浅谈烟草专卖执法的现状、存在的问题及对策

第一篇：浅谈烟草专卖执法的现状、存在的问题及对策

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浅析烟草专卖行政执法的现状、存在的问题及对策

我国的烟草专卖制度已实行了20多年。随着我国市场经济的不断发展，烟草专卖体制下的行政执法不但没有更趋完善，反而出现了这样或那样问题，专卖体制受到了冲击。本文基于多年烟草专卖行政执法实践，分析了当前烟草专卖行政执法中存在的主要问题，并探讨完善烟草专卖行政执法的对策。

一、我国烟草行业现状

我国是世界上烟草消费量最大的国家，有三亿多烟民的巨大市场。同时烟草属于非生活必需品，其需求量随居民收入提高增长的空间较大，随着我国国民经济的迅速发展和人民收入水平的不断提高，卷烟销售将会较快增长，消费结构也将迅速提升。我国烟草行业实行垄断经营，在管理上采取垂直管理，这是一笔巨大的政策资源。但是，一方面在WTO游戏规则下，烟草市场放开的脚步正逐步加快，国外烟草巨头对于觊觎已久的中国市场正蠢蠢欲动。另一方面垄断带来得一些矛盾也日益显露，如何保持烟草行业的持续健康稳定协调发展已经成为急需解决的问题。烟草行业近几年发展迅速，可以说几乎以每三年利税水品翻已翻的速度在增长。同时国家局高瞻远瞩，适应市场经济要求，提出了“整顿规范市场经济秩序”的一系列举措，作为经营主体的地方围绕“如何做精做强企业，保持行业平稳发展”这一历史性重大课题，积极推进内部改革，狠抓企业管理，企业管理水平得到很大的提升。

（一）烟草行业的特殊性

1、由专门法律、法规保障的行业。烟草行业非一般的行业，它是由《烟草专卖法》来给予确立、保障的垄断行业。在了解这个行业之前先让我们来了解一下该法。该法于1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过1991年6月29日中华人民共和国主席令第四十六号公布自1992年1月1日起施行。而1983年9月23日国务院发布的《烟草专卖条例》同时废止。1997年7月，国务院发布《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》进一步对烟草专卖函授站：xxxx 专业：xxxx 姓名：xxx 学号：xxxxxxx

法进行补充说明。学过法律的应该知道，法依据颁布者的不同而分为三个不同的层次，第一层次也是最高效力的是国家最高权利机关——全国人民代表大会颁布的宪法，也称母法，其他任何法律法规不得与宪法相抵触，否则视为无效。第二层次的是全国人民代表大会或其常务委员会颁布的法，称为（狭义上的）法律，行政法规不得与其相抵触否则视为无效。第三层次的是国务院及其权力部门或地方政府颁布的法，称为行政法规。可以看出由一般行政法规——《烟草专卖条例》到部门法——《烟草专卖法》的法律效力的升级是国家对烟草行业高度重视的结果。由国家最高权力机关和行政机关出台法律、法规给予某一行业特殊保障的行为并不多见。《烟草专卖法》从颁布实施以来一直是烟草专卖人员的执法依据，据国家烟草专卖局的统计数据显示：仅2004年就查处卷烟制假案件26.9万起，收缴假烟68.7万件，捣毁制假窝点2805个，查获制假烟机1890台，依法拘留制假分子4215人。有力的打击了不法卷烟商贩和制假分子的嚣张气焰，从根本上保障了国家和消费者的利益。

2、垄断的行业。垄断的性质垄断按性质一般有三种划分：一是在市场竞争中形成的垄断是经济性垄断或者叫自然垄断，如保洁公司在90年代在中国洗涤市场上的垄断。二是由于规模和技术等因素形成的垄断是产业性垄断。如英特尔公司在微处理器上形成的垄断。三是通过行政和政策手段形成的垄断是行政性垄断；如中国的电力、石油的垄断。很明显，中国烟草专卖专营的制度也属于行政性垄断。行政性垄断于自然垄断有着本质的区别，《经济法》对于企业（公司）性质的解释是：追求利润的最大化是企业（公司）唯一存在和追求的目的。也就是说，盈利性是企业的唯一特性。而行政性垄断除了具备企业（公司）追求利润的本质特征以外，还具有社会公益的特性。自然垄断只对企业（公司）自己的利益负责，行业垄断除了追求利益以外还要对社会及国家负责，体现国家意志。垄断行业，特别是行政性垄断行业自诞生的那天开始就担负着履行社会义务国家职责的使命，国家赋予一个行业或企业于垄断地位，当这个企业或行业获取巨大经济利益的同时也必须要履行自己的义务。但目前有的行政性垄断行业企业在依据国家赋予的垄断地位而获取巨大经济利益的同时，却在撇弃或逃避自己公益性的社会责任，国家利益、社会利益、消费者利益被抛之脑后。如某些能源企业，在2005函授站：xxxx 专业：xxxx 姓名：xxx 学号：xxxxxxx

年度一方面是通过达100%的油价上涨幅度来获取巨大经济利益；而另一方面国家的石油战略储备却只能维持另人惊怵不安的三天（日、美等国的石油战略储备都维持在30天以上），各大加油站无油可供，全国的物流交通领域一时间处于半瘫痪状态。鲜明对比的是：烟草——作为行政垄断行业，并没有忘记自己的责任，在追求行业发展的同时，时刻维护者国家利益消费者利益。2000年以来，国家烟草专卖局姜成康局长在不同场合先后20余次讲到“两个维护”的问题。他明确指出：专卖制度下能否真正做到维护国家利益和消费者利益，事关烟草行业的社会形象，事关烟草专卖制度的巩固，事关烟草行业的生存发展，行业上下必须引起高度重视。这以后“维护国家利益，维护消费者利益”被确立为烟草行业的共同价值观。两个维护直面的阐述了我们这个行业存在的根本目的、价值和使命。从两个维护的提出伊始各公司就积极的开展讨论和学习，并就如何落实两个维护制定了具体的实施方案。烟草专卖人员坚决打击制假售假行为，努力提高市场净化率；维护国家利益，维护消费者的身体健康。烟草的营销人员则通过加快网络建设，提升服务品质，规范市场的经营行为维护市场正常的零售价格，保证零售户的卷烟经营利润来提高卷烟零售商的向心力和凝聚力。卷烟工业企业则积极加快新品的开发，努力降低卷烟危害物质的含量，降低对消费者的身体危害。同时加快品牌的培育整和力度，积极应对即将到来国际烟草巨头的挑战。在做好本职工作履行职能要求的同时，烟草行业还不忘回报社会，各烟草企业积极投入到社会公益、慈善事业中去，各级领导带头发动本企业职工对灾区、落后地区、捐款捐物。有的企业还直接出资建设希望小学，改善落后地区的教学环境。烟草行业始终以三个代表为核心思想，以八荣八耻为行为标准，以本企业的文化为基点，努力营造奋进、崇智、共享、和谐的社会氛围，为国家和社会贡献自己的一份力量。

3、关系国计民生的行业。1982年1月，中国烟草总公司成立；1983年9月，国务院发布《烟草专卖条例》，正式确立了国家烟草专卖制度；1984年1月，国家烟草专卖局成立；1991年6月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国烟草专卖法》；1997年7月，国务院发布《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》。从这一系列的动作清晰的展露出了国家对烟草行业的高度重视，而原因只有一函授站：xxxx 专业：xxxx 姓名：xxx 学号：xxxxxxx

个：烟草是关系到国家国计民生的行业。一是税利角度。据2004年的统计资料显示全国烟草行业现有33家省级烟草专卖局和烟草公司，16家工业公司，57家卷烟工业企业，1000多家商业企业，以及烟叶、卷烟销售、烟机、物资、进出口等全国性专业公司和其他一些企事业单位，全行业职工51万人。从1982－2004年全行业累计实现工商税利15778亿元。仅2004年，累计实现工商税利超过2100亿元，比上年增加450亿元；其中实现工商税金1414亿元，比上年增加225亿元，创历史最好水平。同年，2004年全国税收收入完成25718亿元（不包括关税和农业税收），2004年全国财政收入为到26396.47亿元，烟草税利占到税收比例的8.16%。财政收入比例的7.95%.在2005年全国纳税排行榜上，烟草业100强贡献的税收达到1520多亿元，居各行业之首。全国纳税100强中，烟草家族占了30席。整个烟草行业拥有5000亿元资产、5000万从业人员，每年给国家贡献近1/10的财政收入。由此可见烟草行业在国民经济中的重要程度及国家财政对烟草行业的依赖性。二是健康角度。众所周知，烟草制品是对人的身体有着严重危害的特殊吸食类商品，科学研究证明，烟草的危害主要来源于烟雾中的化学成份。烟草中含有的化学成份高达4700多种，其中主要有一氧化碳、尼古丁、焦油、苯丙比、放射性物质、刺激性化合物及砷、汞、锡、镍等多种重金属元素，它们具有很强的刺激作用和致癌作用。据资料显示，中国是世界上最大的烟草生产国和消费国，超过3亿的中国烟民消费了世界上1/3的卷烟。目前全球每年有400万人死于与吸烟相关的疾病，中国每年死于与吸烟相关疾病的人数高达100万人。按照目前的形势发展，到2025年，中国大约有200万人死于吸烟。在中国的3.2亿烟民中，15岁以上人群的吸烟率为37.62%.青少年吸烟人数高达500万。这些数字表明的问题只有一个，那就是：烟草——正在严重威胁中国人的身体健康。

（二）烟草行业发展面临的问题

1、我国烟草行业带有明显的计划经济色彩，计划经济作为一种资源配置的方式具有一定的弊端。由此造成了企业人、财、物资源配置上的不合理，在一定程度上造成了效率低下，资源浪费、缺乏竞争和创新。同时，行业实行双重管理的体制，使“地区保护主义”特点明显，各地为维护各自利益，人为设置一些市场函授站：xxxx 专业：xxxx 姓名：xxx 学号：xxxxxxx

壁垒，阻碍行业内工业企业自由竞争，难以形成一些具有国际竞争力的企业。

2、企业的竞争思想和创新意识不够。烟草行业的高速发展造就了一批经营管理及生产技术人才，他们为烟草行业的发展做出了巨大的贡献。但是同时我们也应该看到，我们的广大干部员工队伍中还存在一些贪图安逸、小富即安的思想，缺乏竞争意识，创新思维落后。

3、缺乏一些规模较大，具有国际竞争力的大企业集团。由于历史的和现实原因，使我国烟草企业存在数量多、规模小、缺乏竞争力的通病，如何培育一些规模大、竞争力强的企业是我们面临的一个重要问题。

4、同时各地卷烟市场还存在这样或那样的问题。比如：受高额利润的驱使，一些不法分子侵占我们的市场，扰乱正常的市场经济秩序，卷烟打假任重道远；卷烟网络建设在取得重大进展的同时也应当看到，我们的网络建设中还存在成本高、效率低等一些不和谐的因素；人才建设成绩显著，但劳动用工制度还存在一些弊端，尚未形成良好的环境。

二、烟草专卖执法的现状

烟草行业以“严格规范、富有效率、充满活力”为总体目标，不断规范烟草专卖行政执法和“两烟”经营行为，广泛公开行政执法依据和职权目录，严格执行行政处罚自由裁量权标准，有力地维护了国家利益和消费者利益。但是，由于环境体制等原因，在烟草专卖行政执法中，仍存在一些问题。

（一）烟草专卖行政执法部门的具体执法活动受到干扰。由于烟草专卖行政执法常常会涉及到部门利益、地方利益和个人利益，有些同志为了本地区、本部门甚至是亲戚朋友的利益，或以说情软化，或以命令驱使，致使烟草专卖行政执法部门不能进行正常的执法活动，常常被迫延缓、削弱或撤销本来应该采取的执法措施。

（二）缺乏综合执法的相关制度，未形成多部门充分联合的烟草专卖行政执法体制。烟草专卖行政执法范围相当广泛，情况十分复杂。在执法过程中，有些问题仅靠烟草专卖局一个部门孤军作战不行，需有关执法部门支持。由于现在相关执法部门的职责范围不明确，联合执法的机制不健全，在执法时尚缺乏有机的协调函授站：xxxx 专业：xxxx 姓名：xxx 学号：xxxxxxx

配合。

（三）烟草专卖行政执法人员素质不适应要求。一是执法不严，有以罚代刑的现象，削弱了执法力度，影响了执法效力。二是有越权执法的现象。例如，在查办案件中，烟草专卖行政执法机关享有对经营场所的检查权，但在执法中，存在任意扩大权限范围的现象，将住宅和仓库也视为经营场所对其进行检查。事实上，经营场所具有法定性、固定性和公开性，依据法律和惯例，它仅限于工商管理部门核准登记并向社会公开的用于摆放卷烟的店铺，不可因住宅和仓库存有卷烟，就将其视为经营场所进行检查。三是在烟草专卖行政执法活动中，有不能正确适用法律法规，造成错误处罚或处罚不当的现象。四是有未能完全依照法律规定程序办案的现象，尤其是“告知程序”、“听证程序”、“送达程序”有时被忽略，处罚程序经不起严格检验。

三、烟草专卖行政执法中存在的问题

我国的烟草专卖制度已实行了20多年。随着我国市场经济的不断发展，烟草专卖体制下的行政执法不但没有更趋完善，反而出现了这样或那样问题，专卖体制受到了冲击。

（一）烟草专卖执法人员综合素质不高。近年来，随着我国烟草专卖管理体制的不断改革，县级烟草公司法人资格取消后，县级烟草专卖局仍是烟草专卖的行政执法主体，承担着行业内部专卖管理监督、市场监管、打假打私、烟草专卖零售许可证管理等重要职责。尤其是成立烟草专卖管理所后，专卖管理重心进一步下移，专卖执法人员数量也在不断增多，尤其是聘用人员不断增多，专卖队伍的综合素质参差不齐，执法水平不高，主要表现为：一是学历层次偏低，法律专业背景的优秀人才很少。我国烟草执法队伍中，临时聘用人员占据了相当大的比例。这部分人员的总体素质较低，导致执法队伍的综合素质不高，执法能力不尽如人意。二是业务能力较差，突出表现在执法艺术与执法技巧不够。部分人员思想保守，缺乏创新精神，当一天和尚撞一天钟；部分人员说话辞不达意，无法很好地向执法对象与消费者开展宣传，部分人员不懂执法艺术，导致执法人员与人民群众产生矛盾，甚至破坏执法环境，造成恶劣的影响。三是执法人员年龄偏大，人函授站：xxxx 专业：xxxx 姓名：xxx 学号：xxxxxxx

员老龄化严重，一些专卖所执法人员平均达到将近50岁，整个队伍创新意识不强，专卖管理缺少活力。

（二）烟草专卖法律法规宣传力度不够。虽然烟草行业在法律法规宣传上做了大量工作，烟草专卖的舆论氛围也愈来愈好，经销户与烟民的的专卖意识、健康意识逐渐增强，但烟草行业在专卖法律法规宣传上仍存在问题，具体表现为：一是烟草法律法规宣传往往集中在3·

15、6.29等特殊时期，平常则忽视宣传。让法制观念深入人心，是烟草普法工作的重要目标。但是，目前许多群众的法律意识十分淡薄，不懂法，甚至很多经销户连起码的“非法三烟”是什么都不知道，更无法用法律武器来维护自己的合法权益，这也给执法造成了不必要的麻烦。二是目前烟草行业在宣传法律法规方式上存在问题。法律条文具有专业性，不仅给老百姓造成了理解上的困难，同时也对普法宣传造成了挑战。目前，烟草行业对相关法律法规的宣传十分单调，可操作性不强。三是宣传的范围太过狭小，主要面向经销户和一些繁华地段，由于烟草行业市场遍及全国各地，农村也是重要的烟草销售市场，导致农村群众对烟草行业的法律法规接触过少，为执法工作造成了困难。

（三）烟草专卖管理立法滞后。我国现行《烟草专卖法》己实施了将近20年，随着时代的变迁，烟草行业也发生了很多变化，尤其是一些不法之徒找到了新办法来钻法律空子，为烟草行政执法造成了困难，主要体现在：一是部分法律条文界定模糊，不具有可操作性，导致依法行政缺乏权威。比如，《烟草专卖法》规定无证经营烟草零售业务的，由工商部门责令停止经营，没收违法所得，并处罚款。然而，现实中工商部门参与烟草稽查不是很多，而烟草专卖部门又无权对无证户进行处理，从而影响到烟草行政执法效率和公正，由于处罚权不在烟草专卖局，工商部门处罚过轻现象时有发生。二是目前的《烟草专卖法》里未能对烟草专卖部门执法可采取强制措施进行规定，导致实践中一些案件难以得到有效处理。三是一些内容显然滞后于现实，导致在实践中，依法行政缺乏相应的依据。四是执法文书过于繁琐，如一份完整的一般处罚案件需要：先行登记批准书、勘验笔录、先行登记保存清单、抽检报告、封存等等，导致不能在现实执法中达到快、准、稳。函授站：xxxx 专业：xxxx 姓名：xxx 学号：xxxxxxx

四、烟草专卖执法部门应采取的对策

针对专卖队伍建设的现状和存在问题，如何抓好烟草专卖队伍建设，尽快提高专卖人员整体素质，提高应对入世后卷烟市场复杂局面和解决复杂问题的能力，当前应从以下几个方面着手：

（一）加大烟草专卖执法队伍建设力度。建立一支高素质的烟草专卖管理队伍，是规范市场秩序和维护国家利益、消费者利益的迫切需要。因此，要从以下几个方面加大烟草专卖执法队伍建设力度：

1、抓好教育培训。一是要强化对专卖人员人生观、价值观教育，通过对邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的学习，进一步转变观念，牢固树立起执法为民思想，切实做到权为民所用、情为民所系。二是要强化对专卖人员业务技能的培训。通过培训考试，引入激励机制，充分调动其学习烟草相关法律法规、真假烟识别、微机知识等等的主动性，提高业务技能。三是鼓励专卖执法人员参加学历教育，使其不断提高综合素质。同时，建立健全执法人员技术职称晋级制度，现在国家局已经意识到这个问题，从2009年开始已经对专卖人员进行职称晋级，但是仅仅局限于高级专卖管理员以下，比如中级专卖管理师等更高级别的职称尽快纳入晋级范围。

2、提升服务水平。专卖人员要牢固树立服务意识，在执法过程中始终将零售户看作是平等的主体，通过加强交流沟通，充分了解其经营动态与实际需求，积极宣传烟草法律法规，指导实施规范经营。而对于那些屡教不改的违法犯罪分子，应当运用法律武器加以严厉打击，切实规范市场秩序。

3、规范执法行为。烟草专卖执法需要不断完善制度，从而规范执法行为。烟草专卖部门要依据法律法规建立烟草专卖执法相关制度，将专卖执法行为纳入到有章可循的轨道上。要制定完善维护专卖执法人员合法权益的规定，对公正执法的执法人员给予坚决支持，增强执法人员的工作积极性，营造出有利于公正执法的良好环境。

4、拓宽就业渠道。为不断提升烟草专卖队伍的执法水平，可拓宽就业渠道，采取考试录用的方式引进人才，让那些有法律知识的年轻大学生有机会通过考试成为专卖执法人员，从而提高专卖人员的整体素质。函授站：xxxx 专业：xxxx 姓名：xxx 学号：xxxxxxx

（二）提高烟草行政执法技巧。烟草专卖执法人员与管理相对人存在矛盾。处理得当会使矛盾得到化解，处理不当则会导致矛盾激化。所以，在执法中应尽可能地运用好技巧，取得管理相对人的支持配合，让执法过程更为严重平稳有序。

1、形象技巧。要通过多种形式来树立执法人员的良好形象，避免或减少管理相对人的心理对抗情绪，让执法工作能够顺利开展。一是通过外观形象展示，使相对人透过这种展示，感受到法律的威严。二是通过内在形象展示，在执法中体现出自身内在素养，树立良好的执法形象。

2、语言技巧。烟草执法中的语言很有讲究，不同的话对不同的人说，起到的效果是不一样的。一是在执法中要体现出法律意识，无论何时何地，都应始终保持法律意识，用规范性法律语言对管理相对人进行交流。二是要尽管使用通俗用语。在案件查处过程中要用通俗语言，将大道理转换成群众易于接受的通俗语言，让守法成为管理相对人的自觉行动，保障烟草专卖法规的实施。

（三）拓宽烟草执法宣传范围。烟草执法宣传要在广泛性和深入性上下功夫，将宣传与执法放到一样重要的地位来对待，使专卖法潜移默化地扎根于群众心中。如今，烟草执法宣传的范围很小，而烟草经营者与消费者却遍布全国各地，因而，拓宽烟草执法宣传范围是烟草执法者十分艰巨的任务。为此，我们不能将宣传工作局限于城市或某段时间，而是应将重点放在农村市场宣传上和日常宣传上，让了解与认识烟草法律法规成为每一位公民的责任，进而提高执法的公平性与普遍性。

（四）加快完善烟草行政法律体系。如前所述，加强烟草行政法律体系建设是当前烟草行政执法的迫切要求。由于烟草行政执法是涉及到烟草、公安、工商等多部门的综合性执法行为。各部门都在烟草行政执法中扮演相应的角色，准确划分各部门的职责，并运用法律进行规范，是提升烟草行政执法效率的重要措施。目前，烟草专卖部门承担着烟草行政执法的主要职责，但该部门的综合力量相对较为薄弱，在行政执法中仍需依靠其他执法部门进行配合。打击制售假烟就需要加强与工商部门的合作，查处与打击烟草犯罪行为则需要公安部门的配合等。因此，在完善立法的过程中应将各部门的职责划分清楚。比如，根据当前执法实际，函授站：xxxx 专业：xxxx 姓名：xxx 学号：xxxxxxx

《烟草专卖法》中所规定的对无证户的查处，应当从由工商部门执行移交给烟草专卖部门执行。

多年来，烟草专卖行政执法部门和司法机关为打击涉烟违法犯罪行为付出了艰辛的努力，烟草专卖行政执法机关得到了司法机关的积极支持和帮助，一批批涉烟违法犯罪分子被绳之以法，数以千万计的假烟被销毁，烟草市场秩序得以有效规范，国家烟草专卖制度得以维护。同时，我们清醒地认识到，打击涉烟违法犯罪，并非朝夕之事。目前，我国制售假烟违法犯罪行为有了新的变化，呈现出网络式特点，在中国沿海地区和部分内陆地区，甚至还相当突出，有的发展为地下黑势力团伙，有的处于当地政府官员保护之下，全社会的打击涉烟违法犯罪行为意识还有待进一步提高。在今后的日子里，烟草专卖行政机关将按照科学发展观的要求，在推进全面建设小康社会和构建和谐社会过程中，继续认真履行职责和义务，加强与司法机关的合作，不断完善行政执法与刑事执法相衔接的机制，严格依法打击涉烟违法犯罪，维护法律尊严。函授站：xxxx 专业：xxxx 姓名：xxx 学号：xxxxxxx

第二篇：论烟草专卖人员执法中存在的问题及对策

论烟草专卖人员执法中存在的问题及对策 作者:刘伊荷

更新日期:2010年12月9日

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烟草在线专稿

依法治国是党中央提出的治理国家的基本方略，要想认真贯彻，就必须切实、全面推进依法行政、合法行政、合理行政的理念。烟草专卖局作为特殊的行政处罚主体，有其自身的处罚特点和规则。本文旨在对烟草专卖行政执法人员在执法过程中存在问题进行剖析；并就专卖执法队伍素质和执法水平进一步提高、执法作风进一步转变、执法效率和质量明显提高提出对策。以期对规范烟草专卖局行政执法有所裨益。

行政执法是行政机关对外行使的管理活动，是全面推进依法行政、建设法制政府的重要环节，其含义是指在政府公共行政管理过程中，由法定的行政机关和法律、法规委托授权具有管理公共事务职能的组织，依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会目的的行政行为。行政执法行为生效必须具备以下几个要件：

1、行政执法主体必须合法。

2、适用法律、法规和规章要准确。

3、要符合法定的程序。

4、要符合法定的形式。

虽然我国已于2000年加入WTO，但是，依然对烟草、棉花、原油等商品实行垄断经营，禁止外国企业进入烟草制品市场生产、销售卷烟，进而赋予烟草专卖局特殊的职责——依法行使行政职权，对烟草的种植、生产、运输和卷烟的销售实施行政许可。自1992年1月1日《中华人民共和国烟草专卖法》实施以来，卷烟生产、销售市场的违法违规现象得到了有效的遏制，但仍有不法之徒钻法律的空子，实施倒卖、走私、运输卷烟的违法犯罪活动，这对烟草专卖员的行政执法工作提出了更高的要求。然而在日常执法工作中，由于法律、法规、规章本身不够完善，专卖执法人员对个别法条理解的差异，以及法治意识、执法大环境、烟草专卖执法人员自身法律知识欠缺等因素，在处理违法案件时，客观上还存在着不少问题，具体如下：

执法主体方面

行政主体是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律法规授权的组织。

所谓主体不合法，是指行政机关的执法人员没有处罚资格，有时烟草行政机关为了管理需要，设置许多队所，但从职权执法自个看，队所没有行政执法权，但往往各队所各自办案；应该移交的案件不移交，如无证经营烟草专卖品案件，根据相关法律法规要求，应该移交给工商行政主管机关处理，但出于各种原因不移交；或执法人员少于两人进行市场检查。在烟草专卖员执法过程中，时常出现一人执法或虽有两人执法，但其中一人没有执法资格的现象，在此种情况下对违规的卷烟零售户进行处罚。有时，烟草专卖员执法证的有效期限已过，未及时予以更换新的执法证，而直接利用该执法证进行执法活动。

事实、证据方面

证据，是指能够证明案件事实的材料，具有客观性、关联性、合法性。烟草专卖执法人员在执法过程中，并不注重证据的收集，不当场对证据进行检查、勘验、拍照、采集等证据保全措施，往往等到处罚时再临时收集证据，制作现场勘验笔录，而此时收集的证据并非案发现场的原始的、第一手的证据材料，可称之为“伪证”。

在认定案件事实中，执法人员在没有有效的、充分的证据材料，事实认定不清，案件定性不准的情况下，对涉嫌违规卷烟零售户进行处罚。

定性、适用法律方面

专卖执法人员在执法中存在对案件事实定性错误，适用法律不当的现象，主要原因是：证据材料欠缺；没有明确的烟草专卖法律、法规的规定，处罚依据不合法等。

处理方面。

在行政处罚中，烟草专卖执法人员对卷烟零售户进行处罚的种类和幅度不符合法律、法规的规定；行使的自由裁量权违反公正、公开、公平的原则；处罚的幅度与当事人违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度不符。在对当事人处以罚款时，并未实行罚缴分离，无论罚款数额多少，全部当场收缴。

重实体、轻程序。

有些烟草专卖执法人员不按照法律、法规规定的执法程序开展行政执法工作，执法的随意性很大。查扣涉嫌违规烟草专卖品时，不先请示主管领导批准，先斩后奏，或回机关后不及时补办相关手续；在对卷烟零售户检查时不出示合法的行政执法证件，在行政处罚决定作出之前，不按照法律规定告知当事人应该享有的陈述权、申辩权、听证权；立案、调查取证、审查决定、送达执行的具体方式不符合《行政处罚法》及《烟草专卖行政处罚程序规定》的要求。另外，个别烟草专卖执法人员在执法中态度粗暴、野蛮，执法不文明。

管辖权问题

烟草专卖局发现有管辖权争议的违法、违规案件时，并非全部积极主动调查取证，往往综合考虑该案件，对“有利可图”的案件比较积极，甚至越权执法，互争管辖权。而对一些标的额小、利益不大，比较麻烦的事项，却相互推诿扯皮，谁都不愿管，造成执法的“真空”。

专卖执法人员素质问题。

在烟草专卖人员执法中有法不依、执法不严、违法不究，甚至滥用职权、执法犯法、循私枉法的现象时有发生；个别烟草专卖执法人员思想道德素质较差，在平时的工作和生活中，不注重政治学习和自身修养，把执法当作谋取部门和个人利益的工具，循私舞弊、贪污腐败、以权谋私。有些烟草专卖执法人员的法律业务素质较低，究其因是平时不注重理论知识的学习，对本部门执行的法律、法规不熟悉，不能胜任本职工作。在日常执法工作中，执法不懂法，执法犯法，用一个违法执法行为去纠正另一个违法行为，甚至造成一些冤假错案的发生。在执法过程中时有发生乱检查、乱收费、乱罚款现象，并且烟草专卖执法人员乱着装、乱持证的现象还没有从根本上得到改善。

针对上述问题，笔者认为，要想从根本上杜绝烟草专卖执法人员违法行政、违法处罚现象的发生，必须采取有效措施予以遏制。首要任务就是提高烟草专卖执法人员的法律专业知识水平，业务素质，改革招录体制；其次，对卷烟零售户进行法律宣传教育，增强他们的法律意识，以对烟草专卖执法人员的执法工作进行监督、批评。

严把“入口”。

现在在岗人员中相当数量的人不但业务水平低，就连文化素质也不能适应工作需要。为了提高基层烟草专卖局的行政执法水平，虽然省、市级的烟草专卖局派专人对基层的烟草专卖执法人员进行烟草专卖行政执法课程培训，但是在日常执法工作中仍然存在违反法定程序执法、适用法律法规错误等违法现象。

综观上述情况，是由于人事体制上的缺失，烟草专卖行政执法机关录用职员，不能严格按照相关法律、法规和制度条件实行考核，择优录用，用人不讲原则、不讲水平。因此，烟草专卖局行政执法机关招用人员要严格按照法律、法规规定的程序进行，严格标准，公平竞争，择优录用，严把录用人员制度。对于那些不讲政治、不懂业务且不学习，不符合县级局建设要求的人员，清除出烟草专卖局行政执法队伍。在烟草专卖局行政机关工作人员的进出制度上要有决心改变现状，不要被权力、人情所束缚，违法违规从事烟草专卖行政执法工作，侵害广大卷烟零售户的利益。

加强教育。

针对烟草专卖行政执法人员的业务水平和行政执法能力低下的问题，应加强其政治思想教育和法律知识培训，提高他们严格依法办事的能力和水平。建立烟草专卖执法人员法律培训制度，认真抓好对烟草专卖执法人员上岗前的法律培训工作，教育烟草专卖执法人员树立依法行政，合理行政，执法为民，依法办事，公开、公正、公平的执法观念。坚决做到对未培训或经培训但考试不合格的人员以及不具有执法资格的人员和烟草专卖局行政机关内不符合条件的人员，不得发放行政执法证件，而且要调离执法岗位，严格清理不符合法定要求的烟草专卖行政执法主体，以实现烟草专卖执法队伍的规范化。在专卖执法人员的考核中，将法制观念的强弱、掌握法律知识的程度、依法办事的水平和能力等作为一项重要内容，并与他们的任职、晋升结合起来。在日常执法工作中，要严肃纪律，严格管理，强化监督，各烟草专卖执法人员要严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，学会并善于依法、合理、公开、公平的处理违法违规案件，以提高烟草专卖局依法行政能力。

普法宣传。

为杜绝烟草专卖执法人员知法犯法，执法违法，滥用职权，徇私枉法现象的发生，应加强对卷烟零售户的普法知识的宣传教育，增强其法律意识，形成人人知法、守法、执法的法制环境，不但可以规范卷烟零售户的销售行为，而且便于卷烟零售户对烟草专卖执法人员的违法违规行为进行严格的监督。通过行之有效的办法，加强普法和法制宣传，全面深入地普及烟草专卖法律法规常识，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人及其他组织依法维护自身合法权益，逐步改善执法环境，从而推动烟草专卖执法活动的有序进行。规范烟草专卖局行政执法行为，还要进一步推行烟草专卖行政执法层级监督制度，建立一系列行政执法监督制度，采取多种监督手段、监督方式，切实强化烟草专卖局行政执法监督力度。要加强对规范性文件的备案审查，及时发现和纠正规范性文件存在的问题，以保证烟草专卖执法人员行政执法行为的合法有效。要以对行政处罚的监督为重点和突破口，全面加大对烟草专卖人员执法活动的监督力度，及时解决和纠正烟草专卖人员执法中存在的问题。切实维护卷烟零售户的利益。

通过上述对烟草专卖局行政执法人员在执法工作中存在问题的分析，以及对该问题提出的有效对策，使我们清楚地认识到烟草专卖执法人员在日常检查工作中依法行政、合理行政、合法行政的重要性。只有及时有效地改正在执法工作中存在的问题，烟草专卖执法队伍的执法水平和能力必将有所改善和提高，违法、违规案件的数量也会减少、进而卷烟销售市场的净化率会有明显的提高。从而，实现依法行政、共建和谐卷烟销售市场的美好局面。

第三篇：论烟草专卖人员执法中存在的问题及对策

论烟草专卖人员执法中存在的问题及对策

作者:刘伊荷更新日期:2010年12月9日

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烟草在线专稿依法治国是党中央提出的治理国家的基本方略，要想认真贯彻，就必须切实、全面推进依法行政、合法行政、合理行政的理念。烟草专卖局作为特殊的行政处罚主体，有其自身的处罚特点和规则。本文旨在对烟草专卖行政执法人员在执法过程中存在问题进行剖析；并就专卖执法队伍素质和执法水平进一步提高、执法作风进一步转变、执法效率和质量明显提高提出对策。以期对规范烟草专卖局行政执法有所裨益。

行政执法是行政机关对外行使的管理活动，是全面推进依法行政、建设法制政府的重要环节，其含义是指在政府公共行政管理过程中，由法定的行政机关和法律、法规委托授权具有管理公共事务职能的组织，依照法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会目的的行政行为。行政执法行为生效必须具备以下几个要件：

1、行政执法主体必须合法。

2、适用法律、法规和规章要准确。

3、要符合法定的程序。

4、要符合法定的形式。

虽然我国已于2000年加入WTO，但是，依然对烟草、棉花、原油等商品实行垄断经营，禁止外国企业进入烟草制品市场生产、销售卷烟，进而赋予烟草专卖局特殊的职责——依法行使行政职权，对烟草的种植、生产、运输和卷烟的销售实施行政许可。自1992年1月1日《中华人民共和国烟草专卖法》实施以来，卷烟生产、销售市场的违法违规现象得到了有效的遏制，但仍有不法之徒钻法律的空子，实施倒卖、走私、运输卷烟的违法犯罪活动，这对烟草专卖员的行政执法工作提出了更高的要求。然而在日常执法工作中，由于法律、法规、规章本身不够完善，专卖执法人员对个别法条理解的差异，以及法治意识、执法大环境、烟草专卖执法人员自身法律知识欠缺等因素，在处理违法案件时，客观上还存在着不少问题，具体如下：

执法主体方面

行政主体是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律法规授权的组织。

所谓主体不合法，是指行政机关的执法人员没有处罚资格，有时烟草行政机关为了管理需要，设置许多队所，但从职权执法自个看，队所没有行政执法权，但往往各队所各自办案；应该移交的案件不移交，如无证经营烟草专卖品案件，根据相关法律法规要求，应该移交给工商行政主管机关处理，但出于各种原因不移交；或执法人员少于两人进行市场检查。在烟草专卖员执法过程中，时常出现一人执法或虽有两人执法，但其中一人没有执法资格的现象，在此种情况下对违规的卷烟零售户进行处罚。有时，烟草专卖员执法证的有效期限已过，未及时予以更换新的执法证，而直接利用该执法证进行执法活动。

事实、证据方面

证据，是指能够证明案件事实的材料，具有客观性、关联性、合法性。烟草专卖执法人员在执法过程中，并不注重证据的收集，不当场对证据进行检查、勘验、拍照、采集等证据

保全措施，往往等到处罚时再临时收集证据，制作现场勘验笔录，而此时收集的证据并非案发现场的原始的、第一手的证据材料，可称之为“伪证”。

在认定案件事实中，执法人员在没有有效的、充分的证据材料，事实认定不清，案件定性不准的情况下，对涉嫌违规卷烟零售户进行处罚。

定性、适用法律方面

专卖执法人员在执法中存在对案件事实定性错误，适用法律不当的现象，主要原因是：证据材料欠缺；没有明确的烟草专卖法律、法规的规定，处罚依据不合法等。

处理方面。

在行政处罚中，烟草专卖执法人员对卷烟零售户进行处罚的种类和幅度不符合法律、法规的规定；行使的自由裁量权违反公正、公开、公平的原则；处罚的幅度与当事人违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度不符。在对当事人处以罚款时，并未实行罚缴分离，无论罚款数额多少，全部当场收缴。

重实体、轻程序。

有些烟草专卖执法人员不按照法律、法规规定的执法程序开展行政执法工作，执法的随意性很大。查扣涉嫌违规烟草专卖品时，不先请示主管领导批准，先斩后奏，或回机关后不及时补办相关手续；在对卷烟零售户检查时不出示合法的行政执法证件，在行政处罚决定作出之前，不按照法律规定告知当事人应该享有的陈述权、申辩权、听证权；立案、调查取证、审查决定、送达执行的具体方式不符合《行政处罚法》及《烟草专卖行政处罚程序规定》的要求。另外，个别烟草专卖执法人员在执法中态度粗暴、野蛮，执法不文明。

管辖权问题

烟草专卖局发现有管辖权争议的违法、违规案件时，并非全部积极主动调查取证，往往综合考虑该案件，对“有利可图”的案件比较积极，甚至越权执法，互争管辖权。而对一些标的额小、利益不大，比较麻烦的事项，却相互推诿扯皮，谁都不愿管，造成执法的“真空”。

专卖执法人员素质问题。

在烟草专卖人员执法中有法不依、执法不严、违法不究，甚至滥用职权、执法犯法、循私枉法的现象时有发生；个别烟草专卖执法人员思想道德素质较差，在平时的工作和生活中，不注重政治学习和自身修养，把执法当作谋取部门和个人利益的工具，循私舞弊、贪污腐败、以权谋私。有些烟草专卖执法人员的法律业务素质较低，究其因是平时不注重理论知识的学习，对本部门执行的法律、法规不熟悉，不能胜任本职工作。在日常执法工作中，执法不懂法，执法犯法，用一个违法执法行为去纠正另一个违法行为，甚至造成一些冤假错案的发生。在执法过程中时有发生乱检查、乱收费、乱罚款现象，并且烟草专卖执法人员乱着装、乱持证的现象还没有从根本上得到改善。

针对上述问题，笔者认为，要想从根本上杜绝烟草专卖执法人员违法行政、违法处罚现象的发生，必须采取有效措施予以遏制。首要任务就是提高烟草专卖执法人员的法律专业知识水平，业务素质，改革招录体制；其次，对卷烟零售户进行法律宣传教育，增强他们的法律意识，以对烟草专卖执法人员的执法工作进行监督、批评。

严把“入口”。

现在在岗人员中相当数量的人不但业务水平低，就连文化素质也不能适应工作需要。为了提高基层烟草专卖局的行政执法水平，虽然省、市级的烟草专卖局派专人对基层的烟草专卖执法人员进行烟草专卖行政执法课程培训，但是在日常执法工作中仍然存在违反法定程序执法、适用法律法规错误等违法现象。

综观上述情况，是由于人事体制上的缺失，烟草专卖行政执法机关录用职员，不能严格按照相关法律、法规和制度条件实行考核，择优录用，用人不讲原则、不讲水平。因此，烟草专卖局行政执法机关招用人员要严格按照法律、法规规定的程序进行，严格标准，公平竞争，择优录用，严把录用人员制度。对于那些不讲政治、不懂业务且不学习，不符合县级局建设要求的人员，清除出烟草专卖局行政执法队伍。在烟草专卖局行政机关工作人员的进出制度上要有决心改变现状，不要被权力、人情所束缚，违法违规从事烟草专卖行政执法工作，侵害广大卷烟零售户的利益。

加强教育。

针对烟草专卖行政执法人员的业务水平和行政执法能力低下的问题，应加强其政治思想教育和法律知识培训，提高他们严格依法办事的能力和水平。建立烟草专卖执法人员法律培训制度，认真抓好对烟草专卖执法人员上岗前的法律培训工作，教育烟草专卖执法人员树立依法行政，合理行政，执法为民，依法办事，公开、公正、公平的执法观念。坚决做到对未培训或经培训但考试不合格的人员以及不具有执法资格的人员和烟草专卖局行政机关内不符合条件的人员，不得发放行政执法证件，而且要调离执法岗位，严格清理不符合法定要求的烟草专卖行政执法主体，以实现烟草专卖执法队伍的规范化。在专卖执法人员的考核中，将法制观念的强弱、掌握法律知识的程度、依法办事的水平和能力等作为一项重要内容，并与他们的任职、晋升结合起来。在日常执法工作中，要严肃纪律，严格管理，强化监督，各烟草专卖执法人员要严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，学会并善于依法、合理、公开、公平的处理违法违规案件，以提高烟草专卖局依法行政能力。

普法宣传。

为杜绝烟草专卖执法人员知法犯法，执法违法，滥用职权，徇私枉法现象的发生，应加强对卷烟零售户的普法知识的宣传教育，增强其法律意识，形成人人知法、守法、执法的法制环境，不但可以规范卷烟零售户的销售行为，而且便于卷烟零售户对烟草专卖执法人员的违法违规行为进行严格的监督。通过行之有效的办法，加强普法和法制宣传，全面深入地普及烟草专卖法律法规常识，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人及其他组织依法维护自身合法权益，逐步改善执法环境，从而推动烟草专卖执法活动的有序进行。规范烟草专卖局行政执法行为，还要进一步推行烟草专卖行政执法层级监督制度，建立一系列行政执法监督制度，采取多种监督手段、监督方式，切实强化烟草专卖局行政执

法监督力度。要加强对规范性文件的备案审查，及时发现和纠正规范性文件存在的问题，以保证烟草专卖执法人员行政执法行为的合法有效。要以对行政处罚的监督为重点和突破口，全面加大对烟草专卖人员执法活动的监督力度，及时解决和纠正烟草专卖人员执法中存在的问题。切实维护卷烟零售户的利益。

通过上述对烟草专卖局行政执法人员在执法工作中存在问题的分析，以及对该问题提出的有效对策，使我们清楚地认识到烟草专卖执法人员在日常检查工作中依法行政、合理行政、合法行政的重要性。只有及时有效地改正在执法工作中存在的问题，烟草专卖执法队伍的执法水平和能力必将有所改善和提高，违法、违规案件的数量也会减少、进而卷烟销售市场的净化率会有明显的提高。从而，实现依法行政、共建和谐卷烟销售市场的美好局面。

第四篇：**县草原执法现状、存在的问题及对策建议

**县草原执法现状、存在的问题及对策建议

草原执法是行政执法的重要组成部分。它不仅具有行政执法的共同特性，同时还有其特殊性。它是按照《中华人民共和国草原法》及相关法律、法规规定的权限程序和方式对有关个人法人和其他组织进行草原活动的合法性有效性进行的监督和管理，对违反中华人民共和国草原法律法规的行为进行查处，保障中华人民共和国草原法律法规的有效实施。其执法权力是由草原行政主管部门与其设立的监理机构来共同行使的，开展草原执法以来，县草原监理站在省、市业务部门的正确领导和业务指导下，对我县草原违法案件进行了执法监督和检查，但由于各种原因，我县的草原执法工作一直处在弱势地位，下面从3个方面谈谈我县的草原执法。

一、执法现状

一是成立了草原监理站，有了专门执法的草原监理队伍。《中华人民共和国草原法》明确了草原监理机构的法律地位，明确了其保护草原的执法职责。在《中华人民共和国草原法》的推动下，一支负责草原执法工作的专门队伍从中央到地方相继建立，改变了以前草原执法缺专门机构、无专职人员的局面。

二是建立了违法必纠的执法机制。近年来，县草原监理机构认真贯彻实施《中华人民共和国草原法》，忠实履行职责，不断加大对各类草原违法案件的查处力度，一大批非法开垦草原、乱采滥挖草原野生植物资源、非法征占用草原、非法进行矿藏开采、非法买卖和流转草原等案件得到制止和查处，违法犯罪行为人受到了应有惩处。有案必查、违法必纠的执法机制初步形成，并在实践中不断完善和提高。

二、存在的问题

一是草原执法起步晚，尤其是农业县，人们对草原的概念模糊，对草原执法的认识不足，地方政府的地方保护主义严重等严重阻碍了草原执法的正常开展。

二是追求经济发展使草原执法的压力日益加大，为加快经济发展，草原地区在矿藏开发、道路建设、风电建设、城镇建设等方面步伐也不断加快。但由此而造成的草原破坏及被征占用的现象也会持续加强，这必将对草原执法带来越来越大的压力。

三是林草矛盾日益突出，近些年来，我国林业生态建设投资规模不断加大，地方政府为争取林业建设资金，从而出现了在草原上大量植树造林的现象。从2005年开始，地方政府为了使草原造林合法化，采取将草原认定为“易林地”的做法，并颁发林权证。在草原上植树不仅浪费了国家有限的生态建设资金，还使草原遭到了难以恢复的严重破坏，也导致了土地管理秩序的混乱。一些草原颁发了林权证后，被作为林地管理，不能再继续放牧使用，这更加剧了草畜矛盾，损害了农民利益，引起了不少矛盾纠纷。加上林业建设投资明显大于草原建设投入，在投资吸引下，林向草原不断侵蚀的速度有可能进一步加快。如何保住草原“领地”，实现生态建设中草与林的协调发展，是开展草原保护工作需要积极面对和妥善解决的问题。

四是人员编制少，执法力量不足，2007年成立草原监理站以来，草原监理站和种草饲料站一直是两个牌子一套人马，这些人员既要承担全县种草饲料工作，又要承担草原执法工作，而大多数时间主要承担单位安排的其它业务工作，比如：畜禽防疫、草原项目实施、畜牧技术推广等，草原执法在某种程度上属于兼职工作。

五是执法经费不足，草原执法过程中，由于执法经费不足，执法车辆和执法设备无法购置，造成出行和执法取证调查工作无法正常开展，进而导致执法工作举步维艰。

三、对策建议

一、定性确权，解决“阵地”问题，草原定性确权就是要科学界定草原的范围，并在此基础上落实草原的所有权和使用权。目前很多草原被侵占、被开垦或被改作它用，草原监理部门无法按《草原法》进行查处，很重要的原因就是草原与林地、“四荒地”、荒漠地及其他未利用地的界线不清、管理职责不明造成的。

二、完善立法，解决“武器”问题。草原执法的根本依据是草原立法，草原立法既是预防和惩治草原违法犯罪行为的有效武器，又是保护广大农牧民合法权益和草原资源的有效武器。随着草原执法的不断推进和社会的发展，相关执法依据缺失或不尽完善影响草原执法的问题日益凸显。一是相关配套法规和规章缺失，使一些执法工作无法深入。二是草原犯罪的立法规范与刑法典不能直接对接，导致草原犯罪的刑事责任难以追究或不能追究。

三、加快解决队伍建设问题。目前，我国草原执法队伍力量还很薄弱，地区发展还不平衡。特别是基层的县级草原监理机构，普遍缺少必要的执法监督和办案取证设备，办公条件也十分简陋。建设一支“机构健全、队伍精干、技术先进、装备优良、执法严明、政治合格”的草原监理队伍，是开展草原执法的重要基础。

四、提高素质，解决能力问题。从草原执法队伍自身来看，目前还存在着队伍整体业务素质不高以及执法程序还不够规范等问题。从这几年的草原执法案例来看，一些违法事实清楚、证据确凿的草原违法案件，由于执法程序不当、适用法律不准确，往往给执法工作造成被动。因此，要把不断增强执法能力、提高工作水平、加强自身建设作为一项重要任务。

第五篇：道路交通行政执法存在问题及对策

道路交通行政执法存在问题及对策

近几年来，我区交通系统在打击非法经营，保护合法经营者及旅客、货主利益，规范运输市场秩序等方面取得了显著成绩。但最近在调研时发现，与形势发展的要求相比，当前道路交通行政执法中仍存在一些不容忽视和亟待解决的问题，必须从依法治运的高度认真地研究和改进。

一、存在问题

（一）道路运输法制建设急需加强和完善

１、立法不统一，法规、规章之间冲突时有出现。目前我区道路交通行政执法的主要依据是《湖南省道路运输条例》和《道路运输行政处罚规定》（交通部5号令）。前者属地方法规，后者为部门规章，两者同一位阶，其效力低于法律和行政法规。《立法法》第86条第2项规定：地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。所以，当两个执法依据的条款对同一事项的规定发生冲突时，执法人员便无所适从，若报请国务院提出意见的话，则难以保障行政执法的效率。

２、有的规定不合时宜。譬如：《道路运输行政处罚规定》第八条第八项规定：“未经县级以上道路运政机构核准，擅自购置营运车辆的，每车处以车价3％以上5％以下的罚款，但罚款总额不得超过10000元。”不少运管部门在实际操作中，只要业户把车买来后再申请办证，一律按车价的3％至5％给予行政处罚。我认为，这种做法很不合理，因为当事人买车后在没有办理营运手续之前是不能从事营运的，根本构不成对运输市场的危害，所以罚款理由不成立。该规定明显带有计划经济的色彩，不合时宜，没有发挥市场在资源配置中的基础性作用。

３、有的规定不完善，难以有效监管当事人规避法律的行动。以营运证的发放为例，按交通部《关于启用新版道路运输许可证和道路运输证的通知》（交公路发［2001］439号）的规定，道路运输证应由车籍地的交通部门核发，但现实中却有许多道路运输证的核发地和车籍地不一致，以至于许多报废车、拼装车都拿到了道路运输证。究其原因就是有的运管部门为了多收点费用而滥发证。其他运管部门明知当事人是一种故意规避现行管理规定的行为但也无可奈何，因为当事人持有交通部门核发的道路运输证。交通部的通知并未明文规定如何处理此类问题，而且通知其法律效力低于部门规章，也不能作为对当事人进行行政处罚的依据。

４、有的规定不明确，可操作性差。以货运为例，根据交通部、国家经委1986年12月29日发布的《公路运输管理暂行条例》第五条规定：“营业性运输是指为社会提供劳 务，发生各种方式费用结算的公路运输；非营业性运输是指为本单位生产、生活服务，不发生费用结算的公路运输。前者属运政执法检查对象，后者则不在此列。”但现实生活中的运输要区分是营业性运输还是非营业性运输非常困难，因为不少运输者往往把运费打入成本，表面上并没有直接收取运费，加之车辆流动性大，车辆的产权所有者、委托经营者、雇佣帮工者处于脱节分离状态，更增加了查处操作的难度。结算方式的多样化，使得执法过程中要取证确认其是否发生“运费与货款并计”相当困难。如购物送货上门，带车为别人打工等情况，其收费是很隐蔽的。

（二）行政执法行为欠规范

１、调查取证方面。主要表现在：有的执法人员在稽查时，不告知调查的理由和当事人依法享有的权利，也不听取当事人的陈述和申辩；有的执法人员对被询问人采用暗示、引诱或欺骗的手段；有的执法人员所做的部分笔录不够规范、完整，不能反映出当时的真实情况，降低了笔录的可信度。

２、强制措施方面。在实际执法过程中，执法人员往往超出范围，采取暂扣运输车辆的强制措施。

３、处罚程序方面。《行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批 准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”但实际操作时，有的执法人员在开具证据保存清单时，往往跳过此程序，使行政负责人审批程序流于形式。另外，行政处罚有一般程序和简易程序两种，有的执法人员往往只采用一般程序，虽然通过层层把关可以避免工作中的疏漏，但客观上使一些可以用简易程序处罚的违章行为程序复杂化，影响了办事效率，增加了被处罚对象的成本。而且执法机关稽查部门和违章处理部门没有分开，出现了同一个部门既查又罚的现象，难以实现有效监督。

４、处罚对象的认定方面。当车辆出现违章行为时，处罚的对象是车辆所有者、经营者，还是驾驶员﹖应当由谁来陈述、申辩、接受处罚﹖类似这样的问题使执法人员很难把握。

（三）执法环境日益严峻

运输管理对象不肯配合、拒检冲卡、暴力抗法等现象时有发生，不仅危及到执法人员的生命安全，也使得运政执法工作的威慑力大打折扣。

（四）执法队伍人员数量不足，人员素质亟待提高。

1、执法人员严重不足。据统计，除内勤人员外，每天能上路检查的人员很少，被处罚车辆只占违法车辆的10%左右，大量违法车辆的逃避，使一些司机产生侥幸心理，认为 被抓住是偶然的，为了谋取不当利益，越来越多的司机采取超载超限运输的形式。

2、执法队伍素质不高。，主要表现为：一是缺少交通管理和交通执法的研究型人才。交通执法工作是一项系统工程，不仅需要交通执法工作者熟悉交通的实际工作，而且还要掌握一定的法学理论知识和管理学的知识，了解社会综合情况和国家的总体政策，才能发现交通执法中存在的深层次的矛盾，提出解决的办法和建议，以供领导参考。而我们的一些法律工作者由于法学理论知识薄弱，缺少宏观分析能力，遇到问题和难点，不是积极想办法解决，而是埋怨上级机关或推给领导，未能履行好法律工作者的职责。

二是缺少综合型的法律人才。随着社会主义市场经济的逐步完善，建立有限政府，弱化行政权利成为社会发展的趋势。这就需要我们交通法律工作者不仅掌握交通行政法律知识，还要掌握民事法律知识、诉讼法律知识，具有应急应变的能力。我们一些法律专职工作者由于缺少综合法律知识，普遍存在以下几方面的问题：其一是法律知识基础薄弱，甚至不懂一些法律常识性知识，比如，有一些法制工作人员不知道以上、以下、以外法律含义和区别是什么，想当然乱加运用；还有的同志乱用法律术语，造成不好的影响。法律专业工作者缺少法律常识，不仅经常在交通执法工作犯一些原则性的错误，而且影响到整个交通执法的形象。其二是诉讼 法律知识欠缺。一半以上的人不会写起诉书、答辩状，遇到行政诉讼案件，就甩给律师去做。其三是应急处理能力差。法律专业工作者，特别是法制科长的法律综合素质较低，是交通执法工作的急需解决的问题。

二、对策思路

（一）呼唤尽快出台与《中华人民共和国道路运输条理》相配套的实施细则。

现行行政执法的主要依据仅仅是些部门规章、地方法规。这些法规、规章立法层次低，调整范围小，约束力不强，明显滞后于日益开放、活跃的道路运输市场发展。而且部门规章、地方法规带有明显的部门利益和地方色彩，与打破地方保护主义和建立统一开放的全国运输市场的精神相悖。况且《行政许可法》实施以后，部门规章不得再设定行政许可，《中华人民共和国道路运输条理》自2004年实施以来，与之配套的实施细则没出台，操作性很差。

（二）内强素质、外塑形象，建立高素质的交通行政执法队伍。

１、首先要从进入制度上严格把关。今后凡进入执法队伍的人员必须通过当地的公务员考试，从源头上遏制用人上的腐败。其次，用好的制度选好人、用好人。要在执法队伍中建立“能者上、庸者下”竞争机制，把我们的执法队伍打造成一支万马奔腾、充满活力的执法队伍。再次，要建立错 案追究制度和行政执法过错追究制度，坚决把危害执法队伍形象的“害群之马”清理出去。

２、建立定期执法培训制度。把对执法人员的教育培训经常化、制度化，从根本扭转执法队伍存在的问题。

（三）理顺执法体系，改善交通行政执法环境。１、变多头管理为综合管理。要以“三个代表”重要思想为指导，从讲政治的高度，遵循相同或相近的职能由同一部门承担的原则，跳出部门职权之争的狭隘圈子，建立起交通行政综合执法体系，尽快结束道路运输行政管理中职权交叉、部门扯皮、互相制肘的局面。

２、转换执法人员身份。目前执法机构尚属受政府交通部门委托进行执法的事业单位。根据我国有关法律规定，受委托单位在执法过程中必须以委托单位的名义进行执法，也就是说，道路交通执法人员在执法时，必须以交通行政机关的名义对行政相对人进行执法，否则就是执法主体不合法。要使执法人员也像海关、公安、工商等部门的执法人员那样具有法定授权，而不是委托授权，解决的办法是抓住政府机构改革、职能转换的契机，争取将执法机构列入政府交通主管部门的行政序列，将执法人员转换成为政府公务员身份。

３、加强部门联动，设立运政警察机构。运政执法难，甚至出现暴力抗法行为，问题是执法人员的执法权限有限，缺乏震慑力。据了解，许多国家都有专门负责道路运输管理 的警察机构，连我国台湾省也有公路警察机构。另一个办法，也可参照深圳等地的做法，成立运政公安中队，业务上受各地公安局指导，工作上由交通局统一安排；重庆则采取将公安交警、运政、路政执法合而为一的办法，实践中也取得了良好的效果。广州市在整治道路运输市场秩序过程中就是靠与公安、城管等部门的联合执法，打掉了许多盘踞多年的“黑站点”、“黑票点”。部门之间的联合执法仍是现阶段加强运政执法工作的有效手段之一。

（四）严格遵守法定程序，规范执法行为，保障当事人的合法权益。

１、执法人员作出行政处罚时要严格遵守法定程序，要告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，要切实保障当事人的陈述、申辩和要求组织听证的权利，要严格执行“违章稽查部门和处理部门相分离”，“罚缴相分离、收支两条线”的规定。

２、对行政处罚中可以适用简易程序的情形，从方便当事人的角度出发，应由执法人员当场发出行政处罚决定书，并于第二天到本单位违章处理部门备案。

３、执法人员要慎用强制措施，不得随意扩大强制措施的适用范围，并且应当及时作出处理，不得无故拖延。

４、对行政处罚中处罚对象的认定上，要区分单位所属车辆和私人所有车辆。对单位所属车辆违章时，如司机属职 务行为则应处罚单位，如属个人行为则应处罚司机。对私人所有车辆，有道路运输证的违章车辆处罚的对象应是道路运输证上所载明的经营者，因无从业资格证处罚驾驶员的除外，无道路运输证的违章车辆，处罚的对象是此次营运的预期受益者或实际受益者。