烟草专卖行政许可公示制度

第一篇：烟草专卖行政许可公示制度

烟草专卖行政许可公示制度

一、为了保障烟草专卖行政许可管理相对人的知情权、参与权和监督权，根据《中华人民共和国行政许可法》、《烟草专卖许可证管理办法》(国家发改委令第51号)的有关规定，按照依法行政、注重实效、真实准确、利于监督的原则，制定本制度。

二、有关行政许可的内容除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。

三、下列涉及行政许可的内容，应当同时在本局行政许可办公场所、网站或公示栏上公布：

（一）烟草专卖行政许可证名称及审批机关；

（二）实施行政许可依据的法律、法规、规章；

（三）申请烟草专卖许可证的条件（包括申请人需要提交的全部材料目录、本局零售点合理布局规定、许可证有效期限）；

（四）烟草专卖许可证申请的方式、途径；

（五）实施行政许可的审批程序、时限和制度。

（六）烟草专卖行政许可的办理机构场所的准确地址、负责人员及其联系方式；

（七）监督举报电话。

西秀区烟草专卖局: “0853-8108183”举报热线

四、本局行政许可办理人员承担对公示内容的说明、解释、咨询的义务，并且应当提供准确、可靠的信息。

第二篇：烟草专卖行政许可文书规范

烟草专卖行政许可文书规范

第一条

为规范烟草专卖零售行政许可行为，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》和《烟草专卖许可证管理办法》，制定本规范。

第二条

本规范规定的文书适用于本市烟草专卖零售行政许可的申请、受理、审查、决定、变更、延续、撤销、注销、听证等行政许可活动。

第三条

本规范规定的各类文书格式由市局根据省局规定统一制定。文书类型包括电子文书和纸质文书两种。

第四条

制作的文书应当完整、准确、规范，符合相应要求。

第五条

文书应使用蓝色或黑色的钢笔或签字笔填写或计算机打印，字迹清楚、文字规范、书面清洁。

因书写错误需要对文书进行修改的，修改人应用杠线划去修改处，在其上方或者接下处写上正确内容，并签名或盖章。

第六条 行政许可专用章适用于行政许可申请受理通知书、行政许可申请不予受理通知书、申请材料补正通知书、行政许可申请材料接收凭证、行政许可征求意见书、行政许可公示材料、陈述申辩通知书、听证通知、听证公告、准予行政许可决定书、不予行政许可事先告知书、不予行政许可决定书、准予延续行政许可决定书、准予变更行政许可决定书、不予延续行政许可决定书、不予变更行政许可决定书、行政许可延期通知书、行政许可注销决定书、行政许可撤销决定书等。

第七条 向申请人颁发烟草专卖零售许可证的，应当加盖本行政机关印章。第八条

文书中烟草专卖行政主管部门的名称应填写全称。

文书本身设定文号的，应在文书标注的“文号”位置编写相应的文号，文号的形式为：地区简称+烟专+许可性质+〔年份〕+序号，如：连烟专许受〔2009〕1号。

第九条

申请材料补正通知书，是在申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式时，当场或者接收材料后五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容所出具的文书。

应在法定期限内一次告知，应告知申请人补正的理由和依据、补正的内容、补正的期限，并由申请人在本通知书存根联上签字。

第十条

申请材料接收凭证，是在接收申请人提供申请材料时所出具的文书。该凭证应列出申请人提供的全部材料目录，并应有申请人的签字和时间。申请材料接收凭证不作为申请受理起算日期的依据。第十一条

申请受理通知书，是在申请事项属于本行政机关职权范围，且申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交补正申请材料后所出具的文书。

受理通知书应包括：文书编号、申请人名称、申请日期、申请事项、受理的决定、行政机关名称、受理日期，并由申请人在存根联上签收。

受理通知书上核定的受理日期是计算行政许可法定时限的起算依据。第十二条

不予受理通知书，是在申请事项依法不需要取得烟草专卖行政许可，或者申请事项依法不属于本机关法定职权范围，即时告知申请人不受理时所出具的文书。

不予受理通知书应在法定期限内作出，应告知申请人不予受理的依据理由、告知申请人向有关行政机关申请、申请复议的行政机关或提起行政诉讼的法院名称，并由申请人在存根联上签收。

第十三条 现场核查笔录，是核查人员在对申请材料的实质内容进行现场核查时所出具的文书。

对申请材料的实质内容进行实地核实的，必须由两名（含）以上持证执法人员进行，有核查的时间、所在的具体地点；有申请人和核查对象基本情况记载；笔录内容记载完整，包括表明身份、出示执法证件、核查内容（申请人的经营场所和合理布局等）、核查经过以及核查对象周围150米范围内的利害关系人的情况等。

“现场核查笔录”应交申请人审阅或者向申请人宣读，经申请人确认后签名，并注明“以上笔录属实”；申请人不在场的，可由见证人签署意见和签名；如申请人拒绝签字的，应有两名以上执法人员签名并注明情况。

第十四条

征求意见书，是烟草专卖行政主管部门对直接关系他人重大利益的烟草专卖行政许可事项，应当告知利害关系人陈述、申辩权时出具的文书。

该文书内容包括：被告知人的名称、许可申请人名称及申请许可的时间、告知的事项及内容、依法享有的权利及相关法律依据、合理的陈述和申辩期限；告知书应有被告知人签收的送达回证。

陈述、申辩期限一般为3日。

应有利害关系人陈述和申辩的记录或放弃此项权利的记录。

利害关系人即与行政行为的结果有法律上的间接利害关系的公民、法人或者其他组织；范围限定在申请人周围150米范围内的烟草制品经营者。

第十五条

陈述申辩通知书是指根据申请人、利害关系人申请，通知举行陈述、申辩时间、地点及相关事项的书面文书。

内容主要包括陈述申辩申请、陈述申辩法律依据、陈述申辩日期、陈述申辩地点、陈述申辩要求、申请人签收陈述申辩通知书等。

第十六条

陈述申辩笔录是指烟草专卖行政主管部门在申请人、利害关系人陈述、申辩期间，对组织和听取申请人、利害关系人陈述、申辩的真实情况完整的书面记录。

第十七条

行政许可决定审批表，是指烟草专卖行政主管部门对申请人的申请，经依法审查，认为符合或者不符合该项行政许可的法定条件时，呈请行政机关负责人批准准予或者不予行政许可的文书。

实施行政许可过程中，对申请人的申请进行审查后，向申请人出具《准予行政许可决定书》或者《不予行政许可决定书》之前，承办机构将审查意见呈报行政主体主管领导审批，必须制作《行政许可决定审批表》。未经审批不能出具《行政许可决定书》或者《不予行政许可决定书》。本文书还同时适用于同意或不同意变更、撤回、注销、延续行政许可等决定事项的审批。

第十八条

行政许可决定延期通知书，是在法定许可时限内不能作出决定时，经本行政机关负责人批准，对准予延期的行政许可申请制作此文书。延长期限最长不得超过十日。

内容包括：申请许可事项内容、延期的理由、法律依据及延长的具体期限；并由申请人（代理人）在存根联上签名。

第十九条

对作出准予许可决定的，应制作准予行政许可决定书。主要内容包括：

（一）有申请人姓名等基本情况记载（或单位名称、地址、法定代表人姓名和职务）；

（二）有行政许可事项、申请人申请行政许可的理由、行政许可的依据；对利害关系人提出异议且不成立的，应详细说明具体程序、依据和理由；

（三）有准予许可的明确表示，包括许可的范围、期限等；

（四）有作出行政许可决定的行政机关名称和印章；

（五）有作出行政许可决定的日期。

第二十条

拟作出不予行政许可决定之前，应制作不予行政许可事先告知书。主要内容包括：

（一）有申请人姓名等基本情况记载（或单位名称、地址、法定代表人姓名和职务）；

（二）有拟不予许可的具体理由和法律依据；

（三）有告知当事人可以提出陈述、申辩权利的途径和期限。

（四）有行政机关名称、印章和告知日期。

向申请人出具《不予行政许可决定书》之前，必须向申请人送达《不予行政许可事先告知书》。行政机关在拟作出不同意予以变更、延续行政许可等决定事项之前，也必须向申请人送达《不予行政许可事先告知书》。

第二十一条

作出不予许可决定的，应制作不予行政许可决定书。主要内容包括：

（一）有申请人姓名等基本情况记载（或单位名称、地址、法定代表人姓名和职务）；

（二）有不予许可的具体理由和法律依据；应说明不予行政许可事先告知程序、申请人陈述申辩情况采纳与否等；

（三）有告知当事人如对决定不服，可以申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。

（四）有作出不予许可决定的行政机关名称和印章；

（五）有作出不予许可决定的日期。

第二十二条

对作出准予延续或变更许可决定的，制作准予延续行政许可决定书、准予变更行政许可决定书的，参照第十九条规定。

作出不予延续或变更决定的，制作不予延续行政许可决定书、不予变更行政许可决定书的，参照第二十一条规定。

第二十三条

行政许可注销决定书，经行政机关负责人批准同意注销的，制作此文书。主要内容包括：

（一）有被注销人姓名等基本情况记载（或单位名称、地址、法定代表人姓名和职务）；

（二）有予以注销的具体理由和法律依据；

（三）有告知当事人如对决定不服，可以申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。

（四）有作出注销许可决定的行政机关名称和印章；

（五）有作出注销许可决定的日期。

第二十四条

行政许可撤销决定书，经本行政机关负责人批准准予撤销的，制作此文书，参照第二十三条规定。

第二十五条

行政许可听证告知书，是在烟草专卖行政主管部门对听证范围内的许可事项作出行政许可决定之前，按照《中华人民共和国行政许可法》的规定，告知当事人依法享有要求举行听证的权利时出具的文书。

行政机关认为需要听证的涉及公共利益的重大行政许可事项，制作听证公告。第二十六条

行政许可听证通知书，是烟草专卖行政主管部门在收到当事人的听证申请后，将举行听证会的具体时间、地点、方式等事项通知当事人时制作的文书。第二十七条

行政许可听证笔录，是记录听证会全过程，以及记录听证主持人、许可承办人和当事人在听证会上就许可事项有关的发言内容时制作的文书。

所有证据必须质证并在该笔录中记录。

第二十八条 行政许可听证意见书，是在听证会结束后，烟草专卖行政主管部门作出行政许可决定之前，听证人员就听证情况对该许可事项审查依据及适用法律等问题进行复核后，向行政机关负责人提出书面意见时制作的文书。

第二十九条 委托代理人申请行政许可的，必须附具授权委托书，方可代表申请人签署相关文书，同时在相应文书中注明身份。

第三十条

行政许可文书统一使用A4纸，页边距为：上下边距各为2.54厘米，左右边距各为3.17厘米;字间距：标准；行距：单倍。

行政机关名称使用2号宋体；文书名称使用1号宋体。

文号：用3号仿宋体，居中；年份、序号用阿拉伯数码标识；年份应标全称，用六角括号“〔〕”括入；序号不编虚位（即1不编为001），不加“第”字。

正文标题字体为：黑体3号；正文内容用3号仿宋，一般每面排22行，每行排26个字；每自然段左空2字，回行顶格；数字、年份不能回行。

文书在落款处不署发文机关名称，只标识成文时间。成文时间右空4字；加盖印章应上距正文2mm—4mm，端正、居中下压成文时间，印章用红色。成文时间用汉字将年、月、日标全；“零”写成“○”。

文书页数在2页或者2页以上的，需在页码处标注“共×页第×页”。第三十一条

各级烟草专卖行政主管部门接受申请人提交的申请材料中，如属于复印件的，除了由具体经办人对复印材料进行核对外，应当加盖提交人确认章和核对人确认章。提交人确认章及核对人确认章的格式参见附件。

第三十二条

各级烟草专卖行政主管部门应当加强对烟草专卖行政许可文书的管理，落实专人负责，并按照下列要求执行：

（一）案卷材料应自行政许可决定送达之日起30日内整理装订并予登记、归档，于次年一季度移交单位档案室集中统一管理；

（二）使用统一规范的封面，内容包括卷宗号码、受理号码、申请人名称、许可事项、许可机关、许可结果等；

（三）行政许可卷宗应当以为单位编号归档，原则上实行一证一档，一档一号。对同一申请人涉及开办许可、变更、换证、注销等情形的，每次办理的材料均应独立装订，但统一放入一个档案袋（盒）保存。行政许可涉及许可证变更、换证时，新、旧许可证副本复印件均须归档。当事人申请行政复议和提起行政诉讼的案卷，可以在案件办结后附入原卷归档。

（四）文书中需填写行政许可名称的，一律与公布的行政许可名称为准；

（五）文件材料为复印件的，应与原件核对并加盖“与原件核对无误”印章（或由原件持有者签注“与原件核对无误”）；

（六）行政许可文书及相关材料按照下列顺序整理归档： 1.卷宗封面； 2.卷宗目录；

3.行政许可决定类文书及送达回证； 4.许可证、执照复印件；

5.行政许可申请书格式文本和申请材料原件或复印件；

6.受理过程中形成的各类文书原件，包括材料接收证明、补正通知书、受理（不予受理）通知书等；

7.现场核查记录、照片；核查人员所持《江苏省行政执法证》复印件等； 8.受理行政许可后，办理过程中形成的各类文书原件，包括内部审批文书、延期通知书等；

9.行政许可征求意见材料、公示材料；陈述、申辩告知书；陈述、申辩笔录；陈述、申辩复核意见书等；

10.行政许可听证会通知书、听证笔录、行政许可听证会报告书等听证文书； 11.其他有关材料； 12.备考表。

（七）文书材料经过系统排列后，要逐页编号。卷宗封面、卷内目录、卷底、备考表不编页码。页号一律用阿拉伯数字编写在有文字正面的右上角，字体要整齐、清楚；

（八）卷内目录填写规范，一份文书材料编一个顺序号，卷内目录应按卷内文书材料排列顺序逐件填写，标明起止页码，字迹要工整、清晰；

（九）纸张无破损、应用国家标准A4纸张。对破损或褪色的材料应当进行修补和复制，装订部位过窄或有字迹的材料，要用纸加衬边。纸面过小的要加贴衬纸，纸张大于卷面的材料要按卷宗大小折叠整齐；

（十）装订整齐无金属物（特殊材料除外）；

（十一）卷内书写文字应当使用钢笔、签字笔或者毛笔。

（十二）卷底装订线上应贴上封条并加盖骑缝章。

第三十三条

行政许可案卷应当在行政许可有效期届满或者撤销、吊销、撤回后再保存三年。

第三十四条

行政许可决定和监督检查结果应当向社会公开，并应行政许可当事人的要求，为当事人查询许可决定和检查结果提供便利条件。

第三十五条

本规范自印发之日起实施。

第三篇：烟草专卖行政许可中难点问题探讨

烟草专卖行政许可中难点问题探讨

论烟草专卖零售行政许可的问题及对策

摘 要：全国人大常委会颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》及国务院根据《烟草专卖法》颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》明确规定：“烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理的制度。“国家对烟草专卖品的生产、”销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。”

从以上法律特征，我们不难得出烟草专卖行政许可制度的特殊地位：烟草专卖行政许可制度是烟草专卖制度的基础和核心，烟草专卖的本质内容由行政许可制度来体现。行政许可是政府机关管理经济社会事务的一种重要手段，行政许可权运用得当与否，直接关系到人民群众的切身利益。因此，必须不断探讨烟草专卖行政许可中存在的问题，找出解决问题的对策，这样才更有利于维护国家利益和行政许可相对人权利，更有利于烟草专卖管理制度的巩固、发展，提高烟草专卖行政许可管理水平。本文针对在零售许可证审批、许可证事后监管等方面存在的几个问题，提出一些对策及解决的办法，以进一步维护国家利益和行政许可相对人权利，提高烟草专卖零售行政许可水平。

关键词：烟草专卖

零售行政许可

完善

建议

行政许可即通常所指的行政审批，是行政机关根据公民、法人或者组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的一个具体行政行为。烟草专卖行政许可是国家行政许可中的有机组成部分，烟草专卖行政许可，是指国家烟草专卖行政管理部门根据相对人的申请，以书面证照方式允许相对人从事有关烟草专卖品的生产、经营等活动，并授予其资格和能力的行政行为。《烟草专卖法》第三条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。这是关于烟草专卖管理的内容和烟草专卖许可制度的规定。由此可见，烟草专卖许可制度的核心就是烟草专卖许可证制度。当前，烟草行业的法律体系正在逐步完善。1991年6月29日由全国人大常委会颁布的《烟草专卖法》及1997年7月3日由国务院颁布的《烟草专卖法实施条例》；1998年国家烟草专卖局报经国家经贸委审议通过颁布的《烟草专卖品许可证管理办法》、《烟草专卖行政处罚程序规定》和2002年6月4日国家经贸委颁布的《烟草专卖品准运证管理办法》，为烟草专卖行政许可打下了良好的法律保障。特别是刚刚于今年2月5日由国家发展和改革委员会公布，并于今年3月7日施行的《烟草专卖品许可证管理办法》进一步完善了烟草专卖行政许可制度。但执行新《烟草专卖品许可证管理办法》过程中，笔者通过调查研究，发现在许可证审批、许可证事后监管等方面存在不少难点问题，如果处理不当，将会产生行政不行为和行政乱作为现象的发展，将对行政许可相对人权利造成损害，同时也会产生一定的社会负面影响。为此，本文主要对卷烟零售许可证行政许可和管理上存在的问题，提出一些对策及解决的办法，以进一步巩固烟草行政许可制度，提高许可证管理水平。

一、烟草专卖行政许可制度的现状

随着烟草行业内外部环境发生的重大变化，特别是2004年7月1日行政许可法开始施行后，国家烟草专卖局加快了烟草专卖行政许可制度建设进程，2007年2月25日,《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）（以下简称新办法）正式公布，并于2007年3月7日起施行。国家烟草专卖局1998年发布《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第2号）（以下称原办法）同时废止。由此，烟草专卖行政许可制度建设进入了一个新阶段。

（一）新办法的出台，保证行政许可法在烟草行业得到切实全面的实施

新办法是行政许可法在烟草行业具体实施的表现形式。新办法有效地改善了原办法重管理轻服务、重实体轻程序、重审批轻监管、重权力轻责任的弊端。如新办法采取了以烟草专卖行政许可实施程序为主体的框架。新办法的实施程序部分包括第二章、第三章和第四章，第二章主要规定了申请的主体、方式、类型、条件、公示、受理等，第三章规定了审批期限、决定、不予发放烟草专卖零售许可证的情形、许可情况公开、许可证期限等，第四章规定了使用烟草专卖许可证的各种情况。有关实体内容（包括职能、主体、职权、职责等）穿插在程序的各章之中。新框架体例的优点是能够很好地执行行政许可法实施的有关规定，许可程序更加严密清晰，方便了当事人的申请，规范和保障了烟草专卖局依法行使烟草专卖行政许可权。由此可见，新办法是将行政许可法的有关规定结合烟草行业的实际情况加以具体化的规定，从而保证行政许可法在烟草行业得到切实全面的实施。

（二）新的《烟草专卖许可证管理办法》的出台，提高了烟草专卖部门依法许可的水平

原办法其条文较少、存在操作性差、程序简单、监督乏力等不足，而新办法对烟草专卖许可证管理中存在的具体问题作出了具体规定，如增加了撤销烟草专卖许可证的规定。原办法没有规定关于撤销烟草专卖许可证的情况。结合烟草行业的执法情况，新办法第四十六条根据行政许可法规定了5种可以撤销的情况：滥用职权、玩忽职守审批发放烟草专卖许可证的；超越职权审批发放烟草专卖许可证的等等；新办法第四十七条还对应当撤销许可证情形作出了规定：“公民、法人或者其他组织以欺骗、贿赂等不正当手段取得烟草专卖许可证的，烟草专卖行政主管部门应当予以撤销并收回烟草专卖许可证。”新办法条款比较细化、规定比较具体，比较易于操作，相对减少了随意性，为烟草专卖部门提高行政许可水平，巩固烟草专卖制度、树立行业负责任的社会形象打下坚实的制度基础。

二、烟草专卖零售行政许可存在的几个问题

新的《烟草专卖许可证管理办法》的施行成效如何? 2007年10月，笔者利用半个月时间，通过电话、电传、网上交流了解和到现场专题调查等形式，对xx全省各地烟草专卖零售行政许可情况进行了专题调研，发现各地在执行《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）过程中存在以下难点问题，影响了烟草专卖零售许可证管理水平的提升。

（一）获准许可的条件不具体、不明确

烟草专卖行政许可的资格条件条款比较概括和抽象，不仅造成管理者对条款解释的随意性，也给的申请者提供了弄虚作假的便利。

1、对申办条件中“注册资金”。《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（一）项规定：申领烟草专卖零售许可证要有与经营烟草制品零售业务相适应的资金。在农村，个体经营户大部分都没有工商部门核准登记，有的只是工商部门收取管理费后就准予营业，所以在审查中如何确定申请人经营资金问题缺乏有效的法律依据。

2、《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（二）项规定：“有与住所相独立的经营场所”中的经营场所的界定，在实际操作中有一定的困难。如许多农村卷烟零售户基本上都是住宅类的房子在经营，如果按照51号令的规定操作，将会导致许多申请人不符合该条件而不能领证。另外，在办理许可证延续手续时，也会因为该规定造成许多持证人不能延续。

3、《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（三）项规定：符合当地烟草制品零售点合理布局的要求。合理布局是《烟草专卖许可证管理办法》中规定的除生产许可证以外都必须具备的条件之一，直接体现了国家对烟草制品销售实行理性控制、避免无序竞争的立法宗旨。在实际操作中，各地的合理布局标准不明确，在操作上自由裁量权较大，易对行政相对人的正当权益造成损害，同时也容易滋生腐败现象。

（二）行政许可的主体资格与程序缺乏统一规范

1、机关组织结构不合理、许可权限缺乏应有的限制、下级机构越权行使上级许可机关权力的现象时有发生。如有些烟草专卖局的内设机构以自己名义实施行政许可，有些烟草专卖局下属部门专卖管理所越权行使许可权等。

2、程序还不健全，许可证办证管理过于粗放，没有形成严密、科学、细致的办证规范和流程。

（三）重许可、轻监管或只许可、不监管的现象比较普遍，只注重发证审批的环节而轻视被许可人的后续管理6

1、专卖管理人员许可证事后监管意识不强，如出现许可证注销、变更，有的丢失许可证或许可期限过期仍继续经营的现象。

2、《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）一些规定不明确，加大了许可证后续监管的难度。如国家发展和改革委员会令第51号中没有对许可证的注销作出具体的规定，针对注销时的许可证回收制度，如当持证人自动歇业或不开店后，因无法找到持证人或收不回许可证时该如何处理；当行政许可没有在法定期限内前来申请延续，但又无法收回许可证的，该如何进行操作？等等。

三、关于完善烟草专卖零售行政许可的建议

行政许可的实施，是行政机关和有关组织依法为行政相对人具体办理行政许可的一种重要的行政执法行为。烟草行业在专卖专营的体制下，需要积极适应新形势的变化，并按照《行政许可法》的要求，做好烟草专卖零售许可证的发放、市场管理、专卖打假等执法工作，进一步提高烟草专卖领域的行政许可执法水平。为此，烟草专卖行政部门要以行政许可法的精神统领零售许可证管理，以行政许可法的要求检验零售许可证管理，在更新观念、创新制度、改进方法的同时，要注重解决好以下几个方面的问题，以巩固烟草专卖行政许可制度，进一步提高零售许可证管理水平。

（一）进一步明确行政许可的条件

行政许可法规定，设定行政许可，应当明确规定行政许可条件。这样规定的目的是，减少行政机关在实施行政过程中的自由裁量权和随意性过大的问题，以确保行政机关实施行政许可的公平、公正。因此，行政许可的条件作为行政许可制度的重要内容，应当尽可能明确、具体，符合行政许可公平、公正原则的要求。由此可见，行政许可条件是作出许可或者不许可决定的标准和根据。行政许可重要条件是确保行证许可行为合法、合理，实现许可制度作用的核心。为此，烟草行政主管部门要根据规定的精神，要尽快制定具体、明确的烟草专卖行政许可条件，以确保行政许可行为的合法、合理性，完善烟草专卖许可制度。同时，根据《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十六条第二款的规定，烟草制品零售点合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件，由县级以上烟草专卖行政主管部门制定，并报上一级烟草专卖行政主管部门备案。“国家发展和改革委员会令第51号”明确授权县级烟草行政管理机关制定合理布局规划、经营资金要求和经营场所条件的具体要求。因此，笔者建议：县级烟草行政管理机关及时制定以下几项具体标准。

1、进一步明确申办条件中“注册资金”认定方式和额度标准。《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（一）项规定：申领烟草专卖零售许可证要有与经营烟草制品零售业务相适应的资金。笔者建议“注册资金”认定方式以银行存款证明加以确认。关于对与经营烟草制品零售业务相适应的资金的额度确定，以当地三平均销量、卷烟零售户数、批发销售额等数据为测算基础，同时以农村和城镇、主要街道和非主要街道进行区分以确定资金额度。

2、进一步明确“有与住所相独立的经营场所”中的经营场所的界定。《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（二）项规定：“有与住所相独立的经营场所”。与 1998年国家烟草专卖局报经国家经贸委审议通过颁布的《烟草专卖品许可证管理办法》相比，增加了“与住所相独立”这个特定的“前置条件”，对经营卷烟的场所进行了特定的限制。首次明确了“住所”或是与住所不相独立的场所不能申办烟草专卖零售许可证，界清了以往“住所”与经营场所相互混淆，住所与经营场所同一的现象，经营卷烟的场所有了具体、充分、明确的法律规定，增强了烟草行政执法的可操作性。但与当前广大卷烟零售户的实情不适应，如前述，许多卷烟零售户特别是农村卷烟零售户基本上都是住宅类的房子在经营，也就是基本上都是利用住所开店，如有的农村卷烟零售户只有一间住房，半间是店，半间是家。如果按照《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）的规定，在实际操作中，将“有与住所相独立的经营场所”作为许可条件之一，将会有许多申请人特别是农村地区的申请人不符合该条件而不能领证。同时，在办理许可证延续手续时，也会因为该规定造成许多持证人不能延续。如何解决这个问题，方案一，笔者建议在执行“有与住所相独立的经营场所”为许可条件之一时，对一些弱势群体特别是农村烟零售户利用住宅经营卷烟的申请人制定划分经营区和住所区的标准，同时，这一标准的出台，要在广泛征求各方面意见，充分论证后举行听证的基础上确定。笔者认为，通过划分经营区和住所区的界线是解决当前农村卷烟零售户中普遍存在的利用住宅场所来经营卷烟的问题的一个有效方法，具体一定的可操作性。方案二，笔者建议，对待新申请办理证户严格执行“有与住所相独立的经营场所”的许可条件要求。对待原已发证户在办理许可证延续手续时，应尊重现实，尊重历史，灵活掌握，逐步规范。

3、进一步明确“合理布局”的具体标准。《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十四条第（三）项规定：符合当地烟草制品零售点合理布局的要求。合理布局也就是要求卷烟零售经营点布局要合理。什么样的布局算是合理，应该说没有一个绝对的标准。因为各地情况不一样，城乡之间差别也很大，因此，笔者建议：烟草行政主管部门严格依照《烟草专卖许可证管理办法》（国家发展和改革委员会令第51号）第十六条第一款的规定，制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，以控制市场、便于管理、兼顾利益、着眼发展是为的基本原则，因地制宜地制定合理布局，在具体标准上要进一步细致，具体有可操作性。如上海市，据调查结果显示，上海常住人口为1306.58万人，外来人口为400万人，吸烟率为28.8%，吸烟人群中人均日吸烟约为19.3支。根据网络户的平均销量测算，平均每户可满足180名吸烟者的需要，每622人中设立一个卷烟销售网点就可以满足消费需求，综合考虑其他因素，确定每500人设立一卷烟零售网点比较适当，故而将总量控制在28000户左右比较合理。但这只是一个普遍适用的规划，具体到不同的地区，究竟多少米有一零售户比较合适，又要区别对待。例如，市区200-300米一户，市中心100米一户，市郊则定到400米一户。合理布局标准的具体化，既方便了实际操作，同时也减少自由裁量权，相对保障了行政相对人的正当权益。

（二）行政许可的主体资格根据行政许可法的规定，行政许可原则上只能由行政机关实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权，不得行使行政许可权没有法律、法规或者规章的明确规定，行政机关不得委托其他行政机关实施行政许可；行政机关实施行政许可，应当确定一个机构统一受理行政许可申请、统一送达行政许可决定。为此，笔者有以下建议：

1、各级烟草专卖局严格依照行政许可法的规定，抓紧清理现行各类实施行政许可的机构，凡是烟草专卖局内设机构以自己名义实施行政许可的，或者未按照规定授权或者委托实施行政许可的，都要予以纠正。

2、烟草专卖行政许可要严格实施到位。作为享有行政许可权的县烟草专卖局，县局应严格按照许可受理、许可审查、审核批准、许可决定工作程序，明确规定由中心管理所对提交的行政许可申请书及相关材料进行初步审查，符合条件的，予以受理并作出受理决定。在具体操作上，笔者建议：由专卖管理科、监察法规科对许可申请人的许可进行实质性审查、实地考察，对于符合行政许可条件的给予办理。对专卖管理科、监察法规科审查合格的报县局负责人审核批准。对审核批准的，在法定期限内制作并送达行政许可决定书，向申请人颁发烟草专卖行政许可证件。按照以上流程，县局要严格按照行政许可的要求，对每一起行政许可事项进行初审、现场勘验审核，最终提交办证机关在规定时间内给予办理。认真接受行政许可中涉及变更、停歇业、注销、补办等相关事务，规范操作流程。

（三）加强行政许可的监管工作

《行政许可法》第10条规定了加强监督原则，它有两个方面的基本内涵，一是加强对行政机关实施行政许可的监督，其重点还是加强县级以上人民政府对有行政许可实施权的行政机关的监督；二是行政许可机关对被许可人从事许可事项相应的社会活动实施有效的监督。如何加强烟草行政许可的监管工作，笔者认为可从以下三个方面推进。

1、加强对烟草专卖行政机关实施行政许可的监督。首先是建立和健全公示制度。应将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范本通过各种方式予以公示，确保行政许可的有关事项公开、透明。笔者建议：一是通过当地办证中心公示栏进行公示；二是在烟草局及每个专卖管理所（队）的上墙公示；三是印制办理须知小册子公示；四是利用政府网站和行政服务中心网站予以公示。公众需查阅与行政许可相关的内容时，也可到专卖监督管理科（处）和专卖管理所（队）查询相关信息。同时，烟草专卖局在作出准予行政许可决定后一个月内，应在各烟草专卖所的政务公开栏中张贴本辖区内的许可人的姓名、许可证号、经营地址、许可日期、有效期限等。其次是上级烟草专卖局要切实加强对下级烟草专卖局实施行政许可的监督检查。笔者建议要制定监督检查制度，对行政机关实施行政许可监督检查及其责任作了明确规定，对行政许可的实施进行有效监督，努力形成长效的监督检查机制，以确保烟草行政许可行为的合法性、合理性，减少行政许可行为的不作为，乱作为现象的发生，更好的发挥烟草行政许可制度的作用。在具体监督检查中，要把是否依法设定行政许可、是否依法受理行政许可申请、是否依法审查并作出行政许可决定、是否依法收取费用、是否依法履行监督职责等情况作为重点内容进行检查，发现违法实施行政许可的，要坚决予以纠正；应当追究法律责任的，要依法追究有关责任人员的法律责任。同时，各级局要建立内部管理制度，要完善内部层级监督制度，形成上级对下级、后一环节对前一环节监督制衡的机制，以内管促内控，促进行政许可的水平。

2、加强烟草专卖许可证的后续监管。一是烟草专卖行政主管部门在加强日常许可证后续监管的同时,要充分发挥信息化管理的作用，加大监管力度。笔者建议，实行烟草专卖许可证系统与与卷烟销售管理系统对接，实现以许可证为基础的市场准入体制。同时，利用卷烟销售管理系统提供的大量数据，对所辖区域内持证零售户的数量、结构、经济性质、地域分布、经营业态、经营规模、经营情况等进行统计、分析，及时发现持证零售户许可事项的变化情况，对零售户实行动态监管。二是增加撤销行政许可的措施。国家发展和改革委员会令第51号中没有对许可证的注销作出具体的规定，针对注销时的许可证回收制度，如当持证人自动歇业或不开店后，因无法找到持证人或收不回许可证时；当行政许可没有在法定期限内前来申请延续，但又无法收回许可证的时等。这些情况造成了许可资源的浪费，处理上又缺乏依据，笔者建议，增加一定期限内不经营或者关门闭店找不到持证人或收不回许可证的，在行政许可没有在法定期限内前来申请延续，又无法收回许可证的，由烟草专卖行政许可机关注销其行政许可的措施。

烟草专卖行政许可制度是烟草专卖制度的基础和核心，而烟草专卖许可制度的核心就是烟草专卖许可证制度。加强烟草专卖许可证制度管理，不仅是《烟草专卖法》立法宗旨要求，更体现了当前社会法治与人权观念的发展趋势和潮流。笔者只是对当前烟草专卖零售许可证管理的过程一些难点问题进行分析，提出一些不成熟的建议。以供大家评判。

浅析许可证管理中存在的“人证不符”原因及应对措施

我国《烟草专卖法》及其《实施条例》中规定，国家对烟草专卖品生产经营活动实施烟草专卖许可证制度。烟草专卖许可证作为一项行政许可行为，对取得该许可的公民、法人或其他组织产生确定力和约束力。

取得烟草专卖许可证后，行政许可相对人便不得随意擅自变更，未经发证机关法定程序作出变更的，不得随意改变。但是我们在日常下乡走访及检查过程中不难发现一些店铺会出现“人证不符”现象，更有甚者是今天张

三、明天李

四、后天王五，行政许可证相对人随意改变频频出现，这类问题在外地籍人员为经营者的店铺尤为突出。究其原因主要有以下几点：

其一部分卷烟零售客户对烟草专卖许可证制度的认知不足，偏面地认为只要办理了烟草专卖许可证，许可证就是属于自己个人的，自己就可以对持有的许可证随意作出相关处置，而忽略了持有许可证后应遵守的相关管理规定。

其二部分卷烟零售客户的流动性较大。相对于本地籍卷烟零售客户来说，外地籍卷烟零售客户更容易出现人员流动、店铺转让的情况，主要是因为受所处地域经济条件及消费环境等因素影响，一些店铺由于经营者不善经营，经营者往往都会将店铺转手处理，造成了行政许可相对人转变。

那么作为烟草专卖管理部门该如何应对呢？笔者认为应加强许可证的后续监管与处理工作，并着重做好以下几项工作：

一是做好排查登记。针对存在“人证不符”现象的店铺，烟草专卖管理部门首先应做好相关排查登记工作，对店铺的相关人员信息进行详细登记并予以造册。此后要仔细甄别店铺存在“人证不符”原因，对“人证不符”情况不能同一而论，应结合实际情况予以区别对待，主要排查 “人证不符”情况是否系买卖、出租、出借或非法转让所致，还是家庭经营模式所致，理清实际经营者与行政许可相对人的实际关系，为日后进一步地深入调查取证夯实基础。

二是开展调查取证。在前期排查登记的基础上，烟草专卖管理部门应及时对涉嫌存在买卖、出租、出借或非法转让行为导致出现“人证不符”的店铺进行调查取证，应通知行政许可相对人及实际经营者在指定的时间到发证机关接受相关调查。分别为行政许可相对人及实际经营者制作相关询问笔录，通过采集询问笔录的方式来印证双方所说的是否属实，以此来判断双方是否存在买卖、出租、出借或非法转让许可证的行为。对确认存在的违法事实应形成书面材料予以固定，必要时可提取（复制）工商营执照等相关证件复印件，作为已固定的事实提供相应旁证，为今后作出后续处理提供充分且具有针对性地证据。

三是后续监管处理。在取得相关证据的基础上，烟草专卖管理部门应责令行政许可相对人及实际经营者在限定期限内及时改正违法行为。对店面实际转让已不再经营的行政相对人，专卖管理部门应及时督促行政许可相对人及时前往发证机关办理许可证变更、注销手续或恢复原状，并要求实际经营者在涉嫌非法转让、出租、出借依法注销后及时申领许可证。对逾期未及时注销或变更的行政许可相对人，专卖管理部门应依据《烟草专卖许可证管理办法》第五十八条之规定作出处罚，根据《烟草专卖许可证管理办法》相关规定第四十五条第（二）项作出取消其从事烟草专卖零售业务资格的决定，办理注销手续，收回原许可证正副本，及时将取消烟草专卖零售业务资格的决定通报给工商行政管理部门，以便工商行政管理部门及时作出相应处理。对实际经营者从事的卷烟经营的行为应按无证经营卷烟进行查处，并及时被查获的无证经营卷烟案件及时移送工商行政管理部门处理，坚决维护烟草专卖许可制度的严肃性、规范性。

对烟草专卖许可证管理制度的几点法律探

【内容摘要】中国加入世界贸易组织，作为竞争性行业的烟草业将不再属于保护性行业，而且从WTO的基本规则来看，中国烟草现行十分严格的配额及许可证管制等非关税壁垒必将逐渐松动甚至取消，随之外国烟草制品将大量流入国内市场。烟草专卖管理制度面临着严峻的挑战。本文从行政许可入手，对烟草专卖许可证制度进行了深入浅出的分析，并对当前卷烟零售许可证管理中存在的一些问题进行了法理分析，以期各届专卖同仁见仁见智，共同谋划，完善烟草专卖许可证管理制度。

【关键词】行政许可

合理布局

特种烟草专卖

许可证注销

烟草专卖管理制度在我国已经历了二十年的风雨历程，过去的二十年，是中国改革开放、翻天覆地搞建设的二十年，各行各业尤其是烟草行业为国内的经济建设作出了巨大的贡献。中国以全球经济排名第四强的身份迈入了21世纪。世界在进步，经济在发展。21世纪是高度竞争的世纪，面对世界经济一体化的潮流和烟草行业开始逐渐融入国际烟草竞争的新格局，烟草专卖制度面临着严峻的挑战。中国的大门开了，外国“狼”来了！烟草专卖管理工作者必须摒弃因历史原因长期以来形成的以单纯的行政、法律手段来保护烟草经济发展的思想观念，树立起依靠市场经济规则和法制建设的加强来改进烟草专卖管理的思想观念，树立起以人为本、服务大众、服务市场以提高专卖管理水平的思想观念，不断拓宽思路，改革创新，最终实现烟草专卖管理制度的与时俱进。

许可证制度是烟草专卖管理的基本制度之一，是专卖专营优越性的重要体现，也是实施专卖监督管理的重要基础和有力依据。中国加入世界贸易组织后，烟草行业进入过渡保护期。然而，世界经济贸易游戏规则不可能使中国的烟草业永远处在国家政策的保护伞下，因此我们应该抓住机遇，加强专卖管理，不断提高规范经营、管理的工作水平，充分运用许可证计算机网络管理系统，实现许可证管理与市场准入和市场监管的紧密结合。本文拟从分析行政许可入手，对当前的许可证管理提出了几个问题，并试图从法律的角度进行解答。

一、行政许可的涵义及理解

行政许可是指具有许可职权的行政主体根据相对人的申请，以颁发书面证书、执照的形式，依法赋予其从事某种活动的权利或资格的行为。行政许可具有不同的分类。按许可的内容不同，可分为权利许可和资格许可；按许可享有的程度可分为排他性许可和非排他性许可等等。

我们应当从以下几个方面对行政许可进行理解：

1、行政许可是由行政主体实施的一种行政行为。它与民事上的许可活动存在较大区别。行政许可是行政主体向行政相对人作出的；而后者是平等主体之间关于特定的民事权利有条件使用的行为，由民事主体作出。

2、行政许可的内容是赋予行政相对人某种权利或资格的行为。这种赋予是以法律禁止为前提的，即法律对某种行为进行一般限制或禁止。而许可就是解除这种禁止。

3、行政许可是一种应申请的行政行为。即行政许可对于具备法律规定条件后是否要求取得这种权利或资格，是相对人自己的事，由其自主决定，行政机关不得主动为之。

4、行政许可一般采用书面证书的形式。许可证书是行政许可行为的主要表现形式，具有特定的法律效力。

5、行政许可的事项必须有明确的法律规定。行政许可使相对人获得了从事某种对一般人加以限制或禁止的活动的权利或资格。

由此可见，许可本身就意味着限制，没有限制，就无所谓许可不许可。因此，何种事项要对一般人进行禁止或限制，要实行许可制度，必须由法律明确加以规定，行政机关不能超出许可的法定界限进行许可。

烟草专卖许可证制度也是行政许可的一种，属于权利许可、非排他性许可。烟草专卖许可证的涵义是指烟草专卖行政管理机关应公民、法人或其他组织的申请，经过审查，认为申请具备法定条件，准许其从事有关烟草专卖品的生产、经营等活动的证明文书。

二、当前烟草专卖许可证管理中存在的问题

我国现行的烟草法律、法规确立了烟草专卖许可证制度。《中华人民共和国烟草专卖法》第三条规定：“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。” 《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第二章“烟草专卖许可证”、第十章“法律责任”对四种烟草专卖许可证的申领、管理、法律责任作出了明确、具体的规定。而《烟草专卖许可证管理办法》（即国家烟草专卖局第2号令，1998年5月11日颁布并实施）则对烟草专卖许可证进行了全面、详细的规定。以上就是我国现行烟草专卖法律、法规、规章中对“烟草专卖许可证管理”的主要规定。然而，在实践中，越来越反映出许可证制度存在的不足。

今年初，全国烟草专卖管理工作会议上提出的“十五”期间专卖管理工作的主要任务之一就是“要提高证件管理工作水平，实现许可证管理与市场准入和市场监管的紧密结合”。笔者认为，当前卷烟零售许可证管理中主要存在以下几个问题：

1、许可证办理过程中，卷烟零售点缺乏“合理布局”的明确标准。《烟草专卖许可证管理办法》（国家烟草专卖局第2号令）第二十条第三项规定：“取得烟草专卖零售许可证，应当具备下列条件：„„

（三）、符合烟草制品零售点合理布局的要求；„„”但自上而下，“合理布局”没有明确具体的标准，导致烟草专卖行政主管部门在办理许可证时具体难以掌握。

2、许可证管理中的盲区。烟草专卖行政管理机关无权对无烟草专卖零售许可证的经营户进行处理。《中华人民共和国烟草专卖法》第三十五条规定：“无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，并处罚款。”同时，《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第六十一条规定：“无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门根据烟草专卖行政主管部门的意见，责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，处以违法经营总额20%以上50%以下的罚款。”由此可见，烟草专卖行政主管部门对无证经营者并没有处理权，最多只有建议处理权。法律法规既然赋予烟草专卖局主管烟草专卖管理的职权，却无权对无证经营烟草制品的违法行为进行处理。显然，这是法律制定中的一个误区，在实践中，极易导致管理上的脱节，即烟草专卖局不能直接对无证经营者进行处理，必须移交工商进行处理，这不仅造成烟草专卖管理成本的浪费，而且不利于对无证经营现象及时查处。

3、中国加入世界贸易组织后，我国烟草业进入两年过渡期，两年后将取消特种烟草专卖经营企业许可证（零售部分），而且中国政府对外承诺：“销售进口卷烟零售点在中国领土内要有实质性的增加。”换言之，即取消特种烟草专卖零售许可证后，所有国内的取得烟草专卖零售许可证的经营户都可以经营进口卷烟。那么在这两年过渡期内如何对特种烟草零售许可证进行管理，取消后又如何进行管理，现在尚无规定。

4、烟草专卖法律、法规至今尚未对烟草专卖行政管理机关根据《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第十六条，取消经烟户从事烟草专卖业务资格后，许可证如何进行注销的问题作出明文规定。

三、完善许可证管理的几点法律思考

烟草专卖许可证管理制度中存在的这几个问题是迫切需要解决的。本文作者认为，完善许可证管理中存在的欠缺，必须及时修改相关的烟草专卖法律、法规。以下主要对最突出的几个问题进行探讨。

（一）、卷烟零售分布点合理布局问题

《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第九条、《烟草专卖许可证管理办法》（国家烟草专卖局第2号令）第二十条都明确了合理布局在烟草专卖零售许可证办理过程中的必要性。但究竟怎样才叫“合理布局”、“合理布局”应遵循哪些原则等等。烟草界由上而下均未见关于合理布局的原则性或细化规定，这就使许可证办理在这一环节没有明确、具体的尺度可供参照。

国烟法（2000）631号《国家烟草专卖局关于烟草专卖许可证管理有关问题的批复》第二条规定：“关于烟草制品零售点的合理布局问题，可由县级以上烟草专卖局根据当地人口、交通和周围烟草制品零售网点分布情况具体掌握。”有些地方烟草专卖局就依据国家烟草专卖局的这一批复，制定诸如《XX市烟草专卖局卷烟零售网点合理布局管理规定》，并在当地公布、实施。这一《管理规定》的出台，最大的好处就是为合理布局的抽象规定提供了有力的制度支持。但该《管理规定》的法律效力还有待斟酌。

拙者认为，《国家烟草专卖局关于烟草专卖许可证管理有关问题的批复》第二条并非国家烟草专卖局的授权或委托，而只是对烟草专卖发证机关办理许可证过程中行政裁量权的限制。理由有二。其一，烟草专卖许可证的发证机关在许可证的办理过程中享有较大的自由裁量权，因此国家烟草专卖局通过批复的形式对合理布局进行解释以达到限制行政自由裁量权的目的。其二，从法律的角度看，行政授权、委托都必须有法律、法规的明确规定，而不是光光一个批复就能解决的问题。况且，国家烟草专卖局下发的批复其效力相当于行政规章，而行政授权、委托必须由法律、法规才能规定。一般情况下，行政机关作出决定的依据较为广泛，包括法律、法规、规章以及规章以下其他规范性文件。法律、法规是审查具体行政行为是否合法的根据，规章只起到参照作用，行政机关适用的规范性文件并非审查具体行政行为是否合法的必然依据。而规章以下规范性文件的效力，法律上并没有明确。因此，笔者认为，《XX地区管理规定》只是在该地区具有一定的法律效力，而且一经行政相对人因行政机关“合理布局”不作为提起行政复议或行政诉讼，该《管理规定》并不能成为具体行政行为合法性的必然依据，只能间接地成为复议机关或法院的参考依据，国烟法（2000）631号第二条也只能对定案起参照作用。

要改变这种尴尬的局面，最直接的方法就是修改相应的法律、法规，确立合理布局制度。即制定关于合理布局的原则性或一般性规定。笔者认为，《烟草专卖法实施条例》中的“合理布局”是指烟草专卖许可证的发证机关根据一定的客观因素对辖区内的烟草制品销售网点进行分布、定局。其中“一定的客观因素”则是指辖区内的人口、交通、地理位置及对当地烟草制品销售网点整体规划等因素。而且合理布局还应当符合以下几个原则：

1、符合社会主义市场经济客观要求的原则。它包括：①符合社会消费的客观实际。通过当地人口、社会平均消费水平等因素确定经烟户的数量。②符合利益共享原则。烟草公司要充分认识到卷烟零售户在市场运作中的重要作用，掌握和控制卷烟零售户，必须充分发挥市场经济的杠杆作用，与卷烟零售户形成真正意义上的“利益共同体”。③符合优胜劣汰的原则。在总量控制的前提下，为卷烟零售户提供一个公平竞争的市场环境。

2、符合社会主义法制建设客观要求的原则。①坚持“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的原则。首先，合理布局的原则性规定必须在法律、法规中予以确立。其次，要加强监督，规范烟草专卖许可证的办证程序。②坚持“三公”原则。烟草专卖许可证的办理必须坚持公正、公开、公平的原则，对不符合办证条件的坚决不予办理。③坚持严格管理原则。要对违法经营的零售户坚决予以取缔。

只要法律、法规对“合理布局”作了原则性的规定，各县局根据该原则性规定按辖区内的实际情况作出解释就成为理所当然的事了。这样，一方面使各地区制定的关于合理布局的《管理规定》有法可依，另一方面也为许可证的办理提供了有力的制度保障。

（二）、特种烟草专卖经营企业许可证问题

特种烟草专卖经营企业许可证是指由省级以上烟草专卖行政主管部门向提出申请的特定企业发放的赋予其从事烟草专卖进出口业务，外国烟草制品寄售业务，免税外国烟草制品购销业务资格的一种证明文书。特种烟草专卖经营企业许可证具有以下几个特征：

1、经营对象的特殊性。即取得特种烟草专卖经营企业许可证的经营客体是特种烟草，即外国烟草制品。

2、经营主体的限制性。即经营者必须是特定的企业，个人不能取得特种烟草专卖经营企业许可证。

3、发放权限的控制性。即必须经国务院烟草专卖行政主管部门或省级烟草专卖行政主管部门批准，才能取得特种烟草专卖经营企业许可证，省级以下烟草专卖行政主管部门及地方政府都无权发放。

入世以后，我国在烟草方面所作出的承诺主要有7项内容，其中最关键的是涉及烟草专卖体制上的，我国作出的承诺是“„„包括同意许可程序要求，从而一个许可证即可销售所有的香烟，不区分原产国，并取消关于进口产品销售点的任何限制。”换言之，外国烟草公司在中国境内销售进口卷烟享受国民待遇。

显而易见，中国入世两年后，将取消特种烟草专卖经营企业许可证（零售部分），这将导致以下几个后果：

1、所有国内取得烟草专卖零售许可证的经营户都可以经营进口卷烟。

2、国内卷烟产品将不可避免地面临新的冲击。渠道增加后进口卷烟的销量也将会有所增加。入世后原来为36%的烟草专卖品进口关税将大幅度下降，显然会带来进口卷烟和其他烟草专卖品销售价格的下降，由此国内卷烟将不得不面对竞争力更强的对手。

烟草专卖局在这两年的过渡保护期内如何对特种烟草专卖零售许可证进行管理？两年后，国内取得零售许可证的经营户经营范围都将扩大，又如何对其进行管理呢？当前的法律、法规并没有对此作出规定。作为专卖管理的工作人员，有必要对此进行研究。笔者认为，应分阶段从以下几方面着手进行探讨：

首先，在2年的过渡保护期内如何对特种烟草专卖零售许可证进行管理？有两个方案。第一个方案是国内取得烟草专卖零售许可证的经营户在两年的过渡保护期内还是继续经营国产卷烟，到过渡期结束，由烟草专卖许可证发证机关进行许可证年检时，统一变更经营范围。这似乎与国家局当前的有关政策相符，如将许可证的有效期限统一延长至二OO三年十二月三十一日。这一方案的优点在于这两年内国产卷烟在市场上仍会占绝对优势，而弊端在于过渡期内不进行适当过渡，两年后特种烟草零售许可证一经放开，国内卷烟如何保持市场份额以抵抗进口卷烟的冲击、烟草专卖局如何对经营户进行管理值得大家进行探讨。第二个方案是在过渡期内由国家烟草专卖局制定或修改相关的规章、政策，相对放开特种烟草专卖零售许可证的审批，合理布局辖区内特种烟草专卖零售网点。具体的做法是对市场进行详细摸底，召开经营户大会，向广大经营户宣传相关的规章、政策，对提出申请的经营规模较大的优秀、守法经烟户颁发特种烟草专卖零售许可证，在过渡期内对违法经营进口卷烟的经营户进行严厉处理，直至取消其经营资格。为以后的市场管理奠定基础。笔者认同第二种方案。通过适量放开特种烟草专卖零售许可证，让国产卷烟逐渐接受进口卷烟的适当冲击，收集市场信息，尽早制定措施抵御进口卷烟对国内烟草业的影响，对市场严格管理，淘汰一批不稳定的违法经营户，为烟草业竞争提供一个相对安全的环境。

其次是过渡期后，烟草专卖许可证发证机关如何对广大经营户进行管理？

1、加大烟草专卖法律法规宣传，合理布局零售户网点，提高烟草专卖零售许可证的“含金量”。2年后，在取消特种烟草专卖零售许可证的同时，烟草专卖行政主管部门对辖区内的经烟户统一进行年检，按照合理布局、提高许可证含金量的原则，取缔一批不合格的零售户，让零售户网点布局更加合理化。

2、加大打私打假的力度。特种烟草专卖零售许可证放开后，虽然关税有了大幅度的下降，但走私卷烟，尤其是假冒进口卷烟还有很大的利润，要通过路检路查，加大市场监管，使走私、假冒卷烟在国内市场无法立足。

（三）、许可证注销问题

《烟草专卖许可证管理办法》（国家烟草专卖局第2号令）第六章就提及了许可证的注销。在这一章节的条文中，主要规定了烟草专卖许可证发证机关注销许可证的以下几种情形：

1、经营企业因破产、解散等事由需要办理许可证注销手续的；

2、经营企业因产业结构调整或企业组织形式变化等需要办理许可证注销手续的；

3、对企业停产停业一年以上，不办理歇业手续的，发证机关对许可证的强制注销。笔者认为，《烟草专卖许可证管理办法》没有提及取消经营户烟草专卖经营业务资格后，许可证如何进行注销的情形。

《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第十六条规定：“烟草专卖许可证的发证机关可以定期或不定期地对取得烟草专卖许可证的企业、个人进行检查。经检查不符合《烟草专卖法》和本条例规定条件的，烟草专卖许可证的发证机关可以责令暂停烟草专业务，进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格。”

应当修改《烟草专卖许可证管理办法》，增加取消经营户烟草专卖业务资格后的法律程序。应当加入如下几个内容：

1、当事人在接到通知之日起30日内到许可证的发证机关办理注销手续，同时上缴核发的烟草专卖许可证正、副本。烟草专卖行政主管部门应当督促经营户及时到发证机关办理注销手续。经营户逾期未来办理注销手续的，由发证机关强制注销，并向同级工商行政管理机关通报。

2、明确规定被取消资格经营户享有的权利。取消经营户经营烟草专卖业务资格是烟草专卖行政管理机关作出的一个具体行政行为，因此经营户享有法律规定的行政救济权利，即经营户如果不服取消其从事烟草专卖经营业务资格通知的，可在接到该通知之日起六十日内向XX烟草专卖局申请复议，也可在接到该通知之日起十五日内向XX人民法院起诉。

3、规定许可证注销的时间。目前，大部分烟草专卖局已开始使用烟草专卖许可证网络管理系统，由电脑对辖区内的经营户进行登记、变更、注销管理。如上所述，如在取消经营户从事烟草专卖业务资格的同时注销其许可证，经营户提起行政复议或行政诉讼，一旦具体行政行为被撤销，烟草专卖许可证网络管理系统则无法恢复已被注销的经营户，即只能重新发证。因此，笔者认为，注销被取消从事烟草专卖业务资格经营户的许可证，应当在经营户放弃上述行政救济途径或行政救济途径用尽为止。

4、关于许可证注销后是否需要公告的问题。只有一种情形需要由烟草专卖许可证的发证机关公告。即经营户不再经营，但因各种原因，找不到经营户或无法收回许可证时，由行政机关注销其许可证在当地媒体公告许可证号码。而烟草专卖许可证发证机关取消烟草专卖业务资格和经营户主动申请停业、歇业的情形，烟草专卖许可证发证机关并不需要进行公告。

结语

世界经济一体化的国际竞争，决定了烟草专卖许可证必须与时俱进。我们必须在内容上重视烟草专卖管理制度深层次的理论探讨，在形式上大胆革新，不断完善专卖制度。需要说明的是，如何加强对外来人口经营户的管理、如何处理中小学校附近烟店等一系列社会问题也不容忽视，相信进行深层次的研究，对于完善烟草专卖许可证制度有着非常重要的作用。

试论行政许可法的实施与烟草依法行政

行政许可是政府机关管理经济社会事务的一种重要手段，事关人民群众的切身利益，行政许可权运用得好，利国利民；运用不好，轻则影响公民权利，重则影响政府与人民群众的关系。烟草专卖管理部门是依法成立、依法监督管理卷烟市场的行政机关，必须不断健全和完善自身建设，加强对行政权力的规范、保障和制约，真正做到依法行政。

一、烟草专卖管理依法行政的具体实践

烟草专卖管理依法行政，就是各级烟草专卖管理部门依据法律、法规和规章的规定，行使烟草专卖行政权力。这种行为，不同于其他国家行政机关的管理活动，具有其自身的特点。除主体是特定的外，对烟草专卖管理还具有专门性，即对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营，统一管理，其目的就是有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，维护消费者利益，保证国家财政收入，维护社会主义市场经济秩序。根据烟草专卖管理依法行政的实践，至少包括以下三个方面内容。、依法行政的法律依据

行政机关的管理行为必须依据法律。烟草专卖管理依法行政，所依据的是现行国家烟草专卖法及其相关的其他法律、法规和规章。从我国目前烟草专卖管理法律体系构成情况看，以法律为基础，以行政法规为主干，以部门规章和地方法规、规章为两大系列的多层次法律体系。《中华人民共和国烟草专卖法》及其他法律，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等，属于最高的效力层次；属于行政法规范畴的有《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》；《烟草专卖品许可证管理办法》、《烟草专卖行政处罚程序规定》

和《烟草专卖品准运证管理办法》等。可见，我国现行的烟草专卖法律体系已基本形成，在这一法律体系中处于各个阶位上的法律、法规、规范性文件承担着不同的角色，具有不同的法律功能和效力，发挥着不同的法律作用，为烟草依法行政提供了保证，奠定了法制基础。、依法行政的职权法定

按照《烟草专卖法》等法律、法规的规定，国家烟草专卖局和地方各级烟草专卖局，主管烟草专卖管理工作，是烟草专卖法律法规的执法机关，国家法律、法规赋予各级烟草专卖行政主管部门管理各自辖区内烟草专卖工作的权力，是一项法定职权，不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃,所以各级烟草专卖机关依法行使职权就是代表国家对烟草专卖品的生产、经营、进出口等业务活动是否合法履行全程监管，是必须履行的法定职责。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，就应该追究这种不作为行为的法律责任。

3、依法行政的法制监督

任何权力都需要监督。专卖管理行政执法权力同样也需要监督，不受监督的权力将是危险的权力。烟草专卖管理为了确保行政执法权的正确使用，严格实行查处分离和行政处罚横向审核程序.国家烟草专卖局制定的《烟草专卖行政处罚程序规定》、《烟草专卖行政处罚案卷标准》，进一步明确了烟草专卖行政执法所应遵循的法律程序,对专卖人员的行为进行约束，做到自觉地按程序公正执法,使行政法制监督工作得到进一步加强。

二、制约烟草专卖依法行政的主要问题

长期以来，我国烟草专卖管理坚持依法行政这一基本原则，加大执法力度，维护了烟草专卖市场秩序，保证烟草专卖管理的统一性、连续性和稳定性，提高了行政效率。当然，也管理过程中存在着影响或制约烟草专卖依法行政的问题，主要体现在以下几个方面：

首先，在烟草专卖管理立法中，由于历史的局限性，还存在着一些不容忽视的问题，主要表现在，一是某些法律条文界定模糊，缺乏可操作性，使依法行政缺乏准确、权威的依据。如烟草专卖行政部门在打私打假方面主体资格不明，在办证管理无证零售的问题上，管理权限交叉错位，形成了管理真空。二是现有的烟草专卖法中没有对烟草专卖行政主管部门执法时有权采取相应的强制措施作出规定，在实践中给查处违法案件造成了不便，使一些案件不能及时有效地得到处理，甚至使一些违法者逃避了法律的惩罚，损害了法律的尊严。其次，在行政法制监督方面，还有待于进一步发挥法制监督部门的职能作用，注重解决执法监督中存在的问题。这些问题比较集中地反映在：一是虽然稽查部门查案，专卖部门办案，法制部门审查案卷的机制已经形成，但由于法制部门普遍人员少，力量弱，审查案卷还基本流于形式，二是由于地方保护主义、部门保护主义，不依法办事得不到有效监督查处的现象还普遍存在。

三、全面实施行政许可法对推进烟草专卖执法的重要意义

全面、正确地实施的行政许可法，必将推进烟草专卖管理进一步迈向法制化、规范化。

第一，对规范烟草行政执法、行政许可有推动作用。随着《国家烟草专卖局关于公布取消的行政审批项目有关问题的通知》(国烟法

[2003]372 号)实施，各级烟草专卖局根据行政许可法的规定，将进一步抓紧清理现行有关行政许可的规定，对与行政许可法规定不一致的，并及时的予以修改或者废止。

第二，将有利于“以诚信树权威、以热情服务树执法形象”。

烟草专卖管理人员受传统观念、特权观念的支配，特别是受“管制论”观念的影响，在烟草专卖管理执法过程中总是认为自身是处于优越地位，将行政相对人视为行政主体的附庸，总认为执法就是对经营者实施单向性管理，“官本位”意识相当浓厚。

现在要树立服务观念，就是要彻底摆脱权力型、管制型的观念及“官本位”思想，确立规则导向型、市场导向型的“服务型专卖”的思想观念，正确处理好严格执法与热情服务的关系。严格监管与热情服务的目标是为了建立良好的市场经济秩序，二者相辅相成，缺一不可。服务是现代行政管理的重要内容，加强服务可以树立行业形象，赢得人民群众的信任，促进市场规则的有效运作。因此，在热情服务中要做到严格执法，在严格执法中融入周到的服务，精心培育市场良好的秩序。

第三，将会进一步加强行政许可的监督工作。

行政许可法强化了对行政机关实施行政许可的监督制度，并对行政机关及其工作人员实施行政许可、监督检查及其责任作了明确规定。把是否依法设定行政许可、是否依法受理行政许可申请、是否依法审查并作出行政许可决定、是否依法收取费用、是否依法履行监督职责等情况作为重点内容进行检查，发现违法实施行政许可的，要坚决予以纠正，应当追究法律责任的，要依法追究有关责任人员的法律责任。

四、烟草专卖执法工作新理念

1、诚信专卖理念

建设诚信专卖，应当遵循《行政许可法》中体现出的诚实守信的相关原则。首先应按照“为民、务实、公正”的要求，健全公示制、责任制，增加工作透明度，完善监督制约机制，以讲诚信的实际行动取信于民。其次是恪守承诺原则。不能随意撤销、变更已经生效的许可决定。因此，专卖人员要自觉增强执法统一性、权威性和有效性，倡导信用意识，惩戒失信行为。

2、责任专卖理念

《行政许可法》规定了行政执法人员在行政许可实施过程中应承担的法律责任。专卖人员应树立责任第一的工作观念，牢记宗旨，摆正位置，树立“责任行政”的思想。责任专卖理念的培植，必将使广大群众增强对专卖管理部门的信任度，加强彼此之间的沟通交流，从而有力地维护卷烟市场秩序的稳定，促进社会信用的构建。

3、效能、服务专卖理念

《行政许可法》第六条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”一方面，专卖管理人员在登记和监管工作中应按照法定要求在规定期限内办结相对人的申请事项，工作有序不拖拉；另一方面，应从经济学的角度以尽可能小的行政成本实现尽可能大的工作目标，既减少相对人的时间、人力和金钱成本，也减少自身的成本，使社会效益最大化。真正的做到管理与服务并重，以管理带服务，以服务促管理。

4、规则专卖理念

在注重效能提升的同时，仍必须坚守法定的程序和规则。既要发挥烟草专卖行政权的独特作用，又要保证行政行为的公正性，这就必须遵循相关行政行为应当遵循的程序，从而规范行政行为，提高行政效率。我们在工作中应注意克服两种不良倾向：一种是重目的、结果而轻程序、规则的倾向，如登记工作中发现某项领照申请不符发照条件时不应马上打回，而应依据《行政许可法》第三十八条第二款规定作出不予发照的书面决定，并说明理由，告知其享有的权利；另一种是借程序之名、行拖拉之实的倾向，如领照材料不齐全，没有一次性告知申请人所缺全部内容，却官僚作风行事、再三为难申请人。《行政许可法》第七十二条规定，对这类行为将予以追究责任。综上所述，《行政许可法》的实施将对烟草专卖管理工作带来巨大的影响，为了更好地做好烟草专卖管理工作，我们不仅要从内部体制上进行改革而且要从思想上建立起具有超前意识的专卖理念，为我们以后的工作建立起良好的基础，为烟草市场起到保驾护航的作用。

第四篇：xx市发展和改革委员会行政许可公示制度

第一条为贯彻执行《中华人民共和国行政许可法》，推进本委政务公开，增加行政许可的透明度，完善监督管理措施，根据《中华人民共和国行政许可法》的有关规定，制定本制度。

第二条公示内容：

（一）行政许可事项名称、法律依据；

（二）要求申请人提交的申请材料目录；

（三）行政许可申请示范文本；

（四）行政许可事项的许可条件、程序和期限；

（五）依法可以收取费用的行政许可，收费依据、标准、缴纳方式和期限；

（六）举报、投诉的途径；

（七）单位地址、邮政编码、受理申请的电话号码和电子邮箱等；

（八）其他需要公示的内容。

第三条公示内容应当在本委“行政事项受理窗口”和本委网站公布。

第四条申请人对公示内容有疑问的，由“行政事项受理窗口”负责解释。

第五条本制度自2004年12月1日起施行。

第五篇：中国烟草专卖制度

我国烟草专卖制度的建立与发展

一、我国烟草专卖制度的历史沿革

“专卖”（monopoly）即垄断经营的意思，是一种经济管理体制，即在一定的社会经济制度下，国家对某种或某些商品实行的具体管理制度，它是整个经济管理体制的一个组成部分。专卖的主要特征是管理权限由国家集中，国家直接运用行政手段管理生产、经营专卖商品的企业及个人。

专卖可以分为完全专卖和不完全专卖、国家专卖和地方专卖。所谓完全专卖，即是在全国范围内，对某种商品的生产经营各个环节均实行专卖管理；不完全专卖，是对生产经营的部分环节，主要是销售环节实行专卖管理。地方专卖是相对国家专卖而言，也可以称之为不完全专卖，即地方政府根据本地区情况，决定对某种商品实行专卖。在我国古代，专卖即称“榷酤”，榷是指一个人通过不准他人并行的独木桥，是“专”的意思；酤，即卖。作为一种制度，专卖最早由我国封建社会官营工商业制度发展而来，当时称之为禁榷制度，实行禁榷的商品由政府垄断，限制或禁止私人经营，西汉时封建王朝就对酒、盐、铁实行专卖，所得收入归政府所有，作为中央财政上缴国库。我国烟草专卖制度实行的是完全专卖、国家专卖的专卖形式。

我国对烟草实行专卖的历史比较晚，将烟草作为专卖对象的是北洋军阀统治时期。1915年国民党财政部成立烟酒公卖局，对烟酒实行公卖，税率高于其他商品。1927年国民党政府制定颁布了我国第一部烟草专卖法规，《烟草公卖暂行条例》，我国烟草专卖制度的雏形已出现。

建国初期，我国大部分地区和省、市设立烟酒专卖公司，产销统一。东北、内蒙古等地区成立了东北烟酒专卖总局和东北烟酒公司，对卷烟产品商标、盘纸及烟叶实行专卖。1954年中央地方工业部成立，接管了地方国营卷烟工业。1963年中央批准建立了第一家全国性的烟草托拉斯—中国烟草工业公司，对烟草实行产供合一的管理体制；“文革”期间，中国烟草工业公司被撤销，烟草工业出现了盲目发展、管理混乱、卷烟质量下降、产销严重脱节的现象，给国家造成了极大损失。“文革”结束后，虽然一定程度地恢复了对烟叶、卷烟的集中统一管理，但没有取得很好的成效。为了彻底解决我国烟草行业存在的散、乱、差问题，在八十年代初，党中央、国务院决定对烟草行业实行特殊的改革，实行国家专卖制度。

二、我国现行烟草专卖制度的正式确立和烟草专卖制度的法制化

1981年，国务院决定对烟草管理体制进行重大改革，成立中国烟草总公司，对烟草实行国家专营。1982年1月1日，中国烟草总公司正式挂牌，宣告成立。1983年，国务院批准成立国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理，同年9月23日国务院发布《烟草专卖条例》，11月1日起在全国实施。这标志着我国现行烟草专卖制度正式确立。烟草专卖制度的确立，使烟草行业从分散管理走向集中管理，从自由发展变成国家垄断经营，对扭转当时烟草行业盲目发展的混乱局面、促进产供销协调发展、改善和提高卷烟产品结构和和提高卷烟质量、满足群众消费需求等方面都起了积极作用，尤其是为国家财政积累做出了重大贡献。

随着我国经济体制改革向纵深发展，《烟草专卖条例》作为政府颁布的行政法规，已经难以适应形势发展的需要。在总结我国实行烟草专卖制度实践经验的基础上，参照国际上的一些通常作法，并针对深化改革和进一步扩大对外开放以后出现的新情况、新问题，经过认真反复地研究，1991年6月29日全国人大通过了我国烟草行业有史以来的第一部烟草专卖法典—《烟草专卖法》。该法把烟草的国家专卖制度、行业的集中统一管理和垂直领导体制，以法律的形式确立和固定下来。标志着我国烟草专卖从此走上了依法治理的轨道，为进一步强化烟草专卖管理提供了有力的法律武器，对烟草行业持续、稳定、健康发展具有深远的影响：

（一）《烟草专卖法》确定了国家对烟草行业生产经营的垄断地位，把烟草行业农工商的生产经营活动全部纳入了法治轨道。通过国家立法确保烟草专卖制度的顺利实施和巩固发展。

（二）《烟草专卖法》确定了专卖管理机关的法律地位和执法权限，提高了烟草专卖执法机关的权威，专卖机关的行政执法权由过去的政府授予上升为国家法律赋予。有了烟草专卖法，专卖管理的行政执法才真正有法可依。

（三）《烟草专卖法》是烟草行业从事生产和经营活动的行为规范和法律保障，有利于烟草行业形成规范化的生产流通秩序。只要遵照专卖法的规定去做，就能得到专卖法的保护，否则，专卖行政管理机关就要依法进行干预，查处违法生产经营行为。

1997年7月3日《烟草专卖法实施条例》由国务院发布实施，这是我国烟草行业法制建设的又一件大事，《实施条例》是《烟草专卖法》原则规定的细化和延伸，对于进一步巩固和发展烟草专卖制度具有重要意义。

三、我国烟草专卖制度的总体特征

（一）我国烟草专卖制度实行的是完全专卖、国家专卖的专卖形式。《烟草专卖法》第2条明确规定：“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理。”这里规定的是；国家专卖，而不是地方专卖。搞地方专卖，不利于统一的大流通的市场格局的形成。多年来的实践表明，《烟草专卖法》规定在我国实行完全专卖、国家专卖是符合现阶段实际情况的。

（二）我国烟草专卖制度确立的是统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制。烟草专卖制度的重要特征是行政管理和生产经营管理高度集中。国务院设立全国烟草行政主管部门（国家烟草专卖局）主管全国烟草专卖工作，各地设立省级、地（市）级、县级烟草专卖局，主管本辖区烟草专卖工作，在行政关系上体现的是统一领导、垂直管理的管理体制。国家烟草专卖行政统一管理的主要内容包括：烟叶种植、收购、调拨计划管理，卷烟、雪茄烟生产计划管理，卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械生产计划管理，各种烟草专卖许可证管理，烟草专卖品准运证管理，等等。对烟草专卖品的生产经营，我国建立了全国统一的垄断经营组织，设有中国烟草总公司及其直属的中国烟叶生产购销公司、中国卷烟销售公司、中国烟草机械公司、中国烟草物资公司、中国烟草进出口总公司六家专业性公司，分别负责有关烟草专卖品经营业务方面的管理、指导，并从事具体经营活动；各地以行政区划为单位，设立了31个省级烟草公司，200多个地区级烟草分（市）公司，1800多个县烟草公司，分别负责所在地区烟草专卖品的生产经营业务，烟草公司这种上下成线、左右成网的组织体系，构成了我国对烟草专卖品的生产、销售及进出口业务实行垄断经营的组织系统。

（三）我国烟草专卖制度是保证国家财政收入的一个重要经济和法律制度。《烟草专卖法》第一条明确指出实行烟草专卖立法的目的之一，就是“保证国家财政收入”，这就必然要求所有烟草专卖活动都要服从于保证国家财政收入的需要。鉴于我国尚处在社会主义初级阶段，烟草的税收不仅是中央财政收入的重要组成部分，在许多地方也是地方财政收入的主要支柱。所以，在现阶段保证国家财政收入是我国烟草专卖制度的重要特征和原则。

四、我国烟草专卖制度的作用与成就

烟草专卖制度确立的“统一领导，垂直管理，专卖专营”的管理体制，保证了烟草行业能够持续、稳定、健康地发展，真正起到了保驾护航的作用。自1982年实行烟草专卖以来，烟草行业取得了一系列重大成就：一是有效地制止了重复建设和盲目发展。国家烟草专卖局和中国烟草总公司成立后，在全国关停了300多家计划外烟厂，克服了分散体制下盲目发展、重复建设、优材劣用、粗制滥造等弊端，极大地减少了资源浪费和财政收入流失。二是打击了各种违法经营活动，有力地维护了国家和广大消费者的利益。多年来，各级烟草专卖管理机关把加强内部管理和打击“假、私、非、超”作为专卖工作重点，清理整顿卷烟自由批发市场，查处了一大批大要案，维护了烟草行业正常的生产经营秩序。三是烟叶生产稳定发展，上中等烟叶比例有较大提高，“良种化、区域化、规范化”的科学种烟措施得到大力推行，基本解决了过去长期存在的“发育不全、营养不良、采收不熟、烘烤不当”等问题，烟叶质量稳步提高，上等烟叶的比重由1983年的1.4%提高到目前的20%以上，中等烟叶比重由48.3%提高到目前的60%以上，全国烟叶良种化面积达到90%以上。四是控制了卷烟生产总量，调整了产品结构，提高了产品质量。全国卷烟产量由1978年1182万箱增长到1998年的3400万箱，增长了1.9倍，但同期卷烟工业总产值由62亿元增长到1250亿元，增长了19倍；卷烟产品档次结构不断提高，滤嘴烟占总产量的比例由1978年的0.6%上升到1997年的96%，1998年49种名优烟产量1200多万箱，已占总产量的三分之一；卷烟产品的内在质量不断改善，单支焦油含量已由过去的30毫克左右降到目前的18毫克左右，新产品开发、老产品改造工作取得了突破性进展，一大批高技术含量、高品质卷烟品牌稳步地走向市场。五是发挥了统一对外优势，加快了技术引进和消化步伐，全行业的技术装备水平有了明显提高；改革开放初期我国卷烟工业的装备技术仅相当于国际30-40年代的水平，经过20年来高起点、大规模的技术改造与更新，目前全行业装备技术已普遍达到了国际80年代末水平，一些重点大中型企业已达到当代国际先进水平。六是行业经济效益和实现税利持续快速增长。多年来烟草行业一直是全国税利第一大户，经济效益在39个行业中名列前茅。1978年全国平均单箱税利仅为381元，1998年达到2800多元，当年全行业实现工商税利仅为45亿元，1998年则达到950亿元，年平均增长15.2%。从1982年到1998年的17年间，烟草行业累计实现税利8000多亿元，为国家财政积累和现代化建设作出了巨大贡献。

五、在社会主义市场经济条件下进一步完善和巩固我国烟草专卖制度

建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革已明确提出的目标取向，随着社会主义市场经济日益发展，要不要专卖制度以及如何完善我国烟草专卖制度是烟草行业面临和亟待解决的首要问题。一段时期，一些同志对在市场经济体制下要不要继续实行专卖制度感到疑惑，甚至有些同志因为误解和偏见提出取消烟草专卖制度，在一些地方还出现了淡化烟草专卖管理和削弱垄断经营的趋势，这些现象十分有害。我们必须正确认识我国烟草专卖制度，全面理解社会主义市场经济与烟草专卖制度的关系，进一步完善和巩固烟草专卖制度。

（一）社会主义市场经济不排斥烟草专卖制度

1、我国烟草专卖制度是社会主义市场经济法律体系的一个组成部分，是符合社会主义市场经济的宏观管理原则的。有同志认为烟草既然是商品，就应当和其他商品一样，其生产和流通由市场来调节，不应该受到限制。这种观点的错误在于，一方面是没有考虑到烟草这种商品的特殊性，即对人体的危害性；另一方面是把市场经济简单地理解为自由经济。江泽民同志在党的十四大报告中指出：“在建立社会主义市场经济体制的过程中，计划与市场两种手段相结合的范围、程度和形式，在不同时期、不同领域和不同地区可以有所不同。”就烟草这一特殊商品而言，它对人体有一定危害，同时又是一种高税商品，这就决定了国家对其管理要比一般商品更为严格；而严格的管理必须有严格的法律加以保证，因此，《烟草专卖法》及其《实施条例》确立烟草专卖制度，正是国家发挥经济管理职能，加强对烟草专卖品宏观调控的体现。《烟草专卖法》及其确立的专卖制度既是保障烟草行业健康发展，同时也是保障和促进我国社会主义市场经济顺利发展的强有力法律武器。

2、坚持烟草专卖制度是社会主义初级阶段之必须。当前，我国经济建设所需资金的很大一部分来自烟草行业，烟草税利占全国财政收入的10%左右，是国家财政收入的重要来源之一。现行烟草专卖制度和高税政策，为我国经济建设积累资金起到了巨大作用。从经济基础与上层建筑的关系来看，由于烟草税利在我国财政收入中所占比例在今后相当长的时期内不会有太大的改变，所以，坚持与发展烟草专卖制度在社会主义初级阶段仍有极为深厚的经济基础。欧洲许多市场经济很成熟、很发达的资本主义国家，烟草税收仅占其财政收入的2-4%，但他们仍然坚持烟草专卖制度。我国当前经济发展水平比起他们还有不少的差距，要降低烟草税利在全国财政收入中的比例，还有漫长的道路要走，所以，烟草专卖制度不仅不能削弱，更无理由取消，还要继续坚持、加强和完善。

3、我国烟草专卖制度是市场经济条件下保证烟草行业健康发展的重要法律制度。实行烟草专卖制度，目的有两个：一是为了限制烟草及其制品的生产和消费；二是保证国家财政收入。多年来的实践证明，我国烟草专卖制度在保证这两个目的的实现上，是卓有成效的。市场经济条件下，各种内部和外部的不良行为对烟草行业垄断地位的冲击越来越明显，这种情况下，如果没有专卖制度，国家对烟草行业的宏观管理就会失控，行业就会陷入盲目发展的无序状态，国家和消费者的利益就无法保障。

（二）继续完善和巩固我国烟草专卖制度

社会主义市场经济不排斥烟草专卖制度，同样地，烟草专卖制度也要适应市场经济的要求，引进市场机制，推进行业的改革和发展。烟草专卖制度的改革必须符合社会主义市场经济的基本要求，它是专卖体制的自我完善，绝不是对体制的自我否定，它要改革那些与发展市场经济不相适应的管理方式和内容，建立起适应市场经济的健康机制。烟草专卖制度的改革应该体现以下几个方面的基本要求：

1、加快政企分开的改革步伐，解决长期困扰烟草行业的内部管理难的问题。现行政企合一体制是计划经济时代的典型产物，随着市场经济的发展，这种“一套机构，两块牌子”的行业内部管理体制已显示出日益严重的弊端，到了非改革完善不可的时候了。烟草专卖局（公司）既执法又经营，自身既是运动员，又是裁判员，很难建立起有效的监督制约机制，在任务指标压力下和经济利益的驱动下，必然导致只重视经营、忽视专卖管理的倾向。内部管理受这种体制的束缚，专卖管理难以加大力度，这是近年来内部管理难且问题层出不穷的症结所在。按照市场经济发展和建立现代企业制度的要求，在坚持专卖体制的前提下，将专卖管理机关与生产企业、销售企业机构分设，职责分开，分灶吃饭，利益脱钩，才能从根本上解决目前专卖管理所存在的局长、经理关系难摆正，查外不查内、查进不查出的难题。使烟草企业真正按建立现代企业制度的要求，逐步走向市场，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人；使专卖管理机关成为真正的行政管理部门。

2、要保证和促进烟草企业在坚持专卖体制的前提下，最大限度地开展有序平等的市场竞争，不断提高经济效益和社会效益。要引入效益激励机制，创造条件鼓励烟草专卖品生产经营企业加强自我经营，实现优胜劣汰；要运用经济规律，合理引导企业破产和兼并，在竞争中形成多种形式、优势互补的企业集团；要鼓励企业注重社会效益，研究吸烟与健康的关系，提高技术水平，努力降低卷烟焦油含量，提高卷烟质量和卷烟安全性。

3、社会主义市场经济是法治经济，要促使烟草企业进一步强化依法生产经营的观念，要提高全社会的烟草专卖法律意识。《烟草专卖法》虽然已实施八年多了，但有些地方和部门包括烟草行业内的一些企业，为了部门或个人的经济利益，不惜闯法律“禁区”，他们法律观念淡薄，把违反《烟草专卖法》看作不是违法，最终受到了法律应有的制裁。目前烟草行业的垄断经营地位正不断受到来自行业内外的冲击，严峻的形势要求我们进一步健全和强化烟草专卖制度，建立起完善的法律约束和监督机制。

4、社会主义市场经济是统一的市场经济，我国烟草专卖制度要确保全国烟草统一大市场的形成。《烟草专卖法》所确立的专卖是国家专卖，要建立的市场是全国统一的烟草市场，但目前的情况是，统一市场被严重分割，许多地方搞地方专卖、地方封锁，人为地制造市场分割，流通渠道极为不畅，市场机制不能发挥应有作用。这不仅严重影响全国统一市场的形成，还严重损害了烟草行业的形象，任其发展下去，必然会动摇我们的烟草专卖制度。所以，消除地方封锁，维护国家专卖，建立全国统一烟草大市场，是当前烟草专卖制度改革要解决的又一重要课题。

中国烟草专卖制度：存废之争与制度创新

2009-3-20

继续坚持完善烟草专卖制度还是废除烟草专卖制度，是近年来社会各界争论较多的问题。特别是随着中国加入WTO、全球反烟运动的高涨以及国际烟草市场日益激烈的竞争，使得中国烟草专卖制度受到了前所未有的挑战。烟草诉讼的发生、烟草行业内部各种问题的出现、烟草高额的垄断利润以及其它垄断行业改革的推进，使得烟草专卖制度的公正性和必要性受到质疑。烟草专卖制度何去何从，成为构建和谐社会进程中一大争论焦点和热点。

一、中国烟草专卖制度的历史嬗变

专卖制度，古称禁榷制度，在我国有着悠久的历史。汉武帝时代，国家对盐铁的生产和流通实行控制，建立起一套完整的官产—官运—官销的专卖体系，标志着专卖制度的基本定型。然而，在中国古代却并不存在烟草专卖制度。国家对烟草实行专卖控制，则不过百年的时间。依据国家烟草专卖局的判断，中国烟草行业自1982年实行专卖制度以来，已经经历了两个发展周期，目前正处于第三个发展周期之中。我们从历史嬗变的角度，将中国烟草专卖制度的形成与发展分为四个时期。

（一）初创时期：解放前的烟草专卖制度

在初创时期，北洋军阀政府和民国政府都设立了烟草专卖机构，并制定了系列法规对烟草等物品进行专卖。1915年，北洋军阀政府设立全国烟酒公卖局，颁布《全国烟酒公卖暂行简章》和《各省烟酒公卖局章程》等法规，对土产烟叶和烟丝实行“公卖”。1927年，国民党政府成立后颁布了《烟草公卖暂行条例》，可以看作是我国第一部烟草专卖法规。抗日战争时期，晋冀鲁豫边区政府为保护边区经济发展，增加财政收入，于1942年实施纸烟专卖，陕甘宁边区政府也于1943年实行烟酒公卖。

这一时期的烟草专卖制度并不完善。一般而言，“官卖政府为财政上之理由，将一种物品收归政府贩卖„„如食盐专卖，烟草专卖。” 烟草专卖机构的主要职责在于酌定公卖价格、检查监督经营情况、代征公卖费和对零售实施许可。在零售许可管理上，做法也不尽相同，如国民政府于1942年颁布《战时烟类专卖暂行条例》，明确零售商的权利义务和责任，要求核定零售价格，属地销售，并赋予专卖机构检查执法的权力。而边区政府主要侧重于对卷烟生产和批发的管理，对卷烟零售相对较宽松，如晋冀鲁豫边区政府1945年发布的《关于执行新的纸烟专卖办法的通令》中规定：纸烟小贩由专卖处购烟，可在任何地区销售，烟价不限制，并不领专卖证。

（二）演进时期：新中国成立后的烟草专卖制度 新中国成立到1952年，我国大部分地区和省市都设立了烟酒专卖机构。1953年，国家对卷烟实行统购包销政策，对烟草及其制品的生产销售作出一系列规定，开始逐步实行高度集中的计划管理和专卖管理体制。1959年，国家将卷烟由包销商品调整为国家计划二类商品，明确由商业部统一收购，统一分配调拨。商业部通过全国各产地二级卷烟调拨供应站，统一收购卷烟。产地二级调拨站根据各省安排调拨计划将卷烟调往销区，实行在中央集中领导下、以地区综合平衡为基础的专业部门和地区相结合的计划管理制度。文革时期，卷烟零售点中的一部分集体、个体销烟点也全部改为国营商业。

总体来说，这一时期烟草生产主要是靠省和地方政府分散进行管理。由于烟草行业高额税收的驱动，各级地方政府盲目鼓励烟草种植和生产，导致烟草业畸形发展，小烟厂数量剧增，计划外烟厂达到300多家，而且多为县或县以下社、队开办，造成卷烟产销矛盾突出，管理混乱，质量和效益大幅下降。

（三）确立时期：改革开放后烟草专卖制度的法律化

1978年召开的十一届三中全会，将改革开放之风吹遍华夏大地。自此，国家开始研究烟草管理体制改革的重大问题。1982年1月1日，中国烟草总公司正式成立，对全国烟草行业产供销、内外贸、人财物实行集中统一管理。1983年9月23日，国务院发布了《烟草专卖条例》，该法第三条规定设立国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理。1984年1月，国家烟草专卖局经国务院批准正式成立，与中国烟草总公司一套机构，两块牌子，合署办公，实行政企合一的管理体制。1991年6月29日，七届人大常委会第二十次会议通过了《中华人民共和国烟草专卖法》，1997年7月3日，国务院第223号令发布了《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，从而以立法的形式进一步确立了国家烟草专卖制度。

《中华人民共和国烟草专卖法》及其《实施条例》的发布，使中国烟草行业有了自己的根基。这一时期，为了加强对烟草行业行政执法、生产经营等各方面进行全面的规范管理，国家烟草专卖局出台了一系列规范性文件，对专卖管理、行业管理各方面做出了具体的规定，基本建立起了中国烟草专卖法规体系，它不仅包括基本的法律法规，也包括一般性的规章和规范性文件；不仅包括实体方面的规定，也包括程序方面的规定；不仅包括内部管理的规定，也包括市场管理的规定。

（四）发展时期：加入WTO后烟草专卖制度的巩固完善

2001年12月11日，中国正式加入WTO。2005年2月27日，世界上首个反吸烟公约《烟草控制框架公约》开始正式生效。随着全球经济一体化进程的加快，国际烟草巨头日益觊觎中国巨大的烟草消费市场。在这种背景下，中国烟草行业面临着前所未有的挑战。为了应对日益严峻的挑战，中国烟草行业推行了一系列重大改革。从2003年的工商分开，到2004年的战略重组、调整职能，再到2005年的理顺产权和订单供货试点工作在大连、深圳、杭州三个城市起步，中国烟草在全行业范围内不断推进在坚持专卖体制前提下的以市场为取向的改革，努力提高中国烟草的市场化水平，通过发挥市场机制的作用，来推动中国烟草行业的进步，提高中国烟草的整体竞争实力。其间，从2004年1月1日起，取消特种烟草专卖许可证，实行两证合一管理，卷烟零售商持烟草专卖零售许可证即可经营进口卷烟。到2006年底，累计取消县级公司法人资格1542家，有11家省级工业公司完成了与所属卷烟工业企业的合并重组，全国具有法人资格的卷烟工业企业调整减少到31家。全年卷烟生产牌号224个，比2005年减少90个。有8个牌号卷烟产销量超过100万箱，重点骨干品牌的竞争力进一步提高。中国烟草行业改革取得积极进展，烟草专卖制度得到进一步巩固和完善。

二、中国烟草专卖制度存废之争

人类社会进入21世纪以来，中国加入WTO、全球性反烟运动的高涨以及国际烟草市场日益激烈的竞争，使得中国烟草专卖制度面临日益严峻的挑战。在烟草专卖问题上，反对者有之，支持者亦有之，形成两大对立的阵营，在废除烟草专卖制度和巩固完善烟草专卖制度之间发生着无休止的争论。

（一）烟草专卖：反对者

综观烟草专卖问题的论辩，可将烟草专卖反对者的论据归纳为以下五个方面：

1、烟草专卖损害了公众权益。吸烟有害健康的道理妇孺皆知，然而人们为什么“义无返顾”地享受吸烟的乐趣呢？这实际上是一个消费者主权的问题，消费者之所以选择吸烟，是因为他对吸烟的期望收益大于其投入的成本。只要消费者觉得吸烟带来的满足和享受大于吸烟对身体健康的危害，他就会选择吸烟。而这种选择与香烟是否专卖无关。消费者只管吸烟，而不关心香烟的售卖方式。取消专卖，消费者也不会增加很多。相反，由于垄断使得消费者不得不支付更多的货币，因此烟草专卖损害了消费者的利益。烟草专卖体制在抑制消费、控制危害方面，并未起到其所宣传的作用。

2、烟草专卖背离了市场竞争。有论者认为，中国烟草专卖体制本质上是一种行政垄断，即国家以法律的形式指定专营所形成的行业垄断。这种行政垄断违背了自愿、平等的市场交易规则，破坏了竞争、统一、有序、开放的市场竞争秩序，直接阻碍全国统一开放大市场的形成，从而根本上限制了中国烟草产业竞争力的提升。并且，中国烟草专卖体制下的行政垄断与WTO规则是不相容的。烟草专卖行政垄断主体具有双重身份，他们既是垄断行为的实施者，又是WTO规则的执行者。当行政垄断行为与WTO规则发生冲突时，有可能导致其他成员国对我国进行报复，或者不在履行对我国的减让承诺，最终给整个国家利益带来损失。

3、烟草专卖助长了不良风气。由于烟草专卖制度实行政企合一的管理体制，行政权力与经济利益相互纠结，政府在对经济活动进行干预的同时，也会凭借行政权力为地方、部门甚至个人谋取私利，使得以权谋私的不良社会风气得以滋长。烟草公司通过控制烟草批发环节、对零售环节的市场准入进行限制来寻租，从而成为垄断腐败的温床。正如规制俘获理论所认为的那样，经济管制主要不是政府对公共需要的有效和仁慈的反应，而是行业中一部分厂商利用政府权力为自己谋利益的一种努力。管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的，而管制机构最终会被产业所控制，即执法者最终被产业所俘获。这一点，在烟草公司对专卖制度的维护以及入世谈判过程中对烟草专卖制度的坚守上，体现得尤为明显。

4、烟草专卖不利于社会和谐。由于烟草专卖法赋予中国烟草合法独占的国家垄断和完全的国家专卖形式，并实行政企合一的管理体制，造就了烟草行业高额的垄断利润，事实上形成了暴利行业。社会上流传的“银行加证保，两电加一草（指烟草），石油加石化，扫地的拿得也不少”等顺口溜，描述了烟草行业由于垄断所带来的利润与其他行业员工收入的明显差距。即便在烟草行业内部，经济发展水平相当的不同省烟草公司之间、同一省内地市烟草公司与县级烟草公司（营销部）之间、正式工与聘用工之间的收入差距，也相当悬殊。而且，烟草行业现行的用工制度也不符合《劳动合同法》的要求。因此，反对者认为，烟草专卖造就了高额垄断利润，造成了行业间收入分配不平等，造成了行业内员工收入的不平等，不利于和谐社会的建设。

5、烟草专卖日渐式微。从世界烟草发展的历史来看，烟草专卖制度日渐式微。在全球经济一体化和一大批计划经济国家走向市场经济的背景下，许多国家陆续放开了烟草市场并放松了对烟草产业的管制。在20世纪80年代初期，大约有70个国家实行烟草专卖。进入90年代以后，前苏联地区、东欧、中亚及西欧地区相继有27个国家放开了烟草市场，放松了对烟草产业的控制。到90年代末期，世界上大约只有30个国家实行专卖制度。到2001年，只有不到20个国家和地区在实行烟草专卖制度。逐步放开烟草市场，放松对烟草产业的管制，实行以股份制为主要形式的民营化改革是当今全球烟草产业的总体发展趋势。

（二）烟草专卖：支持者

虽然反对烟草专卖的呼声日隆，但也不乏烟草专卖的支持者。烟草专卖支持者一方面对反对者予以回击，另一方面也从肯定的角度为烟草专卖制度立论，它的主要观点同样可以归纳为五个方面：

1、烟草专卖突出了“两个至上”。《中华人民共和国烟草专卖法》开宗明义：为维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法。烟草专卖立法的宗旨十分明确，就是维护国家利益和维护消费者利益，除此以外没有烟草行业特殊的利益。实行烟草专卖，是党和国家针对烟草行业的特点所采取的特殊的改革和管理形式，也是最切实际和最为有力的控烟措施。它有利于控制总量，保持产销平衡和防止盲目发展；有利于打击非法生产经营活动，整顿和规范烟草市场经济秩序；有利于加强宏观调控，保持和促进烟草生产经营的有序发展和合理布局。自国家烟草专卖局成立20多年来，全国烟草行业实现税利累计超过一万亿元，体现了烟草行业在国家财政收入中的重要地位，也彰显了烟草行业对国家经济建设所作的重大贡献。

2、烟草专卖与市场竞争并行不悖。有论者认为，实行烟草专卖制度并不排斥市场竞争，也不封闭市场。从烟草行业的历史嬗变中，我们不难看出，烟草行业正在采取积极的措施引入市场竞争机制，大力推进以市场为取向的改革。从工商分开，打破地方封锁，到改革管理体制，建立公司法人治理结构，再到订单供货工作的开展，充分发挥市场机制配置卷烟资源的作用，都能看出中国烟草在坚持专卖专营管理体制前提下，为发挥市场机制作用所作的努力和实践。而且，市场与政府之间的选择并不是一种“纯”的选择，而是一种程度上的选择。人们日渐意识到，它是在不完善的市场和不完善的政府以及二者之间不尽完善的组合的选择。这种选择的关键问题在于怎样使政府和市场互相以对方的优点去克服对方的缺点，找到一个均衡点并不断去接近它，这正是中国烟草面临并积极应对的问题。

3、烟草专卖符合市场经济游戏规则。市场经济从本质上讲是法制经济，市场经济公平竞争的秩序也需要得到法律的认可。只有法律才能给市场经济提供所需要的正常运行环境和公平的社会经济秩序，市场经济中各主体的一切经济活动都必须在法制规范内运行，这是它的游戏规则。《烟草专卖法》及其相关法律法规为烟草行业的产销活动提供良好的法律环境，同样是市场经济的游戏规则。此外，WTO要求其成员国遵守公平贸易原则，但也不反对成员国对本国市场进行合理保护。我国作为发展中国家加入WTO，享有发展中国家优惠政策，并可采取例外保证措施等促进本国经济贸易发展。因此，在遵守WTO规则的前提下，仍可以继续实行并完善烟草专卖制度。

4、烟草专卖有利于加强监管。自2005年以来，国家烟草专卖局在全国烟草行业内开展了财务审计监督检查、内部专卖管理监督检查和纪检监督检查等活动，进一步加强行业内部管理监督，在实行专卖制度下努力解决好“注重自律”这一重大课题。几年来，各项监督检查工作取得了明显成效，实践表明实行烟草专卖有利于加强监管，有利于解决由于专业知识、技术和信息的增长而导致的外部监督的困难。在中国的社会公共事务领域，烟草企业的参与行为日渐频繁。在教育助学、扶贫济困乃至于营造积极的社会文化氛围等方面，烟草企业正在成为引人注目的支持力量，有的企业更成为社会公益事业运营的主导者，如白沙助学、利群阳光助学、娇子阳光助学、芙蓉学子——与希望同行等公益活动树立了烟草行业负责任的社会形象。烟草行业正在以务实的行动诠释自己的社会责任观，它们在主动融入社会环境，在构建和谐社会过程中扮演积极的角色。

5、烟草专卖取消的条件尚不具备。从世界各国烟草专卖制度的历史嬗变可以看出，具有两个共同特点：一是从建立烟草专卖制度到完善再到取消，经历了近百年甚至是数百年，时间较长；二是取消烟草专卖制度一般都具备以下几个条件：（1）国内市场经济机制发育成熟，并加入国际贸易组织；（2）实行产业结构调整，实现规模经营，有竞争实力；（3）建立遍布全国的销售网络，取消专卖制度后仍保持垄断地位；（4）绝大多数实行私有化。参照国外情况，中国烟草专卖制度取消的条件还远不具备，实行专卖制度只有十几年，并不甚完善。在完成上述诸项工作的过程中，专卖制度的保护作用至关重要，不可或缺。

（三）存废之争的简要评价

从烟草专卖存废之争中，我们不难得出，关于中国烟草专卖制度的争论，反对者和支持者各有自己的论据，针锋相对，相互冲突，形成了一个两难选择，即我们是要利用专卖制度来实现对我国尚不强大的烟草行业实施合法保护，还是要废除烟草专卖制度来为国际烟草巨头开辟道路？这里就涉及到一个价值判断问题，对此只能通过双方都认可的价值标准来进行判断，才能最终达成共识。依据此思路，可以作如下结论：其一，无论是反对者还是支持者，都承认法律的公正性。无论是《烟草专卖法》还是《行政许可法》和《反垄断法》，都是国家对经济活动进行必要干预的法律，都有其公正合理性。反对者反对现行烟草专卖制度，只是反对被扭曲的专卖制度所表现出来的具体形式即：地方垄断、行政垄断，而不是针对烟草专卖的国家垄断和经济垄断。其二，针对反对者所提出的问题，中国烟草行业正在实行渐进的改革，以不断完善和巩固烟草专卖制度。从上文论及的中国烟草专卖制度的历史嬗变和支持者的论据中，我们可以充分认识到这一点。因此，可以认为，中国烟草正在采取积极的措施，通过制度创新来克服自身的缺陷和负效应，不断增强专卖制度的效率、活力和生命力。其三，既然世贸组织没有以取消烟草专卖制度作为取得成员资格的前提条件，就可以看作国际社会是能够接受专卖制度的。当然，我们坚持专卖制度，其出发点是为了借助专卖制度的保护，来增强我国烟草行业同国际烟草巨头竞争和对抗的能力，是为了实践《烟草专卖法》的立法本意，即维护国家利益和消费者的利益。若以上三点结论可以作为共识，那么作进一步的推论，就是中国烟草专卖制度在现阶段仍有其必要性和合理性，仍需要继续坚持和维护。

继续坚持和维护中国烟草专卖制度，不等于说烟草专卖制度就十全十美、一劳永逸，而不需要做任何改革或创新。恰恰相反，通过实施制度创新来不断完善专卖制度，不断提高烟草专卖制度的效率，增强其活力，使之具有强大的生命力，是对烟草专卖制度最大的维护和坚持，也是维护国家利益和消费者利益最根本的途径。

三、中国烟草专卖制度创新的路径选择

创新中国烟草专卖制度，一般都以日本烟草专卖制度的改革为参照，认为日本烟草实行政企分开的改革方式对于我国烟草专卖制度创新具有较强的借鉴意义。但亦有论者将世界烟草的管制模式分为四种，认为日本等国家是不完全国家专卖式，美国等国家是严格的市场限制式。这表明，无论一国是否实行烟草专卖制度，事实上都有对烟草经营实行不同程度的管制。因此，创新中国的烟草专卖制度，必须立足于中国的国情，继续坚持和完善专卖制度，并随着社会环境的变迁，实施渐进的改革，不断提高专卖制度和市场经济的契合度，以促进中国烟草在向市场经济转轨过程中，在日益激烈的国际竞争中赢得生存和发展的主动权。

1、加强烟草专卖立法工作，完善烟草专卖法律体系。当前，烟草专卖制度面临着诸多新的形势，面临着重大的改革压力，主要有：（1）加入WTO以后，WTO的一些规则或多或少地与我国一些业已存在的法律法规包括烟草法规存在冲突，有必要作进一步清理、修改、补充或完善；（2）我国已经实现取消特种烟草专卖零售许可证的承诺，而特种烟草专卖零售许可证是《烟草专卖法》及其实施条例规定的，取消意味着要对现行法律法规进行修改，这无疑也是对现行烟草专卖制度的挑战。（3）县级烟草公司法人取消后，县级烟草专卖局仍然存在。在一些地方，采取将几个县的卷烟营销部合并为一个大的营销部，对应几个县级烟草专卖局。这种做法，形成了对烟草专卖制度的潜在压力。（4）县级烟草公司法人取消后，地市级公司成为经营主体，县级营销部作为地市公司的分支机构执行营销职能，其经营行为分别属于所在县级烟草专卖局监督管理，如何理顺县和地市级烟草专卖局、县营销部和地市公司四者相互之间的关系，也有待作进一步的明确。因此，创新烟草专卖制度，必须根据WTO的有关规则，认真研究中国烟草面临的新形势，加强烟草专卖立法工作，完善烟草专卖管理法律体系，为中国烟草的稳健发展提供法律制度保障。

2、健全国家烟草专卖体制，切实加强内部专卖管理监督。从严格的意义上讲，烟草专卖和专营是两个不同的范畴，专卖属于行政管理权，其主体是专卖局；专营属于企业垄断经营权，其主体是烟草公司。在现行烟草专卖制度条件下，专卖专营权力的主体是一致的，即烟草专卖局和公司是一体的，也就是说专营权是附着于专卖权的，而与工业企业的生产权没有直接联系。有论者将工商分开看作是省局及以下的“政企分离”，是中国烟草的“政企局部分离”，进而主张实行“第二次政企局部分离”，则是建立在错误基础上的所谓“对策”。因而，在现行条件下，健全国家烟草专卖体制，增强烟草专卖制度的生命力，树立烟草行业负责任的社会形象，可以通过切实加强内部专卖管理监督来实现。尽管烟草专卖专营权是一体的，但在烟草公司内部，烟草专卖权和烟草专营权实则是分别属于两支不同的队伍来行使，而不似坊间流传的“穿上制服监管，脱下制服卖烟”之说，也即是在中国烟草内部，专卖和专营职能是分离的，专卖专营各司其职，各负其责。并且，烟草专卖部门按照《烟草专卖法》的授权，在监督检查烟草市场秩序的同时，行使对烟草专营部门的内部监管。专营部门即商业公司按照国家烟草专卖局进行体制改革的要求，与总公司建立起三级法人治理结构，在体制创新中逐步建立起现代企业制度。

3、引入市场竞争机制，提高专卖制度与市场经济的契合度。2003年以来，国家烟草专卖局相继实施了工商分开、战略重组、调整职能、理顺产权为主要内容的四大改革，使得烟草工业企业数量大为减少，卷烟品牌集中度大幅提升，竞争能力明显增强，烟草行业小、散、乱、低的面貌得到根本改观。可以说，经过四个阶段的改革，烟草工业企业面临着更为激烈的市场竞争。在此背景下，商业企业却面临竞争压力不足，竞争动力不强的困境。被誉为烟草专卖制度条件下发挥市场机制作用的有效途径和实现形式的订单供货工作，其最终压力也在工业企业，即如何按订单组织生产，快速响应商业企业及市场的需求。对商业企业而言，也只是流程的改变和市场需求的反映以及回应。因此，要实现全国统一大市场和大流通，就必须逐步改变商业企业经营主体多的现状，在坚持烟草专卖专营制度的前提下，在提高地市级烟草公司经营主体能力的基础上，逐步转向以省为单位统一组织卷烟流通，切实加强省级烟草公司的物流管理职能，大力发展商流、物流、资金流、信息流等四流合一的全方位、多功能、规范化的物流园区，构建物流园区——物流中心——配送中心为主体结构的大流通体系，进而实现商业一体化，通过不断深化流通体制改革，来提高烟草专卖制度与市场经济的契合度，提高中国烟草的效率和活力，最终增强烟草专卖制度的生命力。

坚持和完善烟草专卖制度 坚定不移地推进改革发展

2009-2-16

30年，弹指一挥间。始于20世纪70年代末的改革开放，使我国的历史轨迹发生了深刻的改变。在党中央的正确领导下，我们紧紧扭住经济建设这个中心，始终以改革开放为强大动力，在新中国成立以来取得成就的基础上，推动党和国家各项事业取得举世瞩目的新的伟大成就。

而这场伟大的变革也构成了烟草行业改革发展的基本背景。从中国烟草总公司成立至今，20多年来，烟草人在坚持和完善专卖制度的前提下，不断推进以市场为取向的改革，取得了长足的发展：卷烟生产盲目发展问题得到有效解决，烟叶基础工作不断加强，技术装备水平不断提高，企业组织结构和产品结构不断优化，内部管理监督不断加强，科技水平、管理水平不断提升，现代企业制度初步建立并不断完善。

如今，烟草行业站在了新的更高起点上。在回顾艰辛探索与发展成绩的同时，我们也看到行业正处于改革和发展关键时期，各项工作任务异常艰巨和繁重，需要解决的问题更加复杂和紧迫。

坚持用改革的办法解决发展中的问题，是烟草行业20多年来实现持续健康发展的一条基本经验。继续推进行业发展，同样需要不断推进改革。我们要按照胡锦涛总书记在“纪念党的十一届三中全会召开30周年纪念大会”上的重要讲话精神，认真总结改革开放30年来烟草行业取得的主要成绩和积累的基本经验，围绕全面建设“严格规范、富有效率、充满活力”中国烟草的总体要求，坚定不移地推进行业改革发展。

要坚持行业改革的正确方向。实践证明，“统一领导、垂直管理、专卖专营”的专卖制度是符合我国现阶段经济发展要求的，有利于行业平稳发展，为维护消费者利益、保证国家财政收入发挥了重要作用。而通过坚定不移地推进以市场为取向的改革，将专卖体制与市场配置资源有机结合，中国烟草焕发出新的生机和活力，总体竞争实力不断增强。继续推进行业改革发展，要坚持烟草专卖体制不动摇，同时积极推进市场取向的改革，充分发挥市场机制在资源配置方面的积极作用。

要明确行业改革的目标任务。竞争是增强行业发展动力的关键所在，是推动行业持续健康发展的必然选择。自实施以工商管理体制分开为突破口的改革以来，烟草行业改革不断向纵深推进，有力地促进了行业的持续健康发展。但同时，也必须看到行业的发展环境依然相对封闭，如何使整个行业发展更加充满生机和活力是我们面临的重大课题。继续深化烟草行业改革，要从烟草专卖体制实际出发，把构建和不断完善适度竞争的体制机制作为行业深化改革的主要任务，努力营造公平竞争的市场环境，加快推进全国统一大市场的形成，提高中国烟草的整体竞争实力。

要继续推进行业各项重点改革。当前，烟草行业改革正处在从重点突破、理顺关系向完善体制机制、实现制度创新转变的关键阶段。我们要大力推进各项重点改革，以重点改革的新突破实现行业的新发展。要把建设现代烟草农业作为全行业重大历史任务全面加以推进；要继续深化卷烟交易方式改革和烟叶资源配置方式改革，提高资源配置效率，促进要素流动；要继续推进和完善现代企业制度和资产经营管理体制；要深化用工分配制度改革，建立有效的激励约束机制；要推进卷烟工业跨省联合重组，努力实现全国范围内配置生产要素；要探索深化行业管理体制和管理方式改革，提高适应市场的能力；要继续实施“走出去”战略，努力提高中国烟草国际竞争力。

要注意把握好关键问题。作为一个特殊的行业，烟草行业在改革发展中，要牢固树立“两个至上”行业共同价值观，以“两个至上”为行为准则，建设和谐烟草；要从全党、全国的大局出发谋划行业发展，坚决贯彻中央的各项决策部署，为国民经济发展作出应有的努力；要正确把握改革、发展、稳定的关系，处理好推进改革和加强内部监管的关系；要始终坚持共同发展方针，妥善处理各方利益关系，形成推进改革的强大合力；要加快推进“三个转变”，为改革奠定更加坚实的基础。

巩固完善专卖制度 破解行业发展难题 云南省局（公司）扎实开展创建“严格规范、富有效率、充满活力的云南烟草”活动

方彦草 2008-5-5

“有个指导了，思想不乱了，干什么都有活力了。”4月25日，在云南省楚雄市东瓜烟叶站，烟叶技术员张筱蕾谈起开展创建“严格规范、富有效率、充满活力的云南烟草”活动的感受时，这样说道。当记者问及她开展创建活动前后的思想变化时，她说：“过去是领导指到哪里我们就打到哪里，现在是我们也主动考虑应该往哪里打。”

云南省烟草专卖局（公司）开展创建“严格规范、富有效率、充满活力的云南烟草”活动所取得的效果，从张筱蕾简洁朴实而又生动深刻的几句话中可见一斑。

2008年全国烟草工作会议上，姜成康同志代表国家局党组作的工作报告中，第一次提出了“建设严格规范、富有效率、充满活力的中国烟草”的总体要求。

云南省局（公司）党组对于这一总体要求进行了认认真真的学习和讨论。局长、总经理、党组书记余云东在党组理论学习中心组学习（扩大）会议上指出：“随着国务院有关文件的落实和行业管理体制的理顺，巩固完善烟草专卖制度，提升行业整体竞争实力，已成为摆在我们面前的两大战略性课题。如何应对这两大课题，国家局‘严格规范、富有效率、充满活力’的总体要求给出了最好的解答。要巩固完善烟草专卖制度，首先必须解决严格规范问题；要提升行业整体竞争实力，就必须解决缺乏竞争、缺乏压力的问题，努力做到‘富有效率’和‘充满活力’。‘严格规范、富有效率、充满活力’，是我们破除思想障碍、破解发展难题的‘金钥匙’。”

经过一个多月的精心准备，今年3月6日，云南省局（公司）党组印发了《关于在全省烟草专卖局（公司）系统开展创建“严格规范、富有效率、充满活力的云南烟草”活动的实施意见》，决定从3月至12月，集中10个月时间，分学习动员、制定措施、推动落实、总结提高4个阶段，在全系统开展创建“严格规范、富有效率、充满活力的云南烟草”活动。省局（公司）成立了创建活动领导小组及办公室，余云东担任领导小组组长；建立了领导联系点制度，省局（公司）党组6位成员分别联系16个州（市）局（公司），对创建活动进行具体指导、督促和检查。各州、县级局（公司）也都成立了创建活动领导机构。

目前，云南省局（公司）创建活动的学习动员阶段已经结束，制定措施阶段正在进行。这一时期的创建活动，有以下主要特点：

“树立三种意识”----以解放思想大讨论引领创建活动全面开展

在学习动员阶段，云南省局（公司）党组在充分肯定全系统近年成绩的基础上，着重查找当前存在的问题，尤其是干部职工思想观念上存在的问题，努力破除影响全系统科学发展的思想障碍。在不同场合，余云东多次分析了全系统在新阶段面临的严峻形势和繁重任务，列举了全系统在思想基础、管理水平、工作作风、生产经营秩序和内部管理监督方面存在的突出问题。他鲜明地提出：要克服“小进则满、小进则安”的思想，树立“居安思危、不进则退”的忧患意识；要克服“骄傲自满、封闭狭隘”的思想，树立“敢打敢拼、锐意进取”的竞争意识；要克服“因循守旧、求稳怕变”的思想，树立“与时俱进、超越自我”的创新意识。

全系统围绕“树立三种意识”，广泛发动，上下联动，重点引导，全面协调，组织开展了解放思想大讨论活动。省局（公司）领导分头前往各州（市）局（公司）、各直属单位，深入田间大棚、生产一线，与干部职工进行座谈并进行具体指导。省局（公司）创建活动领导小组办公室印发了115页的《云南省烟草专卖局（公司）系统创建“严格规范、富有效率、充满活力的云南烟草”活动学习资料》，对创建活动的意义、指导思想、目标要求等110个问题作了具体解答，发至全系统每个干部职工手中；印发了12页的《创建“严格规范、富有效率、充满活力的云南烟草”活动知识竞赛试卷》，发动干部职工人人参与竞答；各州（市）局（公司）、各直属单位和各级机关部门充分利用报告会、座谈会、经验交流会、理论研究会和媒体宣传、巡回演讲等形式，深化学习主题，营造浓厚氛围，激发干部职工参与解放思想大讨论的自觉性和主动性，提高干部职工对创建活动重要性和必要性的认识，引领创建活动的全面开展。基层的同志说，这次创建活动组织严密，内容实在，针对性强，形式灵活新颖，容易入心入脑；通过学习和讨论，看清了形势，增强了危机感和责任感，明确了今后的努力方向。

“破解5个难题”----以攻坚破难精神保证创建活动取得实效

开展创建活动以来，云南省局（公司）党组反复强调，绝不可把创建活动与改革发展搞成“两张皮”，搞形式主义的东西。开展创建活动，就是要按照“严格规范、富有效率、充满活力”这一总体要求，破解制约云南省局（公司）系统发展的根本性问题，全面地贯彻落实科学发展观。

他们针对影响省局（公司）系统可持续发展的“瓶颈”，提出要“破解5个难题”即拓展发展空间、增强烟叶生产后劲、加强集约化经营、强化科技创新和提高整体竞争力。全系统各单位在解放思想、更新观念的基础上，围绕“破解5个难题”积极探索，大胆实践，力求突破。在山地面积占90%以上、素有“九分山水一分坝”之称的楚雄彝族自治州，该州烟草专卖局（公司）针对现代烟草农业建设的“两头”即育苗和烘烤环节已取得明显成效，但在“中间”即烟叶种植的组织管理环节仍比较薄弱的实际，在创建活动中，进一步破除畏难发愁、怕苦怕累情绪，组织干部职工走进一户户烟农家中，就物资投入、人工占用和烟叶质量等，坐下来和烟农一笔一笔地算账、对比，动员烟农走农场式种植管理之路。目前该州已建立烟叶农场式种植管理示范区11个，户均种烟面积从去年的2.8亩上升到今年的6.4亩，亩均用工可从去年的45个减少到今年的15个，亩均收益可比去年增长600元。

“五查五看五比”----以高标准严要求推动创建活动走向深入

在制定措施阶段，云南省局（公司）系统开展了“五查五看五比”：

“五查”，即查生产经营是否规范；查工程项目是否规范；查资金管理是否规范；查选人用人是否规范；查执行上级规定是否规范。“五查”主要针对“规范”问题。“五看”，即看存在的问题是否找准；看工作思路是否理清；看精神状态是否积极向上；看工作作风是否彻底转变；看工作绩效是否得到提高。“五看”主要针对“效率”问题。

“五比”，即在制度和规定的落实上比执行力；在党风廉政建设上比约束力；在班子队伍建设上比凝聚力；在工作措施方法上比创新力；在企业的整体实力上比竞争力。“五比”主要针对“活力”问题。

各单位按照“五查五看五比”的要求，坚持标本兼治，深入进行“查”“看”“比”。曲靖市烟草专卖局（公司）近日的一次物资招标采购中，出现了询价人参与定标的问题，市局（公司）党委果断地宣布招标结果无效，按规范程序重新进行；该市麒麟区烟草专卖局（分公司）针对有的群众反映到烟草公司办事需要层层签字盖章、效率低的问题，决定把星期二上午作为集体会签日，经理、副经理集中碰头办理有关业务。同时，曲靖市局（公司）结合企业发展思路、工作机制、管理措施和基础管理等四个方面存在的深层次问题，围绕烟叶生产、卷烟营销网建、专卖监督管理、基础管理和党的建设等五项工作，正在制订全面性的方案，以达到“事事符合规范、时时体现效率、处处展现活力”的要求。

云南省局（公司）的创建活动，虽然刚进入第二阶段，但已对全系统的改革发展起到明显的促进作用。当记者问及创建活动的效果时，具体分管创建活动的云南省局（公司）党组成员、纪检组长温宁军，没有更多地列举同比增幅明显的生产经营数字，而是这样答道：“现在所看到的主要成果是，各级领导干部、领导班子和广大职工确实感到有压力了，都认识到按老一套办事跟不上形势了，他们在现代烟草农业建设、全面提升网建水平、卷烟打假打私工作、内部管理监督工作和深入贯彻党的十七大精神等方面，纷纷开动脑筋、调整思路，企业上下有了新的面貌、新的举措。正像余云东同志所讲的，现在可以坚信，把创建活动扎扎实实地开展下去，把国家局关于‘严格规范、富有效率、充满活力’的总体要求真正落到实处，云南省局（公司）就能够破解发展中的各种难题，走出一条科学发展之路。”