持证人不能延续。如何解决这个问题，方案一，笔者建议在执行“有与住所相独立的经营场所”为许可条件之一时，对一些弱势群体特别是农村烟零售户利用住宅经营卷烟的申请人制定划分经营区和住所区的标准，同时，这一标准的出台，要在广泛征求各方面意见，充分论证后举行听证的基础上确定。笔者认为，通过划分经营区和住所区的界线是解决当前农村卷烟零售户中普遍存在的利用住宅场所来经营卷烟的问题的一个有效方法，具体一定的可操作性。方案二，笔者建议，对待新申请办理证户严格执行“有与住所相独立的经营场所”的许可条件要求。对待原已发证户在办理许可证延续手续时，应尊重现实，尊重历史，灵活掌握，逐步规范。

3、进一步明确“合理布局”的具体标准。《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（三）项规定：符合当地烟草制品零售点合理布局的要求。合理布局也就是要求卷烟零售经营点布局要合理。什么样的布局算是合理，应该说没有一个绝对的标准。因为各地情况不一样，城乡之间差别也很大，因此，笔者建议：烟草行政主管部门严格依照《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十六条第一款的规定，制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，以控制市场、便于管理、兼顾利益、着眼发展是为的基本原则，因地制宜地制定合理布局，在具体标准上要进一步细致，具体有可操作性。如上海市，据调查结果显示，上海常住人口为1306.58万人，外来人口为400万人，吸烟率为28.8%，吸烟人群中人均日吸烟约为19.3支。根据网络户的平均销量测算，平均每户可满足180名吸烟者的需要，每622人中设立一个卷烟销售网点就可以满足消费需求，综合考虑其他因素，确定每500人设立一卷烟零售网点比较适当，故而将总量控制在28000户左右比较合理。但这只是一个普遍适用的规划，具体到不同的地区，究竟多少米有一零售户比较合适，又要区别对待。例如，市区200-300米一户，市中心100米一户，市郊则定到400米一户。合理布局标准的具体化，既方便了实际操作，同时也减少自由裁量权，相对保障了行政相对人的正当权益。

（二）行政许可的主体资格根据行政许可法的规定，行政许可原则上只能由行政机关实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权，不得行使行政许可权没有法律、法规或者规章的明确规定，行政机关不得委托其他行政机关实施行政许可；行政机关实施行政许可，应当确定一个机构统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定。为此，笔者有以下建议：

1、各级烟草专卖局严格依照行政许可法的规定，抓紧清理现行各类实施行政许可的机构，凡是烟草专卖局内设机构以自己名义实施行政许可的，或者未按照规定授权或者委托实施行政许可的，都要予以纠正。

2、烟草专卖行政许可要严格实施到位。作为享有行政许可权的县烟草专卖局，县局应严格按照许可受理、许可审查、审核批准、许可决定工作程序，明确规定由中心管理所对提交的行政许可申请书及相关材料进行初步审查，符合条件的，予以受理并作出受理决定。在具体操作上，笔者建议：由专卖管理科、监察法规科对许可申请人的许可进行实质性审查、实地考察，对于符合行政许可条件的给予办理。对专卖管理科、监察法规科审查合格的报县局负责人审核批准。对审核批准的，在法定期限内制作并送达行政许可决定书，向申请人颁发烟草专卖行政许可证件。按照以上流程，县局要严格按照行政许可的要求，对每一起行政许可事项进行初审、现场勘验审核，最终提交办证机关在规定时间内给予办理。认真接受行政许可中涉及变更、停歇业、注销、补办等相关事务，规范操作流程。

（三）加强行政许可的监管工作

《行政许可法》第10条规定了加强监督原则，它有两个方面的基本内涵，一是加强对行政机关实施行政许可的监督，其重点还是加强县级以上人民政府对有行政许可实施权的行政机关的监督；二是行政许可机关对被许可人从事许可事项相应的社会活动实施有效的监督。如何加强烟草行政许可的监管工作，笔者认为可从以下三个方面推进。

1、加强对烟草专卖行政机关实施行政许可的监督。首先是建立和健全公示制度。应将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范本通过各种方式予以公示，确保行政许可的有关事项公开、透明。笔者建议：一是通过当地办证中心公示栏进行公示；二是在烟草局及每个专卖管理所（队）的上墙公示；三是印制办理须知小册子公示；四是利用政府网站和行政服务中心网站予以公示。公众需查阅与行政许可相关的内容时，也可到专卖监督管理科（处）和专卖管理所（队）查询相关信息。同时，烟草专卖局在作出准予行政许可决定后一个月内，应在各烟草专卖所的政务公开栏中张贴本辖区内的许可人的姓名、许可证号、经营地址、许可日期、有效期限等。其次是上级烟草专卖局要切实加强对下级烟草专卖局实施行政许可的监督检查。笔者建议要制定监督检查制度，对行政机关实施行政许可监督检查及其责任作了明确规定，对行政许可的实施进行有效监督，努力形成长效的监督检查机制，以确保烟草行政许可行为的合法性、合理性，减少行政许可行为的不作为，乱作为现象的发生，更好的发挥烟草行政许可制度的作用。在具体监督检查中，要把是否依法设定行政许可、是否依法受理行政许可申请、是否依法审查并作出行政许可决定、是否依法收取费用、是否依法履行监督职责等情况作为重点内容进行检查，发现违法实施行政许可的，要坚决予以纠正；应当追究法律责任的，要依法追究有关责任人员的法律责任。同时，各级局要建立内部管理制度，要完善内部层级监督制度，形成上级对下级、后一环节对前一环节监督制衡的机制，以内管促内控，促进行政许可的水平。

2、加强烟草专卖许可证的后续监管。一是烟草专卖行政主管部门在加强日常许可证后续监管的同时,要充分发挥信息化管理的作用，加大监管力度。笔者建议，实行烟草专卖许可证系统与与卷烟销售管理系统对接，实现以许可证为基础的市场准入体制。同时，利用卷烟销售管理系统提供的大量数据，对所辖区域内持证零售户的数量、结构、经济性质、地域分布、经营业态、经营规模、经营情况等进行统计、分析，及时发现持证零售户许可事项的变化情况，对零售户实行动态监管。二是增加撤销行政许可的措施。国家发展和改革委员会令第51号中没有对许可证的注销作出具体的规定，针对注销时的许可证回收制度，如当持证人自动歇业或不开店后，因无法找到持证人或收不回许可证时；当行政许可没有在法定期限内前来申请延续，但又无法收回许可证的时等。这些情况造成了许可资源的浪费，处理上又缺乏依据，笔者建议，增加一定期限内不经营或者关门闭店找不到持证人或收不回许可证的，在行政许可没有在法定期限内前来申请延续，又无法收回许可证的，由烟草专卖行政许可机关注销其行政许可的措施。

烟草专卖行政许可制度是烟草专卖制度的基础和核心，而烟草专卖许可制度的核心就是烟草专卖许可证制度。加强烟草专卖许可证制度管理，不仅是《烟草专卖法》立法宗旨要求，更体现了当前社会法治与人权观念的发展趋势和潮流。笔者只是对当前烟草专卖零售许可证管理的过程一些难点问题进行分析，提出一些不成熟的建议。以供大家评判。

浅析许可证管理中存在的“人证不符”原因及应对措施

我国《烟草专卖法》及其《实施条例》中规定，国家对烟草专卖品生产经营活动实施烟草专卖许可证制度。烟草专卖许可证作为一项行政许可行为，对取得该许可的公民、法人或其他组织产生确定力和约束力。

取得烟草专卖许可证后，行政许可相对人便不得随意擅自变更，未经发证机关法定程序作出变更的，不得随意改变。但是我们在日常下乡走访及检查过程中不难发现一些店铺会出现“人证不符”现象，更有甚者是今天张

三、明天李

四、后天王五，行政许可证相对人随意改变频频出现，这类问题在外地籍人员为经营者的店铺尤为突出。究其原因主要有以下几点：

其一部分卷烟零售客户对烟草专卖许可证制度的认知不足，偏面地认为只要办理了烟草专卖许可证，许可证就是属于自己个人的，自己就可以对持有的许可证随意作出相关处置，而忽略了持有许可证后应遵守的相关管理规定。

其二部分卷烟零售客户的流动性较大。相对于本地籍卷烟零售客户来说，外地籍卷烟零售客户更容易出现人员流动、店铺转让的情况，主要是因为受所处地域经济条件及消费环境等因素影响，一些店铺由于经营者不善经营，经营者往往都会将店铺转手处理，造成了行政许可相对人转变。

那么作为烟草专卖管理部门该如何应对呢？笔者认为应加强许可证的后续监管与处理工作，并着重做好以下几项工作：

一是做好排查登记。针对存在“人证不符”现象的店铺，烟草专卖管理部门首先应做好相关排查登记工作，对店铺的相关人员信息进行详细登记并予以造册。此后要仔细甄别店铺存在“人证不符”原因，对“人证不符”情况不能同一而论，应结合实际情况予以区别对待，主要排查 “人证不符”情况是否系买卖、出租、出借或非法转让所致，还是家庭经营模式所致，理清实际经营者与行政许可相对人的实际关系，为日后进一步地深入调查取证夯实基础。

二是开展调查取证。在前期排查登记的基础上，烟草专卖管理部门应及时对涉嫌存在买卖、出租、出借或非法转让行为导致出现“人证不符”的店铺进行调查取证，应通知行政许可相对人及实际经营者在指定的时间到发证机关接受相关调查。分别为行政许可相对人及实际经营者制作相关询问笔录，通过采集询问笔录的方式来印证双方所说的是否属实，以此来判断双方是否存在买卖、出租、出借或非法转让许可证的行为。对确认存在的违法事实应形成书面材料予以固定，必要时可提取（复制）工商营执照等相关证件复印件，作为已固定的事实提供相应旁证，为今后作出后续处理提供充分且具有针对性地证据。

三是后续监管处理。在取得相关证据的基础上，烟草专卖管理部门应责令行政许可相对人及实际经营者在限定期限内及时改正违法行为。对店面实际转让已不再经营的行政相对人，专卖管理部门应及时督促行政许可相对人及时前往发证机关办理许可证变更、注销手续或恢复原状，并要求实际经营者在涉嫌非法转让、出租、出借依法注销后及时申领许可证。对逾期未及时注销或变更的行政许可相对人，专卖管理部门应依据《烟草专卖许可证管理办法》第五十八条之规定作出处罚，根据《烟草专卖许可证管理办法》相关规定第四十五条第（二）项作出取消其从事烟草专卖零售业务资格的决定，办理注销手续，收回原许可证正副本，及时将取消烟草专卖零售业务资格的决定通报给工商行政管理部门，以便工商行政管理部门及时作出相应处理。对实际经营者从事的卷烟经营的行为应按无证经营卷烟进行查处，并及时被查获的无证经营卷烟案件及时移送工商行政管理部门处理，坚决维护烟草专卖许可制度的严肃性、规范性。

对烟草专卖许可证管理制度的几点法律探

【内容摘要】中国加入世界贸易组织，作为竞争性行业的烟草业将不再属于保护性行业，而且从WTO的基本规则来看，中国烟草现行十分严格的配额及许可证管制等非关税壁垒必将逐渐松动甚至取消，随之外国烟草制品将大量流入国内市场。烟草专卖管理制度面临着严峻的挑战。本文从行政许可入手，对烟草专卖许可证制度进行了深入浅出的分析，并对当前卷烟零售许可证管理中存在的一些问题进行了法理分析，以期各届专卖同仁见仁见智，共同谋划，完善烟草专卖许可证管理制度。

【关键词】行政许可

合理布局

特种烟草专卖

许可证注销

烟草专卖管理制度在我国已经历了二十年的风雨历程，过去的二十年，是中国改革开放、翻天覆地搞建设的二十年，各行各业尤其是烟草行业为国内的经济建设作出了巨大的贡献。中国以全球经济排名第四强的身份迈入了21世纪。世界在进步，经济在发展。21世纪是高度竞争的世纪，面对世界经济一体化的潮流和烟草行业开始逐渐融入国际烟草竞争的新格局，烟草专卖制度面临着严峻的挑战。中国的大门开了，外国“狼”来了！烟草专卖管理工作者必须摒弃因历史原因长期以来形成的以单纯的行政、法律手段来保护烟草经济发展的思想观念，树立起依靠市场经济规则和法制建设的加强来改进烟草专卖管理的思想观念，树立起以人为本、服务大众、服务市场以提高专卖管理水平的思想观念，不断拓宽思路，改革创新，最终实现烟草专卖管理制度的与时俱进。

许可证制度是烟草专卖管理的基本制度之一，是专卖专营优越性的重要体现，也是实施专卖监督管理的重要基础和有力依据。中国加入世界贸易组织后，烟草行业进入过渡保护期。然而，世界经济贸易游戏规则不可能使中国的烟草业永远处在国家政策的保护伞下，因此我们应该抓住机遇，加强专卖管理，不断提高规范经营、管理的工作水平，充分运用许可证计算机网络管理系统，实现许可证管理与市场准入和市场监管的紧密结合。本文拟从分析行政许可入手，对当前的许可证管理提出了几个问题，并试图从法律的角度进行解答。

一、行政许可的涵义及理解

行政许可是指具有许可职权的行政主体根据相对人的申请，以颁发书面证书、执照的形式，依法赋予其从事某种活动的权利或资格的行为。行政许可具有不同的分类。按许可的内容不同，可分为权利许可和资格许可；按许可享有的程度可分为排他性许可和非排他性许可等等。

我们应当从以下几个方面对行政许可进行理解：

1、行政许可是由行政主体实施的一种行政行为。它与民事上的许可活动存在较大区别。行政许可是行政主体向行政相对人作出的；而后者是平等主体之间关于特定的民事权利有条件使用的行为，由民事主体作出。

2、行政许可的内容是赋予行政相对人某种权利或资格的行为。这种赋予是以法律禁止为前提的，即法律对某种行为进行一般限制或禁止。而许可就是解除这种禁止。

3、行政许可是一种应申请的行政行为。即行政许可对于具备法律规定条件后是否要求取得这种权利或资格，是相对人自己的事，由其自主决定，行政机关不得主动为之。

4、行政许可一般采用书面证书的形式。许可证书是行政许可行为的主要表现形式，具有特定的法律效力。

5、行政许可的事项必须有明确的法律规定。行政许可使相对人获得了从事某种对一般人加以限制或禁止的活动的权利或资格。

由此可见，许可本身就意味着限制，没有限制，就无所谓许可不许可。因此，何种事项要对一般人进行禁止或限制，要实行许可制度，必须由法律明确加以规定，行政机关不能超出许可的法定界限进行许可。

烟草专卖许可证制度也是行政许可的一种，属于权利许可、非排他性许可。烟草专卖许可证的涵义是指烟草专卖行政管理机关应公民、法人或其他组织的申请，经过审查，认为申请具备法定条件，准许其从事有关烟草专卖品的生产、经营等活动的证明文书。

二、当前烟草专卖许可证管理中存在的问题

我国现行的烟草法律、法规确立了烟草专卖许可证制度。《中华人民共和国烟草专卖法》第三条规定：“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。” 《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第二章“烟草专卖许可证”、第十章“法律责任”对四种烟草专卖许可证的申领、管理、法律责任作出了明确、具体的规定。而《烟草专卖许可证管理办法》（即国家烟草专卖局第2号令，1998年5月11日颁布并实施）则对烟草专卖许可证进行了全面、详细的规定。以上就是我国现行烟草专卖法律、法规、规章中对“烟草专卖许可证管理”的主要规定。然而，在实践中，越来越反映出许可证制度存在的不足。

今年初，全国烟草专卖管理工作会议上提出的“十五”期间专卖管理工作的主要任务之一就是“要提高证件管理工作水平，实现许可证管理与市场准入和市场监管的紧密结合”。笔者认为，当前卷烟零售许可证管理中主要存在以下几个问题：

1、许可证办理过程中，卷烟零售点缺乏“合理布局”的明确标准。《烟草专卖许可证管理办法》（国家烟草专卖局第2号令）第二十条第三项规定：“取得烟草专卖零售许可证，应当具备下列条件：„„

（三）、符合烟草制品零售点合理布局的要求；„„”但自上而下，“合理布局”没有明确具体的标准，导致烟草专卖行政主管部门在办理许可证时具体难以掌握。

2、许可证管理中的盲区。烟草专卖行政管理机关无权对无烟草专卖零售许可证的经营户进行处理。《中华人民共和国烟草专卖法》第三十五条规定：“无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，并处罚款。”同时，《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第六十一条规定：“无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门根据烟草专卖行政主管部门的意见，责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，处以违法经营总额20%以上50%以下的罚款。”由此可见，烟草专卖行政主管部门对无证经营者并没有处理权，最多只有建议处理权。法律法规既然赋予烟草专卖局主管烟草专卖管理的职权，却无权对无证经营烟草制品的违法行为进行处理。显然，这是法律制定中的一个误区，在实践中，极易导致管理上的脱节，即烟草专卖局不能直接对无证经营者进行处理，必须移交工商进行处理，这不仅造成烟草专卖管理成本的浪费，而且不利于对无证经营现象及时查处。

3、中国加入世界贸易组织后，我国烟草业进入两年过渡期，两年后将取消特种烟草专卖经营企业许可证（零售部分），而且中国政府对外承诺：“销售进口卷烟零售点在中国领土内要有实质性的增加。”换言之，即取消特种烟草专卖零售许可证后，所有国内的取得烟草专卖零售许可证的经营户都可以经营进口卷烟。那么在这两年过渡期内如何对特种烟草零售许可证进行管理，取消后又如何进行管理，现在尚无规定。

4、烟草专卖法律、法规至今尚未对烟草专卖行政管理机关根据《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第十六条，取消经烟户从事烟草专卖业务资格后，许可证如何进行注销的问题作出明文规定。

三、完善许可证管理的几点法律思考

烟草专卖许可证管理制度中存在的这几个问题是迫切需要解决的。本文作者认为，完善许可证管理中存在的欠缺，必须及时修改相关的烟草专卖法律、法规。以下主要对最突出的几个问题进行探讨。

（一）、卷烟零售分布点合理布局问题

《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第九条、《烟草专卖许可证管理办法》（国家烟草专卖局第2号令）第二十条都明确了合理布局在烟草专卖零售许可证办理过程中的必要性。但究竟怎样才叫“合理布局”、“合理布局”应遵循哪些原则等等。烟草界由上而下均未见关于合理布局的原则性或细化规定，这就使许可证办理在这一环节没有明确、具体的尺度可供参照。

国烟法（2000）631号《国家烟草专卖局关于烟草专卖许可证管理有关问题的批复》第二条规定：“关于烟草制品零售点的合理布局问题，可由县级以上烟草专卖局根据当地人口、交通和周围烟草制品零售网点分布情况具体掌握。”有些地方烟草专卖局就依据国家烟草专卖局的这一批复，制定诸如《XX市烟草专卖局卷烟零售网点合理布局管理规定》，并在当地公布、实施。这一《管理规定》的出台，最大的好处就是为合理布局的抽象规定提供了有力的制度支持。但该《管理规定》的法律效力还有待斟酌。

拙者认为，《国家烟草专卖局关于烟草专卖许可证管理有关问题的批复》第二条并非国家烟草专卖局的授权或委托，而只是对烟草专卖发证机关办理许可证过程中行政裁量权的限制。理由有二。其一，烟草专卖许可证的发证机关在许可证的办理过程中享有较大的自由裁量权，因此国家烟草专卖局通过批复的形式对合理布局进行解释以达到限制行政自由裁量权的目的。其二，从法律的角度看，行政授权、委托都必须有法律、法规的明确规定，而不是光光一个批复就能解决的问题。况且，国家烟草专卖局下发的批复其效力相当于行政规章，而行政授权、委托必须由法律、法规才能规定。一般情况下，行政机关作出决定的依据较为广泛，包括法律、法规、规章以及规章以下其他规范性文件。法律、法规是审查具体行政行为是否合法的根据，规章只起到参照作用，行政机关适用的规范性文件并非审查具体行政行为是否合法的必然依据。而规章以下规范性文件的效力，法律上并没有明确。因此，笔者认为，《XX地区管理规定》只是在该地区具有一定的法律效力，而且一经行政相对人因行政机关“合理布局”不作为提起行政复议或行政诉讼，该《管理规定》并不能成为具体行政行为合法性的必然依据，只能间接地成为复议机关或法院的参考依据，国烟法（2000）631号第二条也只能对定案起参照作用。

要改变这种尴尬的局面，最直接的方法就是修改相应的法律、法规，确立合理布局制度。即制定关于合理布局的原则性或一般性规定。笔者认为，《烟草专卖法实施条例》中的“合理布局”是指烟草专卖许可证的发证机关根据一定的客观因素对辖区内的烟草制品销售网点进行分布、定局。其中“一定的客观因素”则是指辖区内的人口、交通、地理位置及对当地烟草制品销售网点整体规划等因素。而且合理布局还应当符合以下几个原则：

1、符合社会主义市场经济客观要求的原则。它包括：①符合社会消费的客观实际。通过当地人口、社会平均消费水平等因素确定经烟户的数量。②符合利益共享原则。烟草公司要充分认识到卷烟零售户在市场运作中的重要作用，掌握和控制卷烟零售户，必须充分发挥市场经济的杠杆作用，与卷烟零售户形成真正意义上的“利益共同体”。③符合优胜劣汰的原则。在总量控制的前提下，为卷烟零售户提供一个公平竞争的市场环境。

2、符合社会主义法制建设客观要求的原则。①坚持“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的原则。首先，合理布局的原则性规定必须在法律、法规中予以确立。其次，要加强监督，规范烟草专卖许可证的办证程序。②坚持“三公”原则。烟草专卖许可证的办理必须坚持公正、公开、公平的原则，对不符合办证条件的坚决不予办理。③坚持严格管理原则。要对违法经营的零售户坚决予以取缔。

只要法律、法规对“合理布局”作了原则性的规定，各县局根据该原则性规定按辖区内的实际情况作出解释就成为理所当然的事了。这样，一方面使各地区制定的关于合理布局的《管理规定》有法可依，另一方面也为许可证的办理提供了有力的制度保障。

（二）、特种烟草专卖经营企业许可证问题

特种烟草专卖经营企业许可证是指由省级以上烟草专卖行政主管部门向提出申请的特定企业发放的赋予其从事烟草专卖进出口业务，外国烟草制品寄售业务，免税外国烟草制品购销业务资格的一种证明文书。特种烟草专卖经营企业许可证具有以下几个特征：

1、经营对象的特殊性。即取得特种烟草专卖经营企业许可证的经营客体是特种烟草，即外国烟草制品。

2、经营主体的限制性。即经营者必须是特定的企业，个人不能取得特种烟草专卖经营企业许可证。

3、发放权限的控制性。即必须经国务院烟草专卖行政主管部门或省级烟草专卖行政主管部门批准，才能取得特种烟草专卖经营企业许可证，省级以下烟草专卖行政主管部门及地方政府都无权发放。

入世以后，我国在烟草方面所作出的承诺主要有7项内容，其中最关键的是涉及烟草专卖体制上的，我国作出的承诺是“„„包括同意许可程序要求，从而一个许可证即可销售所有的香烟，不区分原产国，并取消关于进口产品销售点的任何限制。”换言之，外国烟草公司在中国境内销售进口卷烟享受国民待遇。

显而易见，中国入世两年后，将取消特种烟草专卖经营企业许可证（零售部分），这将导致以下几个后果：

1、所有国内取得烟草专卖零售许可证的经营户都可以经营进口卷烟。

2、国内卷烟产品将不可避免地面临新的冲击。渠道增加后进口卷烟的销量也将会有所增加。入世后原来为36%的烟草专卖品进口关税将大幅度下降，显然会带来进口卷烟和其他烟草专卖品销售价格的下降，由此国内卷烟将不得不面对竞争力更强的对手。

烟草专卖局在这两年的过渡保护期内如何对特种烟草专卖零售许可证进行管理？两年后，国内取得零售许可证的经营户经营范围都将扩大，又如何对其进行管理呢？当前的法律、法规并没有对此作出规定。作为专卖管理的工作人员，有必要对此进行研究。笔者认为，应分阶段从以下几方面着手进行探讨：

首先，在2年的过渡保护期内如何对特种烟草专卖零售许可证进行管理？有两个方案。第一个方案是国内取得烟草专卖零售许可证的经营户在两年的过渡保护期内还是继续经营国产卷烟，到过渡期结束，由烟草专卖许可证发证机关进行许可证年检时，统一变更经营范围。这似乎与国家局当前的有关政策相符，如将许可证的有效期限统一延长至二OO三年十二月三十一日。这一方案的优点在于这两年内国产卷烟在市场上仍会占绝对优势，而弊端在于过渡期内不进行适当过渡，两年后特种烟草零售许可证一经放开，国内卷烟如何保持市场份额以抵抗进口卷烟的冲击、烟草专卖局如何对经营户进行管理值得大家进行探讨。第二个方案是在过渡期内由国家烟草专卖局制定或修改相关的规章、政策，相对放开特种烟草专卖零售许可证的审批，合理布局辖区内特种烟草专卖零售网点。具体的做法是对市场进行详细摸底，召开经营户大会，向广大经营户宣传相关的规章、政策，对提出申请的经营规模较大的优秀、守法经烟户颁发特种烟草专卖零售许可证，在过渡期内对违法经营进口卷烟的经营户进行严厉处理，直至取消其经营资格。为以后的市场管理奠定基础。笔者认同第二种方案。通过适量放开特种烟草专卖零售许可证，让国产卷烟逐渐接受进口卷烟的适当冲击，收集市场信息，尽早制定措施抵御进口卷烟对国内烟草业的影响，对市场严格管理，淘汰一批不稳定的违法经营户，为烟草业竞争提供一个相对安全的环境。

其次是过渡期后，烟草专卖许可证发证机关如何对广大经营户进行管理？

1、加大烟草专卖法律法规宣传，合理布局零售户网点，提高烟草专卖零售许可证的“含金量”。2年后，在取消特种烟草专卖零售许可证的同时，烟草专卖行政主管部门对辖区内的经烟户统一进行年检，按照合理布局、提高许可证含金量的原则，取缔一批不合格的零售户，让零售户网点布局更加合理化。

2、加大打私打假的力度。特种烟草专卖零售许可证放开后，虽然关税有了大幅度的下降，但走私卷烟，尤其是假冒进口卷烟还有很大的利润，要通过路检路查，加大市场监管，使走私、假冒卷烟在国内市场无法立足。

（三）、许可证注销问题

《烟草专卖许可证管理办法》（国家烟草专卖局第2号令）第六章就提及了许可证的注销。在这一章节的条文中，主要规定了烟草专卖许可证发证机关注销许可证的以下几种情形：

1、经营企业因破产、解散等事由需要办理许可证注销手续的；

2、经营企业因产业结构调整或企业组织形式变化等需要办理许可证注销手续的；

3、对企业停产停业一年以上，不办理歇业手续的，发证机关对许可证的强制注销。笔者认为，《烟草专卖许可证管理办法》没有提及取消经营户烟草专卖经营业务资格后，许可证如何进行注销的情形。

《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第十六条规定：“烟草专卖许可证的发证机关可以定期或不定期地对取得烟草专卖许可证的企业、个人进行检查。经检查不符合《烟草专卖法》和本条例规定条件的，烟草专卖许可证的发证机关可以责令暂停烟草专业务，进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格。”

应当修改《烟草专卖许可证管理办法》，增加取消经营户烟草专卖业务资格后的法律程序。应当加入如下几个内容：

1、当事人在接到通知之日起30日内到许可证的发证机关办理注销手续，同时上缴核发的烟草专卖许可证正、副本。烟草专卖行政主管部门应当督促经营户及时到发证机关办理注销手续。经营户逾期未来办理注销手续的，由发证机关强制注销，并向同级工商行政管理机关通报。

2、明确规定被取消资格经营户享有的权利。取消经营户经营烟草专卖业务资格是烟草专卖行政管理机关作出的一个具体行政行为，因此经营户享有法律规定的行政救济权利，即经营户如果不服取消其从事烟草专卖经营业务资格通知的，可在接到该通知之日起六十日内向XX烟草专卖局申请复议，也可在接到该通知之日起十五日内向XX人民法院起诉。

3、规定许可证注销的时间。目前，大部分烟草专卖局已开始使用烟草专卖许可证网络管理系统，由电脑对辖区内的经营户进行登记、变更、注销管理。如上所述，如在取消经营户从事烟草专卖业务资格的同时注销其许可证，经营户提起行政复议或行政诉讼，一旦具体行政行为被撤销，烟草专卖许可证网络管理系统则无法恢复已被注销的经营户，即只能重新发证。因此，笔者认为，注销被取消从事烟草专卖业务资格经营户的许可证，应当在经营户放弃上述行政救济途径或行政救济途径用尽为止。

4、关于许可证注销后是否需要公告的问题。只有一种情形需要由烟草专卖许可证的发证机关公告。即经营户不再经营，但因各种原因，找不到经营户或无法收回许可证时，由行政机关注销其许可证在当地媒体公告许可证号码。而烟草专卖许可证发证机关取消烟草专卖业务资格和经营户主动申请停业、歇业的情形，烟草专卖许可证发证机关并不需要进行公告。

结语

世界经济一体化的国际竞争，决定了烟草专卖许可证必须与时俱进。我们必须在内容上重视烟草专卖管理制度深层次的理论探讨，在形式上大胆革新，不断完善专卖制度。需要说明的是，如何加强对外来人口经营户的管理、如何处理中小学校附近烟店等一系列社会问题也不容忽视，相信进行深层次的研究，对于完善烟草专卖许可证制度有着非常重要的作用。

试论行政许可法的实施与烟草依法行政

行政许可是政府机关管理经济社会事务的一种重要手段，事关人民群众的切身利益，行政许可权运用得好，利国利民；运用不好，轻则影响公民权利，重则影响政府与人民群众的关系。烟草专卖管理部门是依法成立、依法监督管理卷烟市场的行政机关，必须不断健全和完善自身建设，加强对行政权力的规范、保障和制约，真正做到依法行政。

一、烟草专卖管理依法行政的具体实践

烟草专卖管理依法行政，就是各级烟草专卖管理部门依据法律、法规和规章的规定，行使烟草专卖行政权力。这种行为，不同于其他国家行政机关的管理活动，具有其自身的特点。除主体是特定的外，对烟草专卖管理还具有专门性，即对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营，统一管理，其目的就是有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，维护消费者利益，保证国家财政收入，维护社会主义市场经济秩序。根据烟草专卖管理依法行政的实践，至少包括以下三个方面内容。、依法行政的法律依据

行政机关的管理行为必须依据法律。烟草专卖管理依法行政，所依据的是现行国家烟草专卖法及其相关的其他法律、法规和规章。从我国目前烟草专卖管理法律体系构成情况看，以法律为基础，以行政法规为主干，以部门规章和地方法规、规章为两大系列的多层次法律体系。《中华人民共和国烟草专卖法》及其他法律，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等，属于最高的效力层次；属于行政法规范畴的有《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》；《烟草专卖品许可证管理办法》、《烟草专卖行政处罚程序规定》

和《烟草专卖品准运证管理办法》等。可见，我国现行的烟草专卖法律体系已基本形成，在这一法律体系中处于各个阶位上的法律、法规、规范性文件承担着不同的角色，具有不同的法律功能和效力，发挥着不同的法律作用，为烟草依法行政提供了保证，奠定了法制基础。、依法行政的职权法定

按照《烟草专卖法》等法律、法规的规定，国家烟草专卖局和地方各级烟草专卖局，主管烟草专卖管理工作，是烟草专卖法律法规的执法机关，国家法律、法规赋予各级烟草专卖行政主管部门管理各自辖区内烟草专卖工作的权力，是一项法定职权，不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃,所以各级烟草专卖机关依法行使职权就是代表国家对烟草专卖品的生产、经营、进出口等业务活动是否合法履行全程监管，是必须履行的法定职责。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，就应该追究这种不作为行为的法律责任。

3、依法行政的法制监督

任何权力都需要监督。专卖管理行政执法权力同样也需要监督，不受监督的权力将是危险的权力。烟草专卖管理为了确保行政执法权的正确使用，严格实行查处分离和行政处罚横向审核程序.国家烟草专卖局制定的《烟草专卖行政处罚程序规定》、《烟草专卖行政处罚案卷标准》，进一步明确了烟草专卖行政执法所应遵循的法律程序,对专卖人员的行为进行约束，做到自觉地按程序公正执法,使行政法制监督工作得到进一步加强。

二、制约烟草专卖依法行政的主要问题

长期以来，我国烟草专卖管理坚持依法行政这一基本原则，加大执法力度，维护了烟草专卖市场秩序，保证烟草专卖管理的统一性、连续性和稳定性，提高了行政效率。当然，也管理过程中存在着影响或制约烟草专卖依法行政的问题，主要体现在以下几个方面：

首先，在烟草专卖管理立法中，由于历史的局限性，还存在着一些不容忽视的问题，主要表现在，一是某些法律条文界定模糊，缺乏可操作性，使依法行政缺乏准确、权威的依据。如烟草专卖行政部门在打私打假方面主体资格不明，在办证管理无证零售的问题上，管理权限交叉错位，形成了管理真空。二是现有的烟草专卖法中没有对烟草专卖行政主管部门执法时有权采取相应的强制措施作出规定，在实践中给查处违法案件造成了不便，使一些案件不能及时有效地得到处理，甚至使一些违法者逃避了法律的惩罚，损害了法律的尊严。其次，在行政法制监督方面，还有待于进一步发挥法制监督部门的职能作用，注重解决执法监督中存在的问题。这些问题比较集中地反映在：一是虽然稽查部门查案，专卖部门办案，法制部门审查案卷的机制已经形成，但由于法制部门普遍人员少，力量弱，审查案卷还基本流于形式，二是由于地方保护主义、部门保护主义，不依法办事得不到有效监督查处的现象还普遍存在。

三、全面实施行政许可法对推进烟草专卖执法的重要意义

全面、正确地实施的行政许可法，必将推进烟草专卖管理进一步迈向法制化、规范化。

第一，对规范烟草行政执法、行政许可有推动作用。随着《国家烟草专卖局关于公布取消的行政审批项目有关问题的通知》(国烟法

[2003]372 号)实施，各级烟草专卖局根据行政许可法的规定，将进一步抓紧清理现行有关行政许可的规定，对与行政许可法规定不一致的，并及时的予以修改或者废止。

第二，将有利于“以诚信树权威、以热情服务树执法形象”。

烟草专卖管理人员受传统观念、特权观念的支配，特别是受“管制论”观念的影响，在烟草专卖管理执法过程中总是认为自身是处于优越地位，将行政相对人视为行政主体的附庸，总认为执法就是对经营者实施单向性管理，“官本位”意识相当浓厚。

现在要树立服务观念，就是要彻底摆脱权力型、管制型的观念及“官本位”思想，确立规则导向型、市场导向型的“服务型专卖”的思想观念，正确处理好严格执法与热情服务的关系。严格监管与热情服务的目标是为了建立良好的市场经济秩序，二者相辅相成，缺一不可。服务是现代行政管理的重要内容，加强服务可以树立行业形象，赢得人民群众的信任，促进市场规则的有效运作。因此，在热情服务中要做到严格执法，在严格执法中融入周到的服务，精心培育市场良好的秩序。

第三，将会进一步加强行政许可的监督工作。

行政许可法强化了对行政机关实施行政许可的监督制度，并对行政机关及其工作人员实施行政许可、监督检查及其责任作了明确规定。把是否依法设定行政许可、是否依法受理行政许可申请、是否依法审查并作出行政许可决定、是否依法收取费用、是否依法履行监督职责等情况作为重点内容进行检查，发现违法实施行政许可的，要坚决予以纠正，应当追究法律责任的，要依法追究有关责任人员的法律责任。

四、烟草专卖执法工作新理念

1、诚信专卖理念

建设诚信专卖，应当遵循《行政许可法》中体现出的诚实守信的相关原则。首先应按照“为民、务实、公正”的要求，健全公示制、责任制，增加工作透明度，完善监督制约机制，以讲诚信的实际行动取信于民。其次是恪守承诺原则。不能随意撤销、变更已经生效的许可决定。因此，专卖人员要自觉增强执法统一性、权威性和有效性，倡导信用意识，惩戒失信行为。

2、责任专卖理念

《行政许可法》规定了行政执法人员在行政许可实施过程中应承担的法律责任。专卖人员应树立责任第一的工作观念，牢记宗旨，摆正位置，树立“责任行政”的思想。责任专卖理念的培植，必将使广大群众增强对专卖管理部门的信任度，加强彼此之间的沟通交流，从而有力地维护卷烟市场秩序的稳定，促进社会信用的构建。

3、效能、服务专卖理念

《行政许可法》第六条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”一方面，专卖管理人员在登记和监管工作中应按照法定要求在规定期限内办结相对人的申请事项，工作有序不拖拉；另一方面，应从经济学的角度以尽可能小的行政成本实现尽可能大的工作目标，既减少相对人的时间、人力和金钱成本，也减少自身的成本，使社会效益最大化。真正的做到管理与服务并重，以管理带服务，以服务促管理。

4、规则专卖理念

在注重效能提升的同时，仍必须坚守法定的程序和规则。既要发挥烟草专卖行政权的独特作用，又要保证行政行为的公正性，这就必须遵循相关行政行为应当遵循的程序，从而规范行政行为，提高行政效率。我们在工作中应注意克服两种不良倾向：一种是重目的、结果而轻程序、规则的倾向，如登记工作中发现某项领照申请不符发照条件时不应马上打回，而应依据《行政许可法》第三十八条第二款规定作出不予发照的书面决定，并说明理由，告知其享有的权利；另一种是借程序之名、行拖拉之实的倾向，如领照材料不齐全，没有一次性告知申请人所缺全部内容，却官僚作风行事、再三为难申请人。《行政许可法》第七十二条规定，对这类行为将予以追究责任。综上所述，《行政许可法》的实施将对烟草专卖管理工作带来巨大的影响，为了更好地做好烟草专卖管理工作，我们不仅要从内部体制上进行改革而且要从思想上建立起具有超前意识的专卖理念，为我们以后的工作建立起良好的基础，为烟草市场起到保驾护航的作用。