公益诉讼制度设计

第一篇：公益诉讼制度设计

一、构建我国公益诉讼机制的设想

构建适合我国的公益诉讼机制，可以借鉴国外有关公益诉讼方面的经验，毕竟英、美等国家对公益诉讼问题已经有了一定的理论、立法和实践经验，但更为重要的是结合国情，立足现状，建立一个有特性、操作性强的公益诉讼机制。笔者就此提出以下几点构想：

首先，从立法上放宽原告起诉资格，允许与案件无直接利害关系的组织和个人提起公益诉讼，维护被侵犯了的国家利益和社会公共利益或其它不特定人的权益。另外，应赋予检察机关对公益诉讼起诉的资格，因为在国有资产流失、环境污染、政府非法行政行为等案件中，被告相对于起诉的个人来说都有很大权力或势力，个人或一般组织即使敢于对其起诉，在诉讼过程中也会遇到很大的阻碍。检察机关作为专门的公诉机关和法律监督机关，同样可以作为公共利益的有利维护者，被赋予对公益案件提起民事公诉和行政公诉的权力。

其次，设计科学合理的、具体的公益诉讼程序。我们所讨论的公益诉讼主要涉及民事诉讼和行政诉讼领域，其诉讼程序可以根据具体案件分别适用民事诉讼法和行政诉讼法，如对地方政府或国家机关人员挥霍钱财提起的诉讼可以适用行政诉讼程序，关于环境污染案件公民对侵权企业或工厂的诉讼适用民事诉讼法。不过公益诉讼毕竟与一般的诉讼有所差别，对其也应有一些特别的规定，如对于一些侵犯公共利益的行为，应先要求相关行政机关解决处理。

再次，明确诉讼费用的承担。由于公益诉讼中的原告不是为了自己的个人利益而是从追求正义、维护社会正常秩序或保护国家利益不受侵犯的动机出发参加诉讼。因此，不仅要在受理费上以及其他诉讼费用上把征收标准降至最低，对胜诉的原告（除检察机关外）还应给予奖励，以鼓励和促使更多的人敢于使用法律手段维护国家和社会的利益。

二、我国公益诉讼制度的构建思考

我国公益诉讼的发展, 一方面要以典型案例为契机扩大公益诉讼的社会影响与社会认知度, 另一方面, 应在融合与借鉴两大法系成熟经验的基础上, 适时制定和修改相关法律, 构建我国的公益诉讼法制体系。

(一)在宪法中补充增加有关规定公益保障与公益诉讼的条款

20世纪20年代以来, 许多国家的宪法宗旨和宪法内容都更加关注社会公共利益的变化。在实行宪治和法治的当代, 包括公益诉讼在内的重大法律建制都必须从国家根本大法中求得合法性。目前可能被作为公益诉讼宪法依据的是宪法第2条、第12条和第41条。

综观各条可知, 我国宪法并没有有关公益诉讼的明确规定, 宪法条文中的公共财产并不等同于公益, 申诉、控告或者检举也不等同于诉讼。因此宪法中的有关条款不能算作公益诉讼的宪法依据, 至多只是公益诉讼的推定前提。为适应公益保护的世界性趋势, 笔者认为有必要对宪法条文作出调整, 未来我国宪法修改应该考虑增加公益保护条款, 并采取公益诉讼的多元模式。如在宪法第12 条增加一款: 对侵占或者破坏公共财产等损害公益的行为, 经依法授权的公民、团体、国家机关可提起公益诉讼, 在宪法第41条对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为, 有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利中增加规定有诉讼的权利。如此则我国公益诉讼的宪法依据甚为明确。另外, 还需要考虑增加宪法诉讼(违宪审查)条款, 宪法诉讼虽属宪法保障的重要制度, 但如前所述其也是公益诉讼的重要种类与必要组成, 规定宪法诉讼即可对有违宪之嫌的法律提起司法审查, 以纠正与阻止违宪性法律对公民权利和公共利益之侵害。

(二)制定单行的公益保障法

根据宪法的公益保障条款, 可以考虑制定公益保障法。现代社会关系日趋复杂, 法律对社会公益日益关注, 制定一部公益保障法应是顺应时势之举。单列公益保障法的优点在于:

(1)落实宪法公益保障规定, 突出公益保护之重要地位, 使公益保障的客体、对象、方式、程序、原则具体化。(2)避免重复立法, 其他涉及公益的立法, 如环境保护法、水污染防治法、反垄断法、消费者权益保护法等即可规定当事人参照公益保障法的规定提起公益诉讼。目前我国的环境公益诉讼立法已初露端倪, 2002年环境影响评价法第11条就提出 公众环境权益概念;2006年国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定第27条指出发挥社会团体的作用, 鼓励检举和揭发各种环境违法行为, 推动环境公益诉讼, 这是中国官方文件第一次正式出现和认可 公益诉讼概念。随着相关单行法律法规对公益诉讼的立法推进, 制定统一的公益保障法显得更为必要。公益保障法是实体规定与程序规定并存且以程序规范为主的法律, 尤其是公益诉讼启动程序。但公益保障法中的公益诉讼程序同行政诉讼法和民事诉讼法中的诉讼程序是不同的, 前者不涉及到司法审查或裁判之具体过程, 而更多是诉前程序及公益诉讼运行之保障制度。因此公益保障法中的公益诉讼规定与行政诉讼法和民事诉讼法具有补充、衔接关系。

公益诉讼是公益保障法的核心部分(此外公益保障法还应有公益保障的其他方式), 有关公益诉讼部分可考虑规定如下内容:

(1)公益诉讼的法律地位, 明确公益诉讼为公益保护的重要方式和救济手段。(2)公益诉讼的适用范围, 依照国际经验结合本国国情适当确定公益诉讼适用范围和诉讼对象, 具体包括宪法权利侵害、民事(含经济、环境等)公益侵害、行政行为(含作为、不作为;具体行政行为和抽象行政行为)公益侵害等。(3)公益诉讼提起的多元主体, 规定依照宪法和法律授权的公民、团体(组织)、国家机关可单独或联合提起公益诉讼。如前所述, 应规定团体(组织)特别是那些可以代表公共利益的社会团体、协会和自治组织等可以提起公益诉讼, 如消费者协会、工会、妇联、环保组织等。同时还应规定公民个人和检察机关享有公益诉权。(4)公益诉讼前置程序, 即部分发达国家所采取的前置模式, 包括行政先处理程序和司法预审程序, 当遇到民事主体和行政主体之行为侵害公益时, 需先申请或通知有关行政主管部门先行处理, 对行政主体不作为或处理不服, 可提起行政公益诉讼, 同时规定公益诉讼提起后需经过司法预审, 方能进入正式诉讼程序。(5)公益诉讼基金制度。为了有效落实公益诉讼, 除对公益诉讼相关诉讼费用予以减免或判令由公益侵害者承担外, 还可以通过公益诉讼基金对公益诉讼胜诉原告予以补偿和奖赏, 促进公益诉讼制度良性发展。

(三)修订传统诉讼法

公益诉讼的发展离不开诉讼程序法的保障, 这就需要对包括行政诉讼法和民事诉讼法在内的传统诉讼法作出修改, 使之能吸纳公益诉讼, 并与宪法以及公益保障法相协调。我国现行行政诉讼法和民事诉讼法在程序设计上排除了公益诉讼提起的可能性。行政诉讼法排斥公益诉讼主要体现在原告资格和受案范围两方面。行政诉讼法规定原告必须是与具体行政行为有直接利害关系的公民、法人和其他组织, 由此与原告无直接利害关系之公益诉讼自然无法展开。受案范围方面, 抽象行政行为被排除在司法审查范围之外, 对行政立法等抽象行政行为也无法提起公益诉讼。目前我国行政诉讼法正处在研究修改之关键时刻, 为保障公益诉讼能够有效进行, 特别是适应公益诉讼提起主体和公益诉讼适用范围等方面的国际发展趋势, 应对行政诉讼法作如下完善:

(1)扩大行政诉讼提起主体范围, 将行政诉讼法第2条修改为: 与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织可提起行政诉讼, 行政公益诉讼则不受此限制, 凡符

合法律规定的公民、法人、其他组织和有关机关均可向人民法院提起诉讼。

(2)扩大行政诉讼的受案范围。除对有损公益的具体行政行为(作为与不作为)可以提起公益诉讼外, 当务之急是确立抽象行政行为的可诉性或扩大抽象行政行为的可诉范围。抽象行政行为相对于具体行政行为来说对公益之损害更大, 将其逐步纳入行政诉讼法的受案范围是公益诉讼发展的客观需要。

(3)明确行政公益诉讼作为行政诉讼的基本类型。目前行政诉讼的类型化已经成为一种世界性现象, 我国应该在行政诉讼类型化的基础上增加规定行政公益诉讼。

(4)修订行政诉讼法的管辖、诉讼参加人、证据、判决、费用与执行等部分, 使之与前述公益保障法协调, 也与发达国家通行的做法接轨。如只要求原告提供损害公益的初步证据, 规定由损害公益之被告负举证责任, 诉讼费用上可采取原告费用减免或由侵害公益的败诉方承担或采原告无偿公益诉讼原则。

除上述行政诉讼法若干修正外, 现行民事诉讼法也应适应公益诉讼的发展需要而作出相应调整, 正如有学者指出的, 可通过拓展直接利害关系的内涵, 软化对当事人适格的限制, 或放弃直接利害关系当事人的概念, 为我国民事诉讼中建立公益诉讼提供法律依据。总之, 通过上述努力, 希冀在我国能最终形成自根本法到基本法、从实体法到程序法的相对完善且中外通行的公益诉讼法制体系。

三、我国公益诉讼相关制度设计

1.拓宽检察机关的职能。

从理论和国外实践来看, 检察机关在诉讼活动中可以行使三种职能: 起诉、参与诉讼和抗诉。然而, 目前在我国的司法实践中, 检察机关的起诉职能极度欠缺: 起诉职能仅限于在刑事案件中得以行使, 在行政和民事案件中却无法律上的依据。笔者认为, 检察机关作为我国宪法规定的法律监督机关, 起诉权应当作为其核心职能, 只有起诉权的广泛和彻底行使, 才能切实起到法律监督机关的作用, 在某种意义上, 起诉权比抗诉权更能起到将案件诉诸司法程序解决的效用。因此, 完全有必要在民事和行政案件中赋予检察机关起诉权, 在受害者没有提起诉讼或受害者不明的情况下, 可以代表国家提起诉讼, 也就是公益公诉。同时, 为了使检察机关更好地提起公益诉讼, 就必须为其提供相应的诉讼中的权利支持。我们不妨可以借鉴美国的经验, 赋予检察官在公益诉讼中享有这三项重要性的权利: 一是调查取证权。公益诉讼所涉及的证据往往技术性、专业性强, 且一般为被告所掌握, 原告举证比较困难, 允许检察官在诉前进行调查取证, 以证明诉之利益需要司法保护的迫切性、现实性, 这是十分必要的。二是优先审理权。对于检察机关提起的公益诉讼, 法院应优先尽快审理, 这对于公益的及时保护和防止司法资源的浪费也是极为必要的。三是和解权。检察机关在行政、民事公益诉讼中和对方当事人处于平等的地位, 因此, 可以与对方达成和解, 而和解的前提条件是被告停止被指控的违法活动并得到法院的批准。

2.放宽原告的资格。在公益诉讼原告资格的问题上, 国内不少学者指出: 为防止公民滥

诉, 暂时不应赋予不存在直接利害关系的个体公民提起公益诉讼的资格。而且, 在民事诉讼法修改建议稿中也规定, 在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下, 检察院、其他国家机关为维护公共利益, 可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。社会团体在得到受害人授权的情况下, 也可以提起公益诉讼。但笔者认为, 我国既然有决心建立公益诉讼制度, 就应努力吸收一些国家的先进做法和理念, 跟上世界各国的立法潮流。而且, 公益诉讼制度建构的一个理论基础是权利主体和诉讼主体的有限分离, 因此, 立法上就不应再苛求当事人双方必须和案件有实体利害关系,对原告的资格应予以多元化规定: 即原告可以是受公益违法行为侵害的直接利害关系人;可以是与公益违法行为有一定影响的利害关系人;可以是检察院、其他国家机关;可以是社会团体, 如消费者协会;更重要的是, 还可以是无直接利害关系的任何关心社会公益并有诉讼行为能力的个体公民。

3.设立公益诉讼的前置程序。前文提到, 笔者建议的我国公益诉讼制度应以检察机关为主导, 同时赋予社会团体、公民个人提起公益诉讼的权利。因此, 一方面为了发挥检察机关在公益诉讼中的主导地位, 另一方面也为了防止公益诉讼中社会团体、尤其是公民个人对诉权的滥用, 从而给法院造成不必要的负担, 建议可设立公民个人、社会团体公益诉讼的前置程序, 即与案件无直接利害关系的公民个人、社会团体在提起公益诉讼前, 应先向检察机关举报, 若举报后检察机关不立案或立案后决定不起诉, 则公民个人、社会团体可以具备原告的资格, 直接向人民法院提起公益诉讼。

4.确立预防为主的机制。根据现行诉讼法及司法实践, 民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般必须以客观存在的已发生的现实损害事实为依据。笔者认为, 在公益诉讼中采这一要件不妥, 原因有二: 其一, 许多公益违法行为的损害具有长期性与潜伏性, 危害结果一旦发生往往不可逆转, 因此, 在诉讼制度上应当坚持以预防为主的方针;其二, 公益诉讼的救济内容, 不仅仅是对损害的补偿和对侵害者的惩罚, 还包括要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模, 或者采取有效的防范措施以避免损害的出现或扩大, 甚至禁止被告再从事有关活动。因此, 公益诉讼不能只强调结果的已然, 其提起不能仅以发生实际的损害为要件。这一做法在现代公益诉讼制度最为成熟的美国已得到实施。例如, 美国联邦州际商务委员批准铁路部门征收2.5% 的附加运费的决定, 该决定遭到5名法学院学生的起诉。他们认为, 增加运费将导致很多可循环利用的物质得不到运输, 从而引起伐木、采矿活动和垃圾的增加。这些都危害他们的享用华盛顿山区自然环境的利益。他们还认为, 由于这项决定, 国家的自然资源要遭到更多的开发和浪费, 国家的环境质量要受到损害。该案争论的焦点之一是原告有无诉权。最高法院最终确认原告的起诉权。最高法院认为, 原告所称损害是一种 特定的和可觉察的损害, 实际损害的范围和程度无关紧要, 只要存在某种实际损害就行。某种可辨认的微不足道的小事即可确立起诉权。故而, 笔者建议, 可效仿美国, 将公益诉讼成立的前提规定为: 既可以是公益违法行为已造成了现实的损害, 也可以是尚未造成现实损害, 但存在损害发生的可能。

5.设立奖励制度。原告提起公益诉讼, 很多情况下并非为了个人利益, 而是为了社会公益, 但是, 却可能为了公益诉讼要承受一定的压力, 花费大量的时间、精力, 乃至于金钱。因此,笔者建议, 在个人原告胜诉后给予其一定程度的奖励, 一方面是对原告付出的弥补;另一方面,在很大程度上鼓励了个人提起公益诉讼的积极性, 对违法者而言也是一种制约。例如, 在英美等各国的法律实践中, 由个人提起的公益诉讼, 个人原告有权从被告罚金中提取相当数额作为奖励。美国的反欺骗政府法就规定(公益诉讼的)个人原告有权从被告罚金中提取15%-30%的金额作为奖励。

6.确立原告败诉后的责任制度。公益诉讼的原告败诉后, 主要产生这两个后果: 一是诉讼费用的负担。有学者认为, 在这种情况下, 为了调动公益诉讼个人原告的积极性, 公益诉讼的诉讼费用原则上应由全社会承担, 国家可以在司法系统支出上做出拨款。对此, 笔者持有异议: 防止滥诉比调动积极性更具现实意义。因此, 有必要让原告承担应有的败诉后的诉讼费用, 从而增强他们提起公益诉讼的审慎程度。二是对被告损失的赔偿。笔者认为可这样规定:若检察机关败诉或非因个人原告和社会团体的恶意滥诉而造成的原告败诉, 则被告因诉讼而造成的直接损失可获得国家赔偿;对于恶意滥诉, 则原告应承担相应的侵权民事责任, 甚至刑事责任。

第二篇：环境公益诉讼制度

环境公益诉讼制度

【摘要】随着社会和经济的日益发展，出现了越来越多的新型侵权诉讼，它侵犯的不仅仅是个人的切身利益，更重要的是侵犯了社会的公众利益，而目前相关的法律法规又不能对这些侵犯社会公众利益的侵权行为给予相应的制裁，这就使得公共利益不能得到有效保护。本文从环境公益诉讼的理论制度研究入手，分别对目前我国的环境公益诉讼程序、赔偿方式等加以分析，旨在完善我国的环境公益诉讼制度。【关键词】公益诉讼；环境责任保险

【正文】

长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，对于环境污染和破坏生态资源的行为基本上是采取行政手段予以制裁。而传统的行政制裁又由于其本身的局限性和处罚的软弱性，而使得其惩罚效果不尽人意。因此,突破传统的诉讼法体制，加强环境公益诉讼的研究，建立一套行之有效的、完善的环境公益诉讼制度，才能为维护环境公益提供强有力的程序保障。

一、环境公益诉讼概述

公益诉讼制度起源于罗马时期，现代意义的公益诉讼是以诉讼标的为基准命名的一种诉讼形式。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会团体、组织、公民个人，根据法律，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，寻求司法救济。而环境公益诉讼则是公益诉讼所包含的众多方面诉讼中的一种，它是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害的可能时，法律允许任何公民、社会团体、国家机关为维护环境公共利益而向国家司法机关提起诉讼的制度，它是公众环境权益受到侵害是的法律救济途径之一。从国内外的实践看,建立环境公益诉讼制度,可以更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。

二、环境公益诉讼的种类

在现实生活中,对于环境公益的侵害不是仅限于某一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生，根据提起诉讼的原告身份，可以将公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，表现为五种具体形式

（一）环境公益诉

环境公益诉讼即公民或者法人，出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出私人为公益的显著特点 环境公益诉讼包括民事和行政两种形式：

1．环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼在具有相应制度设计与制度实践的国家具有不同的称谓,但本质上均属于环境公益诉讼之范畴。环境民事公益诉讼制度是指为直接维护环境公益,任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼,要求人民法院对环境公益予以救济的法律制度。

2．环境行政公益诉讼。行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，是指没有直接利益关系的公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。

（二）环境公诉

环境公诉，指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出公权为公益的显著特点。环境公诉，其实包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形 1．环境刑事公诉。即检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最常见的环境公诉

2．环境民事公诉。它是指在公民或者法人的民事经济行为，污染了环境或者破坏了生态．因而侵害公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预，请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼。

3．环境行政公诉。它是指检察院认为行政机关的具体行政行为危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。

三、我国环境公益诉讼制度的基础

（一）法律基础

我国宪法第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第十九条规定“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”。党的十七大报告明确提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。上述法律法规和国家的大政方针政策都为我们构建环境公益诉讼制度提供了立法依据。

（二）法理基础

环境公益诉讼产生的法理依据为公民的环境权。公民的环境权是公民的一项基本人权，是人们利益和需要的自发反映，它作为基本人权已为《人权宣言》所确立，作为私权，它应该是可诉的和可强制执行的权利。而要实现这可诉性与可强制执行性就要建立环境公益诉讼制度与之相适应，使得公民的环境权能通过诉讼的方式，更好的请求审判权的支持而实现。从而达到“主持社会正义与公平，保护国家和社会公共利益”这一最终目的。

（三）实践基础

随着社会和经济的不断发展，出现了很多新型的需要保护的权利，而相关的法律法规对此并没有做出相应的规定，这就需要在实践中积累经验来应对此类问题。因此，在一定程度上实践往往是推动立法的先行者。我国学术界在研究环境公益诉讼制度的同时，司法界已经进行了有益的实践。例如，2008年12月9日，广州海事法院对广州市珠海区人民检察院提起的广东首例水资源污染公益诉讼案作出了一审判决。类似案例近年来在全国各地法院频频出现，人民法院已向社会敞开了环境保护公益诉讼之门。

四、我国环境公益诉讼制度之不足

（一）缺乏法律支

我国尚没有专门的公民环境诉讼制度,只在《环境保护法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中有原则性的规定。严格地说,这些规定虽然有肯定公民诉讼的意思,但属于原则性规定,过于笼统对诸如诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题缺乏科学详尽的界定,因而缺乏可操作性,在实践中也不可能根据这一条规定提起公民诉讼。相比之下，美国《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》等联邦环境法律关于公民起诉权和司法审查的规定加上《联邦行政程序法》的有关规定为公民或公民团体的环境诉讼予以前所未有的法律保障。此外，密执安等州以专门的“环境权法”赋予公民保护公共环境权益的诉讼权。所有这些判例法和成文法构成了美国关于公民环境诉讼的法律依据,使之成为一项独特、完备而又严密的法律制度 [1]。

二）原告资格受限

依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体，有权提起环境公益诉讼。这是环境公益诉讼制度的核心。这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人、或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。现实生活中，许多情形下，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。

（三）诉讼范围狭窄

在一般的侵权诉讼中，受到违法行为侵害的往往是特定人的合法权益，而且这种侵害通常已经发生，损害已既成事实，而在环境公益诉讼中，违法行为侵犯的对象是公共利益，对普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损害。而根据我国法律的规定，提起诉讼的原告必须与案件有直接的厉害关系，这就大大限制了环境公益诉讼的主体资格，不利于公众积极的参与到环境保护的队伍中来。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益诉讼的法律法规的缺失，导致在现实中法官遇到这类案件必须有很强的专业能力才能使案件的处理更接近公正。当法官在每个具体的公益诉讼案件中都致力于最大限度的维护公益时,即会导致司法更少保守性、更多创新性。而公益诉讼本身存在的创造性司法,与司法自身的保守性之间存在相当程度的矛盾和冲突，这对于公益诉讼的胜诉来说无疑是雪上加霜。

五、建构环境公益诉讼制度的设想

环境公益诉讼是一类与传统诉讼具有本质差别的新型诉讼制度，对于它的建构，我们应当放弃以往思考模式，全面客观地看待环境的生态价值，以实现公平、正义的法律价值为理念，借鉴国外环境公益诉讼制度的做法，在涉及维护公共利益的立法中，对环境公益诉讼制度加以明确规定。

（一）建立环境公益诉讼程序

目前我国的环境公益诉讼制度还很不健全，尤其是程序的缺失很难保证公共利益得到法律的保护，因此完善环境公益诉讼的程序迫在眉睫。一方面，应当修改我国环境保护法明，通过修改环境保护法，在实体法上确立“公众环境权”，赋予一切单位和个人有权针对侵害“公众环境权”的侵权人提起环境公益诉讼。另一方面，我们建议在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的程序，切实做到有法可依。

（二）拓宽原告资格

法律应该规定任何公民、法人或者社会组织等，在违法行为人行使违法行为时，自己的直接利益虽没有遭受损失，但在国家利益，社会公共利益受到严重损害时，不应苛求起诉人必须于本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和个人，并享有要求有关机关对社会公共利益进行保护的权利。换言之，只要发生了公共利益受到损害的事实或存在公共利益受到行政行为侵害的可能性，作为社会公共利益的共同主体的一份子，任何个人、社会组织及特定国家机关都有权提起诉讼。这样通过对原告起诉资格的放宽，扩大了公益诉讼的诉讼主体，从而提高公民环境诉讼的活跃程度。

（三）扩大公益诉讼的范围

对公益的损害，既有一般民事主体的行为，也有行政机关的行为，根据环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行为还是政府的行政行为，分别确立采取民事诉讼和行政诉讼。但针对被诉的行政行为，我国目前仅仅是界定为具体行政行为，而像开发计划、规划、政策等抽象行政行为，有时对环境也会造成眼中的危害，所以在环境公益诉讼中，我们应放宽诉讼范围，不仅对具体行政行为进行诉讼，对抽象行政行为也应能进行诉讼，从切实保障相对人和国家社会公共利益出发，未雨绸缪，在违法抽象行政行为实施前，通过司法审查的手段，组织其实施是十分必要的

（四）建立专门的环境审判庭

环境案件是我国在工业化过程中出现的一种新类型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有专业性强、影响面广、取证困难、类型新颖等特点。因此，应当将环境案件从其他的案件中区分出来，成立环境案件审判庭，同时根据建立环境审判庭的需要，人民法院应当选拔一支专业水平和整体素质较高的办案人员，开展环保专业知识培训，保证环保案件处理的正确性和合理性。如目前贵阳市、昆明市中级人民法院都设有专门的环境审判庭来确保环境诉讼案件的公正解决。

（五）改革诉讼费用的收取制度，建立原告胜诉奖励机制

目前我国实行诉讼费用由原告预付，判决生效后，由败诉方承担的制度，在普通诉讼中，当事人认为保护私利，交纳诉讼费用是理所当然的，而提起环境公益诉讼的主体是为了维护社会公共利益，胜诉后的受益人不仅仅限于本人，而是不特定的多数人甚至可能是整个社会，如果所有的诉讼费用都让原告承担，显然违背公平的原则，因此应该分担诉讼费用的承担，减轻原告的经济负担，提高其对公益诉讼的认识。另外，如果环境公益诉讼的原告是公民或社会组织，可以在原告胜诉后，给予适当的奖励。因为原告的目的并非为了私人利益，而是为了国家利益社会公共利益，在诉讼过程中，原告还要承担一定的举证责任、诉讼费用，以及大量的人力、财力、物力的消耗，对于原告的这种行为，国家有必要在其胜诉后给予适当的奖励。给予胜诉原告适当的奖励，一方面作为一种弥补原告经济损失的方式，是对原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓励更多的人去监督违法行为，鼓舞更多的公民积极参加到环境公益诉讼中来，推动环境公益诉讼的发展。

（六）建立环境污染强制责任保险制度

环境责任保险最早出现于1960年代，它随着环境污染事故的大量出现和公众环境意识的提高应运而生。环境责任险强大的分散和转嫁风险功能，深受污染企业和污染事故受害者的青睐。众所周知，环境污

[2]。染发生后，企业面临的往往是巨额的经济赔偿，而鲜有企业能真正的有这种支付巨额赔偿的能力，因此就需要一种替代性的赔偿机制，对社会来承担一种公共利益的赔偿责任和对受害人承担的私益赔偿责任，环境侵权责任保险应运而生。环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。国际上环境污染责任保险有不同方式。德国、瑞典在环境污染责任保险方面，强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。英国、法国采取自愿保险为主，强制保险为辅，在油污损害赔偿等方面采取强制责任保险制度。2007年国家环保部发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，在我国首次提出开展环境污染责任保险工作，这对加大我国环境保护力度，维护社会、单位和公民合法权益，推进我国生态文明建设具有重要意义。

六、结语

在环境纠纷越来越多的今天，建立环境公益诉讼制度具重要现实意义。一方面它能解决行政权利保护环境公益的不足，缓解环境问题，使得公民能通过诉讼的途径来保护环境，维护公民的环境权；另一方面，它能使我们对于环境的保护做到有法可依、执法必严、违法必究，达到预防犯罪、处罚犯罪的目的；第三，通过环境公益诉讼，能提高公众参与环境保护的积极性与切实可行性，从而切实保护国家利益与社会公共利益，实现代际间的公平与人类的可持续发展。因此，我国环境公益诉讼制度的构建势在必行。

【作者简介】

王宁，女，昆明理工大学主要环境与资源保护法学硕士研究生。

【注释】

【参考文献】

[1]张明华.环境公益诉讼制度刍议.法学论坛.2002年第6期.[2]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京:北京大学出版社.2000.196;204-210.[3]张旭东.环境民事公益诉讼法律制度研究[J].北京邮电大学学报，2007，（1）.[4]唐秋玲.行政公益诉讼原告资格之构建[J].株洲工学院学报，2005（5）.

第三篇：公益诉讼

(民诉)第五十五条 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

（消法）第四十七条 对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。

（环境保护法）第五十八条 对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

相关案例

1、被告范某于2001年9月24日以其同村村民董某的名义，在乐陵市工商行政管理局以加工、销售橡胶助剂、沥青的名义注册登记了“乐陵市金鑫化工厂”，并领取了营业执照，之后，范某用其在2001年3月、4月购进的石油制品加工设备以及同年7月以非法渠道购进的原料，开始炼制石油制品项目，原料以800元／吨——1300元／吨价格购进，炼制后以1800元／吨的价格出售，已经产油100余吨，销售金额18万余元。经取样检查，石油产品质量不合格，属于非法生产，对周围环境有严重影响，严重威胁人民的生命、财产安全。原告乐陵市人民检察院诉称：被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，违反法律，属于国务院明文规定重点打击、取缔的非法小炼油项目，损害了国有资源，造成了环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定。为此，请求法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险。

被告范某辩称：我开工生产经过批准，加工炼制石油制品原来不知道是违反国家法律规定的行为，现在准备自行拆除，今后不再继续经营炼制石油制品项目了。

乐陵市人民法院受理本案，开庭审理之后，经过调解，双方没有达成协议。法院认为，被告经营的乐陵市金鑫化工厂非法经营炼制石油制品项目，造成了国有资源的浪费及环境污染的严重后果，且产品质量低劣，属国家明令禁止的小炼油项目。检察人员进行专项调查，查清上述事实，被告也对此供认不讳。人民检察院在依法对被告的金鑫化工厂做出处罚的同时，为改善国有资源的浪费和防治环境污染，保障人民的生命、财产安全，诉至我院，要求被告停止侵害、排除妨害、消除危险的诉讼请求，事实清楚，证据确凿，本院予以支持。故于2003年5月9日依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定，判决被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的五日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险

2、泉州市饮食服务公司原经理吴英然在收受贿赂７万元后，两次与承租人签订降租协议，将饮食服务公司下属的大众宾馆低价出租，造成国有资产大量流失。该市鲤城区检察院经过调查，向辖区法院提交支持起诉书，支持大众宾馆提起民事诉讼。法院采纳检察院支持起诉意见，判决降租协议无效，为国家挽回损失２３０万元。

3、自1996年以来，河南、山西、福建、山东、贵州、江苏等省检察机关先后以法律监督机关的身份，作为国家利益和社会公共利益的维护者，在各级政府的国有资产管理部门未能充分有效地履行保护国有资产的职能时，充分履行法律监督职责，采取法律补救措施，将国家对国有资产、社会公共利益的特殊保护政策落到实处，进行司法实践的创新，开展公益诉讼活动尝试并取得了成功。10月22日，江西省萍乡市上栗县法院对该县检察院代表国家作为原告起诉的一起国有资产流失案件当庭作出判决，检察机关的诉讼请求全部获得了支持。

4、2003年9月27日中午12时50分，他与爱人孩子一同乘坐由沈阳飞往昆明的东航云南公司的ＭＵ4682次航班，赴昆明全家旅游。

当天下午2时30分到达郑州机场中转。这一航班的旅客有100多人，按规定时间30分钟后旅客重新登机。但是刚上飞机10多分钟后，航班广播，由于空中管制，需要旅客下机等候。于是议论纷纷的旅客只得下机回到候机大厅，没想到这一等就是7个多小时。

100多名旅客又冷又饿已经非常难受，而且也没人给他们合理的解释。这群旅客中既有60岁以上的老人又有10岁以下的小孩，妇女居多，旅客中还有两名外国游客。一名有心脏病的老人捂着胸口喊不舒服，几名孩子开始不停地哭闹。沈长征全家只得在机场餐厅花了200多元钱用餐。

晚9时，已经苦等了6个小时的旅客承受能力达到了极限。忍无可忍的沈长征拿出本来旅游时用的照相机对滞留的旅客进行了拍照（见图），并请求现场的旅客签名留证，当场有27名旅客留下了自己的手机号，其中包括一名外国旅客。直到晚10时30分，ＭＵ4682次航班旅客重新登机。沈长征说到达昆明已是次日凌晨，全家只得临时找家旅店住下，宿费花了200元。这次航班晚点引起的不快，使得全家的旅游变得索然无味。沈长征认为是违约侵权行为，遂将东航云南公司告上沈阳东陵区法院。昨日，这起精神索赔只有一元钱的“公益官司”开庭，沈长征作为代理人与从昆明赶来的律师展开了激烈庭辩。

5、PC厂商未公布辐射信息 消费者索要知情权ChinaByte 综述 据《四川日报》4月21日报道，成都一电脑公司员工将国家质量监督检验检疫总局、11家电脑企业一起推向了法庭，目前成都市成华区法院已经正式立案原告起诉的事由是电脑生产商未提供电脑产品有关辐射的真实信息，侵犯知情权；国家质监检验检疫总局未尽监督之责。因此原告诉至法院要求判令被告公开致歉，并在产品说明书上标注“显示器辐射有害健康”或“小心辐射”字样。这起案件由于被告身份的“显赫”以及案由的特殊，刚一立案便引起了关注据了解，提起这场诉讼的原告是家住成华区的电脑公司员工刘刚，四川日报的报道有误,刘刚起诉的并没有12家电脑企业,只有11家加上国家质量检验检疫总局一共12个被告。这11家电脑企业分别是:IBM、联想、LG、三星、飞利浦、实达、日电、明基、冠捷、华冠、北京华旗。

“1996年，我买了第一台电脑。从此，电脑成了我生活和工作中必用的工具。自从拥有电脑后，我平均每天使用电脑达2小时以上。”原告刘某在起诉状中毫不掩饰对电脑的喜爱。2000年初以后，他先后用过IBM等12家电脑商的电脑显示器。刘称，自己从未意识到电脑处于运行状态下会产生电磁波，也未意识到电磁波辐射会对人体产生危害，直至今年3月初。“我从省辐射环境管理检测中心站电磁环境检测室了解到，人体处于电磁辐射环境的过程中，会使血液、淋巴液和细胞原生质发生改变，这些改变可诱发癌症和加速人体癌细胞增殖等。”

历数电磁辐射可能带来的种种危害后，原告认为，由于被告在电脑显示器上没有任何有关电磁波辐射将对人体产生危害的警示性标记，在产品说明书上也未能警告使用者采取安全防护措施，就产品对使用者不利的消息均采取封锁的行为，已侵犯其知情权。而第一被告国家质监检验检疫总局作为国家电子产品质量监督和检测的主管职能部门，“对可能危及人体健康和人身安全的电脑显示器产品既未制定国家标准，也不制定行业标准，连必须符合保障人身健康安全的必要要求也没有……没有尽到领导、组织、管理、监督责任，应承担相关法律责任”。为此，原告“要求第一被告制定相关的政策法令，规范电脑显示器产品行业管理，完善显示器产品市场；其他被告在其产品说明书中有足够内容的电磁波辐射对人体危害方面的介绍，以及如何正确防止辐射具体措施的介绍，并在其显示器上的显著位置标示有关辐射的警示性标记和语言”。

据了解，法院目前已以特快专递的形式向各被告发出传票，由于被告分布全国各地，开庭时间将延后确定。

本案的被告既有国家质量监督检验检疫总局，又有12家著名的电脑厂商。被告主体的复杂，实际上把一起行政诉讼和民事诉讼混杂在一起，原告起诉国家质量监督检验检疫总局不作为，“对可能危及人体健康和人身安全的电脑显示器产品既未制定国家标准，也不制定行业标准，连必须符合保障人身健康安全的必要要求也没有……没有尽到领导、组织、管理、监督责任，应承担相关法律责任”，是一起行政诉讼。一般来说国家质量监督检验检疫总局一般不会作出此类具体行政行为，不应该成为被告，并即使成为被告，也不应由成都市成华区法院来管辖。因此此案中还存在严重的程序问题。据悉,原告刘刚已经撤回了对国家质量监督检验检疫总局的起诉。

这件案子引起我们的关注，一则是被告身份的特殊性，既有国家行政机关，又有在业界“声名显赫”的电脑厂商；二则是消费者首次主张把电脑显示器的辐射明白标示出来。对于这起纯公益性的诉讼，原告的胜算有多大呢？会不会让以后的电脑显示器上再多一个类似香烟盒有个“吸烟有害健康”的标识呢？

这是一场纯粹的公益诉讼。原告在经济上没有提出任何赔偿要求，“零赔偿”，仅要求被告道歉并在产品说明书上标注“显示器辐射有害健康”或“小心辐射”等字样。原告提起这场诉讼就是为了让公众对电脑辐射的危害性。

原告冀以获胜的法律依据就是消费者的一项基本权利：知情权。知情权是国际消费者组织联盟确定的消费者8项权利之一。知情权是消费者享有的知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。对于商家来说就是要承担告知义务。我国《消费者权益保护法》第8条第1款规定，“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。”该法第18条还规定，“经营者……对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和明确的警示，并说明和表明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生的方法。”

这起案件中原告认为商家没有告知其“电脑辐射有害健康”，他的知情权被商家忽略了。其实电脑厂商也可以从连一个不会电脑操作的用户都知道电脑显示器有辐射，买了电脑就会采取各种措施来防止辐射，来主张免除自己对此的告知义务。因此，这起案件的审理难题就在于如何确定原告的认知责任和被告电脑厂商的告知义务之间的界限。诚然，原告作为电脑公司的一名员工，从2000年初就开始使用电脑，说自己不知电脑显示器辐射有害健康，是肯定说不过去的。但消费者权益保护法的立法意图是更倾向于保护消费者，在社会中，商家对消费者来说始终是强者，从对商家的严格责任要求来说，要求其履行告知义务是可取的，并且对于电脑市场的健康发展也是有利的。或许这场诉讼之后，我们在所有的电脑显示器上都会看到“小心辐射”的标签！

6、去年，北京一名17岁少年状告国家烟草专卖局及24家烟草公司，请求法院判令25家被告在本单位网站主页上注明“吸烟有害健康”、“禁止任何人向未成年人出售香烟”、“禁止中小学生吸烟”字样，并以不少于10％的内容宣传吸烟有害健康及未成年人吸烟的危害。丘建东叫板电信局

7、案例简介：丘建东原是龙岩市新罗区质量技术监督局副局长，后辞职成为职业法律服务工作者。1996年1月4日，丘建东在当地龙川东路公用电话亭和龙岩市军民路武装部宾馆代办长途电话点打了两次电话，两个公用电话亭均未执行邮电部“夜间、节假日长途电话实行半价收费”的规定，多收话费共计0.60元，丘建东于1996年1月16日起诉龙岩市邮电局，请求双倍赔偿。此案诉讼标的仅一元二角，故称“一块二官司”。3月13日，法院公开开庭。鉴于龙岩市邮电局积极整改，丘建东认为已达到了诉讼目的，即当庭撤诉，案件终结。丘建东称此举是为了揭露、打击服务领域的欺诈行为，以唤起更多的消费者“以法护权”。

案例评析：这是我省首例以服务欺诈为由索要双倍赔偿的消费纠纷。“一块二”官司如今已载入教育部新版统编政治教科书高中一年级下册，被法学界喻为中国消费者权益运动史上的启蒙篇。1999年3月丘建东本人获得中国消费者协会、全国总工会、共青团中央、全国妇联四单位联合颁发的“全国城市保护消费者权益十佳志愿者”称号，并被各大新闻媒体称作“中国公益诉讼创始人”。

8、劣质菌种坑农百万

案例简介：1998年3月14日，5位来自古田县鹤塘镇的农民，来到省消委会这天设在福州五一广场的咨询台前，他们是代表当地菇农专程赶来投诉的。1997年他们向本镇制种大户余钦霖购买香菇菌种，不料种下月余，相继变黑坏死，造成经济损失近百万元。他们还出具了古田县食用菌办公室、三明市真菌研究所的调查报告：菌筒发病是由于菌种质量不合格造成的。在省消委会的支持下，15位菇农把诉状递到了古田县法院。1998年9月23日，法院作出一审判决，被告余钦霖出售的菌种均没有合格证，也未标明生产日期和有效期限，违反了有关法规，应承当主要责任；原告由于将二级菌种分离成三级菌种，也应承担一定的民事责任，为此判决被告赔偿经济损失10.74万元。而后，此案诉至宁德市中院，二审判决中，菇农败诉了，理由是证据不足。

（一）诉讼范围

1、国有资产流失案件：国有资产，因是国家所有的财产，在我国，不仅仅包括国有法人或国家直接拥用的动产、不动产，还应包括应该归于国家所有的知识产权、土地、矿藏、森林、草原、水流、水面等自然资源。

2、环境污染案件：不仅指因污染自然环境，所造成的损害国家利益，公共利益的案件，同时，也因包括因精神污染而造成的社会公良风俗、道德的侵害。

3、非法契约和不当得利应收归国家的案件：即包括契约双方串通侵害国家、公共的利益，而又无利害关系人行使损害请求权的情况，还应包括不当得利应收归国有的案件。

4、行为能缺失及救济案件：既应包括法人行为能力缺失及救济的案件，如国有企业因破产而无法人资格，无法行使债权请求权和诉讼权，也应包括自然人行为能力缺失及救济的案件，如被监护人被虐待、遗弃而无力行使其权利。

5、对犯罪案件的附带民事诉讼：主要指对于渎职、贪污、收受贿赂而造成的非法行政等行为而造成国家经济、物资财产等损失的案件。

（二）相关诉讼主体

检察机关、案件当事人、无利害关系人 我国相关做法

据了解，当前对于民事公益诉讼问题，在司法界还存在不同看法，检察机关以原告身份直接提起民事诉讼，有的地方法院予以受理，有的不予受理。针对这种情况，福建省检察机关民行检察部门主动加强与法院的沟通联系，就检察机关支持起诉及民事公诉等相关问题进行磋商、研讨。如去年３月，龙岩市检察院与龙岩市中级法院就民事公诉的立案条件、受理范围、检察人员如何出席民事法庭等具体问题达成一致意见，有力地维护了国家利益和公共利益。

国外相关做法

一、公益诉讼一词始于20世纪60年代，美国在经历了剧烈的社会变革后，伴随着公益运动的展开而广泛使用该术语。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。公益法是一个与公益诉讼直接相关的术语。但是，公益法并不是一个独立的法律部门，使用这一术语旨在描述公益律师所服务的对象，它包含了一个宽泛的领域，涉及民权、公民自由、妇女权利、消费者权利、环境保护等。同样，公益诉讼并不是一种单独的诉讼形式，而是一个以诉讼目的为基准界定的概念，旨在描述公益律师、公益团体所进行的诉讼活动。公益诉讼是依托于社会正义的概念，以及视法律为社会变革工具的意愿，以公益律师和公益法团体为主体展开的诉讼活动。公益诉讼包括了战略诉讼和为贫困者提供的法律援助，其特点是超越了个人利益的代表，倡导寻求法律的改变或者适用，从而影响全社会。

二、公益诉讼的形式 一是集团诉讼。集团诉讼是美国的法律专家创造出来的颇具特色的成果。其真正价值在于对大众侵权的制约。在集团诉讼中，个人作为原告并不是为了自己，而是要求赔偿集团所属的全部成员所受的损害。比如，因轻信虚假的招股说明书而提起的证券集团诉讼，纳税人因被迫交纳超额的地方税金而提起的税务集团诉讼，消费者因商业欺诈提起的集团诉讼等。通过这一机制，成百上千人的合法权利从理论上可以由一名义上的原告来代表，然后整个政府项目、机构或公司等都被卷入诉讼，他们运作经营的合法性在诉讼中被质疑并被裁判。集团诉讼的原告们不仅已成功地对诸如飞机失事和建筑物坍塌等“大众事件”进行了侵权集团诉讼，而且也在那些囊括上万人的涉及有害物质的大众侵权案件中取得成功，如在石棉和烟草领域的集团诉讼。

集团诉讼有效地使公共利益得到了保护。在这一机制中，私人诉讼作为执行公共法律的方法之一，当涉及众多的小额请求时，私人诉讼的目的并不在于获得损害赔偿或是对于个人权利的维护，而更多甚至全部在于使做出不当行为的人通过付出代价，从而为社会的福利作出贡献。也就是说，震慑和改变不当行为人是其主要目标。

在欧洲，类似于美国的集团诉讼是团体诉讼，通过团体提起诉讼来保护社会利益是近年来欧盟国家的一个显著趋向。

二是告发人诉讼。告发人诉讼是在英美法系国家实行的一种诉讼形式。这是一类允许个人或实体代表政府起诉不法行为人的诉讼。在提起告发人诉讼后，如果胜诉，则该私人告发人可获得对赔偿额的分配。

在英国，告发人诉讼是私人以总检察长的名义提起诉讼，目的在于对诸如下列情况作出宣告或禁止：（1）危害公共利益者；（2）法人超越法律授予的合法权利，有可能损害公共利益，而必须加以遏制者；（3）为防止某一法定罪行重复触犯，而必须发出告诫者。

在美国，告发人诉讼自1776年实行，但直到1986年以前都很少使用。1986年，国会修订了《错误索赔法》，将告发人的分配份额提高，规定最高为30%，同时，增加了告发人在起诉方面的权力，也增加了向被告施加的损害赔偿和惩罚的力度。对于告发人来说，最重要的是，1986修正案规定，即使政府加入诉讼，并且“对于进行诉讼具有主要责任”，该告发人仍有权继续作为当事人诉讼。并且，政府先前对于指控的认知并不自动阻止告发人提起告发诉讼。这样的修改，使得公民有充分的动力提起告发诉讼。在告发人诉讼中，私人通过诉讼，有效地维护了社会公共利益。自1986年修改了关于告发人诉讼的规定后，在美国，告发人诉讼有了迅猛的增长，现在已经成为最有效、最成功的对付欺诈的手段，通过告发诉讼收回的金额已经超过了10亿美元。

三是实验案件。它是当事人为确定一项重要的法律原则、法律权利或法律的合宪性而提起的诉讼。这种案件形式在普通法国家和大陆法国家都有。从起诉权的实际获得上看，在欧盟国家中，对于实验案件仍然存在类似于团体诉讼中的障碍，限于某些机构，如维也纳种族和排外监控中心被授权提起实验案件。

由于大多涉及对现有法律的突破，因此，无论是在欧盟国家还是在美国，实验案件的诉讼期限都特别长，而且它的目标非常明确，即获得全社会的关注，从而通过诉讼来促进社会改革。在美国，某些有计划的法律改革甚至是通过实验案件来进行的。

三、公益诉讼与检察机关参与民事诉讼

在美国和欧洲等国，公益诉讼与检察官出于保护公共利益的目的而提起或参与民事诉讼自始就是两个问题。由于公益诉讼伴随着公益律师、公益法团体而产生，因此从其最初起，公益诉讼的主体便定位于公益律师和公益法团体。

公益律师作为公益诉讼的主体，源于律师自身在社会中具有的特定权力。在这方面，最早的公益诉讼倡导者，美国著名律师同时也是美国最高法院的大法官，路易斯·布兰代斯在1905年的一次演讲中，首先提出了律师在维护公共利益中的职责问题。布兰代斯对当时的法律职业发出了责难，他指责“能干的律师在很大程度上把他们自己变成了大公司的附属，因而忽略了他们应尽的义务，即为保护人民而使用他们的权力”。多元化与不信任是美国社会的典型特征，基于对政府保护人民和社会利益的不信任，美国人相信，以私人律师、团体为主体而施行的公益诉讼，应是实现社会利益的最佳方式。特别是，在水门事件中政府官员的权力滥用更进一步促动了公益律师的成长，这些新型律师的出现以及在此期间发生的政治权利分化全面塑造了公益诉讼的格局，造就了新型的私人公益律师事务所，它们抵制传统的公司法律实务，充分调动律师的才能以便创造出更人性的、更多的社会正义。所以，尽管公益诉讼这一术语本身也是在不断发展变化着的，但是在美国，公益诉讼至今仍保留了其最初的律师为弱势人而战的伦理规范，公益诉讼始终是围绕公益律师和公益法团体而展开的诉讼活动。

在美国，检察官大量参与很多涉及公益的民事诉讼。在这方面，总检察长是一个非常活跃的角色。总检察长是美国政府、各州政府的首席法律官员，是联邦政府和州政府机构及立法机关的法律顾问和公共利益的代表。检察官是在联邦（州）法院的民事和刑事诉讼中代表美国（州）政府的律师；而政府，基于国民的授权，行使着管理社会的职责，政府本身就应当是社会公共利益的维护者，因此，对于一切侵害公共利益的行为，无论是刑事的还是民事的，政府都有职责表明自己的立场，使法律得以推行。因而，检察官的角色不仅体现在，为表明政府关于公共利益的立场而提起诸多涉及公益的诉讼，同时在那些由公益律师或公益法团体针对政府提起的、旨在督促政府履行其保护公共利益职责的诉讼中，检察官又是作为政府律师，代表政府在法院出庭抗辩。因此，在美国法院进行的公益诉讼中，经常可以见到出现在被告席上的检察官。

同样，在大陆法系国家，有权代表公共利益、提起公益诉讼的主体在于团体和个人，而非代表政府的检察机关。无论是在法国还是德国，就检察官制度的发展历史和现状看，检察官都是政府在法院的代理人，是行政权力对司法权力加以制衡的主要力量。作为政府的代理人，检察官的地位和权力体现在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的全过程中。在刑事诉讼中，检察官追诉刑事犯罪，保护社会利益；在民事诉讼中，检察官实现政府维护国家的法律命令和社会利益的职责。但是在大陆法系国家，检察官在民事诉讼中的参与十分有限，仅限于几个领域，如婚姻无效之诉，申请禁治产案件等。在公益诉讼中，大陆法系国家仍然是通过公益律师来代理当事人进行诉讼，以增强当事人的诉讼能力，由于这些法律援助由政府来付费，因此律师们会积极地提起这样的诉讼。而且在涉及消费者权利的案件中，也可以由消费者权利保护机构或其他形式的机构通过所谓的“私人公共检察官”去进行诉讼。利益

马克思：人们奋斗所所争取的一切，都同他们的利益有关。

利益是能满足人的某种需要的那些社会条件，是人基于自身的需要对社会条件的选取。

耶林是利益法学的代表，二、公共利益是公共产品

亚里士多德：凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物。

公益的两层含义：一是社会公共利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益；

二是指国家的利益。

1、公共利益的含义是否明确、具体：主体是谁，内容包括哪些

是集体利益，还是国家利益？还是政论利益？

三、公益诉讼是什么

罗马程式诉讼中，有私益诉讼和公益诉讼，对于公益诉讼除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。公诉分为市民法公诉和大法官公诉。公益诉讼又称为罚金诉讼、民众诉讼。意大利法学家彼德罗.彭梵得指出：人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害（即使只是私人利益受损）的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。在美国又称为公共诉讼。

国内在学者定义为：任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。狭义的仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起公益诉讼。广义上，还包括任何个人、组织代表国家，以自己的名义提起的诉讼，即所谓的“私人检察官”提起的诉讼。

四、大陆法系的公益诉讼

（一）罗马法公益诉讼的特点

1、公益诉讼的原告可以是不特定的人，既可以是无利害关系的人，也可以是有利害关系的人，如果原告有多人，由法官选择适宜的人作为原告。

2、原告起诉的目的不是为了自己的利益，而是为维护社会公共利益、维护法律的尊严及社会的公正。

3、原告可以起诉的违法行为范围较宽泛，既有民事侵权行为，也有其他违法行为、犯罪行为。

4、原告在胜诉后可以受到奖励，而不是得到赔偿。

5、公益诉讼的作用是对国家机关执法的补充，而不是取代国家机关的执法。

（二）德国

1、团体诉讼。德国普遍适用团体诉讼。在德国，将具有共同利益的众多法律主体提起的诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。其实质是一种信托诉讼。

德国确认团体诉讼的法律不是民事诉讼，而是通过特别的经济立法赋予有关的行业自治组织诉权的方式形成的。1908年的防止不正当竞争法，将制止不正当竞争行为的起诉权赋予业主，1965年修正后，改为消费者团体。

团体诉讼的原告，一般无权行使损害赔偿请求权，团体诉讼原告一般只能提起确认之诉或变更之诉，主要是不作为请求之诉。

2、宪法诉讼。有学者称为民众诉讼，指公民因宪法赋予的基本权利或其他权利受到某项法律的侵犯，而向宪法法院提出诉讼，要求宣布该法律违宪而且无效的一种诉讼制度。

3、行政公益诉讼德国行政法院系统受理的典型案件是公民指控行政部门行为违法，或者实施了一项使其受到损害的行为，或者是未实施一项本来可以使其获益的行为。

（三）日本

公益诉讼被称为民众诉讼，它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”民众诉讼只有限于法律规定者，才能提起。主要有：与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，最常见是前三种。90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。法理根据：每个纳税人有权了解政府如何支出公费的情况。

台湾：《行政诉讼法》第9条规定：人民为了维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政主体的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。

（五）英美法系的公益诉讼

1、美国

公益诉讼在美国又称为公共诉讼。1863年，美国制定了《反欺骗政府法》，1986年修改后又规定，任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。

1890的《谢尔曼反托拉斯法案》它规定了对于违反托拉斯法案的公司，司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提出诉讼。1914年的《克莱顿法》，用来补充《谢尔曼反托拉斯法案》，并主要禁止价格歧视行为、滥用经济优势等破坏竞争秩序的行为，同时规定对托拉斯的行为除受害人有权起诉外，检察官也可提起诉讼，要求法院追究违法者的民事责任、经济责任乃至刑事责任；而且任何个人及组织都可起诉，要求违法者停止违法行为。在环境法中更有一套完备的制度。公民提起诉讼有法可依。在美国公民被视为“私人检察官”。美国政府对这类诉讼大力援助（诉讼费用免除或合理补偿、证据收集和信息获取），向加害人适用区别于一般补偿性民事赔偿的高额惩罚赔偿或罚金、部分提成或全部奖励胜诉原告以此鼓励“私人的公益诉讼”。

梁慧星《关于公益诉讼》指出：美国的公益诉讼大概有三类

一是相关人诉讼。指在私人不具有当事人资格的法域，原则上允许私人以相关人名义起诉。

二是市民提起的职务履行令请求诉讼。拽在公务员未履行其职务的情形下，允许私人以市民的身份向法院提起请求发布职务履行令的诉讼。

三是纳税人提起的禁止令请求诉讼。指美国各州普遍承认私人以纳税人的身份，有权请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权。

英国主要一般只有法务长官能够代表公众提起诉讼维护公共利益。私人可以提起请法务长官为公益提起诉讼，并可以请求让他自己去督促诉讼。

第四篇：浅析环境公益诉讼制度及完善

浅析环境公益诉讼制度及完善

00级2班法本

张敏 学号: 11 / 1321154666 摘要：

改革开放三十五年来，随着我国的经济快速增长，工业化、城市化的步伐越来越快，社会进步的同时也给环境带来了巨大压力和破坏，给人体健康和自然资源带来了严重危害。美国为此最早出现了一种新型的诉讼制度，允许与环境侵害案件无直接利害关系的公民和社会团体为了公共环境权益向法院提起的诉讼，就是本文所指的环境公益诉讼。本文针对我国目前环境污染，结合典型环境案例，提出了公益诉讼、环境公益诉讼的概念、特征和分类，研究当前实施环境公益诉讼的必要性和可行性，针对我国现阶段环境公益诉讼的立法不足之处，提出了相应改进措施，弥补环境公益诉讼的空白区域。

关键词：

公益诉讼

公益诉讼

特征

必要性

可行性

立法不足 制度完善

引言：

随着经济的发展、社会的进步，我们生活的自然环境逐渐受到破坏，人们的生活质量受到严重的影响，在此大背景下《环境保护法》应运而生。一大批心怀社会群众的公民为了保护大众的利益希望那些为个人或小团体利益的人对自己的行为承担一定的代价，但是，由于《民事诉讼法》的限制，这些并没有直接受到环境污染的公民的诉权没有得到充分的实现，我们将这些公民的而主张的诉讼成为环境公益诉讼。环境公益诉讼是一种新出现的诉讼类型，对于解决环境污染和破坏问题有着重要作用。当前现有的环境公益诉讼还并未很完善，亟需在不断的理论探讨和实践中发展壮大。

一、当前中国的环境污染概况

三十五年来的经济飞速发展，导致了一些列环境问题，这些环境问题的背后反映出当前中国主要面临几大环境污染。

首先是水资源的污染，据国家环保局2008年统计，全国废水排放总量571.7亿吨，比上年增加2.7％，水体污染形势严峻；国家环境监测网七大水系的411个地表水监测断面中，I一Ⅲ类、Ⅳ～V类和劣V类水质的断面比例分别为41％、32％和27％，地表水体污染现状也不容乐观；在对我国118个城市地下水监测资料的评价，污染较重的城市有76个，占64%，污染较轻的城市39个，占33%，基本未受污染的城市只有3个，不足3％，地下水体严重污染。

其次是大气污染，我国目前还处于第一代环境污染和生态破坏阶段，其趋势是农村好于城市，小城市好于大城市，轻工业城市好于重工业城市。

再次是酸雨，据84个国控网络城市监测降水平均pH值<5．6的城市有43个，pH值最低达到3．54。降水平均pH值<4．5的城市有4个。形成了华中酸雨区、西南酸雨区、华南酸雨区、华东沿海酸雨区等几大酸雨区。

除了以上三大污染之外，噪声污染、固体废弃物污染的影响也越来越大。

二、环境诉讼的相关案例

1、美国联邦最高法院于2000年审结的“地球之友”诉莱德洛公司案，起诉莱德洛公司违反排污许可，排放了过量的汞和其他污染物，要求法院进行禁令救济并对莱德洛公司进行民事罚款。联邦最高法院最后作出判决，原告所受的损害具有救济可能性。2、2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案在阆中市“尘埃落定”，阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。3、2005年6月17日，北京市华清嘉园小区绿地行政诉讼案，最终以和解结束。北京市园林局于2005年7月10日对华清嘉园小区的绿化工程实地测绘并出具此绿化工程竣工验收单，与广告宣传作对比。

与此相似的环境案件还有许多。其中第一例号称美国环境公民诉讼原告资格的第一案，对于我国扩宽环境公益案件主体资格具有重要借鉴意义；最后一例案件被称为成功的中国环境公益诉讼第一案，标志着中国环境公益诉讼突破固有传统法律模式的羁绊，创造了民间与政府良性互动合作，合力对抗和规管企业的环境侵权行为的成功范例。

三、公益诉讼与环境公益诉讼

（一）公益诉讼

公益诉讼，在国外被称为“public interest litigation”，就是当国家利益或社会公共利益遭到侵犯时，法律允许的组织或个人代表国家或整个社会向审判机关提起诉讼，以维护国家和社会公共利益的一种制度。①

（二）环境公益诉讼

环境公益诉讼最早出现在美国1970年的《清洁空气法》（The Clean Air Act）中，是指由于行政机关或其它公共权力机构、公司、企业或其它组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭到侵害或有侵害可能时，法律允许公民、社会团体、有关组织或国家机关为维护社会公共利益，而向法院提起诉讼，追究环境违法者法律责任的诉讼制度。②换言之也可以理解为，允许案件无直接利害关系的公民或者非政府组织出于公益的目的和维护社会大众的利益，在环境可能受到破坏、正在受到破坏或者已经受到破坏的情况下，向法院提起的，要求法院通过审判对相关的民事主体和行政机关的不法行为予与阻止或者制裁的一种新型诉讼制度。

环境公益诉讼顺应了时代的发展，立足于解决普遍民事主体享受大自然优美环境的权利和国家环境行政机关的不法行为造成的环境损害之间的矛盾。这一制度为世界各国所接受，通过其特征可以得到反映。

第一、当事人的广泛性，并非环境侵害的直接受害者。环境公益诉讼中只要有导致公共环境权益和生态平衡发生危险或损害的行为，任何人都可以提起诉讼。它突破了传统“诉的利益”的观念，原告不仅仅局限于直接的受害人，也赋予某些希望保护环境权益的公民和非政府组织以诉讼资格，包括国家、公民、法人以及其他社会团体。

第二、诉讼目的的特殊性，对公共权进行保护。环境公益诉讼保护的是公共环境利益，并非私益诉讼上的私权。

第三、诉讼功能的预防性与补救性。环境公益诉讼的请求事项不仅针对过去已发生的事件采取救济措施，还具有指向未来，防止或减轻对环境公益损害结果发生的意义。它和传统诉讼的事后被动性有很大不同，这种未雨绸缪的防范功能能使环境和社会大众的利益得到最大化的保护，这也是根据环境一旦破坏便难以恢复的特征所作出的制度设计。补救功能相比之下发挥的作用小一些，环境公益诉讼的重点还是在环境受到破坏之前加以防范。

第四、环境公益诉讼附属性。环境诉讼包括民事、行政、刑事三大方面，当为被告为行政机关时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用行政诉讼的有关规定；同理，被告为企业时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用民事诉讼的有关规定。

第五、诉讼裁判效力范围的扩张性。在环境公益诉讼中，对立的利害关系具有公共性，其涉及的利益范围更广，原告体现的是民众和社会对环境的整体性和普遍利益，因此其涉及的范围呈现广域化和规模化的特点。其裁判效力不仅直接拘束本案的当事人，而且对未参加诉讼的一般民众也产生拘束力和引导力，通过环境公益诉讼能够起到形成或促进环境保护公共政策的作用。③

（三）环境公益诉讼基本分类

第一、根据性质分，环境公益诉讼应该包括民事环境公益诉讼、行政环境公益诉讼、刑事环境公益诉讼三种类型，无论三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应得到救济。

第二、根据起诉的主体分，环境公益诉讼可分为公民之诉、国家公诉、后代人之诉和自然物种之诉。④

还有的学者根据起诉主体把环境公益诉讼分为公民个人、社会团体、检察机关和政府机关提起环境公益诉讼。⑤

第三、根据诉讼功能分，环境公益诉讼可分为事前预防的环境诉讼和事后补救的环境诉讼。

四、施行环境公益诉讼的必要性和可行性

马克思曾经说过；“资本从一出生就是沾满鲜血的，当利润达到10%的时候，他们将蠢蠢欲动；当利润达到50%的时候，他们将铤而走险；当利润达到100%的时候，他们敢于践踏人间的一切法律；当利润达到300%的时候，他们敢于冒绞刑的危险。”在利益的驱动下，众多企业都选择了以牺牲环境为代价去换取高额的经济利益，其结果可见一斑。出现了前文所述的众多环境污染以及环境问题，环境不断恶化，人民的生活水平、生活质量急剧下降。在此大背景下应运而生的《环境保护法》给我们带来了环境公益诉讼的可能性，环境公益诉讼不仅可以最大程度地保护我国自然资源和环境，而且还可以惩罚环境违法者、预防环境污染和环境破坏的产生、增强公民的环保意识、提高公民的环保责任感。同时，公司人类社会的一大发明——公司更是迅猛发展，其骄傲的代表跨国公司越来越多，将带来更多的环境污染问题，因此建立环境公益诉讼在国际安全保障问题上也具有重要意义。

2005年12月3日，国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第（二十七）项中指出“健全社会监督机制„„发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是国务院首次在文件中明确提出推动环境公益诉讼，可见由于社会的需求，政府开始注重这方面的发展。同时，广大学者们纷纷尽自己的最大力量去呼吁立法部门加快立法步伐，尽快建立我国的环境公益诉讼制度。随着人民生活水平的不断提高，人们对环境质量的要求也越来越高。我们有理由相信环境公益诉讼立法、完善的环境公益诉讼制度实施与中国社会主义法律体系之下指日可待。

五、当前环境公益诉讼的立法不足

1、中华人民共和国宪法对于环境公益诉讼的规定较少，并没有对环境公益诉讼作出直接性的规定，只是简单表现在个别法条中。作为根本大法的宪法，应当把握现实情况之所需，对符合时代发展大趋势的内容列入其中，为环境保护基本法律的制定提高指导，促进环境公益诉讼立法进程。

2、环境公益诉讼的诉讼难度过大，民事诉讼法、行政诉讼法对于公益诉讼的原告主体资格要求太高。我国《民事诉讼法》第108条规定：起诉必须符合下列条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。我国的《行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(1)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；(2)有明确的被告；(3)有具体的诉讼请求和事实根据；(4)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”可见，在我国现行的《民事诉讼法》《行政诉讼法》中，都对原告的诉讼资格做了严格的限制。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。法律也没有赋予一切单位和个人有对污染和破坏环境的行为具有提起诉讼的权利。因此，在司法实践中，环境公益诉讼几乎是处在无法可依的状况，我国应该尽快完善环境公益诉讼制度，使公民的合法权利和环境得到保护。

3、没有环境公益诉讼的管辖、审级规定。我国关于环境公益诉讼的法律并不完备，法院受理的多起环境污染和破坏的环境公益诉讼案件，都以没有管辖权、审级无法确定被裁定不予受理，使很多污染者逃避了法律的制裁。

4、环境公益诉讼缺乏独立地位，受到诉讼时效的限制。环境公益诉讼没有取得独立的地位，只能附属于民事、行政、刑事三大方面，成为民事环境公益诉讼、行政环境公益诉讼、刑事环境公益诉讼三种类型的诉讼。当为被告为行政机关时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用行政诉讼的有关规定；同理，被告为企业时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用民事诉讼的有关规定。

5、公益诉讼费用的交纳没有具体规定、举证责任没有合理配置。我国因为环境公益诉讼立法不完善的缘故，对于为了公益诉讼费用的交纳也没有具体规定、举证责任也没有合理配置。使得众多想提起公益诉讼的个体因为经济原因无力提起诉讼，无法承担举证责任，出现被迫的举证不能，极易导致法律不平等的状况。在此方面，美国走在了前面，《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院如认为合适，可以将依惯例由原告承担的那一部分律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理部分。我国也应当把减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用作为立法的一大重点，对环境公益诉讼费用的交纳作出具体规定、合理分配举证责任。

六、环境公益诉讼制度架构的完善

第一、适当的时候完善宪法，对环境公益诉讼明文规定。中华人民共和国宪法已经30年未再做修改，当前时代发展速度迅猛，社会日新月异，应当在合适的时候完善宪法，作出相应的增删。

第二、放宽环境公益诉讼中的诉讼资格。环境公益诉讼将公益引入到诉讼中，突破了以往诉讼中要求原告须是与案件有利害关系的当事人。环境公益诉讼最关键的问题就是诉讼资格的确立。只有放宽了诉讼资格，才能使环境公益诉讼发生。扩大原告的范围是因为环境是一种公共物品，任何公民都是环境的享有者和保护者。按照我国目前的法律，如果被告人无力提起诉讼，就很容易使侵权人逃避法律的制裁，这不利于社会的稳定。环境一旦破坏就很难恢复如初，如果赋予一切单位和个人以诉权，相信会很好地保护环境，也能使环境的损失降低到最小值。根据以上分析可知，要构建环境公益诉讼首先就要放宽公益诉讼中的诉讼资格。

第三、环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。为了使权利受到侵害的自然人、法人和其他组织尽快向法院寻求救济和节省司法资源，我国现行三大诉讼法均规定了诉讼时效，要求当事人必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失法院救济的权利。环境公益诉讼不同于传统的诉讼模式，它目的是保护国家利益和社会公共利益。最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170 条规定:“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的,不受诉讼时效期间的限制。”⑥这是出于保护国家利益而规定，而环境公益诉讼也具有这样的目的性。因此，我认为环境公益诉讼只有不受诉讼时效的限制，其才能发挥很好的作用。

第四、诉讼费用的承担。环境诉讼费用相对一般案件费用高昂，再加上因果关系的证明较为困难，需运用高科技知识和方法，其所需费用之巨，非经济能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院将按自动放弃诉讼处理，这使得被害人的权利得不到法律的有效保护，在未来修订的有关公益诉讼立法中务必要将该内容规定进去。

第五、确立环境公益诉讼独立地位，规定案件管辖规则，保障判决执行力——由法院直接执行。通过环境公益诉讼立法，确立环境公益诉讼的独立地位，不再局限于民事、行政、刑事诉讼法的限制，更好的保障被害人权利。同时明确规定管辖规则，使人民起诉有门、起诉有方，法律能够得到贯彻落实。我们可以注意到，在一般的民事诉讼案件中，只有义务人拒不履行义务，权利人才会申请人民法院强制执行。由于环境公益诉讼涉及的受害人数众多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往难以操作。为了能有效地保护对国家环境利益和社会公共环境利益，保护受害人利益，可以由法院直接执行生效的裁判文书，以达到环境公益诉讼的目的。

七、环境公益诉讼制度建设期望

由于环境被不合理开发和利用，我们面临着严重的环境破坏与污染，我们的生存与发展受到了严重的挑战。在解决环境污染与破坏方面问题，环境公益诉讼显得愈发重要。由此而产生的环境公益诉讼在西方已有较为成熟的理论和实务基础，在我国目前还处于较为薄弱的起步阶段，需要构建完善的理论基础和较长时期的实践摸索，相信通过我国理论界和实务界的共同努力，通过法律的修改、制定，一定能够确立有中国特色的环境公益诉讼制度。

参考文献：

① 董开军, 张卫平, 俞灵雨.民事诉讼法修改问题研究—中国法学会民事诉讼法学研究年会论文集2011年卷[D].厦门:厦门大学出版社, 2011年6月.519页

② 徐安住, 甘德怀.司法创新—从个案到法理的展开[M].北京:中国检察出版社, 2004年4月.172页

③ 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版23-25页

④ 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版26页

⑤ 邓一峰.环境诉讼制度研究[M].中国法制出版社,2008.第1版第第79页,113页

⑥ 唐力.新旧合同法比较释义例解[M].北京:中国检察出版社, 1999.1934页

第五篇：行政公益诉讼制度构建

第五专题行政公益诉讼研究

一、行政公益诉讼的基本概念、立法原理

（一）基本概念

关于对公益诉讼的定义，学界存在着很大的争议，主要有以下几种观点：韩志红和阮大强教授主张：任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会利益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法活动。苏家成和明军教授则认为：公益诉讼制度是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为向法院起诉，由法院追究违法者的法律责任的行为规范。学者赵许明则主张公益诉讼是指国家、社会组织或者公民个人以原告的诉讼主体资格，对侵犯社会的公共利益的行为，向法院提起民事或者行政诉讼，通过法院的依法审理，追究责任，回复社会公共利益的诉讼制度。

通过以上观点可以看出，公益诉讼是指借助于诉讼机制来维护和实现公共利益的活动。依据被诉对象的不同，公益诉讼可以区分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。行政公益诉讼是指公民、法人或者其他社会组织以及特定的国家机关，针对国家行政机关或其他社会公共部门不依法履行法律规定的职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼。

（二）基本特征

第一，提起诉讼的当事人同被诉的行政行为没有直接的利害关系。传统的诉讼法观点认为，诉讼当事人应当是权利被侵害或者发生争议的利害关系人，从而排除不适格的当事人，避免无意义的诉讼程序。公益诉讼则不同，在一般情况下，提起诉讼的公民、法人和社会组织并不是法律上的利害关系人。

第二，公益诉讼的对象是公共权力部门即行政机关或者其他公共机构实际侵害公共利益或者公共秩序以及有侵害之可能公权力行为。和一般行政诉讼不同的是，行政公益诉讼并不以行政行为的违法性为前提。只要其在客观上对公共利益造成损害或者将有可能造成损害。

第三，公益诉讼的目的是为了维护公共利益。与传统诉讼立足于个案救济不同的是，行政公益诉讼指向的是公共利益而非特定主体的个人利益。

第四，公益诉讼有很明显的预防性质。行政公益诉讼并不需要侵害的实际性为要件，这里指的是对公益的侵害不需要显示的发生，只要求根据合理的情况判断其具有发生侵害的可能即可以提起诉讼。

第五，公益诉讼判决的拘束力不仅仅限于诉讼当事人。行政公益诉讼的案件中，原告往往是不特定享有原告资格多数人中的某个人或者某些人。从这个层面来说，法院的判决则不仅仅约束了诉讼的双方，同时还影响了未直接参加诉讼的其他人。

（三）立法基础

1、宪法基础

从人民主权角度来看，我国的宪法明确表示：中华人民共和国一切权利属于人民。人民将自己的权利让渡出一部分交给政府来行使，那么政府必须对全体的民众来负责；另外一方面来讲，人民在享受政府提供的各种便利时，也应当体现主人翁地位。积极地参加到国家和社会公共事务的管理中来。行政公益诉讼则符合这一宗旨，有利于促进人民主权的实现。在一个行政法膨胀的年代，由于公民和行政权相比，公民处于被支配的弱势地位。行政诉权的扩张对当今的时代有很重要的意义。而行政公益诉讼不仅仅丰富了行政诉讼的类型，更加保障了公民权利有效而无遗漏的救济，也吻合了宪法保障人权的主旨。

2、诉讼法基础

根据修正后的民事诉讼法中的第十五条：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这里作为支持起诉的主体包含了机关、社会团体、企事业单位并非不一定是权益上受到损害的人。但是，这些主体却可以为了维护国家，集体和个人的利益来支持特定的受损单位和个人来向人民法院提起诉讼。这和行政公益诉讼有着异曲同工之妙。

二、国外基本规定以及对我国启示

（一）美国的相关规定

美国的行政公益诉讼真正的确立是在20世纪的40年代。其中桑德斯兄弟广播站控诉联邦委员会的案件。在这一案件中，桑德斯兄弟广播站对于联邦委员会颁发给另一家无线电广播站营业执照的行为异议。联邦委员会则主张原告没有诉讼主体资格，并且射性利益不值得保护。最高法院做出了判决表明：桑德斯兄弟广播站和被颁布营业执照的广播站是竞争对手关系。所以，其权利本质上受到伤害。就起诉资格一说，充分发挥了私人检察总长理论，赋予了私人基于维护公共利益提起诉讼的权利。

私人检察长理论就是指为了防止公务员从事违反法律所赋予的权限或者范围的行为，联邦议会可以根据宪法将此类案件的起诉权授予检查总长等公务员。联邦议会还可以不指名检察总长或者其他公务员进行此类诉讼的提起人。根据宪法，以立法的形式来赋予非公务员的个人或者非公务员的组织诉讼提起的权利。

（二）日本的相关规定

日本的《行政诉讼法》，把行政诉讼的案件分为了四类：一是机关诉讼；二是抗告诉讼；三是当事人诉讼；四是民众诉讼。抗告诉讼和当事人诉讼的主旨在于保护公民个人的利益为诉讼目的的，民众诉讼和机关诉讼的目的的主旨在于维护法律客观的秩序。“所谓的民众诉讼是指：纠正国家或者公共团体机关不符合法律法规行为的诉讼，并且是以作为选举人资格

或者其他同自己没有法律上的利害关系的资格来提起诉讼。”

在司法实践中，民众诉讼则有两种代表性的案例。第一种是：请求营业许可无效的诉讼。如这一个案例：一位浴室经营者起诉行政机构。基于行政机构颁发给了其附近的竞争者营业执照。违反了浴室设置的距离必须保持250米以上的规定。日本最高法院采纳了原告的观点：承认与依该营业许可成立的新澡堂营业者有竞争关系的当事人具有诉讼资格。另外一种案例则是：日本秋田县教育官员召开了六次座谈会，而这几次座谈会的费用支出非常大。当地的居然就去法院起诉该县的教育长官。诉由是这样没有意义的座谈会的开支造成了政府巨大的浪费。当地法院对此作出了判决：责令被告将超过规定的开支归还给县政府。可见日本提起诉讼的主体资格也得到了应有的扩张。

（三）法国的相关规定

在法国，行政诉讼有越权之诉和完全管辖之诉这两种类型。其中，越权之诉更加着眼于公共利益，主要目的在于保证行政行为的合法性。其是针对越权行为的本身，而不在于谁提起了诉讼。该诉讼的主旨在于纠正违法的行政行为，保证公权力良好的运行和良好的行政秩序，而不限于保护起诉人的主观权利。越权之诉的判决发生对事的效果，不以申诉人为限。法国的最高法院认为：法律中排除一切申诉的条款都不能剥夺当事人提起诉讼的权利。仅仅只有在法律明确规定当事人不得提起越权之诉的前提下，当事人的诉求才能收到限制。而法国为了鼓励人们提起这一诉讼，来维护公共利益。

对于违反行政决定提起的越权之诉，不要求申诉人的权利受到侵害，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可以。这里的利益包括下列三种涵义：第一，利益主体即越权之诉的申诉人是多元的。不但受到行政行为的行政相对人可以提起越权之诉。而且，第三人因为基于违法的行政行为受到侵害时，也可以提起诉讼。第二，申诉人的利益不仅包括物质利益，还包括精神上的利益。如个人尊严、荣誉感等。第三，申诉人的利益不局限于现实利益。如果将来的利益却是存在，并且必然遭遇侵害，还是可以提起越权之诉。

（四）各国公益诉讼对我国的启示

第一，行政公益诉讼的出现源自于维护公共利益的需要，反映了现代行政法治对公民权益不断深化和对实质平等的不懈追求。传统诉讼作为私益救济的手段，其往往具有必须受到实质的经济的侵害为前提。同时也是事后并且被动的。因此引入行政公益诉讼制度。

第二，各国公民、法人和其他组织提起行政公益诉讼仍然受到一定限制，尽管尺度有所不同，但是扩大参与行政过程的利害关系人范围是当今行政法学发展的重要趋势之一。不管是直接受到行政行为影响的直接行政相对人或者间接受到行政行为影响的间接行政相对人都可以提起诉讼。

第三，随着公益诉讼原告资格的扩宽，为了防止滥诉的发生。行政公益诉讼的提起需要符合法律的规定或者要受到一定的程序限制。日本的《行政案件诉讼法》规定，民众诉讼只有在具体的法律中有明确规定时，方能够提起；美国的公民诉讼则是通过设置前置程序来防止可能出现的滥诉行为。法律规定，起诉人在向法院提起诉讼之前，应当首先将书面形式的“起诉意愿通知”送交到将要被提起诉讼的行政机关。

第四，受案范围的不断扩大。行政诉讼法已经不只局限在对人身权利或者财产权利的保护，而是延展到对环境、生态等大多数人共同享有的利益的保护。受案范围在具体行政行为之外，还包括了一些抽象的行政行为。德国在《联邦行政法院法》中规定，对于那些不属于宪法范围内的公法争议，如果联邦法院并没有将其交由其他法院处理，那么都可以向联邦法院提起行政诉讼。

三、建立行政公益诉讼的障碍

第一，公共利益具有不确定性，无法清晰地界定行政公益诉讼的范围。对于公共利益的法律界定，历来是法学中的一个难题。何为公共利益、谁又有权来认定公共利益，这些问题也是我国法学界近年来重点讨论的问题。遗憾的是, 这些讨论并没有产生一个让我们满意的结果。在学者们的讨论中：国家主权、个人的平等、自由、社会安全、经济发展、环境保护等都可以成为公共利益的内容；国家、社会、自治团体、种群、族群都可能成为公共利益的享有者。既然我们无法给公共利益一个明确的界定，那么在行政公益诉讼制度中，我们就无法对行政行为是否违反公共利益进行实质性判断。

第二，行政公益诉讼原告的起诉资格不明确。行政公益诉讼制度的原告资格问题直接关系到法院司法审查权对行政权力制约的力度，所以原告资格的界定直接影响到行政公益诉讼制度设立目标的实现。中国《行政诉讼法》缺失了行政公益诉讼制度，自然也没有行政公益诉讼原告资格的相关规定。

《行政诉讼法》中关于原告资格的规则主要在该法第2、24、41 条中且较为原则。最高人民法院关于行政诉讼的司法解释将这些规则解释为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”最高院这一司法解释使得中国行政诉讼原告资格的范围从只限于直接相对方起诉的“合法权益标准”扩大到与被诉行政行为有利害关系的第三人、相邻权人、公平竞争人的“法律上的利害关系”标准。虽然这样的解释已经大大拓展了行政诉讼原告资格的范围，但是，“法律上的利害关系应当理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的利害关系”其诉讼的性质依然是私益诉讼。对于公共利益遭受到的损害，我国法律尚未赋予公民权利对其加以防范与制止。这就形成中国构建行政公益诉讼制度的最大障碍。

第三，现行行政诉讼法中，公益诉讼不在诉讼的受案范围之内。行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。其所揭示的是在法治环境当中司法机关对行政行为拥有的司法审查权限的大小。对于行政公益诉讼，一个关键性的问题是依据现有的法律，法院是否可以受理。

依照中国《行政诉讼法》有关行政诉讼受案范围的规定，最高院有关行政诉讼的司法解释将行政诉讼法的受案范围规则进一步具体化，其通过列举的方式明确排除了“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，即只有当行政行为对相对人的权利、义务发生实际影响时方可成为法院的受理对象。法院无权受理那些尚未实际损害环境公益但却有损害之危险的行政行为案件。而行政公益诉讼的重要特征，正是侵害并不一定已经发生。可见，这一规定直接限制了作为客观诉讼的行政公益诉讼制度的存在。

第四，行政公益诉讼的诉权，缺乏足够的制度制约。行政公益诉讼制度中，存在着一对特殊的矛盾。那就是诉权的滥用与保障问题。权利容易被滥用，这是一个无法回避的问题。行政行为往往关系到多个利害关系人的实际利益，如果放开诉讼权利，允许利害关系人随意地提起公益诉讼，必然会导致诉权的滥用。特别是在相互竞争的企业中，这种权利的滥用是可以预见的。例如甲、乙两企业存在竞争关系，甲企业获得了行政机关的某项许可，在竞争中取得了有利的地位。乙企业则可利用行政公益诉讼制度，阻止甲企业顺利地获得行政许可并实际生产。在诉权滥用的情形下，公益诉讼制度会变成为一种方便且有效地竞争手段。

四、建构行政公益诉讼制度

（一）原告资格 我国行政公益诉讼必须将原告资格的类型适当扩宽，可以分为下面几种：

1、公民、法人或者其他组织

依据我国现行宪法和法律为基础确定公民对行政机关及工作人员享有广泛的监督权力为依据，来不断拓展公民、法人或者其他组织提起行政公益诉讼的范围。因为这种广泛的权利本身就包括了对侵犯公共利益的行政行为起诉权；同时对利害关系以及行政行为对起诉人的权益损害进一步拓展，使其只要具备事实上的损害关系就可以认定为其有利害关系，进而拥有原告资格。

2、具有公益性质的团体和组织

“为防止可能出现的滥诉，保证诉讼的严肃性，行政公益诉讼必须依据法律的规定才能提起”。社会组织具有一定的经济实力和人力资源，能够支付行政公益诉讼的基本成本，这有利于诉讼的顺利进行。赋予社会组织行政公益诉讼的原告资格，除了具有公民提起公益诉讼的优点外，其最大的优点在于可以避免公民个人提起行政公益诉讼时因诉讼费用和受到的压力等高昂成本，从而发挥社会组织在维护公共利益方面的优势。

3、检察机关

鉴于我国检察机关法律监督机关的宪法定位和基本职能，绝大多数学者主张应赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力。关于由检察机关代表国家提起行政公益诉讼的理由，农工党中央在十届五次政协会议上的提案比较有代表性，认为主要有三：其一，检察机关是直接对人大负责的司法机关，由其代表国家提起诉讼有法可依；其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰；其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍。

根据上述考虑，我们认为，行政公益诉讼提起权应由检察机关和特定的公益社团共同享有。与检察机关提起行政公益诉讼不同，公益社团提起行政公益诉讼不是当然的，而是需要有法律法规依据的。而公民、法人或者其他组织发现行政行为违法需要提起行政公益诉讼的，可申请上述两个主体提起。赋予公民针对检察机关的申请起诉权，建立检察机关对公民起诉申请的审查反馈机制。

（二）受案范围

第一，损害公共利益的无特定受害主体的行政不作为。行政不作为是指负有法定义务行政机关，在应当并且可能履行义务的情况下。不履行或者拖延履行都是行政不作为的一种形式。可以将最突出的几种列入审查如：违法不征收税款、严重破坏市场经济秩序并且影响广泛的行为。对于社会影响重大涉及公共安全的违法不作为。地方为了地方税收利益放任污染企业排污的行为。在上述案件中经过当事人举报，但是行政机关任然不查处。则举报人则可以提起行政公益诉讼。

第二，损害公共利益无特定受害主体的行政作为行为。在这类案件中，行政机关通过损害公共利益，使得涉及的行政相对人从中获取利益。由于在这种情况下没有特定受害人，受益人自身获益更加不会提起诉讼，就会造成无人起诉的情况。因此，出于对公共利益的保护，此类行为应当被规定在受案范围之中。这种行为主要有三种情况：第一，损害环境的行政作为行为。行政主体为了追求短期的经济效益或者所谓的政绩，在批准建设用地、开发利用有限的土地资源时，违法出让土地的使用权，对一些重度污染但是可以带来税收等经济利益的企业，违反相关法律，颁发生产经营的许可证，过度发放砍伐林木的许可证以及开采矿产资源的许可证，进行城市规划时，没有经过合理地论证，破坏了自然环境以及文化古迹；第二，违法减免税的行为。税收是国家财政收入的主要组成部分，是公共财政支出的来源。行政主体的违法行为，导致税收收入的减少，不利于国家公共项目的建设支出，损害了公众的利益，理应被纳入行政公益诉讼的范围；第三，行政主体滥用自身职权，将国有资产以不合理的低价进行转让甚至无偿转让。

第三，损害公共利益的抽象行政行为。随着行政法的发展，将抽象行政行为纳入司法审查的范围是理论发展的必然的结果。由于抽象行政行为的针对对象不特定性和反复适用性。因此相对行政行为和具体行政行为比较而言，更加同公共利益具有密切联系。所以相对行政行为侵害公共利益的可能性最大。不管是我国行政诉讼的发展还是构建行政公益诉讼制度的需要，都应当将抽象行政行为纳入司法审查的范围，至少将规章以下的行政行为纳入。

（三）管辖制度

以被告行政机关的级别来作为衡量标准之一。县级人民政府及其所属职能部门做被告的，应由中级人民法院管辖；地市级、省级人民政府及其职能部门做被告的，应由高级人民法院审理。另外，如果检察机关作为诉讼的原告，要与法院的级别一一对应。

这样的程序设置有以下好处：首先，提高审级能够免受当地政府的不当干预，形成检察机关敢于提起诉讼、法院敢于审理的环境，更好地实现司法公正；然后，相对于低一级的人民法院和人民检察院，它们工作人员的业务素质普遍较高，审判经验更加丰富，能够更好地认定案件事实，最终准确地适用法律；最后，行政公益诉讼案件的提级管辖可以更好地分配审判资源，使其维持平衡。

（四）原告撤诉

行政公益诉讼中，原告并不是为了个人起诉，而是为了公众。这就要求，当事人不能自由地处分公众的权利，同时，法官有责任确保当事人的程序行为是并且在整个诉讼程序中皆保持为公共事业的“胜利捍卫者”。当起诉主体是检察机关时，因为其自身具有法定的监督职责，一旦提起诉讼要对其撤诉进行限制。但是社会团体提起行政公益诉讼，本身并不能增进原告的私人利益。如果在进入诉讼以后，对其撤诉进行过多限制，可能会打消其诉讼的积极性。所以，在行政公益诉讼中，当社会团体向法院申请撤诉时，如果被告尚没有进行实体答辩，法院应当裁定准许。

（五）诉前审查

英美法系国家主要采取前置审查的方式来限制公民滥诉，它要求公民在提起诉讼前，应该首先通知主管此项事务的机关，主管机关在规定的期限内进行处理。如果公共利益的损害是主管机关在这项事务上的行政不作为造成的，可以督促其尽快行使职权；如果由于他人的行为侵害了公共利益，主管机关可以凭借其行政职权及时制止，迅速解决问题。

在行政公益诉讼中设立前置审查程序，当检察机关提起行政公益诉讼时，应当向拟起诉的行政机关提出法律意见；公民或者社会团体起诉时，则应当向有关的行政机关提出申诉或者建议，行政机关在法定期限内没有进行回复或者具有原告资格的主体认为行政机关的处理不当时，方可提起行政公益诉讼。

（六）诉讼费用

根据2007 年实施的《诉讼费用交纳办法》，我们可以得出诉讼费用由案件受理费、申请费和证人、鉴定人员等诉讼参加人员在指定日期出庭时产生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴组成的。在我国，诉讼费用一般按照诉讼标的来收取，由原告预交，最后由败诉方承担。

从国外的行政公益诉讼实践来看，诉讼费用一般不收或者少收。行政公益诉讼涉及范围极广，包括环境、税收、审计、专家论证等非常复杂的专业知识，如果这些费用由原告来预交，势必会挫伤普通公民、社会团体起诉的积极性。因此，建议在提起诉讼时可以不缴纳诉讼费用，当原告败诉时，只需缴纳较低的费用。

行政公益诉讼制度是一项非常复杂的制度。要想真正建立起行政公益诉讼制度，需要学者们进一步加大研究，更深层次地解决理论问题；还需要立法机关提高对这一制度的认知度，以立法的形式对这一制度加以确立；更加需要良好的法治环境，为这一制度的顺利实施提供良好的外部环境。现阶段，建立行政公益诉讼制度仍然存在很多不足，但是我们要以发展的眼光来看待这一问题。社会在不断前进，人们的素质也在不断的提高，行政公益诉讼制度最终会在我国建立。