公益诉讼将有法可依

第一篇：公益诉讼将有法可依

新民诉法为侵害公共利益事件受害者撑腰 司法实务人士称

启动主体不明朗公益诉讼或暂时不多

发布时间：2012-09-04 【我要纠错】 19:14:33

编者按

8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过关于修改民事诉讼法的决定。修改后的民事诉讼法主要围绕完善调解与诉讼相衔接的机制；进一步保障当事人诉讼权利；完善当事人举证制度；完善简易程序；强化法律监督；完善审判监督程序；完善执行程序7个方面内容进行了调整。

从9月5日起,政法·司法版将连续刊发“新民事诉讼法看点”系列报道,结合基层司法实践的试点探索情况，对修改后民诉法的新增内容进行详细解读。

□新民事诉讼法看点

云南曲靖铬渣污染、渤海湾蓬莱19-3油田大面积溢油、山西近百名儿童接种高温变质疫苗死亡„„近年来，每当发生由环境污染和食品安全等问题引发的侵害公共利益事件，公益诉讼都会成为关注的焦点。

针对司法实践中的情况，本轮民事诉讼法大修首次写入公益诉讼内容，被视为最大亮点。“尽管一些地方已先行试水，但全国范围内公益诉讼获胜的案例之所以少之又少，立法缺失是重要原因。”今天接受《法制日报》记者采访的多名司法实务界人士均表示，新规定使中国公益诉讼制度迈出了法律制度破冰的一大步。

不直接受害也能起诉

新修改的民诉法规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

2009年，江苏省无锡市中级人民法院受理了一起粉尘污染案，该案后来被称为“公益诉讼第一案”。当时，原告中华环保联合会由于来自北京，主体资格遭到质疑：江苏的港口污染和你有什么关系？ 【字体：大 默认 小】【打印】【关闭】

“事实上，这样的质疑一直存在。”江苏省无锡市锡山区人民法院环保合议庭负责人、曾承办过国内首起由检察机关提起公益诉讼的法官姚坚告诉记者，因为原民诉法规定“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，因此将大量有公益诉讼需求的主体“拒之门外”。

虽然只有“比较笼统”的法律依据，但是由于意识到“不开展公益诉讼，环境司法保护就难以取得实效”，昆明、贵阳、无锡等地的法院先后义无反顾地开始了艰难的探索。

“由于缺乏立法支持，我们遇到的最大尴尬是‘无米下锅’。”姚坚透露，成立4年来，无锡中院环保法庭受理的公益诉讼屈指可数，且基本是由检察机关提起；基层法院环保合议庭收案更少，如锡山法院只受理了两起。

对于此次“公益诉讼”入法，姚坚表现得十分高兴：“以往办案只能依靠民事侵权责任法与环境保护法的零散规定，民诉法新增公益诉讼条款，无疑提供了明确的法律依据。”云南省人民检察院民行处处长张迅也认为，“新条款虽然仅仅是制度建立的开始，但这项制度慢慢地会建立健全，民行检察也能有更大作为。”

中华全国律师协会宪法与人权委员会秘书长李轩表示，公益诉讼入法，不仅有助于完善民事诉讼制度体系，促进社会公共利益的有效维护，遏制针对不特定多数人的相关违法侵权行为，而且有助于在消费者维权、反垄断、食品安全、环境保护等众多公共领域形成公民积极参与社会管理的可喜局面，进而从根本上促进现代公民社会的培育、建构和养成。

适宜主体仍是未知数

公益诉讼虽然被看做本次修法的最大亮点，但仍有不少人特别是环保界人士认为，新法对于启动公益诉讼主体的表述依然不明确。

全国人大常委会对此的解释是：可以在制订相关法律时进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。这意味着，新的司法解释出台之前，答案还是未知数。

记者所采访的各位司法实务界人士均认为，“法律规定的机关和有关组织”应当作狭义理解，仅指现行法律直接、明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织。那么，目前只有海洋环境保护法中明确规定，海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼。如此一来，此前业界普遍认为最为适宜提起公益诉讼的检察机关，甚至都被排除在“法律规定的机关”之外。

“可以预见，未来5至10年内新增加的法律规定不会太多。这种限制无疑有些保守，将会使公益诉讼制度的实际功能打折。”李轩担心，在司法解释出台前，甚至暂时可能出现法

官以无法律认定诉讼主体为由，拒绝检察机关及其他组织提起公益诉讼而出现“青黄不接”的现象。

让李轩感觉有些“意犹未尽”的还有，此次公益诉讼立法将公民个人排除在诉讼主体范围之外。在他看来，公民个人自发参与发起公益诉讼，在较大程度上能够起到纠正违法行为、促进依法行政、维护社会公共利益的作用。

“为了切实保障社会公共利益和培育公民社会，应开放和鼓励公民参与公益诉讼。”李轩表示，对于有关方面担心公民可能滥用、误用公益诉讼的问题，可以考虑设置前置程序加以解决。

落地生根需规则跟进

此次虽然以立法形式明确承认了公益诉讼概念和制度，但是接受采访的司法实务界人士不约而同地告诉记者：要让这个概念真正走入司法实践，打开公益诉讼的方便之门，还需要细化有关规范，制定配套的执行细则。

“最高法可能即将启动相关司法解释工作。”姚坚期望，司法解释能够在条款执行的落实上，进一步作出规定，以增加可操作性。

张迅则希望，司法解释能够明确检察机关作为公益诉讼主体的地位。他表示，检察机关作为法律监督机关，代表的是国家利益和社会公共利益。不仅具有较高的法律地位和独立性，而且跟社会团体和公民个人相比，人财物等方面更有优势，同时还没有滥用诉权等问题，因此代表社会公益提起公益诉讼更为适宜。

李轩期待有了立法依据后，司法机关能够以更加积极的姿态介入公益诉讼，对公权力不作为或垄断行业滥用垄断地位等侵犯公共利益的行为，作出相应制裁或者纠正，成为公众权利保障的最后堡垒。

他还建议，在主体方面，最高人民法院可适当作出从宽解释并允许各级法院进行进一步探索；在程序方面，应当在准用普通诉讼程序之外就特殊事项作出特别规定；在举证方面，适当引入举证责任倒置规则，合理平衡原被告之间的举证负担，并适当强化人民法院的调查取证义务，甚至引入“专门调查委员会”机制；在判决执行方面，应建立未起诉的利害关系人申请适用判决机制。

“公益诉讼是保护公共利益的最后途径，并非唯一路径和最佳路径，社会也不宜寄予太高期望。”姚坚解释说，事先预防才是保护环境的最佳方式，公权力机关在做出公共决策时就应该充分考虑保护公共利益。

第二篇：公益诉讼

(民诉)第五十五条 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

（消法）第四十七条 对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。

（环境保护法）第五十八条 对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

相关案例

1、被告范某于2001年9月24日以其同村村民董某的名义，在乐陵市工商行政管理局以加工、销售橡胶助剂、沥青的名义注册登记了“乐陵市金鑫化工厂”，并领取了营业执照，之后，范某用其在2001年3月、4月购进的石油制品加工设备以及同年7月以非法渠道购进的原料，开始炼制石油制品项目，原料以800元／吨——1300元／吨价格购进，炼制后以1800元／吨的价格出售，已经产油100余吨，销售金额18万余元。经取样检查，石油产品质量不合格，属于非法生产，对周围环境有严重影响，严重威胁人民的生命、财产安全。原告乐陵市人民检察院诉称：被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，违反法律，属于国务院明文规定重点打击、取缔的非法小炼油项目，损害了国有资源，造成了环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定。为此，请求法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险。

被告范某辩称：我开工生产经过批准，加工炼制石油制品原来不知道是违反国家法律规定的行为，现在准备自行拆除，今后不再继续经营炼制石油制品项目了。

乐陵市人民法院受理本案，开庭审理之后，经过调解，双方没有达成协议。法院认为，被告经营的乐陵市金鑫化工厂非法经营炼制石油制品项目，造成了国有资源的浪费及环境污染的严重后果，且产品质量低劣，属国家明令禁止的小炼油项目。检察人员进行专项调查，查清上述事实，被告也对此供认不讳。人民检察院在依法对被告的金鑫化工厂做出处罚的同时，为改善国有资源的浪费和防治环境污染，保障人民的生命、财产安全，诉至我院，要求被告停止侵害、排除妨害、消除危险的诉讼请求，事实清楚，证据确凿，本院予以支持。故于2003年5月9日依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定，判决被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的五日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险

2、泉州市饮食服务公司原经理吴英然在收受贿赂７万元后，两次与承租人签订降租协议，将饮食服务公司下属的大众宾馆低价出租，造成国有资产大量流失。该市鲤城区检察院经过调查，向辖区法院提交支持起诉书，支持大众宾馆提起民事诉讼。法院采纳检察院支持起诉意见，判决降租协议无效，为国家挽回损失２３０万元。

3、自1996年以来，河南、山西、福建、山东、贵州、江苏等省检察机关先后以法律监督机关的身份，作为国家利益和社会公共利益的维护者，在各级政府的国有资产管理部门未能充分有效地履行保护国有资产的职能时，充分履行法律监督职责，采取法律补救措施，将国家对国有资产、社会公共利益的特殊保护政策落到实处，进行司法实践的创新，开展公益诉讼活动尝试并取得了成功。10月22日，江西省萍乡市上栗县法院对该县检察院代表国家作为原告起诉的一起国有资产流失案件当庭作出判决，检察机关的诉讼请求全部获得了支持。

4、2003年9月27日中午12时50分，他与爱人孩子一同乘坐由沈阳飞往昆明的东航云南公司的ＭＵ4682次航班，赴昆明全家旅游。

当天下午2时30分到达郑州机场中转。这一航班的旅客有100多人，按规定时间30分钟后旅客重新登机。但是刚上飞机10多分钟后，航班广播，由于空中管制，需要旅客下机等候。于是议论纷纷的旅客只得下机回到候机大厅，没想到这一等就是7个多小时。

100多名旅客又冷又饿已经非常难受，而且也没人给他们合理的解释。这群旅客中既有60岁以上的老人又有10岁以下的小孩，妇女居多，旅客中还有两名外国游客。一名有心脏病的老人捂着胸口喊不舒服，几名孩子开始不停地哭闹。沈长征全家只得在机场餐厅花了200多元钱用餐。

晚9时，已经苦等了6个小时的旅客承受能力达到了极限。忍无可忍的沈长征拿出本来旅游时用的照相机对滞留的旅客进行了拍照（见图），并请求现场的旅客签名留证，当场有27名旅客留下了自己的手机号，其中包括一名外国旅客。直到晚10时30分，ＭＵ4682次航班旅客重新登机。沈长征说到达昆明已是次日凌晨，全家只得临时找家旅店住下，宿费花了200元。这次航班晚点引起的不快，使得全家的旅游变得索然无味。沈长征认为是违约侵权行为，遂将东航云南公司告上沈阳东陵区法院。昨日，这起精神索赔只有一元钱的“公益官司”开庭，沈长征作为代理人与从昆明赶来的律师展开了激烈庭辩。

5、PC厂商未公布辐射信息 消费者索要知情权ChinaByte 综述 据《四川日报》4月21日报道，成都一电脑公司员工将国家质量监督检验检疫总局、11家电脑企业一起推向了法庭，目前成都市成华区法院已经正式立案原告起诉的事由是电脑生产商未提供电脑产品有关辐射的真实信息，侵犯知情权；国家质监检验检疫总局未尽监督之责。因此原告诉至法院要求判令被告公开致歉，并在产品说明书上标注“显示器辐射有害健康”或“小心辐射”字样。这起案件由于被告身份的“显赫”以及案由的特殊，刚一立案便引起了关注据了解，提起这场诉讼的原告是家住成华区的电脑公司员工刘刚，四川日报的报道有误,刘刚起诉的并没有12家电脑企业,只有11家加上国家质量检验检疫总局一共12个被告。这11家电脑企业分别是:IBM、联想、LG、三星、飞利浦、实达、日电、明基、冠捷、华冠、北京华旗。

“1996年，我买了第一台电脑。从此，电脑成了我生活和工作中必用的工具。自从拥有电脑后，我平均每天使用电脑达2小时以上。”原告刘某在起诉状中毫不掩饰对电脑的喜爱。2000年初以后，他先后用过IBM等12家电脑商的电脑显示器。刘称，自己从未意识到电脑处于运行状态下会产生电磁波，也未意识到电磁波辐射会对人体产生危害，直至今年3月初。“我从省辐射环境管理检测中心站电磁环境检测室了解到，人体处于电磁辐射环境的过程中，会使血液、淋巴液和细胞原生质发生改变，这些改变可诱发癌症和加速人体癌细胞增殖等。”

历数电磁辐射可能带来的种种危害后，原告认为，由于被告在电脑显示器上没有任何有关电磁波辐射将对人体产生危害的警示性标记，在产品说明书上也未能警告使用者采取安全防护措施，就产品对使用者不利的消息均采取封锁的行为，已侵犯其知情权。而第一被告国家质监检验检疫总局作为国家电子产品质量监督和检测的主管职能部门，“对可能危及人体健康和人身安全的电脑显示器产品既未制定国家标准，也不制定行业标准，连必须符合保障人身健康安全的必要要求也没有……没有尽到领导、组织、管理、监督责任，应承担相关法律责任”。为此，原告“要求第一被告制定相关的政策法令，规范电脑显示器产品行业管理，完善显示器产品市场；其他被告在其产品说明书中有足够内容的电磁波辐射对人体危害方面的介绍，以及如何正确防止辐射具体措施的介绍，并在其显示器上的显著位置标示有关辐射的警示性标记和语言”。

据了解，法院目前已以特快专递的形式向各被告发出传票，由于被告分布全国各地，开庭时间将延后确定。

本案的被告既有国家质量监督检验检疫总局，又有12家著名的电脑厂商。被告主体的复杂，实际上把一起行政诉讼和民事诉讼混杂在一起，原告起诉国家质量监督检验检疫总局不作为，“对可能危及人体健康和人身安全的电脑显示器产品既未制定国家标准，也不制定行业标准，连必须符合保障人身健康安全的必要要求也没有……没有尽到领导、组织、管理、监督责任，应承担相关法律责任”，是一起行政诉讼。一般来说国家质量监督检验检疫总局一般不会作出此类具体行政行为，不应该成为被告，并即使成为被告，也不应由成都市成华区法院来管辖。因此此案中还存在严重的程序问题。据悉,原告刘刚已经撤回了对国家质量监督检验检疫总局的起诉。

这件案子引起我们的关注，一则是被告身份的特殊性，既有国家行政机关，又有在业界“声名显赫”的电脑厂商；二则是消费者首次主张把电脑显示器的辐射明白标示出来。对于这起纯公益性的诉讼，原告的胜算有多大呢？会不会让以后的电脑显示器上再多一个类似香烟盒有个“吸烟有害健康”的标识呢？

这是一场纯粹的公益诉讼。原告在经济上没有提出任何赔偿要求，“零赔偿”，仅要求被告道歉并在产品说明书上标注“显示器辐射有害健康”或“小心辐射”等字样。原告提起这场诉讼就是为了让公众对电脑辐射的危害性。

原告冀以获胜的法律依据就是消费者的一项基本权利：知情权。知情权是国际消费者组织联盟确定的消费者8项权利之一。知情权是消费者享有的知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。对于商家来说就是要承担告知义务。我国《消费者权益保护法》第8条第1款规定，“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。”该法第18条还规定，“经营者……对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和明确的警示，并说明和表明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生的方法。”

这起案件中原告认为商家没有告知其“电脑辐射有害健康”，他的知情权被商家忽略了。其实电脑厂商也可以从连一个不会电脑操作的用户都知道电脑显示器有辐射，买了电脑就会采取各种措施来防止辐射，来主张免除自己对此的告知义务。因此，这起案件的审理难题就在于如何确定原告的认知责任和被告电脑厂商的告知义务之间的界限。诚然，原告作为电脑公司的一名员工，从2000年初就开始使用电脑，说自己不知电脑显示器辐射有害健康，是肯定说不过去的。但消费者权益保护法的立法意图是更倾向于保护消费者，在社会中，商家对消费者来说始终是强者，从对商家的严格责任要求来说，要求其履行告知义务是可取的，并且对于电脑市场的健康发展也是有利的。或许这场诉讼之后，我们在所有的电脑显示器上都会看到“小心辐射”的标签！

6、去年，北京一名17岁少年状告国家烟草专卖局及24家烟草公司，请求法院判令25家被告在本单位网站主页上注明“吸烟有害健康”、“禁止任何人向未成年人出售香烟”、“禁止中小学生吸烟”字样，并以不少于10％的内容宣传吸烟有害健康及未成年人吸烟的危害。丘建东叫板电信局

7、案例简介：丘建东原是龙岩市新罗区质量技术监督局副局长，后辞职成为职业法律服务工作者。1996年1月4日，丘建东在当地龙川东路公用电话亭和龙岩市军民路武装部宾馆代办长途电话点打了两次电话，两个公用电话亭均未执行邮电部“夜间、节假日长途电话实行半价收费”的规定，多收话费共计0.60元，丘建东于1996年1月16日起诉龙岩市邮电局，请求双倍赔偿。此案诉讼标的仅一元二角，故称“一块二官司”。3月13日，法院公开开庭。鉴于龙岩市邮电局积极整改，丘建东认为已达到了诉讼目的，即当庭撤诉，案件终结。丘建东称此举是为了揭露、打击服务领域的欺诈行为，以唤起更多的消费者“以法护权”。

案例评析：这是我省首例以服务欺诈为由索要双倍赔偿的消费纠纷。“一块二”官司如今已载入教育部新版统编政治教科书高中一年级下册，被法学界喻为中国消费者权益运动史上的启蒙篇。1999年3月丘建东本人获得中国消费者协会、全国总工会、共青团中央、全国妇联四单位联合颁发的“全国城市保护消费者权益十佳志愿者”称号，并被各大新闻媒体称作“中国公益诉讼创始人”。

8、劣质菌种坑农百万

案例简介：1998年3月14日，5位来自古田县鹤塘镇的农民，来到省消委会这天设在福州五一广场的咨询台前，他们是代表当地菇农专程赶来投诉的。1997年他们向本镇制种大户余钦霖购买香菇菌种，不料种下月余，相继变黑坏死，造成经济损失近百万元。他们还出具了古田县食用菌办公室、三明市真菌研究所的调查报告：菌筒发病是由于菌种质量不合格造成的。在省消委会的支持下，15位菇农把诉状递到了古田县法院。1998年9月23日，法院作出一审判决，被告余钦霖出售的菌种均没有合格证，也未标明生产日期和有效期限，违反了有关法规，应承当主要责任；原告由于将二级菌种分离成三级菌种，也应承担一定的民事责任，为此判决被告赔偿经济损失10.74万元。而后，此案诉至宁德市中院，二审判决中，菇农败诉了，理由是证据不足。

（一）诉讼范围

1、国有资产流失案件：国有资产，因是国家所有的财产，在我国，不仅仅包括国有法人或国家直接拥用的动产、不动产，还应包括应该归于国家所有的知识产权、土地、矿藏、森林、草原、水流、水面等自然资源。

2、环境污染案件：不仅指因污染自然环境，所造成的损害国家利益，公共利益的案件，同时，也因包括因精神污染而造成的社会公良风俗、道德的侵害。

3、非法契约和不当得利应收归国家的案件：即包括契约双方串通侵害国家、公共的利益，而又无利害关系人行使损害请求权的情况，还应包括不当得利应收归国有的案件。

4、行为能缺失及救济案件：既应包括法人行为能力缺失及救济的案件，如国有企业因破产而无法人资格，无法行使债权请求权和诉讼权，也应包括自然人行为能力缺失及救济的案件，如被监护人被虐待、遗弃而无力行使其权利。

5、对犯罪案件的附带民事诉讼：主要指对于渎职、贪污、收受贿赂而造成的非法行政等行为而造成国家经济、物资财产等损失的案件。

（二）相关诉讼主体

检察机关、案件当事人、无利害关系人 我国相关做法

据了解，当前对于民事公益诉讼问题，在司法界还存在不同看法，检察机关以原告身份直接提起民事诉讼，有的地方法院予以受理，有的不予受理。针对这种情况，福建省检察机关民行检察部门主动加强与法院的沟通联系，就检察机关支持起诉及民事公诉等相关问题进行磋商、研讨。如去年３月，龙岩市检察院与龙岩市中级法院就民事公诉的立案条件、受理范围、检察人员如何出席民事法庭等具体问题达成一致意见，有力地维护了国家利益和公共利益。

国外相关做法

一、公益诉讼一词始于20世纪60年代，美国在经历了剧烈的社会变革后，伴随着公益运动的展开而广泛使用该术语。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。公益法是一个与公益诉讼直接相关的术语。但是，公益法并不是一个独立的法律部门，使用这一术语旨在描述公益律师所服务的对象，它包含了一个宽泛的领域，涉及民权、公民自由、妇女权利、消费者权利、环境保护等。同样，公益诉讼并不是一种单独的诉讼形式，而是一个以诉讼目的为基准界定的概念，旨在描述公益律师、公益团体所进行的诉讼活动。公益诉讼是依托于社会正义的概念，以及视法律为社会变革工具的意愿，以公益律师和公益法团体为主体展开的诉讼活动。公益诉讼包括了战略诉讼和为贫困者提供的法律援助，其特点是超越了个人利益的代表，倡导寻求法律的改变或者适用，从而影响全社会。

二、公益诉讼的形式 一是集团诉讼。集团诉讼是美国的法律专家创造出来的颇具特色的成果。其真正价值在于对大众侵权的制约。在集团诉讼中，个人作为原告并不是为了自己，而是要求赔偿集团所属的全部成员所受的损害。比如，因轻信虚假的招股说明书而提起的证券集团诉讼，纳税人因被迫交纳超额的地方税金而提起的税务集团诉讼，消费者因商业欺诈提起的集团诉讼等。通过这一机制，成百上千人的合法权利从理论上可以由一名义上的原告来代表，然后整个政府项目、机构或公司等都被卷入诉讼，他们运作经营的合法性在诉讼中被质疑并被裁判。集团诉讼的原告们不仅已成功地对诸如飞机失事和建筑物坍塌等“大众事件”进行了侵权集团诉讼，而且也在那些囊括上万人的涉及有害物质的大众侵权案件中取得成功，如在石棉和烟草领域的集团诉讼。

集团诉讼有效地使公共利益得到了保护。在这一机制中，私人诉讼作为执行公共法律的方法之一，当涉及众多的小额请求时，私人诉讼的目的并不在于获得损害赔偿或是对于个人权利的维护，而更多甚至全部在于使做出不当行为的人通过付出代价，从而为社会的福利作出贡献。也就是说，震慑和改变不当行为人是其主要目标。

在欧洲，类似于美国的集团诉讼是团体诉讼，通过团体提起诉讼来保护社会利益是近年来欧盟国家的一个显著趋向。

二是告发人诉讼。告发人诉讼是在英美法系国家实行的一种诉讼形式。这是一类允许个人或实体代表政府起诉不法行为人的诉讼。在提起告发人诉讼后，如果胜诉，则该私人告发人可获得对赔偿额的分配。

在英国，告发人诉讼是私人以总检察长的名义提起诉讼，目的在于对诸如下列情况作出宣告或禁止：（1）危害公共利益者；（2）法人超越法律授予的合法权利，有可能损害公共利益，而必须加以遏制者；（3）为防止某一法定罪行重复触犯，而必须发出告诫者。

在美国，告发人诉讼自1776年实行，但直到1986年以前都很少使用。1986年，国会修订了《错误索赔法》，将告发人的分配份额提高，规定最高为30%，同时，增加了告发人在起诉方面的权力，也增加了向被告施加的损害赔偿和惩罚的力度。对于告发人来说，最重要的是，1986修正案规定，即使政府加入诉讼，并且“对于进行诉讼具有主要责任”，该告发人仍有权继续作为当事人诉讼。并且，政府先前对于指控的认知并不自动阻止告发人提起告发诉讼。这样的修改，使得公民有充分的动力提起告发诉讼。在告发人诉讼中，私人通过诉讼，有效地维护了社会公共利益。自1986年修改了关于告发人诉讼的规定后，在美国，告发人诉讼有了迅猛的增长，现在已经成为最有效、最成功的对付欺诈的手段，通过告发诉讼收回的金额已经超过了10亿美元。

三是实验案件。它是当事人为确定一项重要的法律原则、法律权利或法律的合宪性而提起的诉讼。这种案件形式在普通法国家和大陆法国家都有。从起诉权的实际获得上看，在欧盟国家中，对于实验案件仍然存在类似于团体诉讼中的障碍，限于某些机构，如维也纳种族和排外监控中心被授权提起实验案件。

由于大多涉及对现有法律的突破，因此，无论是在欧盟国家还是在美国，实验案件的诉讼期限都特别长，而且它的目标非常明确，即获得全社会的关注，从而通过诉讼来促进社会改革。在美国，某些有计划的法律改革甚至是通过实验案件来进行的。

三、公益诉讼与检察机关参与民事诉讼

在美国和欧洲等国，公益诉讼与检察官出于保护公共利益的目的而提起或参与民事诉讼自始就是两个问题。由于公益诉讼伴随着公益律师、公益法团体而产生，因此从其最初起，公益诉讼的主体便定位于公益律师和公益法团体。

公益律师作为公益诉讼的主体，源于律师自身在社会中具有的特定权力。在这方面，最早的公益诉讼倡导者，美国著名律师同时也是美国最高法院的大法官，路易斯·布兰代斯在1905年的一次演讲中，首先提出了律师在维护公共利益中的职责问题。布兰代斯对当时的法律职业发出了责难，他指责“能干的律师在很大程度上把他们自己变成了大公司的附属，因而忽略了他们应尽的义务，即为保护人民而使用他们的权力”。多元化与不信任是美国社会的典型特征，基于对政府保护人民和社会利益的不信任，美国人相信，以私人律师、团体为主体而施行的公益诉讼，应是实现社会利益的最佳方式。特别是，在水门事件中政府官员的权力滥用更进一步促动了公益律师的成长，这些新型律师的出现以及在此期间发生的政治权利分化全面塑造了公益诉讼的格局，造就了新型的私人公益律师事务所，它们抵制传统的公司法律实务，充分调动律师的才能以便创造出更人性的、更多的社会正义。所以，尽管公益诉讼这一术语本身也是在不断发展变化着的，但是在美国，公益诉讼至今仍保留了其最初的律师为弱势人而战的伦理规范，公益诉讼始终是围绕公益律师和公益法团体而展开的诉讼活动。

在美国，检察官大量参与很多涉及公益的民事诉讼。在这方面，总检察长是一个非常活跃的角色。总检察长是美国政府、各州政府的首席法律官员，是联邦政府和州政府机构及立法机关的法律顾问和公共利益的代表。检察官是在联邦（州）法院的民事和刑事诉讼中代表美国（州）政府的律师；而政府，基于国民的授权，行使着管理社会的职责，政府本身就应当是社会公共利益的维护者，因此，对于一切侵害公共利益的行为，无论是刑事的还是民事的，政府都有职责表明自己的立场，使法律得以推行。因而，检察官的角色不仅体现在，为表明政府关于公共利益的立场而提起诸多涉及公益的诉讼，同时在那些由公益律师或公益法团体针对政府提起的、旨在督促政府履行其保护公共利益职责的诉讼中，检察官又是作为政府律师，代表政府在法院出庭抗辩。因此，在美国法院进行的公益诉讼中，经常可以见到出现在被告席上的检察官。

同样，在大陆法系国家，有权代表公共利益、提起公益诉讼的主体在于团体和个人，而非代表政府的检察机关。无论是在法国还是德国，就检察官制度的发展历史和现状看，检察官都是政府在法院的代理人，是行政权力对司法权力加以制衡的主要力量。作为政府的代理人，检察官的地位和权力体现在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的全过程中。在刑事诉讼中，检察官追诉刑事犯罪，保护社会利益；在民事诉讼中，检察官实现政府维护国家的法律命令和社会利益的职责。但是在大陆法系国家，检察官在民事诉讼中的参与十分有限，仅限于几个领域，如婚姻无效之诉，申请禁治产案件等。在公益诉讼中，大陆法系国家仍然是通过公益律师来代理当事人进行诉讼，以增强当事人的诉讼能力，由于这些法律援助由政府来付费，因此律师们会积极地提起这样的诉讼。而且在涉及消费者权利的案件中，也可以由消费者权利保护机构或其他形式的机构通过所谓的“私人公共检察官”去进行诉讼。利益

马克思：人们奋斗所所争取的一切，都同他们的利益有关。

利益是能满足人的某种需要的那些社会条件，是人基于自身的需要对社会条件的选取。

耶林是利益法学的代表，二、公共利益是公共产品

亚里士多德：凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物。

公益的两层含义：一是社会公共利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益；

二是指国家的利益。

1、公共利益的含义是否明确、具体：主体是谁，内容包括哪些

是集体利益，还是国家利益？还是政论利益？

三、公益诉讼是什么

罗马程式诉讼中，有私益诉讼和公益诉讼，对于公益诉讼除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。公诉分为市民法公诉和大法官公诉。公益诉讼又称为罚金诉讼、民众诉讼。意大利法学家彼德罗.彭梵得指出：人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害（即使只是私人利益受损）的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。在美国又称为公共诉讼。

国内在学者定义为：任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。狭义的仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起公益诉讼。广义上，还包括任何个人、组织代表国家，以自己的名义提起的诉讼，即所谓的“私人检察官”提起的诉讼。

四、大陆法系的公益诉讼

（一）罗马法公益诉讼的特点

1、公益诉讼的原告可以是不特定的人，既可以是无利害关系的人，也可以是有利害关系的人，如果原告有多人，由法官选择适宜的人作为原告。

2、原告起诉的目的不是为了自己的利益，而是为维护社会公共利益、维护法律的尊严及社会的公正。

3、原告可以起诉的违法行为范围较宽泛，既有民事侵权行为，也有其他违法行为、犯罪行为。

4、原告在胜诉后可以受到奖励，而不是得到赔偿。

5、公益诉讼的作用是对国家机关执法的补充，而不是取代国家机关的执法。

（二）德国

1、团体诉讼。德国普遍适用团体诉讼。在德国，将具有共同利益的众多法律主体提起的诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。其实质是一种信托诉讼。

德国确认团体诉讼的法律不是民事诉讼，而是通过特别的经济立法赋予有关的行业自治组织诉权的方式形成的。1908年的防止不正当竞争法，将制止不正当竞争行为的起诉权赋予业主，1965年修正后，改为消费者团体。

团体诉讼的原告，一般无权行使损害赔偿请求权，团体诉讼原告一般只能提起确认之诉或变更之诉，主要是不作为请求之诉。

2、宪法诉讼。有学者称为民众诉讼，指公民因宪法赋予的基本权利或其他权利受到某项法律的侵犯，而向宪法法院提出诉讼，要求宣布该法律违宪而且无效的一种诉讼制度。

3、行政公益诉讼德国行政法院系统受理的典型案件是公民指控行政部门行为违法，或者实施了一项使其受到损害的行为，或者是未实施一项本来可以使其获益的行为。

（三）日本

公益诉讼被称为民众诉讼，它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”民众诉讼只有限于法律规定者，才能提起。主要有：与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，最常见是前三种。90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。法理根据：每个纳税人有权了解政府如何支出公费的情况。

台湾：《行政诉讼法》第9条规定：人民为了维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政主体的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。

（五）英美法系的公益诉讼

1、美国

公益诉讼在美国又称为公共诉讼。1863年，美国制定了《反欺骗政府法》，1986年修改后又规定，任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。

1890的《谢尔曼反托拉斯法案》它规定了对于违反托拉斯法案的公司，司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提出诉讼。1914年的《克莱顿法》，用来补充《谢尔曼反托拉斯法案》，并主要禁止价格歧视行为、滥用经济优势等破坏竞争秩序的行为，同时规定对托拉斯的行为除受害人有权起诉外，检察官也可提起诉讼，要求法院追究违法者的民事责任、经济责任乃至刑事责任；而且任何个人及组织都可起诉，要求违法者停止违法行为。在环境法中更有一套完备的制度。公民提起诉讼有法可依。在美国公民被视为“私人检察官”。美国政府对这类诉讼大力援助（诉讼费用免除或合理补偿、证据收集和信息获取），向加害人适用区别于一般补偿性民事赔偿的高额惩罚赔偿或罚金、部分提成或全部奖励胜诉原告以此鼓励“私人的公益诉讼”。

梁慧星《关于公益诉讼》指出：美国的公益诉讼大概有三类

一是相关人诉讼。指在私人不具有当事人资格的法域，原则上允许私人以相关人名义起诉。

二是市民提起的职务履行令请求诉讼。拽在公务员未履行其职务的情形下，允许私人以市民的身份向法院提起请求发布职务履行令的诉讼。

三是纳税人提起的禁止令请求诉讼。指美国各州普遍承认私人以纳税人的身份，有权请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权。

英国主要一般只有法务长官能够代表公众提起诉讼维护公共利益。私人可以提起请法务长官为公益提起诉讼，并可以请求让他自己去督促诉讼。

第三篇：公益诉讼或将成为今年热点

今天下午3时，第十二届全国人民代表大会第二次会议举行第三次全体会，听取最高人民法院院长周强作最高人民法院工作报告，听取最高人民检察院检察长曹建明作最高人民检察院工作报告。新浪网独家对话中国政法大学法学院副院长何兵，为网友解读“两高”报告。第一，最高人民法院受理案件11016件，审结9716件，比2012年分别上升3.2%和1.6%；地方各级人民法院受理案件1421.7万件，审结、执结1294.7万件，同比分别上升7.4%和

4.4%。何兵认为，这样的数字反映出社会的矛盾继续突出，同时也反映出通过法院释放了大量的社会压力。司法改革好不好，直接关系到国本。

第二，两高报告中，第一条即提出了“依法惩治犯罪、保障人权”，同时特别强调了“尊重和保障人权，恪守罪刑法定、疑罪从无、证据裁判等原则，严格排除非法证据”。何兵说，目前一些案件中，人权被侵害的现象确实存在，将人权放在这样的高度，是前所未有的。第三，“加强与律师协会的沟通，高度重视律协、律师反映的问题，尊重和保障律师依法履职。”何兵认为，这首先肯定了律师的地方和作用。近些年来引来公众关注的一类“律师团”，介入案件类型以刑事为主，也被舆论戏称为“死磕派”。“死磕派”律师确实解决了不少案子，既改善了律师的形象，也改善了司法的形象。但遗憾的是，一些标志性的案子，如“重庆李庄案”，依然有待解决。

第四，“深化司法公开，促进司法公正。积极推进阳光司法，全面客观公开案件事实、定案证据以及诉辩观点、判决理由，增进群众对司法裁判的了解和理解，彰显法治的文明和尊严。”何兵指出，一些大案要案的公开成为了去年最高法工作的最大亮点。公开的程度越高，公正的程度也就越高。在司法改革的条件尚未成熟时，将司法公开作为司法改革的突破口，是非常正确的决定。

第五，“加强人民陪审员工作。启动人民陪审员‘倍增计划’，增加选任人民陪审员

3.8万人。”一直呼吁要引入陪审团制度的何兵表示，启动人民陪审员“倍增计划”是加强司法民主化的信号，也是进一步发展和完善人民陪审团制度。

第六，何兵同时指出，“各级法院审结一审行政诉讼案件12.1万件”，这一数字显示了行政诉讼案件占全国审结案件的比例还非常小，突出反映了“民告官”仍是条“荆棘路”。行政诉讼法自1990年10月1日施行以来将首次启动大修，“民告官”路上的难题将有待破解。

第七，“审结资源开发、环境保护案件2464件，推进环境公益诉讼，促进美丽中国建设。”何兵表示，2013年可以看成是中国公益诉讼的起步之年。随着环境问题日益突出，公益诉讼也将成为2014年的一个热点。

第四篇：公益诉讼案例

1．广东首例检察机关支持起诉环保公益诉讼案开庭 两被告被判共同承担修复责任

2014-12-26 09:18:31 | 来源：人民法院报第四版 | 作者：杨晓梅 崔颖华

12月25日，作为广东首例由检察机关作为支持起诉人出庭的环保公益诉讼案件，亦是全国首例检察机关支持中华环保联合会作为原告提起的土壤受污公益诉讼案件在广州市白云区人民法院开庭，并当庭宣判。因倾倒污泥给鱼塘造成污染的两被告被判决在6个月内共同修复鱼塘到本次污染损害发生之前的状态和功能（标准由环保部门审核）；逾期未修复的，由环保部门指定具有专业清污资质的机构代为修复，修复费用由两被告共同承担，并相互负连带责任。

2011年，广州市白云区钟落潭镇白土村村民方运双将其向村委会承包的两个鱼塘转租给太和镇石湖村村民谭耀洪。从当年9月1日起，谭耀洪用车辆运送并向鱼塘倾倒不明固体污泥约110车，污泥散发出阵阵恶臭，周边村民纷纷投诉。广州市白云区环境保护局在接到举报后，到鱼塘现场检查取样，经中国广州分析测试中心和广东省生态环境与土壤研究所分析测试中心分别对污泥和底泥进行分析，结果为参考《农用污泥中污染物控制标准》（GB4284-84），铜和锌超过相应限值，达不到农用污泥标准，会对池塘造成污染。

2012年8月，受白云区环境保护局委托，广州市环境保护科学研究院出具《环境污染损害评估报告》，认为池塘属农用地，用于水产和禽类养殖，污泥排入池塘，影响了养殖功能的使用，要恢复池塘养殖功能，必须清除倾倒的污泥，并将底泥挖起清运，同时对池塘内被污染塘水进行处理，达到农用标准。该次污染损害造成的直接经济损失为监测分析费用4660元，污染物处理费为4092432元。

事件发生后，白云区环保局向白云区人民检察院进行了通报。白云区检察院遂启动民事责任追究机制，并推动中华环保联合会提起公益诉讼。今年1月，中华环保联合会作为原告，对上述两被告提起诉讼。

环境资源保护专家、中山大学法学院教授、广州市人大代表李挚萍表示，本案的判决有利于推动和完善环境保护司法体制的构建，对树立民众环保意识教育意义重大，任何造成污染和破坏的主体不仅要停止侵害，赔偿私人利益的损失，也要救济公共利益，承担恢复环境的生态功能和价值的法律责任。

2．三峡重庆库区法院受理首例民间环保公益诉讼案 2014-12-08 09:12:13 | 来源：新华网 | 作者：朱薇

在承担着生态保护重要任务的三峡重庆库区，万州区法院近日正式受理首例民间环保公益诉讼案件，民间公益环保组织重庆绿色志愿者联合会起诉湖北一矿业公司污染环境案。

据万州区法院介绍，今年8月13日上午，巫山县庙宇镇千丈岩水库的水体突然变成了灰黑色，经巫山县环保局检测，水库水体受到了严重污染，并发现在位于水库上游1．5公里处，湖北省恩施州建始县业川镇磺厂坪矿业有限公司将硫铁矿洗选废浆水直排到未进行防渗处理的洼地内，因洼地底部有裂隙，废浆水又渗漏到千丈岩水库。含有大量乙基钠黄药、二号起泡剂和尾渣的废水进入水体后，会对动物和人的神经系统及肝脏等器官造成严重的损害。

千丈岩水库是庙宇镇、铜鼓镇和红椿土家族乡3个乡镇的主要水源地，10160户、51400人的生活用水和1．8万亩农田的灌溉用水皆来自此处。经初步统计，此次污染事件造成的经济损失达1954余万元。

据法院介绍，重庆绿色志愿者联合会从媒体报道上获悉此事，并了解到由于该污染为跨境污染，缺少原告等原因，事件的责任方很难被追责，便决定作为发起方，提起跨境环境公益诉讼，要求磺厂坪矿业有限公司停止违法排污行为，并依法承担恢复水质的所有费用，同时在重庆市级平面媒体上向公众道歉。

10月20日，诉讼请求提交到万州区人民法院。11月6日，法院工作人员前往现场查勘了污染情况。万州区法院环境法庭近日决定正式受理此案，并择日开庭审理。

万州区人民法院审委会专职委员冯纲说，过去，环境治理主要依靠行政手段，民众缺乏参与的途径，这导致对违法排污缺乏足够的监督，也很难让责任人承担起相应的责任。重庆首例由民间环保组织提起的公益诉讼被立案受理，对于推进民间环境公益诉讼有着积极的意义，将极大地激发民众参与环保事业的热情。3。检察机关提起公益诉讼势在必行

2014-11-24 08:36:27 | 来源：法制日报 | 作者：游伟

为了使检察机关更充分地履行职责,全面承担起公益诉讼的重任,有必要在中央顶层设计的前提下,立法先行。

在实际生活中,个别行政机关或者企业单位违反国家法律规定,严重侵害公共利益,造成生态环境严重污染和资源损害的行为时有发生,但责任单位或者个人却常常没有得到应有的法律追责。

公益诉讼在实践中的探索,面临一些困难,甚至步履维艰,已经引起社会的广泛关注。之所以长期以来存在这种状况,与我们的诉讼理论及法律规定的滞后存在关系。因为按照传统的法理解释,只有当公民、法人或者其他组织,因为自身的民事权利受到侵犯或者与他人发生民事权益纠纷时,受到损害的个人或者单位,才能以诉讼案件原告的身份向法院提出诉讼,请求依法保护其民事权益。我国原来的民事诉讼法第108条第一项就曾明确规定:“原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。而许多侵害社会公共利益的行为,却因为找不到直接的利害关系人或者受害者,而长期逍遥法外,造成的公共利益损失也得不到赔偿。

2013年1月1日生效的我国民事诉讼法(修正案),改变了这种状况,第一次对公益诉讼问题作出了规定,确定提起公益诉讼的主体包括与损害没有直接利害关系的“法律规定的机关”和“有关组织”。但是,法律规定依然较为原则,诉讼主体的界定不够明确。

正因为如此,在司法实践中,公益诉讼还是存在着“三难”问题,即立案难、取证难、胜诉难。事实上,违法必究,执法必严,是建设法治中国的基本要求,也是全面推进依法治国战略目标的需要。一个法人单位、机关或者个人,只要他们实施了违法违规行为,构成了对他人或者公共利益的损害,都应当付出必要的代价,受到应有的处罚。

按照我国宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关,承担着维护公共利益、保证和监督法律实施的使命,相对于一般的社会组织和机构而言,各级检察院对违法犯罪行为提起诉讼,更能代表国家的立场和法律的尊严。与普通公民和社会组织不同,国家在赋予检察机关监督权的同时,还赋予它们各种服务于法律监督的如案件侦查、批准逮捕、提起控告等权力。虽然,这些手段更多地被用于涉及贪污贿赂、渎职侵权及其他刑事案件的办理,但即便是现在因对民事案件判决不服而提起的抗诉,其法律效果及引起的社会关注度,也是完全不同的。当危害公共利益的重大违法事件发生之后,而普通公民或者组织不愿起诉或者由于各种原因无法诉讼时,我们的各级检察机关应当承担起公益诉讼的职责。正因为如此,党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出将探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这是继上一次民事诉讼法修订将公益诉讼纳入法律规定之后,公益诉讼制度即将迎来的又一次重大改变,也是作为公共利益代表的检察机关进一步扩大司法职能,全面维护国家和社会公共利益的一次全新探索。

为了使检察机关更充分地履行职责,全面承担起公益诉讼的重任,有必要在中央顶层设计的前提下,立法先行,通过现行法律的修改或者立法解释,正式确立检察机关介入公益诉讼的主体资格,明确其提起公益诉讼的职责范围。同时,要通过有法律依据的体制改革,在检察机关内部设立独立的公益诉讼机构,配备相应的具有法律及相关专业技术能力的人才,依照法定程序行使对相关案件的调查权,通过搜集证据、发现违法事实、提起诉讼和监督执行的过程,提升对国家和社会公共利益保护的能力,有效遏制侵害社会公益行为的蔓延。

应当着力推进中央已经确定的司法体制改革方案的实施,使检察机关在人财物体制上摆脱地方的控制和影响,使他们能够依法独立行使检察权,不受干扰地对损害公共利益的违法行为展开调查、提起诉讼,并且在展开公益诉讼检察活动的同时,及时发现行政执法机关及其工作人员,是否存在滥用审批许可职权,是否有玩忽职守甚至贪赃枉法、徇私舞弊等涉嫌违法犯罪的问题,通过全面审查,督促相关行政机关依法履行职责,进一步完善工作机制,从而使严重侵害社会公共利益的违法行为得到切实有效的遏制。4。聚焦环境公益诉讼：呈破冰之势 公众关注度将上升 2015-01-17 09:29:42 | 来源：人民日报 | 作者：刘毅

今年1月1日，新《环境保护法》生效实施当天，环保民间组织“自然之友”和“福建绿家园”针对福建南平市损坏林地的采矿主提起环境公益诉讼得到受理。这是新环保法实施后第一起被法院受理的环境公益诉讼案件。

1月7日，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》施行。这一解释对《环境保护法》以及《民事诉讼法》中的环境公益诉讼作出了具体规定。

环境公益诉讼呈现破冰之势，破冰之后，是否能迎来春天？

门槛降低

700多个环保民间组织符合环保法及司法解释要求，可提起民事公益诉讼

公益诉讼是指法律规定的机关和有关组织，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，寻求司法救济，其目的主要是为了维护社会公共利益。由于破坏环境的行为往往没有特定受害者，环境公益诉讼的意义尤为重大，是保护环境的重要武器。

《民事诉讼法》修订之前，法律将民事诉讼的原告限定为“直接利害关系”当事人，公益诉讼并不被认可。

根据中华环保联合会组织开展的“环保民间组织在环境公益诉讼中的角色和作用”课题研究，我国的环境公益诉讼从2000年左右开始到2013年，大约只有50多件。提起公益诉讼的原告，绝大部分是行政机关和检察机关；环保组织提起的公益诉讼比较少，实际上只有中华环保联合会、自然之友、贵阳公众环境教育中心和重庆市绿色志愿者联合会四家组织，以原告的身份提起过诉讼，占全国7000多家环保组织的万分之五。

2013年1月1日，修订后的《民事诉讼法》生效，在第55条中首次设置环境公益诉讼有关条款，这被普遍认为是环境公益诉讼制度的起点。当时，乐观者认为：公益诉讼的春天就要来了。

然而，在此后一段时间里，由于相关法律没有明确规定究竟谁能成为环境公益诉讼原告，使得法律缺乏可操作性，环保民间组织提起的诉讼很难立案。“2013年一起案子也没有被受理，有的先被受理后被驳回。”中华环保联合会环境法律服务中心副主任马勇表示。

在这一背景下，新修订的《环境保护法》如何界定环境公益诉讼主体资格，成为社会各界关注的焦点。从2012年8月到2014年4月，全国人大常委会对环境保护法修正案草案进行了四次审议。四次审议稿中，环境公益诉讼的规定变化很大。

在草案一审稿中，并没有环境公益诉讼制度。

草案二审稿规定：对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。环境公益诉讼主体资格被限制为由环境保护部主管的中华环保联合会和各地的环保联合会，引发关注和质疑。

草案三审稿对环境公益诉讼主体的规定作出了修改：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼”。满足这一条件的社会组织，屈指可数。

在广泛听取社会各界意见后，四审通过的环保法明确提起环境公益诉讼的社会组织须符合4个条件：在设区的市级以上的民政部门注册登记，专门从事环境保护公益事业，已设立5年以上，近5年内无违法记录。

1月6日，最高法发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对修改后的《环境保护法》以及《民事诉讼法》中的环境公益诉讼进行具体规定。民政部民间组织管理局副局长廖鸿介绍，截至目前，在各级民政部门登记的生态环保类社会组织约7000个，符合环保法及司法解释可提起环境民事公益诉讼的，大概有700多个，主要分布在野生动植物保护、水资源保护、沙漠化治理等方面。

困境改观

从去年开始一些环境公益诉讼获得受理，检察机关成为原告的有力支持者

从去年开始，环境公益诉讼的困境有所改观，一些环境公益诉讼获得受理。在1月10日召开的2014中华环保民间组织可持续发展年会上，中华环保联合会副秘书长谢玉红介绍，2014年中华环保联合会一共做了8起环境公益诉讼案件，其中有4起已经取得了胜诉的结果。

在近期立案或判决的环境公益诉讼案中，出现了一些新的变化：地方检察机关成为原告的有力支持者。

去年12月25日，中华环保联合会为原告提起的土壤受污染公益诉讼案件在广州市白云区人民法院开庭，并当庭宣判被告对环境进行修复。在这一案件中，中华环保联合会首次得到来自检察院的支持。

去年12月30日，江苏省泰兴“天价环境污染公益诉讼案”宣判，终审判决结果在赔偿数额上维持原判：6家涉事企业赔偿环境修复费用合计超1.6亿元。这创下全国环保公益诉讼案赔付额之最。这起案件中，泰州市环保联合会作为民事公益诉讼原告，泰州市检察院作为支持起诉机关，起诉6家企业。在二审中，江苏省检察院副检察长发表了出庭意见，履行法律监督职责。

在今年1月1日自然之友等提起的环境公益诉讼案件中，福建南平市人民检察院是支持起诉单位。

马勇认为，“检察机关成为环境公益诉讼的原告支持方，可以增强诉讼的威慑力和胜诉率。”

“环境公益诉讼能够弥补政府执法能力的不足。”环保部政策法规司法规处副处长李静云表示，再强大的政府，也不可能有足够的执法人员去发现每一个角落的违法者。全国环保执法人员总共不到8万人，平均每个执法人员要监管75家企业，即使每人每天检查两家企业，一家企业一年也只能被检查7次，剩下的358天就全凭企业自觉了。开展环境公益诉讼，走群众路线，政府和公众合作，目的是震慑违法排污企业，提高违法成本，共同监督和遏制环境违法行为。

路还很长

公益诉讼案件会快速增长，环保民间组织面临专业能力及资金支持等挑战

随着新环保法和最高法司法解释的施行，环境公益诉讼会真的“迎来春天”吗？

在1月6日最高人民法院召开的新闻发布会上，最高法环境资源审判庭庭长郑学林说，在新民事诉讼法实施至2014年年底两年的时间里，由于诉讼程序、原告资格、赔偿方式等不明确，环境公益诉讼的案件量不多。但他相信，这类诉讼的数量随着司法解释的公布会有一定上升。

环保部环境与经济政策研究中心主任夏光表示，预计环境公益诉讼的案例将会快速增长。虽然现在还没有太多案子出来，实际有很多正在酝酿，很多环保民间组织都在跃跃欲试。公众对这些案子的关注度也会快速上升。

法院的大门已经敞开，但环保民间组织还面临着专业能力以及资金支持等方面的困难。进行一场环境公益诉讼，可能要付出巨大的人力、财力，很多环保民间组织难以承受。

“新环保法生效，对环保民间组织来说，既是机遇，也是挑战。”马勇表示，启动司法保护环境，成本是非常高昂的，一个诉讼可能一打就是几年，这需要专业人才，也需要可持续的资金支持，这是环保民间组织面临的很关键的问题。诉讼肯定会有败诉的，很多环保民间组织靠项目支撑，如果没有资金支持，一个败诉可能就把一个环保组织打没了。

2011年9月，自然之友、重庆市绿色志愿者联合会共同提起环境公益诉讼，起诉云南曲靖两家企业在生产过程中，大量外排含铬废渣、废水，严重威胁当地环境和居民健康。如今，3年多过去了，这个案件久拖不决。自然之友在诉讼过程中，遇到了环境损害司法鉴定需要高额费用等难题。

在阿里巴巴公益基金会的支持下，自然之友近日发起成立“环境公益诉讼支持基金”，对各地发现案源并拟提环境公益诉讼的社会组织进行资助，提高民间环保组织的诉讼能力。福建南平生态破坏案是该基金支持的首起案件。“公益诉讼需要多方面资源的支持，需要专业的法律人士、环境生态评估和鉴定等等，这些都需要资金。”自然之友环境公益诉讼项目负责人葛枫说。

“环境公益诉讼的春天来了，但我们环保民间组织准备好了没有？”马勇说，“未来的路还很长。”

新法后首例环境公益诉讼立案 专家:不必担心泛滥

2015-01-15 08:59:41 | 来源：中国青年报 | 作者：陈强

1月1日,在新修订的《环境保护法》(以下简称新《环保法》)正式实施的当天,一起由民间环保组织提起的首例环境公益诉讼在福建省南平市中级法院立案受理。

这起案件之所以备受舆论关注,是因为过去环境公益诉讼的门槛太高了。据报道,从2000年到2013年,全国环境公益诉讼案件总计不足60起。从起诉主体看,绝大多数是行政机关和地方检察院等公权力机关,环保组织起诉的案件很少。

为拓宽公众参与环境监督的渠道,新《环保法》第五十八条规定,“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

此次依法提起公益诉讼的原告是两家长期从事环境保护公益活动且无违法记录的非营利性民间环保组织——北京市朝阳区自然之友环境研究所和福建省绿家园环境友好中心,而被告则是4名福建籍和浙江籍公民。

据起诉书描述,2008年7月底,被告谢知锦、倪明香、郑时姜未经批准,擅自从被告李名槊手中购得南平市延平区葫芦山砂基洋恒兴石材厂矿山的采矿权。在未依法取得占用林地许可证及办理采矿许可延期手续的情况下,被告改变原有塘口位置从山顶剥山皮开采矿石,并将产生的弃石往山下倾倒,还在矿山塘口的下方兴建砖混结构的工棚用于矿山工人居住,直至2010年年初停止开采,造成原有植被严重毁坏。在国土资源部门数次责令停止采矿的情况下,2011年6月被告还雇佣挖掘机到矿山边坡处开路和扩大矿山塘口面积,又造成该处原有植被严重毁坏。2014年7月,延平区法院以谢知锦、倪明香、郑时姜犯非法占用农用地罪对3人分别判处一年六个月至一年二个月不等有期徒刑,并分别处罚金5万元。

原告认为,上述被告转让、开采有共同的过错,破坏的林地不仅本身完全丧失了生态功能,而且影响到了周围生态环境功能及整体性,尤其是山顶被破坏的林地,将会严重影响和改变周边及山下动植物的生态环境,导致生态功能脆弱或丧失。原告作为环境保护的民间组织,有义务参与、督促责任者恢复林地植被,保护生态环境,故依法向法院提起诉讼。

作为该案的支持起诉单位,中国政法大学环境资源法研究和服务中心诉讼部部长刘湘律师介绍说,之所以选择南平这个生态破坏类案件作为环境公益诉讼的突破口,是因为该案“污染或破坏的证据充分,能够得到执行,且当地法院愿意受理”。他说,我们追究被告的民事责任,基于已经追究的刑事责任,证据是比较充分的;同时还要考虑被告的执行能力,是否有能力承担民事责任,也就是进行生态修复。我们注意到,还有将近320万元是可以用来做生态修复的。提起诉讼之前我们去了当地法院,沟通的结果是当地法院很支持,当地林业局也很支持。

刘湘认为,这个案件的意义不仅仅在于是新《环保法》实施后的首例环境公益诉讼,还在于其影响性。“当地不止这一家开矿企业,还有其他家,造成当地生态破坏。如果这个案子能够胜诉,我们可能还会对当地其他开矿企业提起诉讼”。

环保部政策法规司法规处副处长李静云在1月4日举行的“新《环保法》实施首例环境公益诉讼发布会”上透露,我们的环境公益诉讼制度借鉴了美国的制度。当时美国的情况和我们现在的社会背景也很类似。需要这个制度不是为了诉讼,不是为了告状。面对此起彼伏的环境违法,政府不可能面面俱到,政府的执法能力无法监管到每一个角落。“公益诉讼就是解决这个问题,我们走群众路线,增大环境执法的威慑力,对企业形成威慑力。公益诉讼的目的就是监督和遏制环境违法行为”。

一同出席上述发布会的清华大学NGO研究所副教授贾西津表示,公益诉讼是法律的专业事件,是以一种理性的方式,以去敏感化的方式实现理性诉求。“走上法庭,其实是一种最理性的方式,也是在教会政府一种处理问题的有效的理性方式,实现平等的对话。如果公益诉讼能够可持续地走下去,对中国政府而言是很好的机会学习法治的理念和治理方式”。她说,“环境问题其实是一个发展问题。在温饱没有解决的时候,环境问题就无足轻重了。现在大家关注环境问题,开始反思发展,反思这是我们需要的发展吗?也开始反思人和自然的关系,反思生命存在的意义,人存在的目的是什么,背后具有很深的价值关怀。”

中华环保联合会法律中心副主任兼督察诉讼部部长马勇对公益诉讼之难深有感触,2013年他所在的组织提起8起环境公益诉讼却无一被受理。他坦言,环境公益诉讼面临三大挑战:一是环境公益诉讼的可复制性问题。2009年以来,我们团队做了很多公益诉讼,其中很多没有立案。还有的立案后被驳回。以半官方性质的中华环保联合会为原告的案子,不一定能适用于其他组织;另一方面,在不同地方,适用性也不一样。二是可持续性问题。有专业人才,才能做事,如何把这些人才留住,可持续发展,这是很关键的问题。公益组织的人一般都是以项目的方式在养人,一般一个项目执行一年,而一个诉讼可能一打就是几年,这如何具备可持续性?环境问题的解决,需要公众参与,需要NGO组织,尤其是当地环保组织,能够及时地回应环境污染问题。三是败诉的风险问题。以现有的方式运作,没有很好的资金支持不行,败诉后一打就没了。

有人担心公益诉讼一旦放开会泛滥成灾,马勇则认为,“我现在担心的不是泛滥成灾,而是谁会提起公益诉讼,谁敢提?首先是资金,谁能拿出一大笔钱为公益打一场诉讼?其次,很多环保组织都是在当地的,要考虑自身生存。如果地方公益组织敢在地方提起公益诉讼,需要很强的抗压能力。”他强调,“不要对公益诉讼期待太高,这只是一种法律手段,需要很大的资金和时间成本,想通过司法程序去解决环境问题成本是很高的,目前最低成本的还是行政过程。所以我们对公益诉讼要保持一种理性的态度。但公益诉讼肯定会对污染企业起到很大的威慑力,尤其是大的污染企业。”

司法不“手软”，环保才有力

2015-01-07 15:01:50 | 来源：新华每日电讯 | 作者：朱昌俊

1月1日,被称为“史上最严”的新《环保法》实施,与此同时,一起与环保有关的案件引发舆论关注:贵州毕节市金沙县检察院将环保局告上法院,要求其履行职责,处罚一家因噪声污染而频遭百姓举报的企业。这是我国首起由检察机关直接作为原告,向环保部门提起的行政公益诉讼案。(1月6日《新京报》)

本案最值得关注之处在于,这次检方是直接以原告的身份介入环境公益诉讼,真正开启了检方与地方环保部门在司法上的直接“对垒”格局。本案的首创意义不容小觑,也与十八届四中全会提出的“探索建立检察院提起公益诉讼制度”的规定形成呼应。

在以往,地方检察机关一般只作为公益诉讼的支持方,而非诉讼主体。这在现实中往往是符号意义大于实质意义,对于推动环保问题的司法裁决作用有限。正因如此,在本案中检察院向诉讼主体“转正”,对于强化司法在环保问题中的介入作用非常有必要。

值得注意的是,在以往的公益诉讼中,被告多侧重于涉事的排污企业,而指向环保部门的不作为或腐败的行政公益诉讼少之又少。这一诉讼格局的出现,除了相关制度配套的不健全之外,也是地方环保部门和社会公益组织与公民个人之间力量对比悬殊的必然结果。较之于公益组织或个人发起诉讼,检方主动作为原告起诉地方行政部门,其力量的“对抗”格局显然不可相提并论。

更为重要的现实是,推动检方在行政公益诉讼中担任原告,也是对于当前行政诉讼与环境公益诉讼所存在的不足的一种必要补充。在行政诉讼方面,《行政诉讼法》规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。也就是说,只有公民、法人或其他组织是民事权利的直接受侵害者,才能成为行政诉讼的主体,其他人或组织为他人利益或公共利益提起诉讼的权利被排除在外。如此一来,行政诉讼主体实质上是非常受限的。

在环境公益诉讼方面,即便在称之为“史上最严”的新环保法中,环境公益诉讼主体虽有所扩大,但依然严格限定在“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织”范围之内。虽然这已经由一审稿中的“中华环保联合会”一家公益环保组织扩大为“数家”,但公益诉讼主体的范围之窄可见一斑。

由此可见,在社会组织与公民个人参与公益诉讼的主体资格赋权遇阻的背景下,推进检察院向行政公益诉讼主体的迈进,不仅是对诉讼力量的必要补充,也是避开阻力的优选方案。这对于加速环保问题的司法化进程,更是一种不可或缺的助力。

不过,这一改革虽直接指向环保议题,首先考验的仍是司法环境。也就是说,通过探索与试点实践,赋予检察院的行政公益诉讼主体资格,其最终效果如何,还是要回到司法正义的维度上来考量。特别是,作为原告的检察院不仅要向违规违法的排污企业进行诉讼,更要将主要精力放在监督地方环保部门方面,着重解决行政部门“手软”的老大难问题。这样一种“对抗”格局,若缺乏能够真正超脱或独立于地方行政利益掣肘的司法环境作支撑,恐怕难以走远。

不“手软”的司法,才是环保的最有力后盾。可以期待,随着司法改革的进一步推进,司法系统逐步摆脱地方行政利益的束缚,检察院担任行政公益诉讼的主体,直接向不作为的行政部门叫板,或将逐步成为环境治理中的常态。但这项改革开启的同时,仍需警惕的是,赋予检察院的行政公益诉讼主体资格,并不意味着对于一般公民和社会组织的环保公益诉讼主体资格的替代,而只能是一种不可缺少的补充,落实公民与社会组织环保权利的扩大,仍不可或缺。

消费公益诉讼的界定与司法实务

2014-12-26 10:34:16 | 来源：中国法院网 | 作者：刘建梓

《民事诉讼法》（1）规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。（2）据此创设了全新的公益诉讼制度，为公益诉讼案件正式进入司法实务领域提供了法律层面上的依据。我国的公益诉讼暂分为两种，即环境公益诉讼与消费公益诉讼。而消费公益诉讼制度的确立，则以2014年3月15日新修订的《消费者权益保护法》（3）正式实施为标志。该法规定“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”（4）这是对《民事诉讼法》创设公益诉讼制度的积极响应，也是对消费者权益保护制度的重大突破。明确了消费者协会为提起消费公益诉讼的原告主体资格，对于保护消费者合法权益具有重大意义。消费公益诉讼制度的确立将会更好地发挥《消费者权益保护法》和消费者协会的作用，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济健康发展。（5）但《消费者权益保护法》规定的过于原则，对于除消费者协会外其他主体还能否提起消费公益诉讼，如何提起消费公益诉讼，应以谁为被告，如何准确界定消费公益诉讼的范围，法院如何受理、审理、裁判，消费公益诉讼在诉讼程序上有哪些特别之处，均没有明确规定。为适应消费公益诉讼即将进入司法实务领域，更好的运用好这一新的制度，从而更有利的保护消费者的合法权益，本文从法院民事审判工作实践的角度，探析消费公益诉讼进入审判实践中的几个问题。

一、消费公益诉讼的当事人主体资格问题

（一）关于提起消费公益诉讼的原告主体资格

公民不是提起民事公益诉讼的主体。尽管学术界与理论界不少声音认为公民个人应当具有提起公益诉讼的资格，但《民事诉讼法》已经明确将公民个人排除在提起公益诉讼主体资格之外。站在法院司法审判实践的立场，笔者不再探讨公民应否成为提起公益诉讼的主体问题。

《民事诉讼法》规定提起公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。（6）在对此解读的过程中，对于提起公益诉讼的“机关”应由法律明确规定，没有异议，但对于“法律规定”是否限制“有关组织”却有不同的理解。一种观点认为，有关组织提起民事公益诉讼，不需法律的明确规定。另一种观点认为，“法律规定”不仅限制机关，有关组织也应有法律明确规定。民事公益诉讼的起诉主体具有法定性，只有“法律规定的机关和有关组织”才有资格提起公益诉讼，这里“法律规定的”不仅限定“机关”，还限定“有关组织”，即这两类主体只有经法定，才可提起公益诉讼。（7）

笔者同意上述第二种观点，即“只有法律规定的机关和法律规定的有关组织”，才能提起民事公益诉讼。鉴于《民事诉讼法》并没有具体规定哪些国家机关和组织可以提起公益诉讼，该法实际将公益诉讼的主体问题指向其他法律。（8）《消费者权益保护法》将提起消费公益诉讼的主体明确规定为消费者协会。消费者协会是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织。（9）由消费者协会作为提起消费公益诉讼的主体可谓正当其责。《环境保护法》（10）也同样对提起环境公益诉讼的“有关组织”进行了规定，该法规定“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录社会组织，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼。”（11）立法的实践符合了提起民事公益诉讼的“有关组织”应为“法律规定的有关组织”的解读。同时，笔者认为，对此处的“法律”应作狭义理解，即仅为全国人大及其常委会制定的法律。从而对提起公益诉讼的主体资格予以限制。学术上许多观点认为，应当放宽消费公益诉讼提起的原告资格。在消费公益诉讼方面，我国可以借鉴国外公益诉讼原告多元化的做法。在民事公益诉讼领域中立法实行原告的多元化已成为近现代民事公益诉讼的基本趋势。（12）“应进一步放宽原告资格至市县级消协。若原告资格只限于中消协以及在省、自治区、直辖市设立的消协，那么全国有资格提起消费公益诉讼的主体不过30几个，对真正维护全国广大消费者的权益作用不大，赋予消协公益诉讼原告资格恐仅具有法律宣示的意义。（13）”笔者不赞同现阶段过于放宽提起消费公益诉讼的原告资格。首先，公益诉讼虽然在世界上有些国家获得蓬勃发展，但在我国仍是新生事物，司法实践进展不大，经验不足；其二，现在我国的私益诉讼制度较为完备，对于实际受到损害的消费者个人完全可以通过正常的私益诉讼维护自身的合法权益；其三，是我国法院的性质与职权决定的，作为国家的审判机关，法院行使审判职权是被动的，作为民事案件，“不告不理”是受理原则，结合目前我国法院面临的案件压力与司法公信力所呈现出的问题，对待公益诉讼，必须采取保守而审慎的态度。故目前，能够提起消费公益诉讼的主体仅为“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”。

对提起消费公益诉讼“机关”资格的设想与建议。民事公益诉讼制度已诞生近两年，相对应的主要单行法《消费者权益保护法》、《环境保护法》均进行了较大规模的修改，却未对提起公益诉讼的机关作出明确规定，体现了立法机关对于提起民事公益诉讼的机关主体资格予以充分谨慎。笔者建议接下来的立法和法律解释可适当将提起消费公益诉讼的原告主体资格授予检察机关和工商行政管理部门。

我国《刑事诉讼法》中规定对于在检察机关在提起刑事诉讼的过程中，如果发现国家财产、集体财产遭受损失的，可在提起公诉的同时，提起附带民事诉讼。（14）尽管此规定与民事诉讼法提起公益诉讼的规定无法完全对接，但国家、集体财产受损则可理解为是社会公共利益受损，依据检察机关的性质与职责，检察机关应对社会公共利益的维护起到一定的作用，众多消费者的利益也属于社会公共利益中的一部分。笔者认为，检察机关对于所提起的刑事公诉案件中，涉及侵害众多消费者合法权益、构成损害社会公共利益的，如对于办理的危害食品安全类的案件，在满足被告主体和案件事实条件的情况下，可以附带提起民事消费公益诉讼。

关于建议将工商行政管理部门作为提起消费公益诉讼的主体，主要是考虑工商行政管理部门是规范市场交易秩序、保护消费者合法权益的政府主管部门。同时，我国《海洋环境保护法》中规定，对破坏海洋环境造成重大损失的，行使海洋环境监督管理权的部门可以对责任者提出损害赔偿要求。（15）故将工商行政管理部门作为提起消费公益诉讼的主体，有立法上的先例，可予以参考。同时工商行政管理部门对经营市场和消费领域行使行政管理的职责，对于侵害消费者合法权益的行为易于发现，便于了解情况，获取证据能力强，对使用行政手段处理后，仍不能弥补和消除对社会公共利益所造成的损失与对众多消费者权益造成侵害威胁时，由工商行政管理部门提起消费公益诉讼更显得顺理成章。

（二）关于消费公益诉讼的被告。

依据《民事诉讼法》的规定，起诉必须具备一定的条件。（16）对于公益诉讼而言，除起诉主体不受起诉条件的限制外，其他仍应遵循《民事诉讼法》的规定，要提起消费公益诉讼，还应有明确的被告。《消费者权益保护法》中与消费者相对应的是“经营者”，消费公益诉讼是因侵害众多消费者合法权益损害社会公共利益的行为而提起的，目的为保护不特定的众多消费者的合法权益，所以，消费公益诉讼的被告应为商品或者服务的“经营者”。“经营者”的范围和种类应依《消费者权益保护法》而定，《消费者权益保护法》“争议的解决”一章（17）中，详尽地表述了能够对消费者承担责任的各类主体，具体有“商品的销售者、生产者，服务者，使用他人营业执照的违法经营者、营业执照的持有人，展销会的举办者、柜台的出租者，网络交易平台提供者，虚假广告经营者、发布者，在关系消费者生命健康的商品或者服务的虚假广告或其他虚假宣传中向消费者推荐商品或者服务的社会团体、其他组织或个人。”以及上述企业中因分立、合并而变更的，变更后承受其权利义务的企业。上述主体可能侵害消费者的合法权益，亦能成为侵害众多消费者合法权益继而损害社会公共利益的主体，当然能够成为消费公益诉讼的被告。

二、消费公益诉讼范围的界定

（一）消费公益诉讼的概念。消费公益诉讼即将进入法院司法实务领域，准确界定消费公益诉讼的范围显得尤为重要，而前提是明确消费公益诉讼的概念。对于消费公益诉讼的概念，学术界已有多种定义。如：“消费公益诉讼是指由于商品生产者、服务经营者的不法或不合理经营行为，使整个社会的正常商业秩序和消费者公众利益遭受或者存在侵害威胁之时，国家机关、相关的消费者团体组织或者消费者个人为维护消费者公众利益而向法院提起诉讼的制度。”（18）又如：“消费公益诉讼是指，在经营者的不法行为侵害了或者有侵害不特定消费者合法权益的可能的情况下，依据法律授权的特定的社会组织或者个人，为了维护消费者公众利益而向人民法院提起诉讼，由人民法院依法处理此案件的诉讼行为。”（19）根据上文对消费公益诉讼主体的分析，笔者认为，消费公益诉讼是指，在经营者的不法或不合理行为，侵害了众多消费者合法权益或者存在可能对众多消费者合法权益造成侵害的威胁，继而损害社会整个消费领域的正常秩序之时，由法律规定的机关、有关组织为维护消费者公众利益和消费领域的正常秩序，而向人民法院提起诉讼，由人民法院依法处理的诉讼行为。

（二）“侵害众多消费者合法权益的行为”须达到损害社会公共利益的程度。《消费者权益保护法》规定对“侵害众多消费者合法权益的行为”，即可以向人民法院提起消费公益诉讼，（20）与《民事诉讼法》关于公益诉讼的规定并不完全符合，《民事诉讼法》规定提起民事公益诉讼所针对的行为是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。（21）对该表述的理解，一种观点认为，这一表述将公益诉讼案件的范围限定为三类：一是污染环境案件，一类是侵害众多消费者合法权益案件，一类是其他损害社会公共利益的案件。（22）另一种观点认为，“只有污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为损害公共利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。”（23）笔者同意第二种观点。即不管是“污染环境”还是“侵害众多消费者合法权益”的行为，要得以提起公益诉讼，均须达到损害社会公共利益的程度。但何谓损害社会公共利益却难以界定。“公共利益范畴的核心内容就是其公共性，基本内涵是指在特定社会历史条件下，从私人利益中抽象出来能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需要，经由公共程序并以政府为主导所实现的公共价值。”（24）在消费公益诉讼中，侵害众多消费者合法权益的行为是否损害了社会公共利益，笔者认为可从以下几个方面进行判断：一是，该行为已经给不特定的众多消费者造成实际损失，且如不及时制止该行为，仍有不确定的消费者必然遭受损失；二是该行为虽尚未造成众多消费者合法权益受损，但该行为违反相关法律法规规定，对不特定的消费者权益构成潜在的威胁；三是该行为公诸于众后，让广大消费者对同类商品或服务的信赖及该行业的整体信誉产生极大担忧等不良影响。

（三）严格区分消费公益诉讼和一般维护受损害个体消费者权益的诉讼。公益诉讼制度在我国是新创设的制度，应与传统私益诉讼进行严格区分，才能使公益诉讼制度的规范尽快确立下来，使公益诉讼制度健康发展。如果是个体消费者在购买、使用商品或者接受服务中权益受到侵害，即使是数量众多的消费者，只要是请求保护自身受损权益的，不应是消费公益诉讼，但众多消费者权益受损的事实理应是公共利益受损的一个证明。《民事诉讼法》规定了代表人诉讼制度，包含人数确定的代表人诉讼和人数不确定的代表人诉讼。消费者的合法权益受到实际损害，向人民法院起诉时人数确定的可以适用《民事诉讼法》第五十三条的确定的规则，（25）起诉时受损消费者人数不确定的适用《民事诉讼法》第五十四条规定的人数不确定的代表人诉讼规则。（26）代表人诉讼制度基本能够解决众多消费者为维护自己受损的权益而向法院提出的保护请求。因此，能够通过代表人诉讼解决的消费纠纷，应由消费者提起传统的民事私益诉讼，运用代表人诉讼规则，达到保护消费者个体权益并节约司法资源的目的。如果不加限制地认为侵害众多消费者合法权益上的行为均属公益诉讼的案件范围，则有可能将本来可能适用代表人诉讼这一私益诉讼的案件当成了公益诉讼案件。（27）有权提起消费公益诉讼的主体依法提起消费公益诉讼与消费者提起普通消费者权益保护私益诉讼应是并行不悖的，互不影响，但法院作出的生效判决、裁定可以互相成为相关事实的确认依据。

三、消费公益诉讼司法实务中的几个问题

（一）设立消费公益诉讼行政处理前置规则。

《消费者权益保护法》规定，发生消费者权益争议，可以协商和解、请求消费者协会或其他依法成立的其他调解组织调解、向有关行政部门投诉、提请仲裁、向法院起诉。（28）一般来说协商和解、调解是消费者在争议初期最常用的方式，但却存在很大的不确定性，消费者的权益很难得到保障。如果和解、调解不成，则向有关行政部门投诉请求处理是最为及时、有效的手段。目前我国维护消费者合法权益、对商品市场秩序进行行政管理的主要为工商行政管理部门。如经营者某种行为侵害或可能侵害众多消费者合法权益时，应先由有关行政主管部门（主要为工商行政管理部门）处理，只有当行政机关处理之后，仍无法制止公共利益继续受损之时，法律规定的主体（目前为省级以上消费者协会）方能提起消费公益诉讼。

（二）关于消费公益诉讼的诉讼费用。

消费公益诉讼的案件受理费，不能依照一般财产案件以诉讼标的金额计算。因为消费公益诉讼的目的主要是预防性，针对经营者的“行为”进行评价，评判该行为是否为侵害众多消费者合法权益并损害社会公共利益的行为，做出的判决也应当主要是判令经营者停止某项行为或采取某项措施防止公共利益受损。由于公益诉讼的公益性，有观点认为公益诉讼案件可以先不让原告预交，或给予缓交，待结案时如被告败诉，则由被告负担，若原告败诉则可予以免交。笔者不赞同这种观点，一是因为诉讼费用的缓交、免交属于司法救助的范畴，对于提起消费公益诉讼的消费者协会等组织，不符合国务院诉讼费用交纳办法中司法救助的条件；二是交纳诉讼费是诉讼程序启动的标志，具有象征意义。鉴于消费公益诉讼的公益性，笔者认为，可以采用“按件计收”的方式，每件收取1000-5000元，立案时由原告预交，结案时如果被告败诉，则由被告承担诉讼费用，并负担原告支出的律师费、鉴定评估等费用。若原告撤诉或法院经审理未支持其主张，则可对原告进行减半收取。鉴于原告提起消费公益诉讼的社会公益性，建议设立消费公益专项基金，原告所预交或负担的费用可从该基金支付。

（三）关于消费公益诉讼的举证责任

民事诉讼中举证责任的一般原则是“谁主张谁举证”。但由于现代消费日趋复杂化、专业化，某些消费产品和服务科技含量较高，消费者与经营者间存在严重的信息不对称。因此，原告一方有时难以证明生产者、经营者有过错及过错与结果之间的因果关系，缺乏提供被告违法或者侵害消费者权益的确切证据的能力。（29）所以，对于消费公益诉讼的举证责任的分配不能完全实行“谁主张谁举证”，对一些情形可以实行举证责任倒置，目前法律和相关司法解释已有相关的具体规定。如《消费者权益保护法》中对机动车、计算机、电视机、电冰箱、空调器、洗衣机等六种耐用商品和装饰装修服务是否存在瑕疵进行了专门规定，规定消费者自接受商品或者服务之日起六个月内发现瑕疵发生争议的，由经营者承担有关瑕疵的举证责任。（30）《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》也规定，如消费者举证证明因食用食品或者使用药品受到损害，只需初步证明损害与食用食品或者使用药品存在因果关系即可，除非被告能证明损害不是因产品不符合质量标准造成的除外。（31）该司法解释第六条规定“食品的生产者与销售者应当对于食品符合质量标准承担举证责任。”（32）虽然该条只是规定了食品，但笔者认为，在消费公益诉讼领域，对于所有商品都应由经营者对商品符合质量标准承担举证责任，服务者对所从事的服务符合服务规范和标准承担举证责任。

当然，在消费公益诉讼中，原告应当对提起消费公益诉讼的条件和基本事实承担举证责任。如对经营者的行为已经发生、众多消费者受到损害、经营者行为对消费者权益受损存在重大威胁等事项，应按“谁主张谁举证”的原则，由原告承担举证责任。对于法律和司法解释没有明确规定“举证责任倒置”，而根据公益案件的性质，又不适宜按“谁主张谁举证”处理的，法院可能根据案件具体情况，妥善分配举证责任。

（四）消费公益诉讼中责任承担的类型和方式

原告提起的消费公益诉讼如果成立，则说明被告侵害了社会公共利益，应承担广义上的侵权责任。承担侵权责任的方式有：停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉八种。（33）通过前文分析，我国的消费公益诉讼主要是对经营者的行为进行评价，应主要为“行为禁止之诉”，主要功能在于预防，而非“损失赔偿之诉”。故笔者认为，在消费公益诉讼中主要用到的是停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等。具体表现形式可以参照《消费者权益保护法》中规定的方式和措施，设立如下责任承担形式：停止销售、提出警示、召回商品、对商品进行无害化处理、销毁特定商品、停止生产、停止服务、变更销售或服务方式。（34）在适用上述这些措施时，也可同时判令被告在公共媒体、主要销售地或主要服务地向广大消费者赔礼道歉。另外，根据案件具体情况，可以判令被告在经营期内交纳“维护消费公益保证金”，具体数额可参考相关法律中对该行为的行政罚款数额而定。

新环保法出台满月：全国公益诉讼立案仅3起

2015-02-02 10:36:00 | 来源：新京报 | 作者：金煜

1月1日起，新环保法生效，一周后，最高法就环境公益诉讼出台司法解释，符合条件的700余家社会组织都可提起环境公益诉讼。这意味着从制度层面，环保组织对污染企业提起公益诉讼的大门敞开。

至昨日，新环保法满月，记者采访多家环保组织，发现除少数跃跃欲试，准备从事公益诉讼之外，大多数仍处于观望状态。据记者统计，环保组织提起的公益诉讼，全国真正立案的仅3起。

对此，多位专家和多个环保组织表示，环保公益组织在资金、能力、人才等各方面还有很多的欠缺，“有心无力”，也有的即使有能力从事公益诉讼，但意愿并不强，环境公益诉讼的“春天”尚需时日。

一个月立案三起公益诉讼

少数民间环保组织跃跃欲试，官员称占主体的官方环保组织热情不高

新环保法1月1日生效，当天就有“好消息”传来。

环保组织自然之友和福建绿家园收到了福建南平市中院立案通知书，他们就当地采矿主破坏林地的行为，提起的国内首个针对生态破坏的环境公益诉讼被立案，这是新环保法生效后立案的首例环境公益诉讼。

新环保法实施生效满月，据记者统计，至今有三起环境公益诉讼立案：除南平案外，还有中华环保联合会就山东东营两起企业污染案提起的公益诉讼。

在南平案得到受理的同时，自然之友就江苏泰州“12·19”污染案提起诉讼。该案因判污染企业赔偿1.6亿元，创我国环保公益诉讼赔付之最。自然之友认为，除了已被判决的污染企业之外，还有其他污染企业也同样应受到处罚，于是继续提出诉讼，目前该案暂未获受理。

“我们也是想看看，同一案件，所有的变量都一样，当地的环保联合会可以提起诉讼，我们作为没有官方背景的民间组织能否提起诉讼？”自然之友总干事张伯驹说，“现在看，并不是一帆风顺。”

像自然之友这样跃跃欲试的民间环保组织并非个例。但据张伯驹调查发现，只有十几家民间环保组织“有能力”、“有意愿”开展环境公益诉讼尝试。

据民政部统计，全国可提起公益诉讼的生态环保类社会组织有700多个。民政部民间组织管理局副局长廖鸿在接受新京报记者采访时表示，这700多个环保组织，大部分是官办的社团组织，很多是行业学会，提起公益诉讼的意愿不高。“我估计，打官司的不会很多。”

多家环保组织坦言无意诉讼

很多民间组织缺少资源和精力，也没有专门法律人员

廖鸿的判断不只适用于官方环保组织，民间环保组织亦是如此。

新环保法实施后，自然之友计划面向全国民间组织建立合作网络。但经过一个月的观察，真正“有能力”且“有意愿”尝试环境公益诉讼的“小伙伴”并不多。即使自然之友愿意提供律师资源，一家地方环保组织也还是拒绝了合作意向。这家民间组织，没有专门的法律方面的人员，没有足够的资金和精力去打官司。

云南环保组织绿色昆明负责人梅念蜀也坦言，该组织一共只有五六名全职人员，缺乏资源和能力，很难从事专业的公益诉讼，“这对我们现在来讲太难了，只有发展壮大以后才能考虑新的策略。”

湖北环保组织“绿色江汉”负责人运建立告诉记者，目前尚没有打算进行环境公益诉讼。“主要是没有合适的案例。”

“真正愿意打官司的环保组织还是很少，本来有资格的组织就少，愿意‘管闲事’的组织更少了。”中国政法大学法学教授王灿发说，目前的现状验证了他在此前讨论新环保法修改时的观点：公益诉讼不会出现滥诉的情况，更别说“井喷”的爆炸式增长了。

河北省去年底出台了全国首个公众参与环境保护的地方条例。河北省环保联合会环境权益保护中心主任、河北省环保厅顾问马倍战说，他们律所没有得到一家环保组织委托代理环境公益诉讼的请求。

据了解，河北省除了官办的省环保联合会，石家庄市环保联合会和邯郸绿色环保联合会之外，没有其他具备主体资格的民间环保组织。“没有委托方，一家都没有，不管是本地的还是外地的。”他有点无奈地表示。

“囊中羞涩”是环保组织的痛处

打一起公益诉讼可能要花几十万，有的组织一年预算最低仅几万

在南平案研讨会上，中华环保联合会法律督察中心马勇说了这么一句话：“都在说环境公益将迎来春天，但我们NGO准备好了没有？”

在他看来，现状是民间环保组织在资金、能力、人才等各方面，都还准备不足。

马勇说，起诉首先需要环保组织自己投入进行前期调查，此外，大量的环保组织是“项目养人”，如果没有专门的法律项目的话，根本就没有足够的专业人才来打官司。

自然之友是少有的将法律政策列入核心业务的民间环保组织，张伯驹介绍说，即便如此，真正专职进行公益诉讼的只有三个同事，此外还加上一些实习生、志愿者和志愿律师。

据记者了解，目前很多参与环境公益诉讼的环境律师，很多是免费参与，也有的仅象征性的收取费用，但外地调查的差旅费还是需要环保组织提供。

在张伯驹看来，资金是草根组织打公益诉讼的一大痛点，如果不能立案，前期投入将血本无归，这种不立案或败诉的风险，使得很多环保组织没有勇气去打公益诉讼。

马勇也表示，打一起公益诉讼，很可能要花几十万，而现在很多民间环保组织年预算多的上百万，少的只有几十万甚至几万元，有的本来都是靠兼职志愿者撑着，根本没这个资金实力。

NGO面临“是否敢于起诉”考验

很多污染企业都是当地经济发展的重点企业，环保组织起诉需要抗压能力

除人才财物等因素外，对NGO来说，真正的考验是“有没有意愿，或者敢不敢去提起诉讼。”马勇说，很多污染企业都是当地经济发展的重点企业，环保组织是否敢于起诉、是否有着足够的抗压能力，是地方民间环保组织面临的最大考验之一。

张伯驹同一些地方环保组织有过大量沟通，对方更愿意做一些环境宣传、教育等较“软工作”，并不愿意站上原告席。在他看来，“有的的确是面临地方压力。”

张伯驹举例说，此前有个环保组织介入到当地一起污染事件，结果在审查年检时遭遇了阻碍。

尽管去年以来，江苏泰兴、广东广州、贵州毕节等地出现了检察机关作为支持方介入公益诉讼的案例，但是在其他地方能否复制，还要打个问号。

如果得不到官方的支持，环保组织能否成功提起公益诉讼？马勇的态度是谨慎的。即使是官方背景的中华环保联合会，此前曾经在海南提起一起公益诉讼，并得到当地法院的支持，当地的环保法庭十分愿意操作公益诉讼，但一个月后，“事情发生急剧的变化”，已经受理的案件又被驳回，“原因还是因为当地行政力量影响太大，地方法院扛不住。”

尽管面临种种挑战，但部分环保组织不是在消极应对，而是主动“练内功”，提高“实战”能力，各种研修班、学习班、实习项目也正在火热地组织起来。

环保组织自然大学负责人冯永峰说，该组织开始组建公益诉讼律师团，已有不少环境律师报名。王灿发的中国政法大学法律受害者援助中心今年将召开公益诉讼的律师培训班。

“NGO自身人才、资金等方面固然需要提高，”在环境与公众研究所主任马军看来，“核心仍在于地方部门，是否愿意推动司法途径作为解决环境问题主要途径之一。”

【新闻资料】

哪些组织可提环境公益诉讼

对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；

（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

——环保法

公益诉讼需具备“法治任性”

2015-02-02 10:40:41 | 来源：广州日报 | 作者：王旭东

去年底，浙江省消保委认为“强制实名制购票乘车后遗失车票的消费者另行购票”规定违法，遂将上海铁路局告上法庭，此案被称为“公益诉讼第一案”。2015年1月30日，浙江省消保委却接到了上海铁路运输法院“不予受理”的裁定书。对此，省消保委认为，裁定“与事实和法律不符”，已于当天向上海铁路运输中级法院提起上诉。（2月1日《现代金报》）

在法治的平台上，消保委与“铁老大”过招。“公益诉讼第一案”的意义在于，公益诉讼主体敢作为，用法律手段与司法路径，向铁路的“霸王条款”发起挑战，以维护遗失车票群体的利益。还在于“鞭策与激励”，新消法授权的公益诉讼主体，如果少作为，甚至懒作为，就会“消耗”法律的善意与维权功能，让法律成为“纸老虎”。只有类似的公益诉讼进入法治“新常态”，才能激活法律，捍卫法制尊严，维护社会的公平正义。

浙江省消保委没有“放弃”，提起上诉，还“趁热打铁”，向上海市高级人民法院发出《关于请求对全国第一例消费公益诉讼进行立案监督的报告》。当公益诉讼进入司法程序后，未必就畅通无阻，各种阻力都可能成为“挡路虎”，这既或是挑战霸王条款的必经之路，又或是法治社会建设的“缩影”。

公益诉讼之“矛”PK霸王条款之“盾”。“矛盾”的双方相互依存，关键看谁更胜一筹。很多霸王条款“不合理存在”，有其既得利益的土壤，也有部门立法时代的痕迹，公平的天平从一开始就偏离了准星。诚如有关人士所认为的，随着时代的进步，霸王条款“拖了法治社会的后腿”，越来越成为依法治国、法治社会建设的“绊脚石”。而公益诉讼完全可以锻造成一把锋利的“矛”，戳中霸王条款的要害，把不公平、不合理的东西“挑于马下”。

公益诉讼，既要按下“快进键”，又要具备“法治任性”。公众期待着可以提起公益诉讼的消协组织勇于、善于维护消费者利益，“勇于”是法律责任的担当，“善于”则内含改革创新的智慧。同时，亦期待着公益诉讼“蹄急”于法治大道上，并且在每一起公益诉讼过程中“步稳”，一步一个脚印，踏在法治建设的轨道上。也就是说，既求公益诉讼的“量”，更诉求“质”；落脚点在于，公益诉讼的“量的积累”，能够引起法治社会“质的飞跃”。

郑红：立法明确检察机关可以提起公益诉讼

2015-03-06 08:25:22 | 来源：法制日报 | 作者：周斌

环境保护是今年两会的焦点话题，司法保护环境中，公益诉讼一直是社会关注的热点。今年，广东省人民检察院检察长郑红代表就准备了一份《关于建立检察机关提起公益诉讼制度的议案》。

“民事诉讼法规定'法律规定的机关和有关组织'可以提起公益诉讼，并未明确授予检察机关提起公益诉讼的权力，以及行政公益诉讼制度的空白，很大程度地限制了检察机关在民事、行政诉讼领域维护公共利益的作用发挥。”3月5日，郑红在接受《法制日报》记者采访时表示，亟需在立法上尽快确立检察机关提起公益诉讼的主体地位和程序规范。

公共利益保护形势日益严峻

郑红说，随着经济社会的发展，环境污染事件、食品药品安全、国有资产流失等对公共利益造成的危害日益严重，而现行诉讼法律制度却难以满足公共利益保护需要。

他分析道，在刑事诉讼领域，作为公共利益保护的最后一道防线，刑事诉讼对危害行为的构成具有严格的要求，其产生的效果也以惩罚为主，补救和预防的效果较弱；

在行政诉讼领域，行政公益诉讼制度尚未确立，个别行政执法机关乱作为、不作为情况严重，对环境污染等损害公益的行为疏于监管或者以罚代刑，导致公共利益得不到有效保护，对行政机关本身损害公共利益的行为也缺乏强有力的监督和规制手段；

“在民事诉讼领域，很多老百姓与损害结果有直接利害关系，可以起诉，但其往往考虑诉讼成本过高、得不偿失而缺乏起诉动力。” 郑红说，而非直接利害关系主体提起公益诉讼又受到限制，需要满足民诉法“法律规定的机关和其他组织”的要求。

他认为，检察机关作为国家的法律监督机关,在公民维护公共利益动力不足、一些地方政府维护公共利益失职渎职的情况下,由检察机关从维护法律权威、维护国家法律统一正确实施的角度,积极主动行使法律监督权维护公共利益,是全面履行检察职能的必然要求。由检察机关提起民事、行政公益诉讼，将有效改善目前公共利益保护薄弱的局面。

检察公益诉讼主要涉及环保

2014年12月25日，一起因村民倾倒千余吨污泥造成环境污染的案件在广东省广州市白云区人民法院开庭审理，与以往不同的是，白云区人民检察院派出检察官出庭支持起诉。这是广东首例由检察机关作为支持起诉人出庭的环保公益诉讼案件。

郑红介绍说，近年来,广东省检察机关根据民事诉讼法“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”等规定,积极开展提起公益诉讼的实践探索。2005年至今共提起民事诉讼33件，主要涉及环境污染等案件类型。

司法实践中，广州市检察机关先后就多起环境污染案件提起公益诉讼，均获得审判机关支持，判决污染企业停止侵害、恢复原状、赔偿损失等。有的检察机关在提起公益诉讼的同时，将研究机构监测的环境数据及分析结果向当地政府通报,督促其加强对相关企业的监管和环境治理工作。司法保护生态环境效果明显。

明确检察有权提起公益诉讼

党的十八届四中全会决定明确要求，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。郑红认为，当前首先要立法明确检察机关提起公益诉讼的主体资格。

他说，民诉法中“法律规定的机关和有关组织”具有开放性,建议全国人大常委会作出立法解释，明确将检察机关列入其中。同时，修改人民检察院组织法，就检察机关的职权增加“对于损害公共利益的行为提起民事、行政诉讼”的内容。

“基于国家法律监督机关的地位和公权力相互制衡的原理,检察机关成为提起行政公益诉讼的主体毋庸置疑。” 郑红说，行政诉讼法不久前完成首次修改,虽然未将行政公益诉讼纳入其中,但建立行政公益诉讼制度并明确检察机关的诉讼主体资格,应当是继续完善行政诉讼制度的重要内容。

他建议全国人大常委会在时机成熟时修改民事诉讼法、行政诉讼法，明确检察机关提起民事、行政公益诉讼的主体地位、适用范围、诉讼程序等事项。

第五篇：环境公益诉讼制度

环境公益诉讼制度

【摘要】随着社会和经济的日益发展，出现了越来越多的新型侵权诉讼，它侵犯的不仅仅是个人的切身利益，更重要的是侵犯了社会的公众利益，而目前相关的法律法规又不能对这些侵犯社会公众利益的侵权行为给予相应的制裁，这就使得公共利益不能得到有效保护。本文从环境公益诉讼的理论制度研究入手，分别对目前我国的环境公益诉讼程序、赔偿方式等加以分析，旨在完善我国的环境公益诉讼制度。【关键词】公益诉讼；环境责任保险

【正文】

长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，对于环境污染和破坏生态资源的行为基本上是采取行政手段予以制裁。而传统的行政制裁又由于其本身的局限性和处罚的软弱性，而使得其惩罚效果不尽人意。因此,突破传统的诉讼法体制，加强环境公益诉讼的研究，建立一套行之有效的、完善的环境公益诉讼制度，才能为维护环境公益提供强有力的程序保障。

一、环境公益诉讼概述

公益诉讼制度起源于罗马时期，现代意义的公益诉讼是以诉讼标的为基准命名的一种诉讼形式。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会团体、组织、公民个人，根据法律，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，寻求司法救济。而环境公益诉讼则是公益诉讼所包含的众多方面诉讼中的一种，它是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害的可能时，法律允许任何公民、社会团体、国家机关为维护环境公共利益而向国家司法机关提起诉讼的制度，它是公众环境权益受到侵害是的法律救济途径之一。从国内外的实践看,建立环境公益诉讼制度,可以更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。

二、环境公益诉讼的种类

在现实生活中,对于环境公益的侵害不是仅限于某一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生，根据提起诉讼的原告身份，可以将公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，表现为五种具体形式

（一）环境公益诉

环境公益诉讼即公民或者法人，出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出私人为公益的显著特点 环境公益诉讼包括民事和行政两种形式：

1．环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼在具有相应制度设计与制度实践的国家具有不同的称谓,但本质上均属于环境公益诉讼之范畴。环境民事公益诉讼制度是指为直接维护环境公益,任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼,要求人民法院对环境公益予以救济的法律制度。

2．环境行政公益诉讼。行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，是指没有直接利益关系的公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。

（二）环境公诉

环境公诉，指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出公权为公益的显著特点。环境公诉，其实包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形 1．环境刑事公诉。即检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最常见的环境公诉

2．环境民事公诉。它是指在公民或者法人的民事经济行为，污染了环境或者破坏了生态．因而侵害公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预，请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼。

3．环境行政公诉。它是指检察院认为行政机关的具体行政行为危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。

三、我国环境公益诉讼制度的基础

（一）法律基础

我国宪法第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第十九条规定“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”。党的十七大报告明确提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。上述法律法规和国家的大政方针政策都为我们构建环境公益诉讼制度提供了立法依据。

（二）法理基础

环境公益诉讼产生的法理依据为公民的环境权。公民的环境权是公民的一项基本人权，是人们利益和需要的自发反映，它作为基本人权已为《人权宣言》所确立，作为私权，它应该是可诉的和可强制执行的权利。而要实现这可诉性与可强制执行性就要建立环境公益诉讼制度与之相适应，使得公民的环境权能通过诉讼的方式，更好的请求审判权的支持而实现。从而达到“主持社会正义与公平，保护国家和社会公共利益”这一最终目的。

（三）实践基础

随着社会和经济的不断发展，出现了很多新型的需要保护的权利，而相关的法律法规对此并没有做出相应的规定，这就需要在实践中积累经验来应对此类问题。因此，在一定程度上实践往往是推动立法的先行者。我国学术界在研究环境公益诉讼制度的同时，司法界已经进行了有益的实践。例如，2008年12月9日，广州海事法院对广州市珠海区人民检察院提起的广东首例水资源污染公益诉讼案作出了一审判决。类似案例近年来在全国各地法院频频出现，人民法院已向社会敞开了环境保护公益诉讼之门。

四、我国环境公益诉讼制度之不足

（一）缺乏法律支

我国尚没有专门的公民环境诉讼制度,只在《环境保护法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中有原则性的规定。严格地说,这些规定虽然有肯定公民诉讼的意思,但属于原则性规定,过于笼统对诸如诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题缺乏科学详尽的界定,因而缺乏可操作性,在实践中也不可能根据这一条规定提起公民诉讼。相比之下，美国《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》等联邦环境法律关于公民起诉权和司法审查的规定加上《联邦行政程序法》的有关规定为公民或公民团体的环境诉讼予以前所未有的法律保障。此外，密执安等州以专门的“环境权法”赋予公民保护公共环境权益的诉讼权。所有这些判例法和成文法构成了美国关于公民环境诉讼的法律依据,使之成为一项独特、完备而又严密的法律制度 [1]。

二）原告资格受限

依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体，有权提起环境公益诉讼。这是环境公益诉讼制度的核心。这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人、或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。现实生活中，许多情形下，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。

（三）诉讼范围狭窄

在一般的侵权诉讼中，受到违法行为侵害的往往是特定人的合法权益，而且这种侵害通常已经发生，损害已既成事实，而在环境公益诉讼中，违法行为侵犯的对象是公共利益，对普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损害。而根据我国法律的规定，提起诉讼的原告必须与案件有直接的厉害关系，这就大大限制了环境公益诉讼的主体资格，不利于公众积极的参与到环境保护的队伍中来。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益诉讼的法律法规的缺失，导致在现实中法官遇到这类案件必须有很强的专业能力才能使案件的处理更接近公正。当法官在每个具体的公益诉讼案件中都致力于最大限度的维护公益时,即会导致司法更少保守性、更多创新性。而公益诉讼本身存在的创造性司法,与司法自身的保守性之间存在相当程度的矛盾和冲突，这对于公益诉讼的胜诉来说无疑是雪上加霜。

五、建构环境公益诉讼制度的设想

环境公益诉讼是一类与传统诉讼具有本质差别的新型诉讼制度，对于它的建构，我们应当放弃以往思考模式，全面客观地看待环境的生态价值，以实现公平、正义的法律价值为理念，借鉴国外环境公益诉讼制度的做法，在涉及维护公共利益的立法中，对环境公益诉讼制度加以明确规定。

（一）建立环境公益诉讼程序

目前我国的环境公益诉讼制度还很不健全，尤其是程序的缺失很难保证公共利益得到法律的保护，因此完善环境公益诉讼的程序迫在眉睫。一方面，应当修改我国环境保护法明，通过修改环境保护法，在实体法上确立“公众环境权”，赋予一切单位和个人有权针对侵害“公众环境权”的侵权人提起环境公益诉讼。另一方面，我们建议在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的程序，切实做到有法可依。

（二）拓宽原告资格

法律应该规定任何公民、法人或者社会组织等，在违法行为人行使违法行为时，自己的直接利益虽没有遭受损失，但在国家利益，社会公共利益受到严重损害时，不应苛求起诉人必须于本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和个人，并享有要求有关机关对社会公共利益进行保护的权利。换言之，只要发生了公共利益受到损害的事实或存在公共利益受到行政行为侵害的可能性，作为社会公共利益的共同主体的一份子，任何个人、社会组织及特定国家机关都有权提起诉讼。这样通过对原告起诉资格的放宽，扩大了公益诉讼的诉讼主体，从而提高公民环境诉讼的活跃程度。

（三）扩大公益诉讼的范围

对公益的损害，既有一般民事主体的行为，也有行政机关的行为，根据环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行为还是政府的行政行为，分别确立采取民事诉讼和行政诉讼。但针对被诉的行政行为，我国目前仅仅是界定为具体行政行为，而像开发计划、规划、政策等抽象行政行为，有时对环境也会造成眼中的危害，所以在环境公益诉讼中，我们应放宽诉讼范围，不仅对具体行政行为进行诉讼，对抽象行政行为也应能进行诉讼，从切实保障相对人和国家社会公共利益出发，未雨绸缪，在违法抽象行政行为实施前，通过司法审查的手段，组织其实施是十分必要的

（四）建立专门的环境审判庭

环境案件是我国在工业化过程中出现的一种新类型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有专业性强、影响面广、取证困难、类型新颖等特点。因此，应当将环境案件从其他的案件中区分出来，成立环境案件审判庭，同时根据建立环境审判庭的需要，人民法院应当选拔一支专业水平和整体素质较高的办案人员，开展环保专业知识培训，保证环保案件处理的正确性和合理性。如目前贵阳市、昆明市中级人民法院都设有专门的环境审判庭来确保环境诉讼案件的公正解决。

（五）改革诉讼费用的收取制度，建立原告胜诉奖励机制

目前我国实行诉讼费用由原告预付，判决生效后，由败诉方承担的制度，在普通诉讼中，当事人认为保护私利，交纳诉讼费用是理所当然的，而提起环境公益诉讼的主体是为了维护社会公共利益，胜诉后的受益人不仅仅限于本人，而是不特定的多数人甚至可能是整个社会，如果所有的诉讼费用都让原告承担，显然违背公平的原则，因此应该分担诉讼费用的承担，减轻原告的经济负担，提高其对公益诉讼的认识。另外，如果环境公益诉讼的原告是公民或社会组织，可以在原告胜诉后，给予适当的奖励。因为原告的目的并非为了私人利益，而是为了国家利益社会公共利益，在诉讼过程中，原告还要承担一定的举证责任、诉讼费用，以及大量的人力、财力、物力的消耗，对于原告的这种行为，国家有必要在其胜诉后给予适当的奖励。给予胜诉原告适当的奖励，一方面作为一种弥补原告经济损失的方式，是对原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓励更多的人去监督违法行为，鼓舞更多的公民积极参加到环境公益诉讼中来，推动环境公益诉讼的发展。

（六）建立环境污染强制责任保险制度

环境责任保险最早出现于1960年代，它随着环境污染事故的大量出现和公众环境意识的提高应运而生。环境责任险强大的分散和转嫁风险功能，深受污染企业和污染事故受害者的青睐。众所周知，环境污

[2]。染发生后，企业面临的往往是巨额的经济赔偿，而鲜有企业能真正的有这种支付巨额赔偿的能力，因此就需要一种替代性的赔偿机制，对社会来承担一种公共利益的赔偿责任和对受害人承担的私益赔偿责任，环境侵权责任保险应运而生。环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。国际上环境污染责任保险有不同方式。德国、瑞典在环境污染责任保险方面，强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。英国、法国采取自愿保险为主，强制保险为辅，在油污损害赔偿等方面采取强制责任保险制度。2007年国家环保部发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，在我国首次提出开展环境污染责任保险工作，这对加大我国环境保护力度，维护社会、单位和公民合法权益，推进我国生态文明建设具有重要意义。

六、结语

在环境纠纷越来越多的今天，建立环境公益诉讼制度具重要现实意义。一方面它能解决行政权利保护环境公益的不足，缓解环境问题，使得公民能通过诉讼的途径来保护环境，维护公民的环境权；另一方面，它能使我们对于环境的保护做到有法可依、执法必严、违法必究，达到预防犯罪、处罚犯罪的目的；第三，通过环境公益诉讼，能提高公众参与环境保护的积极性与切实可行性，从而切实保护国家利益与社会公共利益，实现代际间的公平与人类的可持续发展。因此，我国环境公益诉讼制度的构建势在必行。

【作者简介】

王宁，女，昆明理工大学主要环境与资源保护法学硕士研究生。

【注释】

【参考文献】

[1]张明华.环境公益诉讼制度刍议.法学论坛.2002年第6期.[2]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京:北京大学出版社.2000.196;204-210.[3]张旭东.环境民事公益诉讼法律制度研究[J].北京邮电大学学报，2007，（1）.[4]唐秋玲.行政公益诉讼原告资格之构建[J].株洲工学院学报，2005（5）.