关于构建我国行政公益诉讼制度的探讨

第一篇：关于构建我国行政公益诉讼制度的探讨

世界各国大多建立了行政公益诉讼制度，原告资格范围越来越呈扩大趋势。我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系，这样当行政机关违法行为或不作为侵犯社会公共利益时，公民便无法通过司法手段监督行政行为，来维护社会公益。本文探讨了我国建立行政公益诉讼的紧迫性及可行性，并对如何构建该制度作了粗略的设想。谈行政公益诉讼首先要明确什么是“公益”，现代汉语词典的解释是“公共利益”，我们一般认为它应包括两个方面：即社会公共利益和国家利益。这两种利益在有些情况下是交织在一起的，但在大多数情况下是可区分的。行政公益诉讼就是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公益而向法院提起行政诉讼的制度（1）。公益诉讼的提法被我国所推崇，国外通常则称为民众诉讼、公民诉讼等等，但内涵大致相同。对行政公益诉讼应从三个方面来界定：第一，原告与所诉的行政行为没有直接利害关系，即被诉行政行为损害的是公益，一般没有直接损害原告私人的利益；第二，这种诉讼的被告是国家行政机关及其公务人员，接受审查的是国家机关的行为或不作为；第三，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不必然要求公益侵害的事实发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼。如此，有利于把潜在的大量损害消灭在萌芽状态，实际是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。行政公益诉讼制度在日、美发育最为成熟。在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。在美国，行政公益诉讼也即所谓的“检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其要旨是：在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利。我国台湾地区《行政诉讼法》第九条也规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”另外，英国、德国、法国等国家也都建立了类似的行政公益诉讼制度。从各国行政立法的趋势看，可以提起行政诉讼的人从其权利和利益受到行政行为直接影响的行政管理相对人扩大到认为其权利、利益因行政性行为而受到损害的行政管理间接相对人，乃至任何人，从而使更多的人能对行政机关的行为提起诉讼，促进了公民对行政活动的监督和合法利益的维护。因而从行政诉讼的角度讲，建立行政公益诉讼制度的实质就是原告资格被大大拓宽。我国建立行政公益诉讼制度势在必行我国现行行政诉讼法未规定行政公益诉讼，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第12条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，即原告起诉须以与具体行政行为有法律上的利害关系为限，如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查之外，也就是说我国立法上目前尚不承认行政公益诉讼类型。但是，行政公益诉讼制度的产生并不是偶然的，它是当代社会政治制度和结构发生深刻变化、政治法律思想进行全面革新的必然产物。它的创立既保障了公民的基本权利（包括社会公共性权利），又可动用私人力量对国家公权进行制约，充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。自从党 的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标后，依法治国的基本方略已被载入宪法，党的十六大又进一步提出了建设社会主义政治文明的行动纲领，社会主义法制建设进程明显加快。从我国目前行政诉讼理论和行政执法、司法的实践看，确立行政公益诉讼制度已势在必行。

一、确立行政公益诉讼制度，是我国加入WTO的需要。加入世贸组织标志着我国对外开放进入了新阶段，我国将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化过程，而经济全球化不可避免地要影响我国的法律制度，因为经济因素对法律制度发挥着重要作用。在WTO诸多协定中，对当事人提起诉讼的资格就规定为，认为受须经审查的行政行为的不利影响，均可提起诉讼。“不利影响”的表述没有对“利”的范围、程度等作出明确的规定，即不管遭受“不利影响”的“利”是法定与否，是直接的还是间接的等等，当事人只要认为遭受“不利影响”就可提起诉讼（2），可见WTO对行政诉讼原告资格作了非常宽泛的规定，笔者认为其中应包括当事人享有提起公益诉讼的权利，而我国现行行政诉讼法并没有赋予相对人此种权利，应予以修正为宜。

二、确立行政公益诉讼制度，是完善行政诉讼制度的需要。行政诉讼法的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国《行政诉讼法》的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是保障行政机关依法行政。虽私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但若行政机关不依法行政，对私权益的侵害和威胁就无处不在。因为即使行政机关的违法行为和不作为尚未实际害及某个私权益，但其实际上害及的是更多的私权益，个别的私权益也就失去了存在的根基，况且其行为本身就是对行政法治的破坏。可见确保依法行政这一宗旨有其独立价值，并不依附于保护私权益这一宗旨而存在。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既有私益之诉，也应有公益之诉，对公益的保护与对私权益的保护同等重要，只有建立公益诉讼制度才能完善整个行政诉讼制度。

三、确立行政公益诉讼制度，是遏制公共利益损害日趋严重化的需要。我国正处在经济体制及政治体制的转型时期，许多行政机关借发展经济及改制之名恣意侵害国有资产、污染环境、垄断价格、违法招标等。若在行政诉讼中仍对利害关系作简

单化、线条化的理解和把握，与经济社会发展已不相宜，也就是说仍将原告资格限于私益直接受损之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件难以进入司法程序，会后患无穷。以众所周知的重庆綦江桥垮塌事件为例，修建桥梁属于公共工程，由政府发包，但为什么发包给了一个没有任何建筑资质和技术的个体户？诚然某些政府官员的做法令人痛恨，但如果在政府发包时就容许民众提起诉讼，由法院来审查它的合法与否及承包人有无相应资质，岂不可以防止付出如此惨重的代价？再以开发土地问题为例，原福建厦门某领导以开发土地的名义圈起上万亩良田，给其子用以开办公司，试想如给予受此行为侵害的广大农民有起诉的权利，通过司法手段加以排除，岂不可以避免土地的闲置和资源的浪费？另外，行政机关违法减免税、违法滥发许可证和执照、违法发放抚恤金等使公共利益遭受损失的情况屡见不鲜。因此，建立公益诉讼制度，尽可能将政府行政行为纳入司法审查的范围，是遏制我国那些层出不穷、触目惊心的侵犯公益行为的有效渠道。

四、我国行政诉讼原告范围的的扩大为建立行政公益诉讼制度奠定了基础。我国现行的行政诉讼法是1989年颁布的，其第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，该条因以“侵犯”为标准使原告的范围显得很窄小。2000年10月实施的最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，第12条规定（见上文）对原告资格作了比较明确的概括式规定，第13条则列举了司法实践中经常遇到的情形，即相邻权人、公平竞争权人等有权提起行政诉讼。该两条规定比行政诉讼法第二条的关于原告资格规定要宽泛多了，因为只要和具体行政行为有法律上的利害关系就有原告资格，且在司法实践中的确也收到了很好的效果，因此进一步扩大原告范围的作法是符合行政诉讼的自身规律及其发展趋势的。也许有人会认为，放宽诉讼资格可能会出现滥诉或干扰行政机关合法行使职权的情况，这种忧虑应该说是多余的。在中国即使任何人都可作原告，行政诉讼仍然不会门庭若市，因为诉讼是要成本的，以诉讼为乐的情况毕竟少见。建立行政公益诉讼制度，实质就是扩大原告资格的问题，既然我国的行政诉讼对原告的资格的规定呈越来越扩大的趋势，那么进一步扩大原告诉讼资格即建立公益诉讼制度也是必然的结果。

五、广大群众法律意识的增强，为建立公益诉讼制度提供了良好的社会法制环境。随着法治理念深入人心，人民群众学法、用法的意识进一步增强，他们不仅拿起法律武器保护自身的合法权益，也拿起法律武器保护公共利益。仅以发生在南京市的三个案件为例：

1、南京中山陵园管理局在紫金山最高峰头陀岭建观景台，对此，群众的普遍看法是损害自然与人文环境的“破坏性建设”。东南大学两名教师遂将许可此行为的南京市规划局告上法院，要求市规划局撤销对“观景台”的规划许可（3）；

2、南京市民顾某某因为到某地方税务局两次举报王某某等三人偷逃个人所得税，某地方税务局一直未给其回复，遂愤然向某区法院起诉，要求判令某地方税务局依法履行职责，稽查其所举报之案，并给予答复；

3、市民杨某某向某区法院提起诉讼，因为其向某区工商局举报一企业销售“三无”产品，但该工商局未查处，要求判令工商局履行法定职责。诸如此类的案例越来越多，虽然大部分因原告与具体行政行为之间不存在法律上的利害关系，不符合行政诉讼法所规定的原告诉讼资格而被法院裁定不予受理，但这些案例也说明，广大群众已充分意识到公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的，侵犯公益实际上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益诉讼制度，其功能在司法实践中会得到充分的发挥。建立我国特色的行政公益诉讼制度的设想行政公益诉讼制度是一种有别于传统行政诉讼制度的新型诉讼制度，它在我国的确立决不是一朝一夕的事，而需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。就说“公益”，它的含义并不复杂，但将它应用到行政诉讼中，那将是一个多面性、多层次、弹性较大的概念，涉及宪法和行政法的许多复杂问题。行政公益诉讼制度本身就包括公益诉讼的范围、提起公益诉讼的主体及程序、举证责任、诉讼时效等多方面的配套改革和整体架构。笔者仅就其中的几个主要方面作些粗浅设想。

一、行政公益诉讼制度的保护范围。行政公益诉讼的提出应当出于维护公共利益的需要，其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政行为或者不作为引起的行政争议。笔者赞同从以下三个方面把握：其一，行政机关不主动履行法定职责，损害公共利益而无人起诉的；其二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为；其三，受害人为不特定多数人的具体行政行为（4）。在开放行政公益诉讼之初，可借鉴西方国家的经验，先在国有资产保护、垄断性行业、同业竞争等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。同时，法院把好受案关，只有在公益确实受到违法行政行为的侵害，影响到多数公民的合法权益时才能受理。当然，对所有涉及到危害国家利益和其他公共利益的行政行为无利害关系的组织和公民都有权提起行政诉讼是终极目标，但这是一个长期的渐进过程。

二、提起行政公益诉讼的主体范围。为使公益保护获得可诉性，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应赋予所有知情国家和公共利益遭受到侵害的组织和个人提起诉讼的权利。可根据我国的国情，做以下三种分类：第一，广大群众，指与行政行为虽无直接利害关系，但其利益因为公益致损而最终会受到间接侵害而代表公众起诉的公民、法人或组织；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同时被诉行政行为损害或威胁到社会公益而提起诉讼要求保护私益和公益的公民、法人或组织；第三，特定组织，指负有公益职责有权就其他机关的违法行为或不作为提起公益行政诉讼的组织。例如赋予环保部门对其他机关污染环境的行为提起行政诉讼的权利，这种赋予专门机构以责任的形式来保护公益在我国是必要的。有人提出让检察机关成为提起公益诉讼的当然主体，对此笔者不赞同。行政诉讼法规定了检察机关有权对行政诉讼实施法律监督，若其以公共利益的名义提起行政诉讼就等于同时取得了原告和法律监督者的双重身份，被告行政机关以及群众自然难以相信法院裁判的公正性。实际上，行政诉讼发展的最大障碍就在于审判受到过多的限制和不正当干预。此外，我国的国家体制意味着包括行政机关在内的公权力机关均是公共利益的代表，并非仅检察机关能够胜任。英美国家的检察机关也并非与中国一样的属于司法机关，而是政府部门的一个机构。所以，认为我国检察机关可以作为行政诉讼的原告在实践上不仅不可行，而且破坏了既有的国家权力结构，很会使行政审判机关处于被动的局面。

三、提起行政公益诉讼的程序。行政公益诉讼毕竟不同于一般行政诉讼，其影响面更大、更广，因此笔者认为应规定前置审查程序为妥。即在原告向法院起诉之时，须对被诉的行政行为先作比一般行政案件要复杂得多的审查，确认确属公益诉讼范围，且原告主体适格才予受理。

四、举证责任的分配。根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的举证原则是被告负举证责任。那么提起行政公益诉讼应由谁负举证责任呢？笔者觉得对有关公益损害或可能损害的事实证据，由原告负责提供为宜，因为原告以此为由启动了行政公益诉讼程序，由其对此负举证责任合情合理；对具体行政行为的合法与否及依据的相关法律法规，由被告负责提供为妥，这是依法行政的要求决定的，也与一般的行政诉讼的举证要求相一致；对其他程序上及民事上的有关事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则，公平合理。

五、诉讼费用的承担。根据有关规定，诉讼费一般由败诉当事人负担，但在起诉时都是由原告先行预付。对于行政公益诉讼案件，可以采取不预受诉讼费的做法，如原告胜诉，诉讼费由被告负担；如原告败诉，可视案件的不同，收取低廉的费用，原则上原告不负担诉讼费。对某些案件需要进行鉴定、检测、检验的，笔者认为，涉及的相关费用应从政府部门成立的专门基金中支取，不管原告胜诉还是败诉，都由政府部门承担。如此会促进广大民众对公共利益的关心，也加强行政机关依法行政的高度责任感。

六、对原告的奖励。公民提起行政公益诉讼，往往不是为了个人利益，而是为了公益，有时甚至与私人利益毫无关系，但提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。如原告胜诉，可以考虑根据其保护公益的利益大小，给予其适当的奖励。这样可以激起更多的公民或组织监督行政行为，维护社会公益，因此政府部门似乎也有必要建立专门的奖励基金。另外，对原告提起行政公益诉讼所享有的特有权利及保护也应相应作出规定，让其充分行使保护公益权利之时，其本身利益不受侵犯

第二篇：行政公益诉讼制度构建

第五专题行政公益诉讼研究

一、行政公益诉讼的基本概念、立法原理

（一）基本概念

关于对公益诉讼的定义，学界存在着很大的争议，主要有以下几种观点：韩志红和阮大强教授主张：任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会利益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法活动。苏家成和明军教授则认为：公益诉讼制度是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为向法院起诉，由法院追究违法者的法律责任的行为规范。学者赵许明则主张公益诉讼是指国家、社会组织或者公民个人以原告的诉讼主体资格，对侵犯社会的公共利益的行为，向法院提起民事或者行政诉讼，通过法院的依法审理，追究责任，回复社会公共利益的诉讼制度。

通过以上观点可以看出，公益诉讼是指借助于诉讼机制来维护和实现公共利益的活动。依据被诉对象的不同，公益诉讼可以区分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。行政公益诉讼是指公民、法人或者其他社会组织以及特定的国家机关，针对国家行政机关或其他社会公共部门不依法履行法律规定的职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼。

（二）基本特征

第一，提起诉讼的当事人同被诉的行政行为没有直接的利害关系。传统的诉讼法观点认为，诉讼当事人应当是权利被侵害或者发生争议的利害关系人，从而排除不适格的当事人，避免无意义的诉讼程序。公益诉讼则不同，在一般情况下，提起诉讼的公民、法人和社会组织并不是法律上的利害关系人。

第二，公益诉讼的对象是公共权力部门即行政机关或者其他公共机构实际侵害公共利益或者公共秩序以及有侵害之可能公权力行为。和一般行政诉讼不同的是，行政公益诉讼并不以行政行为的违法性为前提。只要其在客观上对公共利益造成损害或者将有可能造成损害。

第三，公益诉讼的目的是为了维护公共利益。与传统诉讼立足于个案救济不同的是，行政公益诉讼指向的是公共利益而非特定主体的个人利益。

第四，公益诉讼有很明显的预防性质。行政公益诉讼并不需要侵害的实际性为要件，这里指的是对公益的侵害不需要显示的发生，只要求根据合理的情况判断其具有发生侵害的可能即可以提起诉讼。

第五，公益诉讼判决的拘束力不仅仅限于诉讼当事人。行政公益诉讼的案件中，原告往往是不特定享有原告资格多数人中的某个人或者某些人。从这个层面来说，法院的判决则不仅仅约束了诉讼的双方，同时还影响了未直接参加诉讼的其他人。

（三）立法基础

1、宪法基础

从人民主权角度来看，我国的宪法明确表示：中华人民共和国一切权利属于人民。人民将自己的权利让渡出一部分交给政府来行使，那么政府必须对全体的民众来负责；另外一方面来讲，人民在享受政府提供的各种便利时，也应当体现主人翁地位。积极地参加到国家和社会公共事务的管理中来。行政公益诉讼则符合这一宗旨，有利于促进人民主权的实现。在一个行政法膨胀的年代，由于公民和行政权相比，公民处于被支配的弱势地位。行政诉权的扩张对当今的时代有很重要的意义。而行政公益诉讼不仅仅丰富了行政诉讼的类型，更加保障了公民权利有效而无遗漏的救济，也吻合了宪法保障人权的主旨。

2、诉讼法基础

根据修正后的民事诉讼法中的第十五条：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这里作为支持起诉的主体包含了机关、社会团体、企事业单位并非不一定是权益上受到损害的人。但是，这些主体却可以为了维护国家，集体和个人的利益来支持特定的受损单位和个人来向人民法院提起诉讼。这和行政公益诉讼有着异曲同工之妙。

二、国外基本规定以及对我国启示

（一）美国的相关规定

美国的行政公益诉讼真正的确立是在20世纪的40年代。其中桑德斯兄弟广播站控诉联邦委员会的案件。在这一案件中，桑德斯兄弟广播站对于联邦委员会颁发给另一家无线电广播站营业执照的行为异议。联邦委员会则主张原告没有诉讼主体资格，并且射性利益不值得保护。最高法院做出了判决表明：桑德斯兄弟广播站和被颁布营业执照的广播站是竞争对手关系。所以，其权利本质上受到伤害。就起诉资格一说，充分发挥了私人检察总长理论，赋予了私人基于维护公共利益提起诉讼的权利。

私人检察长理论就是指为了防止公务员从事违反法律所赋予的权限或者范围的行为，联邦议会可以根据宪法将此类案件的起诉权授予检查总长等公务员。联邦议会还可以不指名检察总长或者其他公务员进行此类诉讼的提起人。根据宪法，以立法的形式来赋予非公务员的个人或者非公务员的组织诉讼提起的权利。

（二）日本的相关规定

日本的《行政诉讼法》，把行政诉讼的案件分为了四类：一是机关诉讼；二是抗告诉讼；三是当事人诉讼；四是民众诉讼。抗告诉讼和当事人诉讼的主旨在于保护公民个人的利益为诉讼目的的，民众诉讼和机关诉讼的目的的主旨在于维护法律客观的秩序。“所谓的民众诉讼是指：纠正国家或者公共团体机关不符合法律法规行为的诉讼，并且是以作为选举人资格

或者其他同自己没有法律上的利害关系的资格来提起诉讼。”

在司法实践中，民众诉讼则有两种代表性的案例。第一种是：请求营业许可无效的诉讼。如这一个案例：一位浴室经营者起诉行政机构。基于行政机构颁发给了其附近的竞争者营业执照。违反了浴室设置的距离必须保持250米以上的规定。日本最高法院采纳了原告的观点：承认与依该营业许可成立的新澡堂营业者有竞争关系的当事人具有诉讼资格。另外一种案例则是：日本秋田县教育官员召开了六次座谈会，而这几次座谈会的费用支出非常大。当地的居然就去法院起诉该县的教育长官。诉由是这样没有意义的座谈会的开支造成了政府巨大的浪费。当地法院对此作出了判决：责令被告将超过规定的开支归还给县政府。可见日本提起诉讼的主体资格也得到了应有的扩张。

（三）法国的相关规定

在法国，行政诉讼有越权之诉和完全管辖之诉这两种类型。其中，越权之诉更加着眼于公共利益，主要目的在于保证行政行为的合法性。其是针对越权行为的本身，而不在于谁提起了诉讼。该诉讼的主旨在于纠正违法的行政行为，保证公权力良好的运行和良好的行政秩序，而不限于保护起诉人的主观权利。越权之诉的判决发生对事的效果，不以申诉人为限。法国的最高法院认为：法律中排除一切申诉的条款都不能剥夺当事人提起诉讼的权利。仅仅只有在法律明确规定当事人不得提起越权之诉的前提下，当事人的诉求才能收到限制。而法国为了鼓励人们提起这一诉讼，来维护公共利益。

对于违反行政决定提起的越权之诉，不要求申诉人的权利受到侵害，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可以。这里的利益包括下列三种涵义：第一，利益主体即越权之诉的申诉人是多元的。不但受到行政行为的行政相对人可以提起越权之诉。而且，第三人因为基于违法的行政行为受到侵害时，也可以提起诉讼。第二，申诉人的利益不仅包括物质利益，还包括精神上的利益。如个人尊严、荣誉感等。第三，申诉人的利益不局限于现实利益。如果将来的利益却是存在，并且必然遭遇侵害，还是可以提起越权之诉。

（四）各国公益诉讼对我国的启示

第一，行政公益诉讼的出现源自于维护公共利益的需要，反映了现代行政法治对公民权益不断深化和对实质平等的不懈追求。传统诉讼作为私益救济的手段，其往往具有必须受到实质的经济的侵害为前提。同时也是事后并且被动的。因此引入行政公益诉讼制度。

第二，各国公民、法人和其他组织提起行政公益诉讼仍然受到一定限制，尽管尺度有所不同，但是扩大参与行政过程的利害关系人范围是当今行政法学发展的重要趋势之一。不管是直接受到行政行为影响的直接行政相对人或者间接受到行政行为影响的间接行政相对人都可以提起诉讼。

第三，随着公益诉讼原告资格的扩宽，为了防止滥诉的发生。行政公益诉讼的提起需要符合法律的规定或者要受到一定的程序限制。日本的《行政案件诉讼法》规定，民众诉讼只有在具体的法律中有明确规定时，方能够提起；美国的公民诉讼则是通过设置前置程序来防止可能出现的滥诉行为。法律规定，起诉人在向法院提起诉讼之前，应当首先将书面形式的“起诉意愿通知”送交到将要被提起诉讼的行政机关。

第四，受案范围的不断扩大。行政诉讼法已经不只局限在对人身权利或者财产权利的保护，而是延展到对环境、生态等大多数人共同享有的利益的保护。受案范围在具体行政行为之外，还包括了一些抽象的行政行为。德国在《联邦行政法院法》中规定，对于那些不属于宪法范围内的公法争议，如果联邦法院并没有将其交由其他法院处理，那么都可以向联邦法院提起行政诉讼。

三、建立行政公益诉讼的障碍

第一，公共利益具有不确定性，无法清晰地界定行政公益诉讼的范围。对于公共利益的法律界定，历来是法学中的一个难题。何为公共利益、谁又有权来认定公共利益，这些问题也是我国法学界近年来重点讨论的问题。遗憾的是, 这些讨论并没有产生一个让我们满意的结果。在学者们的讨论中：国家主权、个人的平等、自由、社会安全、经济发展、环境保护等都可以成为公共利益的内容；国家、社会、自治团体、种群、族群都可能成为公共利益的享有者。既然我们无法给公共利益一个明确的界定，那么在行政公益诉讼制度中，我们就无法对行政行为是否违反公共利益进行实质性判断。

第二，行政公益诉讼原告的起诉资格不明确。行政公益诉讼制度的原告资格问题直接关系到法院司法审查权对行政权力制约的力度，所以原告资格的界定直接影响到行政公益诉讼制度设立目标的实现。中国《行政诉讼法》缺失了行政公益诉讼制度，自然也没有行政公益诉讼原告资格的相关规定。

《行政诉讼法》中关于原告资格的规则主要在该法第2、24、41 条中且较为原则。最高人民法院关于行政诉讼的司法解释将这些规则解释为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”最高院这一司法解释使得中国行政诉讼原告资格的范围从只限于直接相对方起诉的“合法权益标准”扩大到与被诉行政行为有利害关系的第三人、相邻权人、公平竞争人的“法律上的利害关系”标准。虽然这样的解释已经大大拓展了行政诉讼原告资格的范围，但是，“法律上的利害关系应当理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的利害关系”其诉讼的性质依然是私益诉讼。对于公共利益遭受到的损害，我国法律尚未赋予公民权利对其加以防范与制止。这就形成中国构建行政公益诉讼制度的最大障碍。

第三，现行行政诉讼法中，公益诉讼不在诉讼的受案范围之内。行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。其所揭示的是在法治环境当中司法机关对行政行为拥有的司法审查权限的大小。对于行政公益诉讼，一个关键性的问题是依据现有的法律，法院是否可以受理。

依照中国《行政诉讼法》有关行政诉讼受案范围的规定，最高院有关行政诉讼的司法解释将行政诉讼法的受案范围规则进一步具体化，其通过列举的方式明确排除了“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，即只有当行政行为对相对人的权利、义务发生实际影响时方可成为法院的受理对象。法院无权受理那些尚未实际损害环境公益但却有损害之危险的行政行为案件。而行政公益诉讼的重要特征，正是侵害并不一定已经发生。可见，这一规定直接限制了作为客观诉讼的行政公益诉讼制度的存在。

第四，行政公益诉讼的诉权，缺乏足够的制度制约。行政公益诉讼制度中，存在着一对特殊的矛盾。那就是诉权的滥用与保障问题。权利容易被滥用，这是一个无法回避的问题。行政行为往往关系到多个利害关系人的实际利益，如果放开诉讼权利，允许利害关系人随意地提起公益诉讼，必然会导致诉权的滥用。特别是在相互竞争的企业中，这种权利的滥用是可以预见的。例如甲、乙两企业存在竞争关系，甲企业获得了行政机关的某项许可，在竞争中取得了有利的地位。乙企业则可利用行政公益诉讼制度，阻止甲企业顺利地获得行政许可并实际生产。在诉权滥用的情形下，公益诉讼制度会变成为一种方便且有效地竞争手段。

四、建构行政公益诉讼制度

（一）原告资格 我国行政公益诉讼必须将原告资格的类型适当扩宽，可以分为下面几种：

1、公民、法人或者其他组织

依据我国现行宪法和法律为基础确定公民对行政机关及工作人员享有广泛的监督权力为依据，来不断拓展公民、法人或者其他组织提起行政公益诉讼的范围。因为这种广泛的权利本身就包括了对侵犯公共利益的行政行为起诉权；同时对利害关系以及行政行为对起诉人的权益损害进一步拓展，使其只要具备事实上的损害关系就可以认定为其有利害关系，进而拥有原告资格。

2、具有公益性质的团体和组织

“为防止可能出现的滥诉，保证诉讼的严肃性，行政公益诉讼必须依据法律的规定才能提起”。社会组织具有一定的经济实力和人力资源，能够支付行政公益诉讼的基本成本，这有利于诉讼的顺利进行。赋予社会组织行政公益诉讼的原告资格，除了具有公民提起公益诉讼的优点外，其最大的优点在于可以避免公民个人提起行政公益诉讼时因诉讼费用和受到的压力等高昂成本，从而发挥社会组织在维护公共利益方面的优势。

3、检察机关

鉴于我国检察机关法律监督机关的宪法定位和基本职能，绝大多数学者主张应赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力。关于由检察机关代表国家提起行政公益诉讼的理由，农工党中央在十届五次政协会议上的提案比较有代表性，认为主要有三：其一，检察机关是直接对人大负责的司法机关，由其代表国家提起诉讼有法可依；其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰；其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍。

根据上述考虑，我们认为，行政公益诉讼提起权应由检察机关和特定的公益社团共同享有。与检察机关提起行政公益诉讼不同，公益社团提起行政公益诉讼不是当然的，而是需要有法律法规依据的。而公民、法人或者其他组织发现行政行为违法需要提起行政公益诉讼的，可申请上述两个主体提起。赋予公民针对检察机关的申请起诉权，建立检察机关对公民起诉申请的审查反馈机制。

（二）受案范围

第一，损害公共利益的无特定受害主体的行政不作为。行政不作为是指负有法定义务行政机关，在应当并且可能履行义务的情况下。不履行或者拖延履行都是行政不作为的一种形式。可以将最突出的几种列入审查如：违法不征收税款、严重破坏市场经济秩序并且影响广泛的行为。对于社会影响重大涉及公共安全的违法不作为。地方为了地方税收利益放任污染企业排污的行为。在上述案件中经过当事人举报，但是行政机关任然不查处。则举报人则可以提起行政公益诉讼。

第二，损害公共利益无特定受害主体的行政作为行为。在这类案件中，行政机关通过损害公共利益，使得涉及的行政相对人从中获取利益。由于在这种情况下没有特定受害人，受益人自身获益更加不会提起诉讼，就会造成无人起诉的情况。因此，出于对公共利益的保护，此类行为应当被规定在受案范围之中。这种行为主要有三种情况：第一，损害环境的行政作为行为。行政主体为了追求短期的经济效益或者所谓的政绩，在批准建设用地、开发利用有限的土地资源时，违法出让土地的使用权，对一些重度污染但是可以带来税收等经济利益的企业，违反相关法律，颁发生产经营的许可证，过度发放砍伐林木的许可证以及开采矿产资源的许可证，进行城市规划时，没有经过合理地论证，破坏了自然环境以及文化古迹；第二，违法减免税的行为。税收是国家财政收入的主要组成部分，是公共财政支出的来源。行政主体的违法行为，导致税收收入的减少，不利于国家公共项目的建设支出，损害了公众的利益，理应被纳入行政公益诉讼的范围；第三，行政主体滥用自身职权，将国有资产以不合理的低价进行转让甚至无偿转让。

第三，损害公共利益的抽象行政行为。随着行政法的发展，将抽象行政行为纳入司法审查的范围是理论发展的必然的结果。由于抽象行政行为的针对对象不特定性和反复适用性。因此相对行政行为和具体行政行为比较而言，更加同公共利益具有密切联系。所以相对行政行为侵害公共利益的可能性最大。不管是我国行政诉讼的发展还是构建行政公益诉讼制度的需要，都应当将抽象行政行为纳入司法审查的范围，至少将规章以下的行政行为纳入。

（三）管辖制度

以被告行政机关的级别来作为衡量标准之一。县级人民政府及其所属职能部门做被告的，应由中级人民法院管辖；地市级、省级人民政府及其职能部门做被告的，应由高级人民法院审理。另外，如果检察机关作为诉讼的原告，要与法院的级别一一对应。

这样的程序设置有以下好处：首先，提高审级能够免受当地政府的不当干预，形成检察机关敢于提起诉讼、法院敢于审理的环境，更好地实现司法公正；然后，相对于低一级的人民法院和人民检察院，它们工作人员的业务素质普遍较高，审判经验更加丰富，能够更好地认定案件事实，最终准确地适用法律；最后，行政公益诉讼案件的提级管辖可以更好地分配审判资源，使其维持平衡。

（四）原告撤诉

行政公益诉讼中，原告并不是为了个人起诉，而是为了公众。这就要求，当事人不能自由地处分公众的权利，同时，法官有责任确保当事人的程序行为是并且在整个诉讼程序中皆保持为公共事业的“胜利捍卫者”。当起诉主体是检察机关时，因为其自身具有法定的监督职责，一旦提起诉讼要对其撤诉进行限制。但是社会团体提起行政公益诉讼，本身并不能增进原告的私人利益。如果在进入诉讼以后，对其撤诉进行过多限制，可能会打消其诉讼的积极性。所以，在行政公益诉讼中，当社会团体向法院申请撤诉时，如果被告尚没有进行实体答辩，法院应当裁定准许。

（五）诉前审查

英美法系国家主要采取前置审查的方式来限制公民滥诉，它要求公民在提起诉讼前，应该首先通知主管此项事务的机关，主管机关在规定的期限内进行处理。如果公共利益的损害是主管机关在这项事务上的行政不作为造成的，可以督促其尽快行使职权；如果由于他人的行为侵害了公共利益，主管机关可以凭借其行政职权及时制止，迅速解决问题。

在行政公益诉讼中设立前置审查程序，当检察机关提起行政公益诉讼时，应当向拟起诉的行政机关提出法律意见；公民或者社会团体起诉时，则应当向有关的行政机关提出申诉或者建议，行政机关在法定期限内没有进行回复或者具有原告资格的主体认为行政机关的处理不当时，方可提起行政公益诉讼。

（六）诉讼费用

根据2007 年实施的《诉讼费用交纳办法》，我们可以得出诉讼费用由案件受理费、申请费和证人、鉴定人员等诉讼参加人员在指定日期出庭时产生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴组成的。在我国，诉讼费用一般按照诉讼标的来收取，由原告预交，最后由败诉方承担。

从国外的行政公益诉讼实践来看，诉讼费用一般不收或者少收。行政公益诉讼涉及范围极广，包括环境、税收、审计、专家论证等非常复杂的专业知识，如果这些费用由原告来预交，势必会挫伤普通公民、社会团体起诉的积极性。因此，建议在提起诉讼时可以不缴纳诉讼费用，当原告败诉时，只需缴纳较低的费用。

行政公益诉讼制度是一项非常复杂的制度。要想真正建立起行政公益诉讼制度，需要学者们进一步加大研究，更深层次地解决理论问题；还需要立法机关提高对这一制度的认知度，以立法的形式对这一制度加以确立；更加需要良好的法治环境，为这一制度的顺利实施提供良好的外部环境。现阶段，建立行政公益诉讼制度仍然存在很多不足，但是我们要以发展的眼光来看待这一问题。社会在不断前进，人们的素质也在不断的提高，行政公益诉讼制度最终会在我国建立。

第三篇：我国行政公益诉讼制度的构建研究20

摘要：行政权存在的目的是为了维护公共利益，但在其运行过程中，由于各种因素的影响，难免会发生权力的异化，表现为行政行

为侵犯个人权益，甚至侵犯公共利益。在我国，当行政机关的行政行为侵犯公民个人合法权益的时候，公民可以通过行政诉讼获得救

济，但当行政机关的行政行为侵犯公共利益时，谁来追究责任呢?对于这些行政行为的监督形式虽然很多，但真正起作用的却很少。

只有诉讼才是最后一道维护法律及公正的防线，而对这类侵犯公共利益的行政行为，我国法律没有规定可以启动司法程序加以规制。

因此，必须在我国构建行政公益诉讼制度，以遏制行政机关侵犯公共利益的行政行为。

中国是一个有特殊历史的国家，在经历了人治的千年 沧桑之后，正步履艰难地向法治国家迈进。法治要求行政机 关依法行政，行政机关必须依法行使职权，对于自己的违法 行为应该承担法律责任。在我国建立行政公益诉讼制度，检 察机关对行政诉讼活动实行法律监督，以国家公权力介入行 政诉讼，相对于已经非常强大的行政权力而言，目的是实现 行政诉讼中真正意义上的对峙和平衡。通过对行政权的制 衡，保证各方平等地参与诉讼，保障行政相对人的合法权益 的实现，监督和保障法院依法独立行使审判权，监督行政机 关依法行政。

[1] 构筑我国的公益诉讼制度，应遵循两个基本原则。其 一,立足本国国情与借鉴外国先进经验相结合，以期与国际 接轨并适应我国建立法治国家的要求。其二,立足当前现实 与预见未来发展需要相结合。在上述两个原则的指导下，就 有可能使我国的公益诉讼制度达到一个较为先进的水平，并 能适应将来社会经济的发展。具体如何建立我国的公益诉 讼制度，笔者认为应从以下几个方面着手:

一、突破传统的诉的利益理论

[2] 传统理论认为“无利益无诉权”，作为诉权要件的诉 的利益是法院进行裁判的前提。所谓诉的利益，是指当事人 所提起的诉中应具有的，法院对该诉讼请求作出判决的必要 性和实效性。必要性是指法院有无必要通过判决来解决当 事人之间的纠纷；实效性是指法院能否通过判决实际解决 纠纷。即原告必须是与侵害后果有法律上的“直接利害关 系”，否则就不享有起诉权，这样的限制性规定使公众接近公 益诉讼、享受司法保护的机会十分微小，不利于建立完备的 公益诉讼制度。

在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生

于平等主体之间，按照传统的“无利益无诉权”理论，是否 具有诉的利益是容易识别的。而随着新型纠纷(环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等)的出现，由于侵害公共利益行政行 为的根本特征是侵犯不特定多数的利益，往往无从将这些纠 纷的事实纳入现行法律所承认的权利体制或框架之中，其权 利义务的内容及权利主体的外延也未必清楚。然而，事实上 又必须对这些纠纷予以解决。对起诉者来说，他所受到的权 益损害中的影响只是众多人中的一小部分，可能微不足道，甚至从法律上讲，没有任何影响，纯粹是为了公共利益，若依 传统的诉的利益的观念和标准进行审查，可能会不承认其具 有诉的利益。因此，基于增加国民接近法院或使用诉讼的机 会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，以及 实现判决形成政策的机能，应当尽量扩大诉的利益的范围。在美国，由于以前狭义、严格的原告资格概念不能充分适应 当今保护公共利益的需要，所以在司法实践中逐步摆脱了法 定权利损害标准，发展和确定了“事实不利”影响标准，即只要相对人的利益受到了行政行为的不利影响，其就具有 了原告资格，而不论这种利益是否由特定法律直接规定。这 样，一般纳税人、管理决定直接涉及对象的竞争者、一般消费 者、环境利益人都可以成为司法审查诉讼的原告。甚至任何 人都可以提起司法审查。在美国的影响下，许多国家在原告 资格方面不断放宽。笔者虽不赞同无限制扩大原告资格的 做法，但是为最大限度的保护公益，就要突破传统的诉的利 益理论，对“利害关系”作宽泛的理解，放弃“无利益无诉 权”的传统理论，只要出现纠纷或争议，即可诉讼。

二、确定行政公诉人

行政公诉人是指在行政公诉案件中提起行政诉讼的主

体。其特点是:它不是行政相对人，与行政主体的行政行为 没有直接利害关系;提起诉讼的目的是维护公共利益;不承 担相应的法律后果。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下 简称《行政诉讼法》）修改建议稿对行政公诉人的设计有 三类主体:第一类是检察机关;第二种类是法人和其他组织;第三种类是自然人。对法人和其他组织充当行政公诉人，本人不敢苟同，理由有二:一是法人和其他组织的职责是维 护其成员的合法权益，其成员是一个特定的范围。当其成员 的权益遭受行政行为侵犯时，他们可以支持成员提起自诉，而没有必要以自己的名义提起公诉;二是法人和其他组织具 有“私”的性质，且不能令人确信其能代表公共利益。而行 政公诉人代表的是国家和公共利益，具有“公”的性质。参 照各国经验并结合我国实际情况，笔者认为在我国提起行政 公益诉讼的主体应实行二元制模式，即应当建立以检察机关 提起行政公诉为主，以普通公民提起自诉为辅的公益诉讼模 式。确立以检察机关提起公诉为主的依据有: 首先,是由检察机关的宪定职能决定的。我国宪法将检

察机关定位为法律监督机关，表明检察机关有权对一切法律 活动进行监督，而且其监督的出发点和目的均是为了国家利 益、社会公共利益。因此，将检察机关引入对政府的监督机 制，是检察机关的宪定职能及其宪定组织地位的要求，在实 施法律监督的特定范围内，法律监督权与相应的诉权之间可 以说是一种相辅相承的关系。因此，检察机关对损害公益的 违法行政行为以提起行政诉讼的方式进行监督是相对适宜 的监督模式。虽然检察机关是法律的监督机关，但是并没有 对被监督行为进行裁决的权力，这种监督最终是通过诉讼行 为获得司法裁决实现的。在行政诉讼中，当检察机关发现行 政机关的违法行为时，并没有直接处置的权力，但可以通过 把案件提交法院判决，实现监督。这一过程实际上是监督权 转化为起诉权的过程。这种转化的根据，就是监督和诉讼两 者之间存在着内在的联系，都具有维护法制的作用，诉讼是 监督的主要手段，而监督又可以通过诉讼来实现。其次,是完善行政检察监督方式，强化检察监督职能的

需要。我国《行政诉讼法》第10条明确规定:“人民检察院 有权对行政诉讼实行法律监督。”该条作为总则性条款，基 本精神应是检察机关对行政诉讼全过程、全方位进行监督，包括事前监督、事中和事后监督。而《行政诉讼法》第64 条却规定“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判

决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程 序提出抗诉”。这说明检察机关目前对行政诉讼领域进行监 督的唯一方式就是审判监督程序的抗诉，即所谓的“事后监 督”。这种“事后监督”排除了检察机关提起诉讼和参与诉 讼及对整个诉讼过程进行监督的可能性，在实践中暴露出许 [3] 多弊端。比如，监督方式单一，监督面狭小，监督手段软弱 无力，监督时间滞后、被动等，使得检察机关的法律监督职能 得不到正常和完整的发挥，制约了行政检察监督工作向纵深 发展。而且抗诉监督也步履维艰，全国检察机关每年的行政 抗诉案件不过100多件，改判的则更微乎其微，远远未达到 行政诉讼立法的预期目的。既然检察机关是专门的法律监 督机关，就应该按照宪法和行政诉讼法总则的规定对行政诉 讼全过程实施全面监督。这种全面监督不仅包括审判监督 程序的抗诉，而且还包括对行政诉讼之前，行政诉讼之中及 执行过程的监督，即赋予检察机关提起诉讼，参与诉讼等权 利。这样的监督才是完整意义上的法律监督，才能使检察机 关真正担负起维护公共利益，监督行政机关依法行政的法律 职责。为了强化检察机关的法律监督职能，提高检察监督效 果，近几年来，在最高人民检察院领导下，各级检察机关积极 主动地代表国家参与行政公益诉讼，运用司法手段保护国家 利益和社会公共利益。在推进司法体制改革，强化法律监督 职能方面进行了积极的探索和有益的尝试。

再次,检察机关有能力胜任提起行政公诉职责。各级检 察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍，具有较强的 政治业务素质，有提起公诉的长期实践经验，有能力审查行 政机关的行政行为是否合法并根据是否对公益造成损害，决 定提起或不提起诉讼。因此，与其他部门相比，更能胜任公 诉的职责。而且国际上许多国家对检察机关提起行政诉讼也 作了不少有益探索，并已积累一些经验。我们不妨借鉴这些 国家的一些成功做法，即扩展检察机关的职能，由检察机关 充当行政公益诉讼的公诉人，代表国家提起行政公益诉讼。作为例外，在赋予检察机关提起行政公诉时，辅之普通公民 [4] 提起行政公益自诉的主体资格。主要原因有 :第一，权力说 到底也是一种资源，它也存在追求资源交换，以追求自身利 益最大化的可能，无论这种利益的获得者是执法机关还是执 法者个人。因此，在现实生活中，行政权往往还会与检察权 联袂，导致最终利益真正的受害者还是公众，从而导致监督 体系形同虚设。第二，在我国，司法权力难以有效地制约行 政权，需要以公民诉权补充。在我国现行权力体制下，权力 结构上的隶属和依附关系，使地方司法机关无力抗衡地方行 政机关。因此，在受检举的政府机关及其公务员与检察机关 有利害关系，检察机关不能秉公执法时，以及检察机关无理 拒绝告发及合理请求或在合理时间不予答复时，为防止检察 权滥用，实现权利对权力制约，作为最后的手段，法律有必要 赋予普通公民在国家利益和社会公共利益受行政行为侵害 时，向人民法院提起公益诉讼的权利。

三、界定行政公益诉讼的受案范围

笔者认为，提起行政公益诉讼的范围，应该充分考虑以 下两个方面的问题:一是《行政诉讼法》中对行政诉讼受案 范围的规定，这是行政公诉人提起行政公诉范围大的方面的 限制；二是对公益性行政行为的界定，这是行政公益诉讼的 本质问题，也是行政公益诉讼与相对人提起的普通行政诉讼 区别所在。

(一)确定行政公益诉讼受案范围的总体要求

行政公诉受案范围应从直接维护公共利益的诉讼目的

出发，限于行政行为直接侵犯公共利益的案件，而对于行政 行为直接侵犯私人利益的案件，即使受害人不知、不愿意或 不敢起诉也不应纳入行政公诉的范畴，以利于高效、节约使 用公共资源。我们可以大致从以下两个方面把握公共利益 的界限:其一，利益主体的广泛性。在一定意义上，公共利益 可视为个人利益的积累，这种积累应达到一定的数量，如在 全社会和一定的领域内占有多数。如果仅仅是某个或某一

小部分人的利益，一般不构成公共利益。其二，利益主体的 不确定性和开放性，公共利益不能只为某些个人所特有或保 留，利益主体的增加不会减少原有受益人的利益。(二)行政公诉的受案范围

按照以上要求，参考其他国家有关规定，以下几类情况 应当明确地列入行政公诉的范围: 第一,侵害国家利益的案件，其中最为典型的当属国有

资产流失案件。国有资产流失通常披着合法的外衣，如当事 人通过合同形式将国有资产低价出售甚至无偿转让给予他 人，或者暗箱操作采取招投标的方式把一些重大工程发包给 不具有相应资质的单位等。还有一种情况是政府的违法审 批行为。在我国，一些行政重复建设就是经由各级政府审批 出来的，一些“豆腐渣”工程也是审批出来的，个别行政机 关为追求一时的轰动效应，或所谓的面子工程，往往未经具 体细致的调查研究就决定对某片土地进行开发，之后又基于 一些非正常因素拖延对该片土地的开发甚至不开发，造成土 地的闲置和资源浪费。

第二,公害案件，其中首推环境污染案件。环境资源就

其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，是全体公民 的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和 损害。《中华人民共和国环境保护法》第16条的规定:“地 方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施 改善环境质量”，国家是基于全体共有人的委托而行使管理 权的，因而不能滥用权力，公民有权借助于包括司法程序在 内的一切必要手段来监督受托人的环境管理行为，如果政府 部门在防止污染方面不履行职责，执法不严，就应该依法承 担责任。其中违法性的行为主要有两种方式:一是违法不作 为，如对污染环境和破坏资源的行为不依法处理；二是违法 的作为，如违法发放排污许可证、采矿许可证、采伐许可证等。第三,税务机关对偷逃税款的行为不予追究的不作为

案件。众所周知的事实是，税收是一个国家赖以存在的经济 基础，没有了税收，从大的方面讲，国家的基本政治经济职能 无法实现;从小的方面说，没有了税收的支持，政府所能提供 的公益设施和公共资源便受到直接的影响，而每一个体所享 受到的服务也相应地受到影响，所以才会有人说，偷税实际 上是偷人家的钱。从这一意义上说，税收关系到每一个公民 的切身利益，对偷逃税款这一侵害全体国民利益的行为，税 务机关理应依职权主动追究，如果其不作为，则应提起行政 公诉，利用司法的力量促使行政机关履行自己的法定职责。第四,行政机关某些违法的行政许可或决定。例如地方 政府为发展本地区的旅游经济，违法批准或决定在重点林区 建造游乐场等行为。现实的例子就有诸如某地政府不顾民 间舆论和专家意见，执意在五岳之首安装索道，使其雄伟的 气势和浑然天成的风景破坏无遗，但这些民众和专家在当时 除向政府机关呼吁外，全无一点更有力的阻却措施，在政府 机关为了经济利益置传统历史文化资源于不顾时，这些“国 家所有者、资源的主人”只能徒呼奈何。对这些类似的问题 的解决，如若通过行政公诉的程序进行，则要有效和顺利得多。第五,严重的不正当竞争行为。例如电信、铁路行业的

政策性价格垄断行为。我国的电信、铁路等垄断性行业虽几 经改革，但并未真正做到政企分开，为获取巨额垄断利润而 居高不下的服务价格，混乱、随意的收费机制，严重损害了消 费者的利益。以铁路系统为例，虽然形式上铁路的经营管理 体制已实行企业化，但行业价格的形式却是政策性的，作为 行政硬骨头的铁道部是事实上的价格审批者和制定者。春 运期间，火车票价动辄涨价20%-30%，这种政策性涨价合理 吗?现在已经出现了诸如河北律师乔占祥状告铁路部门的 案例。

第六,部分抽象行政行为。行政机关部分的违法行为都 以其内部的规范性文件为依据，正是这些本身不合法的规范 性文件给了违法行政行为以理由，使其表面上看去完全是在 依法行政。最具代表性的就是几年前的农村基金会事件。由于行政机关非法许可农村基金会从事存贷款业务，不仅给 众多储户造成了极大经济损失，破坏了国家的金融秩序，而 且给社会稳定带来了极大的隐患。又如一些地方的行政机

关擅自制定一些规范性文件，对公民、法人实行乱收费、乱罚 款、乱摊派。因此从法律上否定抽象行政行为的效力，势在 必行，而抽象行政行为涉及对象的不确定性决定了客观存在 的公共利益性，因此，对抽象行政行为违法审查的诉讼也可 提起。鉴于我国国情，目前可仅限于行政规章及其他行政规 范性文件。

第七，行政机关其他不作为或违法行政侵害公共利益 的案件。至于何种情况可以认定为行政机关侵害公共利益 行为可以参照其他国家的类似规定，比如日本规定的选举无 效诉讼，当选无效诉讼等，美国规定的反倾销、反垄断、反不 正当竞争案等应当由行政机关依职权处理，而行政机关不予 处理的行为等。

四、确立行政公益诉讼中的特别制度

从我国的实际情况出发，可以在行政公益诉讼中确立 以下几项特别的制度:(一)公诉优先制度

在行政公诉案件中，不可避免地会出现公诉与自诉的

重合情况，如某一行政行为既侵犯了某一特定相对人的权 益，同时又侵犯了公共利益，若该相对人为维护自身权益提 起行政自诉，而行政公诉人为维护公共利益又提起行政公 诉。在这种情况下，采“公权优于私权”的原则，由检察机 关提起公诉，但允许行政相对人作为当事人出庭，提出自己 的主张和请求，并赋予其相应的权利。

(二)法院庭前审查制度

法院在正式收到公诉人提出的行政公诉书后，应对起

诉的内容进行审查，以保证所控违法行为有事实和法律依 据，排除没有事实根据的起诉。必要时也可由人民法院和 人民检察院联合举行听证会，召集公民、法人及社会有关人 士，并在被告参加的情况下，在质证和辩论的基础上做出判 断，以决定是否进入实质审理程序。(三)举证责任的分配制度

在一般的行政诉讼中，被告负举证责任。行政公诉在诉

讼过程中，也应由被告负举证责任。公诉人对行政行为己造 成的损害事实或可能造成的损害必须提供充分的证据和充 足的理由，这样才能更加体现出行政公益诉讼的特点，即行 政公益诉讼的目的是纠正行政违法行为。行政机关对自己 的行为没有造成公共利益的侵害负举证责任，体现了对行政 行为进行监督和依法行政的宪政思想。

(四)提起行政公益诉讼时机的限制

为避免司法权过度干预行政，许多国家都规定了提起 行政公益诉讼的前置程序，主要目的是给行政机关在诉前主 动纠正违法行为的机会，以减少不必要的司法干预。这种情 况称为对起诉时机的限制。如在日本的监察请求前置和美 国的穷尽行政救济实际上都是要限制提起诉讼的时机。(五)检察机关提起行政公诉的时效制度

由于行政行为高效性的要求，行政机关在作出具体行

政行为时依法又应同时告知相对人诉权，因此行政诉讼时效 一般都相对较短。但对侵害公共利益的行政行为，因不直接 涉及个体利益，行政机关又无告知的义务，并且许多行政行 为对公共利益产生危害往往要经过很长的时间才能显现出 来，如我们常常私下讨论到的某些抽象行政行为的规定只有 在和具体事件相结合时才能反映出其违法的一面，如果有时 效的限制则不利于公共利益的保护。

(六)给予控告者奖励的制度

可参考我国台湾地区的规定，让败诉的被告支付控告 ①

者一定的费用，以促进公众关心公共利益。

五、结论

行政公益诉讼制度在我国的建立不仅是必要的，而且

是可行的。由于现代行政的多元化及复杂化，各国行政诉讼 中原告资格日益扩大，结合我国实际情况，我国的公益诉讼 代表人有公民和检察机关。行政公益诉讼的范围应当界定 为“行政公益诉讼是指特定的国家机关、个人认为行政机 关或法律授权组织所实施的行政行为侵害了公共利益，以维 护公共利益为目的，依法向人民法院起诉，人民法院依法进 行审理和判决的活动。”公益诉讼制度实际上是对违法行政 行为的一种司法弹劾，是运用司法手段保护国家和社会公共 利益，规范一切组织和个人的行为，防止违法行为逃脱法律 制裁，从而促进人们自觉守法，依法办事，维护法律的严肃性 和权威性。公益诉讼中的原告主要出于对正义的追求，对完 美、和谐社会生活的需要，要求司法机关惩恶扬善，维护社会 正常秩序或保护国家利益不受侵犯，这种爱国精神、追求正 义的勇气和胆量及国家主人翁的责任感，当然应受到支持和 鼓励。为社会公益立法，让每一位富有正义感和责任感的公 民能够勇于在法律的旗帜下，为社会公益陈述和辩护，应当 成为我们推进法治建设的一项重要任务。放宽公益诉讼原 告资格，开放公民诉讼，规定公民可以纳税人身份就政府机 关的行政权行使行为及公务员与行政权行使有关的行为，向 人民法院提起诉讼；同时将行政权行使内容纳入司法审查，设立“公益诉讼”基金，建立“援助公益诉讼”制度，对胜 诉后的公益诉讼原告予以重奖等等。总之，对于行政公益诉 讼的法律设计，首先要修改《中华人民共和国宪法》，在《中 华人民共和国宪法》中对行政公益诉讼做原则性规定，可以 这样说，行政公益诉讼的确立，将在制度层面上为宪政的确 立打下坚实的基础。然后以宪法规定为指导，对行政公益诉 讼在行政诉讼法中作出全面系统的规定，从而构建我国的行 政公益诉讼法律制度。参考文献: [1] 黄海华.检察权与行政权的碰撞——论我国行政公诉制度的建立 及其理由[J].研究生法学，2002（1）:97.[2] 赵许明.公益诉讼模式比较与选择[J].比较法研究，2003，（2）:113.[3] 李艳芳.美国公民诉讼制度及其启示[J].中国人民大学学报，2003,（2）:68 [4] 王彦.论公益行政诉讼制度的构建[J].法学论坛，2002 ,（5）: 66.责任编辑：郜尔彬

第四篇：关于构建我国行政公益诉讼制度的探讨

世界各国大多建立了行政公益诉讼制度，原告资格范围越来越呈扩大趋势。我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系，这样当行政机关违法行为或不作为侵犯社会公共利益时，公民便无法通过司法手段监督行政行为，来维护社会公益。本文探讨了我国建立行政公益诉讼的紧迫性及可行性，并对如何构建该制度作了粗略的设想。谈行政公益诉

讼首先要明确什么是“公益”，现代汉语词典的解释是“公共利益”，我们一般认为它应包括两个方面：即社会公共利益和国家利益。这两种利益在有些情况下是交织在一起的，但在大多数情况下是可区分的。行政公益诉讼就是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公益而向法院提起行政诉讼的制度（1）。公益诉讼的提法被我国所推崇，国外通常则称为民众诉讼、公民诉讼等等，但内涵大致相同。对行政公益诉讼应从三个方面来界定：第一，原告与所诉的行政行为没有直接利害关系，即被诉行政行为损害的是公益，一般没有直接损害原告私人的利益；第二，这种诉讼的被告是国家行政机关及其公务人员，接受审查的是国家机关的行为或不作为；第三，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不必然要求公益侵害的事实发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼。如此，有利于把潜在的大量损害消灭在萌芽状态，实际是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。行政公益诉讼制度在日、美发育最为成熟。在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。在美国，行政公益诉讼也即所谓的“检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其要旨是：在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利。我国台湾地区《行政诉讼法》第九条也规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”另外，英国、德国、法国等国家也都建立了类似的行政公益诉讼制度。从各国行政立法的趋势看，可以提起行政诉讼的人从其权利和利益受到行政行为直接影响的行政管理相对人扩大到认为其权利、利益因行政性行为而受到损害的行政管理间接相对人，乃至任何人，从而使更多的人能对行政机关的行为提起诉讼，促进了公民对行政活动的监督和合法利益的维护。因而从行政诉讼的角度讲，建立行政公益诉讼制度的实质就是原告资格被大大拓宽。我国建立行政公益诉讼制度势在必行我国现行行政诉讼法未规定行政公益诉讼，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第12条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，即原告起诉须以与具体行政行为有法律上的利害关系为限，如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查之外，也就是说我国立法上目前尚不承认行政公益诉讼类型。但是，行政公益诉讼制度的产生并不是偶然的，它是当代社会政治制度和结构发生深刻变化、政治法律思想进行全面革新的必然产物。它的创立既保障了公民的基本权利（包括社会公共性权利），又可动用私人力量对国家公权进行制约，充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。自从党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标后，依法治国的基本方略已被载入宪法，党的十六大又进一步提出了建设社会主义政治文明的行动纲领，社会主义法制建设进程明显加快。从我国目前行政诉讼理论和行政执法、司法的实践看，确立行政公益诉讼制度已势在必行。

一、确立行政公益诉讼制度，是我国加入WTO的需要。加入世贸组织标志着我国对外开放进入了新阶段，我国将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化过程，而经济全球化不可避免地要影响我国的法律制度，因为经济因素对法律制度发挥着重要作用。在WTO诸多协定中，对当事人提起诉讼的资格就规定为，认为受须经审查的行政行为的不利影响，均可提起诉讼。“不利影响”的表述没有对“利”的范围、程度等作出明确的规定，即不管遭受“不利影响”的“利”是法定与否，是直接的还是间接的等等，当事人只要认为遭受“不利影响”就可提起诉讼（2），可见WTO对行政诉讼原告资格作了非常宽泛的规定，笔者认为其中应包括当事人享有提起公益诉讼的权利，而我国现行行政诉讼法并没有赋予相对人此种权利，应予以修正为宜。

二、确立行政公益诉讼

第五篇：关于我国建立行政公益诉讼制度的思考

关于我国建立行政公益诉讼制度的思考

【内容提要】行政公益诉讼是近年来的社会热点问题，当今世界大多数国家都建立了行政公益诉讼制度。而由于我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，这样当行政主体违法行政行为或不作为侵犯社会公共利益时，公民、法人或者其他组织便无法通过司法手段监督行政行为来维护社会公益。本文通过对行政公益诉讼制度的沿革、意义、国外行政公益诉讼制度等方面的介绍分析，提出在我国建立行政公益诉讼制度的必要性，并对如何构建该制度作了粗略的设想。指出我们必须借鉴国外成功经验尽快建立我国的行政公益诉讼制度，以维护社会公共利益。使我国现行的行政诉讼制度得以发展和完善，推进我国法治国家的建设进程。

【关 键 词】 公共利益；行政公益诉讼；制度构建

引 言

近年来，随着行政诉讼的不断发展，行政公益诉讼问题开始受到我国法学界的关注。能出现这样的情景，是与一系列具有公益诉讼性质的新型案件的出现息息相关的。虽然这些案件最后大都是被法院不予受理或驳回起诉，然而在当前，公共利益受到行政行为侵害的情况在我国屡有发生，如何通过行政诉讼来保护公共利益显得极为迫切。

当传统诉讼法理论面对现实中出现的新型诉讼实践或要求越来越感到力不从心时，我们需要对我国的行政诉讼理论进行深刻反思。并以此为契机，吸纳国内外行政诉讼的先进理论，寻找行政诉讼法发展的突破口，以一种新的开放的视角去看待行政诉讼法，使行政诉讼发挥最大的效用。

笔者认为，从监督行政主体依法行政、维护公共利益、维持正当合理的社会公共秩序的角度出发，我国应当尽快建立行政公益诉讼制度。

一、行政公益诉讼制度概述

（一）行政公益诉讼的概念

公益诉讼源于罗马法。是指为保护社会公共利益所进行的诉讼，除法律有特别规定之外，凡市民均可提起。i它是由于维护公共利益力量的不足而产生的。行政公益诉讼则是近代资本主义法制的产物。而在我国，由于多方面的原因，行政公益诉讼制度尚未建立。故此，学者们对其也有不同的理解。

笔者认为，所谓行政公益诉讼，是指公民、法人或者其他组织（包括代表国家的检察机关）认为行政主体的行政行为侵害或者有可能侵害公共利益时，以自己的名义向人民法院提起诉讼，以维护社会公共利益的活动。

（二）行政公益诉讼制度的沿革

行政公益诉讼起源于古罗马。古罗马的程式诉讼分为私益诉讼和公益诉讼，前者是保护个人利益的诉讼，仅特定人才可提出；后者是保护社会公共利益的诉讼，除法律有一特别规定者外，凡市民均可提起。ii现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行。罗马当时的政权机构比较简单，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。虽然早在古罗马公益诉讼就已经存在，但真正引起广泛关注却是在20世纪。二战以后，人们的法律权利观念发生了重大的改变，人们认识到作为公法的行政法既要同私法一样保护公民的私益，又要维护社会公共利益。行政权作为国家权力的重要组成部分，维护和促进公益是其天然的职责，行政机关是接受全体公民的委托行使权力的。倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对行政主体违法行为的监督，不符合现代行政法的要求。

美国是行政公益诉讼的创始国。早在20世纪初就有相关人诉讼、市民提起的职务履行令和纳税人提起的禁令请求诉讼等类似行政诉

讼的诉讼类型。至20世纪40年代，行政公益诉讼在美国正式确立。iii发展到当代，英国、法国、德国、日本、意大利等国家也都相继建立了行政公益诉讼制度。

（三）行政公益诉讼制度的意义

1、保护权利

权力来源于权利，权力应该服务于权利。当权利受到权力侵害时，就应该对权利进行有效的救济。

法治社会要求法律对公民权利予以充分保障，建立完善的权利保障制度。权力的本质应当是保护权利、服务于权利。法律每宣告公民的一项权利，就等于同时宣告了国家权力的禁区。国家公权力是个人权利的最大威胁，为了限制行政权力在公共领域的滥用，就必须在这一领域对公民权利进行宣告，这才符合法治社会对公民权利保障的要求。iv

权利具体体现为某种利益，社会公共利益是公民利益的延伸，社会公共利益必须以切实有效的诉讼手段为依据。就我国而言，立法者往往局限于创制的层面，而忽视从将来法律实施的前瞻性角度关注法律的可诉性问题。虽然我国宪法和法律对公民的社会公共权利作了很多宣告，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。有权利就有救济，权利受侵害者都应该享有申请救济的资格。司法必须成为保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。总之，公民的基本权利，包括社会公共权利，都应该得到司法的保护。但由于公共权利往往并没有直接的代表人，因此，必须赋予普通公民为维护公益提起诉讼的权利。

2、制约行政权

“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”这是万古不易的一条经验。权力在运行中存在着扩张性、腐蚀性，所以必须确立权力依法行使的原则，对权力要进行有效的监督。从权力配臵的角度看，最重要的监督应该是“以权力制约权力”。西方国家实行分权制衡，比较充分的体现了“以权力制约权力”的精神。我国司法权不是建立在与行政权相区分的基础上，因而我们看到的是两者简单意义上的分工关系，司法权至今仍然存在严重的行政化倾向。

行政诉讼实际上就是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约。依照司法最终解决的原则，只要有侵害就可以提起诉讼。那么行政机关对公共利益的侵害也当然可以通过司法途径解决。建立行政公益诉讼制度，可以扩大受案范围，使司法权对行政权制约力度得以加强。同时，也使得公众可以以国家主人的姿态自觉地参与公共事务，监督政府，这也能更好的体现主权在民的宪法原则。

3、节约司法成本

“诉讼经济是指以较小的诉讼成本，实现较大的诉讼效益，或者说为实现特定的诉讼目的，应当选择成本最低的方法与手段。经济的实质是诉讼的投人产出比。”v基于对国家司法资源的有限性和当事人物力、财力、精力的有限性的考虑，行政公益诉讼不以单个受害个体提出诉讼为前提，这对于保护受害人和整个社会的利益都是有利的，符合诉讼经济的原则。在另一方面，行政公益诉讼的提起不以发生实质损害为要件，体现了防患于未然的预防功能，实现了社会利益的最大化,节约司法成本。

二、域外行政公益诉讼制度考察

（一）英美法系国家的行政公益诉讼制度

英美法系行政公益诉讼制度以美英两个国家为代表，主要是依靠判例的形式形成和发展行政公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。

1、美国的行政公益诉讼制度

美国是现代行政公益诉讼的创始国，其适用行政公益诉讼的案件范围较其他国家更为广泛。美国行政公益诉讼制度的最初建立是在20世纪40年代，美国的行政公益诉讼是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家并不将行政公益诉讼与其他普通诉讼相区别，即在美国行政公益诉讼与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。

美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查。”法院在司法审查中逐渐确立了“事实不利影响”这一原告资格标准，即相对人只要其权益受到了所指控的行政行为的“不利影响”这一原告资格标准，就具有了原告资格。vi而不论这种利益是否有特定法律的直接规定，也不论这种利益是人身利益、财产利益还是其他利益。此外，国会有权以法律指令检察长以外的其他当事人就行政行为申请司法审查，主张公共利益，检察官在提起或参与的诉讼中，享有参与的权利，可以发表争议意见，还享有一定程度的调查权。

2、英国的行政公益诉讼制度

英国对行政公益诉讼的规定相对保守，它的行政公益诉讼制度主要是通过一个一个的判例逐步确立的。

19世纪的英国，“除非有个人有着自己的个人冤情，否则法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成[7]百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”然而，针对日益膨胀且极易对公共利益造成损害的行政权力，传统的诉讼制度将原告仅仅限定为直接利害关系人的做法，恰恰与人们要求有效控制行政权力的呼声背道而驰了。于是，在英国法律中规定了一种混合程序，即用公法名义保护私权之诉，具体是指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。通过出借他的名字，检察总长使得禁止令和宣告令这些基木上是捍卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像普通私人诉讼一样进行下去，在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。vii

（二）大陆法系国家的行政公益诉讼制度

1、德国的行政公益诉讼制度

德国十分注重在诉讼中对公共利益的保护，认为对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。为此，专门确立了公益代表人制度并由其参加诉讼，这是德国行政诉讼的一大特点。德国行政法院法规定，在联邦行政法院中设有一名检察官，为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。但不包含纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于政府。并且规定，根据州政府法规规定的准则，高等行政法院或行政法院内各设一名公益代表人，可一般或就特定案件，授权该代表，代表州或州机关。

2、法国的行政公益诉讼制度

法国的行政诉讼可分为完全答辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉。其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度。是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项行政决定的合法性，并撤消违法的行政决定的救济手段。行政法治原则最切实的保障就是公民有权请求法院撤消违法的行政决定.使之失去效力。由于越权之诉能够发挥这样的作用.因而成为保障行政法治最有效的手段之一。从越权之诉的性质出发，可以说任何人都能向法院起诉请求撤消违法行政行为。这样越权之诉就可能成为全民之诉，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只规定公民在自己的主观“法律权利”受到侵害时才能提起越权之诉，则司法权对行政机关的监督和对行政法治原则的保障也将无法实现。故现今的越权之诉既不是全民之诉，也不限制当事人须在主观权利受到损害时才可提起。它采取了一种折衷的做法，即只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。

3、日本的行政公益诉讼制度

日本采取了由判例法和成文法双管齐下来确立行政公益诉讼制度的做法。在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。根据日木《行政案件诉讼法》第5条的规定：行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。而民众诉讼是指请求纠正国家或者公共团体机关不符合法规的行为诉讼.并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上利益无关的资格提起的诉讼。

（三）域外行政公益诉讼制度之启示

考察行政公益诉讼制度在上述相关国家产生和发展轨迹。我们可以看到，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，通过诉讼形式来控制行政权力、维护公共利益的行政公益诉讼，正在走出极度受限制的困境。大多数国家对行政公益诉讼持支持态度，这些国家的实践和理论，对行政公益诉讼制度几乎是空白的我国来说，无疑具有巨大的启发意义。

从国外行政公益诉讼的相关制度看，它所保护的权益相当广泛，因此，行政公益诉讼作为对行政权力的一种监督方式，作为维护和保障公共利益的一种补充手段，被越来越多的国家所重视。然而，为了解决行政公益诉讼与现行诉讼制度的冲突，这些国家一开始都没有急于对行政诉讼制度进行改造，而是在既有的法律框架内，通过审判实践扩充相关法律条文的内涵这样一方式来慢慢实现的。

各国的行政公益诉讼制度表明，随着社会的发展，行政公益诉讼的原告资格越来越宽泛、受案范围也在不断拓展、公民提起公益诉讼的意识在增长，所有的一切都表明在我国建立行政公益诉讼制度也是必然的趋势。当然，建立和完善行政公益诉讼制度必然也必须是一个循序渐进的过程。这一过程可能会导致各种社会力量的冲突与矛盾，如司法权与行政权的相互监督与协调、权力与权利的对立与统一等问题。然而，这些都是建立一项新制度必须经过的阶段，行政公益诉讼不能因有这些必须面对的困难和障碍而搁臵或放弃。恰恰相反，因势利导地推进行政公益诉讼制度的建立，才能够逐步解决上述矛盾，最大限度的维护社会的和谐与稳定。

当然，由于各国法制传统、诉讼文化和经济水平等方面的不同，我们也不可能将别国的理论与实践经验完全移植或照搬。而应在我国现有的行政诉讼制度基础上，借鉴各国的成功经验，建立适合我国国情的行政公益诉讼制度。

三、我国行政公益诉讼制度的建构

（一）国行政公益诉讼制度的现状

完整的诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对国家和社会公共利益的保护。我们知道，无救济就无权利，公民仅在名义上享有宪法和法律赋予的社会公共权利，却没有司法救济作保障，公共权利就是空谈。当前，我国经济正处在快速发展阶段，经济建设中对环境的破坏、国企改革过程中的国有资产的流失等侵害公共利益的情况时有发生。但现阶段在我国建立行政公益诉讼制度还存在种种障碍，法制的不健全、公众法律意识的淡薄等问题都需要研究和解决。我国行政公益诉讼制度的缺失，落后于时代，在很多领域都造成了不良后果。

（二）我国建立行政公益诉讼制度必要性分析 由于行政公益诉讼制度的缺失，行政权侵犯公共利益的事件层出不穷。同时，随着现代化程度的提高，人与人之间的关系，人与社会之间的关系日益紧密。个人利益与群体利益之间的依存与影响越来越密切，需要有更多的人来关心公共利益的维护，也需要更多的人懂得用法律来维护与自身密切相关的公共利益。因此，建立行政公益诉讼制度是很有必要的。

1、维护公共利益的客观需要

目前，我国正处于社会转型关键时期，由利益关系和利益格局变化引发的各种矛盾和冲突十分突出。政府及其公务员在市场经济条件下有着自身的利益诉求，他们象经济市场的经济人一样追求利益最大化。许多违法、不当的行政行为就是在维护公共利益的旗臶的掩护下，行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实，导致普通公民的合法权益和社会公共利益都受到损害。而公共利益的维护常常因为没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。实践中，国有资产流失、公共工程招标、审批中的违法行为、招商引资引来污染企业造成环境污染、野蛮圈地拆迁、形象工程、铁路行业价格垄断等领域，公共利益受到严重损害却得不到司法救济。如何维护貌似强大实质却异常脆弱的公共利益，在行政诉讼领域内建立行政公益诉讼将是维护公共利益的有效途径。

2、控制行政权力，促进依法行政的需要

依法行政是依法治国、建设社会主义法治国家过程中对行政机关提出的基本要求。它一方面是要保证国家行政权力的依法实现，使国家行政管理的职能被正确行使;另一方面是要防止非法行政，保护公民的合法权益。依法行政是行政机关和行政官员对国家、社会、公民负责的统一。我国行政权的发展从一开始就处于极度膨胀的状态,一旦行政主体不当或滥用权力,就会给公民、法人、其他组织的人身、财产以及社会公共利益造成损失。但是我国的行政监督体制又先天不足，缺少专门的监督机制和有效的监督手段,也难以对行政权力的运行进行经常化的检查。司法审查因为受案范围、原告资格的限制,对众多的行政违法案件也爱莫能助。因而就会经常出现侵害公益而又得不到法律救济的现象。建立行政公益诉讼制度,加强司法权对行政权的监督,是人民群众的普遍意志和愿望的体现,也符合现行《行政诉讼法》的立法宗旨,有助于行政机关依法行政,为实现依法治国创造有利条件。viii

（三）我国建立行政公益诉讼制度可行性分析

1、建立行政公益诉讼制度有法律依据

我国宪法为了保护公共利益、确保各社会主体充分享有权利和履行义务，作出了一系列原则性的规定。例如:《宪法》第二条规定了“一切权力属于人民”的原则。第三条第二款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负贵，受人民监督。”第十二条规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”

我国现行的行政诉讼法中也有不少规定体现了行政公益诉讼制度的精神。如《行政诉讼法》第一条:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”从立法目的的角度，该条反映了立法者意图通过诉讼方式来监督行政、维护公益的控权思想。另外，《行政诉讼法》第十条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第六十四条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这些规定印证了现行行政诉讼法与行政公益诉讼制度的相容性。因为，鉴于人民检察院的“公益代表人”的法律地位，它通过抗诉所提起的新一轮诉讼，其真正目的并非是为了维护哪一个具体当事人的合法权益，而是为了通过这样一种司法手段来控制行政权力，实质上就是要维护公共利益。所以说，建立和实行行政公益诉讼制度也是有着宪法和行政诉讼法上的依据的。

2、司法实践为建立行政公益诉讼制度奠定了初步的基础 行政诉讼法实施之初，限于经验缺乏，理论尚不丰富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被诉具体行政行为的相对人。这一情况很快就得到了突破，人民法院开始受理自身权利义务受到具体行政行为影响的相关人提起的行政诉讼。在审查起诉人是否具有原告资格时，人民法院在理解起诉人与被诉行政行为间存在的“法律上的利害关系”时，不再强调起诉人的权利义务因被诉行政行为发生了增减得失，而是以被诉行政行为是否对起诉人的权利义务产生了实际影响为标准。

日益提高的法官整体素质，也为设立行政公益诉讼创造了条件。目前我国法官的素质已有了较大的提高，各级法院都十分重视对在职法官的培训。另外，法院对各大高校的法律专业毕业生的不断吸纳，必然会大大推动在法院内部形成有共同知识背景的职业法律家群体的进程。

（四）在我国建立行政公益诉讼制度的设想 行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，它在我国的确立需要深人细致的理论准备和一定时期的实践探索，且该制度创设本身即包括原告资格范围、被诉对象范围、举证责任、诉讼费用等多方面的配套改革和整体架构。笔者就以下几个方面提出一些粗浅看法。

1、行政公益诉讼的原告资格

为使公益保护获得可诉性，不应苛求申诉人须与本案有直接的利害关系。作为社会主义法律制度的重要组成部分，我国诉讼法律制度中并不缺乏维护社会、公共整体利益的思想，但由于“直接利害关系”这一条件的限制，无法在司法程序中得到有力的体现。如果取消对直接利害关系的限制，赋予公民、法人或其他组织对损害国家、社会公共利益的行为，以自己的名义向法院提起诉讼的权利，则无论对国家、社会而言都是一项切实有效的权益保障制度。

行政公益诉讼的原告范围至少应包括公民、社会团体和检察机关。行政公益诉讼的提起人不限于为了保护自己的权益而向法院提起诉讼的人。由于违法行政行为侵害的对象是公共利益，应该使受到侵害的主体都能通过诉讼获得救济。公民、社会团体和检察机关都应该成为行政公益诉讼的原告。因此，应该修改行政诉讼法，建立行政公益诉讼，赋予广大的公民法人或者其他组织以法律上的原告资格。ix

2、行政公益诉讼的受案范围

我国现在的行政诉讼制度仅限于对具体行政行为提起诉讼，而要建立行政公益诉讼制度，把抽象行政行为纳入法院的受案范围是一个不容回避的事实。

针对侵害公益的行政行为提起的诉讼能否为法院所受理，还要看该行政争议是否属于行政诉讼的受案范围。在此意义上，受案范围可看作是原告资格的前提。法治发达国家所规定的行政诉讼受案范围，一般采取的是列举排除式加概括肯定式，即先通过立法判例确定不宜受理审查的行为，然后规定其余的所有行政行为或者公法上的争议均属于法院审查的范围。

传统行政法理论不把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，不受司法审查，主要是认为抽象行政行为可以通过其他行政方式进行监督，具有较多的政策性成分和自由裁量因素，不适于法院审查等原因。

但是，从实际情况看，目前其他的监督机制很难有效的发挥作用。权力机关的监督由于缺乏启动机制而始终无法真正发挥作用。上级机关的监督也往往流于形式，备案审查制度由于属于事前监督，作用也很有限。尽管行政复议法在监督抽象行政行为的问题上有一定突破，但由于复议监督是一种伴随具体行政行为的审查监督，相对人不能直接对抽象行政行为提起复议申请，故通过行政复议对抽象行政行为的监督的范围也很窄。所以，只有将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根木上扭转大量抽象行政行为违法损害大众利益的境况。x

3、行政公益诉讼举证责任的合理分配

关于行政公益诉讼举证责任的负担问题，我国行政法学界有过激烈的争论。举证责任的分配，受诉讼当事人举证能力的制约，在现行的行政诉讼制度下，对于具体行政行为的合法性的举证责任是由作为被告的行政机关来承担的。在行政公益诉讼制度建立之后，仍应遵循 被告对行政行为的合法性承担举证责任的原则，也就是说被告不仅要证明自己具体行政行为的合法性,在必要时也要证明其抽象行政行为的合法性, 而原告只需要承担证明被诉行政行为存在或者可能存在对公益的损害的举证责任即可。

4、行政公益诉讼的费用承担

诉讼费用问题，是行政公益诉讼程序保障中不容忽视的一个环节。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担。实际操作中，则由原告先行预付。我国也是一向采用败诉人承担的原则。建立行政公益诉讼制度，目的是更好的维护公共利益，但是因为公益诉讼案件一般牵涉的面比较大，诉讼费用非常可观，如果不考虑社会组织、个人为行政公益诉讼负担的诉讼成本，公益诉讼制度在实践中将难以操作。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法律中对诉讼费用的承担作有利于原告的规定。首先，由检察院提起的行政公益诉讼的费用承担。诉讼费用由国库支付。其次，原告为公民或社会组织时的诉讼费用承担。有必要设立这么一个制度:在提起公益诉讼时，不需要预先交纳诉讼费用，待案件审结后，由败诉方来承担案件诉讼费用，并且这种收费应当是象征性的。因为原告提起诉讼并不是为了私利，他更多的是出于对保护公共利益的考虑，所以国家应该对这种行为持鼓励态度。

结 论

行政公益诉讼是宪政发展的必然产物。它的建立，使司法权对行政权的监督制约更为深入、全面。行政公益诉讼制度对于维护国家和社会的公共利益、完善我国司法制度、提高公众法律意识和推进我国的法治建设，将起到非常重要的作用。

当前，行政公益诉讼制度在我国尚处于理论探索阶段。建立我国行政公益诉讼制度，一方面需要对传统诉讼观念的突破，进行理论的创新；另一方面，也要在实践中不断进行探索，从而有效地扩大诉讼的权利保护面，体现法律对公民权利、国家社会公共利益的关怀和保护。这不仅顺应了诉讼制度民主化的进步趋势，也将会极大地促进法治社会的建设。

注释：

i 周楠.罗马法原理[M].商务印书馆,1996年版，第248页。ii [意]格罗索.罗马法史[M].黄风译.中国政法大学出版社1994年版，第127页。iii王名扬.美国行政法[M].中国法制出版社1995年版，第620-623页。iv董 炯.权利至上、制度设计及其运作[J].载1998年《比较法学》第3期。v龙宗智.相对合理主义[M].中国政法大学出版社1999年版，第199页。vi姜明安.外国行政法教程[M].法律出版社1993年版，第304-307页。vii[英]威廉〃韦德.行政法[M]．徐炳等译.中国大百科全书出版社1997年版，第271-278页。viii参见庞挺.我国建立行政公益诉讼制度的可行性与必要性分析 [J].载《理论界》2004年04期。ix沈福俊.论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展，载《华东政法学院学报》2000年第5期。x彭荣华.论行政公益诉讼的制度建构 [J].载《湖南文理学院学报》2005年05期