环境公益诉讼司法实践与制度构建调查报告

第一篇：环境公益诉讼司法实践与制度构建调查报告

环境公益诉讼司法实践与制度构建调查报告

一、引言

随着公民生活水平和环保意识的提高，热心于环境保护的公民和社会团体越来越多。在这种背景下，法律必须为公民和社会团体参与环境保护提供制度通道，以引导有序的公众参与，化解社会矛盾，疏导不稳定因素，使建设和谐社会的目标在法制的框架下得以顺利实现。环境公益诉讼无疑就是这样一种制度通道。实践中，自进入２１世纪以来，我国的各级法院已经受理了一些环境公益诉讼案件。尤其是自２００７年以来，以无锡、贵阳和昆明三地为代表的新一代环保法庭的建立，更是大大推动了环境公益诉讼司法实践的发展。更为重要的是，无锡、贵阳和昆明三地不仅通过受理具体的环境公益诉讼案件推动环境公益诉讼的发展，而且还及时总结实践经验制定了有关环境公益诉讼的规范性文件，从而为环境公益诉讼的制度构建提供了鲜活的素材。及时总结我国环境公益诉讼案例，分析各地有关环境公益诉讼的规范性文件，将会为国家层面的环境公益诉讼立法提供有力的实践经验和支撑。本文即是这样一种尝试。

二、我国环境公益诉讼的司法实践

（一）环境公益诉讼司法实践概况

司法实践往往是推动立法的先行者，在我国学术界对环境公益诉讼展开理论研究的同时，司法界已经进行了有益的实践。据不完全统计，目前有公开报道的，我国各级法院已经受理的各种类型的环境公益诉讼案件至少有１７起（见表１）。１值得注意的是，自２００７年以来法院共受理了９起环境公益诉讼，其中７起是由环保法庭所受理的，这充分显示出环保法庭在推进环境公益诉讼方面的作用。

（二）对环境公益诉讼司法实践的简要分析

在已经发生的１７起环境公益诉讼中，环境行政公益诉讼６起，环境民事公益诉讼１起。检察院作为原告起诉的６起，行政机关作为原告起诉的３起，环保组织作为原告起诉的３起，公民个人起诉的５起。检察院作为原告提起的６起环境公益诉讼和行政机关作为原告提起的３起环境公益诉讼全部胜诉。而环保组织作为原告提起的３起环境公益诉讼中，1起胜诉，１起撤诉，１起调解结案；从最终效果看，也可视为全部胜诉。公民个人作为原告提起的５起环境公益诉讼均以败诉而告终，其中３起裁定不予受理，２起判决驳回诉讼请求。从被告方分析，起诉行政机关的６起环境行政公益诉讼，除了一起因行政机关主动履行职责而撤诉外，其余均以失败告终。起诉污染者的环境民事公益诉讼，全部胜诉。

（三）从司法实践看环境公益诉讼的障碍

分析我国环境公益诉讼的理论研究及司法实践中遇到的挑战，如何突破现行的法律规定

是目前面临的最大困难。

从实体法来看，我国的《宪法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等相关法律均未规定公民享有环境权，相反，《环境保护法》、《水污染防治法》等相关法律规定直接受到损害的人才有权获得赔偿，这就排除了因社会公益受损而获得赔偿的实体权利。

从程序法看，我国《行政诉讼法》第２条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。《民事诉讼法》第１０８条规定：“原告必须与案件具有直接利害关系”。两大诉讼法均规定提起诉讼的原告必须与案件有直接利害关系，诉讼的目的是维护自身的合法权益，诉讼利益归属于原告。而环境公益诉讼恰恰相反，它有时没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯社会环境公益，诉讼的目的是维护社会公共利益，诉讼利益归属于社会。两大诉讼法的这种规定必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。在环境行政公益诉讼中，上述法律限制体现地更为明显。从已有的环境公益诉讼实践看，大部分公益诉讼都是环境民事公益诉讼，且基本上都胜诉，而环境行政公益诉讼基本上都以败诉告终。５起个人提起的环境行政公益诉讼的败诉理由主要有两种：第一，原告与被诉行政行为没有利害关系，不具有原告主体资格；第二，原告没有实体法上的权利依据，诉讼请求没有法律依据。即使法院发挥司法能动性，通过法律解释，受理了环境公益诉讼，也面临着如何分配举证责任、如何适用证据、如何判决等程序难题。除了这些法律层面的困境外，环境公益诉讼的开展往往还会受到一些非法律因素的影响。一方面，由于环境公益诉讼往往涉及不特定多数人的利益，处理不当极易引发群体性事件，因此各地政府和法院在受理和审理环境公益诉讼案件的过程中，所考虑的因素往往并不限于法律规定，还要考虑到“维稳”的特殊需要。另一方面，尽管在我国环保意识已得到很大的提升，但是当环境保护与经济发展出现冲突的时候，往往还是要让位于经济发展，科学发展观还没有得到充分的贯彻落实；环保部门与司法机构能力的先天不足导致环保法庭缺乏充沛的法律、政治资源，无力去“招惹”有来头的大企业，不能解决群众反应强烈的重大环境问题，其维护环境正义的社会功能没有得到彰显。总之，从司法实践来看，人民法院审理公益诉讼案件既缺乏程序法的规定，也缺乏实体法的依据，还受到了很多法律之外的因素的制约，很难受理并有效审理环境公益诉讼案件。

我国环境公益诉讼司法实践与制度构建

一、环境公益诉讼的制度构建

尽管面临着重重障碍，但是近几年成立的环保法庭还是在环境公益诉讼的制度构建方面积累了相当的经验，总结这些经验将会对在全国范围内推动环境公益诉讼实践发展、完善相关立法提供重要借鉴。

（一）环境公益诉讼制度构建概况

在环境公益诉讼制度构建方面，贵阳、无锡和昆明的探索值得特别关注（见表２）。贵阳在总结已经审结的几起环境公益诉讼案件经验的基础上，通过地方性法规的方式解决了环境公益诉讼的法律依据问题，并通过法院的司法文件规范了环境公益诉讼的程序问题。总体上看，贵阳的相关文件规定的环境公益诉讼原告为检察院、相关行政职能部门，以及两湖一库管理局这样的特别机构，关于民间环保组织和公民个人，文件并未明确禁止。而随着中华环保联合会诉清镇市国土资源局一案的受理和审结，让贵阳环保两庭在社会团体作诉讼主体这个问题上的态度趋于明朗。而无锡中级法院则与检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，成为国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定，对环境民事公益诉讼的程序规则进行了较为详细的规定。

另外为了解决检察院起诉中可能面临的证据难题，无锡中级法院又联合检察院和政府法制办联合出台了《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》。总体上看，无锡的环境公益诉讼实践体现了检察院的主导作用，对环保行政主管部门作用体现不足。但是随着中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案的受理和审结，无锡环保法庭在实践中对诉讼主体问题作出的率先突破不容否认。云南在三个试点省份中是最晚成立环保法庭的，但在法庭设置规模和公益诉讼规定的制定上。大有后来居上的势头。除了成立的环保法庭数量最多之外，云南是全国第一个在市级、省级两级法院出台环境公益诉讼规范性文件的省份。２００８年１１月，昆明市中级法院与昆明市检察院、昆明市公安局、昆明市环境保护局共同出台《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，对昆明环保法庭受理环境公益诉讼案件进行了规定。２００９年５月１３日，云南省高级法院组织讨论通过了《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》，成为云南省审理环境保护案件，包括环境公益诉讼案件的“审判指南”。更为重要的是，云南省环保法庭第一次在文件中明确了环保民间组织的环境公益诉讼原告资格。《会议纪要》规定：“只有检察院及在我国境内经依法设立登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体，可作为原告向法院提起诉讼；法院暂不受理公民个人提起的环保公益案件。”而昆明市中级人民法院和昆明市人民检察院联合制定的《关于审理环境民事公益诉讼若干问题的意见（试行）》和《昆明市公益诉讼基金管理办法》对环境公益诉讼的程序规则作了更为细致的规定。

（二）贵阳、无锡和昆明三地环境公益诉讼制度构建的比较分析

以下本文以贵阳、无锡和昆明三地制定的有关环境公益诉讼的规范性文件为分析对象，对三地所构建的环境公益诉讼制度进行比较分析。１．环境公益诉讼的种类

环境公共利益的损害，既可能是一般民事主体所为，也可能是行政机关所为，故环境公益诉讼可根据被诉对象的不同分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两类：如果被诉对象是公司、企业、其他组织或者个人等污染或破坏环境的主体，即为环境民事公益诉讼；如果被诉对象是对环境公益造成损害的行政机关或者其他公共权力机构，即为环境行政公益诉讼。

从各地有关环境公益诉讼的规定看，无锡和昆明均以环境民事公益诉讼为重点，对环境行政公益诉讼没有涉及；而贵阳的相关规定则对两种类型的环境公益诉讼都进行了规范，如《贵阳市促进生态文明建设条例》第２３条就明确规定，相关主体为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任；也可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起诉讼，要求有关行政机关履行有利于保护环境防止污染的行政管理职责。２．环境公益诉讼原告资格（１）原告范围

从已经审结的环境公益诉讼案例看，有资格作为原告提起环境公益诉讼的主体包括检察院、行政机关和环保团体。公民个人的环境公益诉讼原告资格尽管得到了理论界的支持，但是并没有得到司法实践的认同。即使是在青岛规划局一案中，法院认可了原告的诉讼主体资格，但是又不认同其实体法上的权利主体资格，最终还是摆脱不了败诉的命运。各地有关环境公益诉讼的规定对原告资格的认识还存在差异。

《贵阳市促进生态文明建设条例》将环境公益诉讼的原告限定为检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织。但是２０１０年３月贵阳市中级人民法院发布的《关于大力推进环境公益诉讼，促进生态文明建设的实施意见》，则明确赋予了公民个人环境公益诉讼的原告资格。其第２条明确规定：环境公益诉讼，是指特定的国家机关、组织或者个人依照法律规定，为保护公共环境利益，促进生态文明城市建设，针对损害公共环境利益的行为，向人民法院提起的诉讼。无锡《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》则仅规定检察院如何提起环境公益诉讼，但是督促起诉的规定表明行政机关也具有原告资格。但是无锡法院的司法实践已经突破了该规定对原告范围的限定，已经受理了环保组织作为原告的公益诉讼。云南省高级法院下发的《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》将原告限定为检察院及在我国境内经依法设立登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体。然而，昆明市中级人民法院与昆明市检察院、昆明市公安局、昆明市环境保护局共同出台《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》以及昆明中级法院发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见》（试行）则对云南高级法院下发的《会议纪要》的规定进行了修正，其将环境公益诉讼的原告范围扩展为检察院、环境保护行政执法机关和有关社会团体。而且昆明中级法院也已受理了一起昆明环保局作为原告的公益诉讼，该案的受理得到了云南省高级法院的认可，这也说明云南高原已经认同了昆明对《会议纪要》规定的原告范围的扩展。

总体上看，检察院、行政机关和环保组织的原告资格得到了各地的普遍认同。而公民个 人的原告资格则普遍不被认同。其共同的理由是：自然人在举证能力上处于劣势，同时也为防止以个人私利或带有违背社会公序良俗的目的，利用公益诉讼滥诉情况的出现。（２）诉权行使规则

尽管各地做法有所不同，但是环境公益诉讼原告的范围大体上涵盖了国家机关、社会团体和个人三种类型。如果这三类主体都有原告资格，那么他们在行使诉权时是否存在优先顺位？对于这个问题，无锡、昆明有关公益诉讼的相关规定均未有系统的规定。但是从相关规定和司法实践也可以总结出一定的规则。

根据无锡《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，检察院提出环境民事公益诉讼的必要条件就是被督促起诉单位无正当理由在规定期限届满后未向人民法院提起诉讼的。换言之，如果被督促起诉的行政机关起诉的话，检察院就不能再提起公益诉讼。可见，行政机关的诉权优先于检察院的诉权。但是司法实践并没有遵守这个规定，在无锡市锡山检察院诉李某、刘某的公益诉讼中，检察院在没有履行督促起诉程序的情况下就直接起诉了。云南省和昆明市法院的相关规定并没有规定具有原告资格的各主体的诉权行使规则。但是从已有的规范性文件看，法院还是希望公权力机关优先起诉。目前确定的第一位的原告是行政机关，主要是环保部门。其原因在于避免与政府意见相左，因为环保部门能够提起诉讼，说明政府已经同意环保部门这么做了，法院再受理或判决的话就不会与政府发生冲突。贵阳市中级人民法院发布的《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》对具有原告资格的主体的诉权行使规则进行了明确规定，这可能是目前国内最为详细的规定。

根据该《意见》的规定，公民、法人和其他组织对污染环境的行为有权进行监督、检举和控告，并有权要求环境保护管理机构及时进行查处；环境保护管理机构未在合理期限内对公民、法人或其他组织举报的涉及公共环境利益的污染问题作出答复或处理的，该公民、法人和其他组织可以依照法律提起环境公益行政诉讼，要求环境保护管理机构切实履行保护环境、防止污染的行政管理职能或者停止作出可能损害环境的行政行为；公民、法人或其他组织也可以依照法律的规定，提起环境公益民事诉讼，要求有关责任主体承担立即停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。总结起来看，其诉权行使规则与美国的公民诉讼基本一致，即行政机关的诉权是第一顺位的，公民个人和环保团体是第一顺位的，只有在第一顺位的诉权主体不行使诉权时，第一顺位的诉权主体才可以起诉。３．证据规则（１）举证责任分配

环境行政公益诉讼在本质上也是行政诉讼的一种类型，根据我国《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，行政诉讼中被告应当对被诉具体行政行为的合法性负有举证责任。因此，在环境行政公益诉讼中，举证责任分配并不是一个大问题。环境民事公益诉讼中的举证责任分配是目前司法中遇到的主要问题。

在民事诉讼中，举证责任分配的一般原则是“谁主张，谁举证”。但是根据我国《侵权责任法》的规定，在环境污染侵权诉讼中由被告就法律规定的免责事由及其行为与损害后果之间不存在因果关系承担举证责任，即通常所谓的举证责任倒置。问题的关键是，在环境民事公益诉讼中是否也适用因果关系举证责任倒置？对此问题，只有贵阳和昆明有关环境公益诉讼的相关规定中作了明确规定。昆明中级法院发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件若 干问题的意见》（试行）规定，环境民事公益诉讼中被告的危害行为、损害事实、损害后果由公益诉讼人承担举证责任。而被告侵权行为与损害后果之间不存在因果关系则由被告承担举证责任。而贵阳市中级法院发布的《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》则规定：在环境公益民事诉讼中，适用无过错责任原则，原告需要对被告的加害行为、损害结果承担举证责任，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害后果之间不存在因果关系承担举证责任。必要时，人民法院应依职权调查收集相关证据。（２）鉴定问题

环境公益诉讼中，被告的加害行为、损害后果以及两者的因果关系往往涉及复杂的科学技术问题，原被告双方可能都不具备相应的举证能力，因此具有专业知识背景的鉴定机构的存在就显得尤为必要。然而，在我国目前的司法鉴定体系中，并无专门的环境损害鉴定机构，这导致环境公益诉讼中当事人举证、法院采证中存在一定的困惑和困难。对此问题，各地采取了不同的解决方法。昆明的做法是双管齐下：一方面，昆明市中级人民法院与昆明环保局联合建立具有司法鉴定资质的鉴定机构，对有资质的鉴定机构所作出的鉴定结论法院予以采信。另一方面，没有相应资质的鉴定机构或科研单位所作出的鉴定结论视为一般证据，由双方当事人进行质证；法院根据当事人质证的情况，决定采信与否，必要时法院也可以成立专家委员会为法院提供专家意见。贵阳也采取了类似的做法，贵阳市中级人民法院发布的《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》规定：在审理环境公益诉讼案件时，根据案件的需要，法院应适时召开环保审判专家咨询委员会或聘请相关专家就污染问题、因果关系、损害结果等进行论证，充分听取专家意见，依照法律规定采信专家证言，依法作出判决。

（３）行政文书的证据效力

环境公益诉讼中有关污染行为、损害后果以及两者因果关系的证据有很多由行使环境监督管理权的行政机关掌握。

如果是行政机关之外的其他主体提起了环境公益诉讼，则行政机关所掌握的证据可否作为原告的证据使用就成为一个现实的问题。对此无锡有着明确的规定，根据《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》的规定，检察机关在办理环境民事公益诉讼案件中，认为需要由环保行政职能部门提供勘验、监测、检测、鉴定、化验、评估等技术数据结论的，可以向该环保行政职能部门的行政管理机关发出《协助提供证据材料通知书》，列明需要协助提供的证据种类、制作要求和提供期限等。行政机关在收到《协助提供证据材料通知书》后，应当按照合法、客观、科学的原则，全面收集并及时向检察机关提供有关证据材料。行政机关向检察机关提供的证据材料须由收集人或制作人签名，并加盖行政机关印章。如行政机关下设有勘验、监测、检测、鉴定、化验、评估专业技术机构的，该专业技术机构应当在提交的技术报告上加盖印章。另外，公立的监测、鉴定机构也应无条件向检察院提供证据。

上述证据只要来源合法，就视为检察院提交的合法证据。但是上述规定只适用于检察院提起的环境公益诉讼，如果是环保组织或公民个人提起的公益诉讼，是否可请求行政机关提供上述证据，则没有相关规定。昆明市中级人民法院颁布的《关于办理环境民事公益诉讼若干问题的意见》（试行）也规定，环保机构在行政执法中取得的调查笔录、询问笔录、监测数据、检验结果可以作为证据。而且在检察院支持起诉时，检察院所提供的证据视为原告提

供的证据。

四、小结

本文仅对我国已有的环境公益诉讼司法实践和各地有关环境公益诉讼案件的规范性文件进行了初步的总结、比较和简要的分析，在很大程度上本文应当被视为一份调查报告，这也是本文标题的由来。

尽管本文并未涉及环境公益诉讼的相关深层次的理论问题，但是无疑为相关的理论研究提供了原始资料和素材。最后，本文列出自认为值得研究的问题，权作本文的结语。环境公益诉讼立法模式。环境公益诉讼属于公益诉讼的一种具体类型，而公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。私益诉讼是保护个人合法权益的诉讼，仅与案件有直接利害关系的人才可提起。而公益诉讼是维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡法律主体均可提起，起诉人与案件并无直接的利害关系，而是有间接的利害关系。我国现有的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都是典型的私益诉讼的法律规则，那么我们应当如何在现有诉讼法律框架内进行环境公益诉讼的制度设计，是温和改良还是另起炉灶？

此外，目前各地有关环境公益诉讼的规范性文件的规定，无疑与《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定不相符，这种产生一个宪法问题：地方性规范性文件能规定新的诉讼制度吗？环境公益诉讼的目的。环境公益诉讼起源于美国的“公民诉讼”，而公民诉讼的宗旨在于监督和补强行政执法。在中国以此为宗旨的环境公益诉讼是否适合中国国情？中国的司法机关是否能够发挥预想的作用？目前中国公权力机关主导环境公益诉讼的现实是否与环境公益诉讼的宗旨相符合？环境公益诉讼的原告资格。目前检察院、行政机关、社会团体和公民个人均可作为环境公益诉讼的原告。然而，上述主体获得原告资格的实质标准到底是什么，仅仅是环境受到了破坏？上述四类主体是否享有统一顺位的诉权？行政机关的环境公益诉讼权与其行政管理职权如何区分？换言之，如何保证行政机关不通过环境公益诉讼将本应由其行使的职权转移给司法机关？

第二篇：环境公益诉讼制度

环境公益诉讼制度

【摘要】随着社会和经济的日益发展，出现了越来越多的新型侵权诉讼，它侵犯的不仅仅是个人的切身利益，更重要的是侵犯了社会的公众利益，而目前相关的法律法规又不能对这些侵犯社会公众利益的侵权行为给予相应的制裁，这就使得公共利益不能得到有效保护。本文从环境公益诉讼的理论制度研究入手，分别对目前我国的环境公益诉讼程序、赔偿方式等加以分析，旨在完善我国的环境公益诉讼制度。【关键词】公益诉讼；环境责任保险

【正文】

长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，对于环境污染和破坏生态资源的行为基本上是采取行政手段予以制裁。而传统的行政制裁又由于其本身的局限性和处罚的软弱性，而使得其惩罚效果不尽人意。因此,突破传统的诉讼法体制，加强环境公益诉讼的研究，建立一套行之有效的、完善的环境公益诉讼制度，才能为维护环境公益提供强有力的程序保障。

一、环境公益诉讼概述

公益诉讼制度起源于罗马时期，现代意义的公益诉讼是以诉讼标的为基准命名的一种诉讼形式。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会团体、组织、公民个人，根据法律，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，寻求司法救济。而环境公益诉讼则是公益诉讼所包含的众多方面诉讼中的一种，它是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害的可能时，法律允许任何公民、社会团体、国家机关为维护环境公共利益而向国家司法机关提起诉讼的制度，它是公众环境权益受到侵害是的法律救济途径之一。从国内外的实践看,建立环境公益诉讼制度,可以更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。

二、环境公益诉讼的种类

在现实生活中,对于环境公益的侵害不是仅限于某一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生，根据提起诉讼的原告身份，可以将公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，表现为五种具体形式

（一）环境公益诉

环境公益诉讼即公民或者法人，出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出私人为公益的显著特点 环境公益诉讼包括民事和行政两种形式：

1．环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼在具有相应制度设计与制度实践的国家具有不同的称谓,但本质上均属于环境公益诉讼之范畴。环境民事公益诉讼制度是指为直接维护环境公益,任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼,要求人民法院对环境公益予以救济的法律制度。

2．环境行政公益诉讼。行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，是指没有直接利益关系的公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。

（二）环境公诉

环境公诉，指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出公权为公益的显著特点。环境公诉，其实包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形 1．环境刑事公诉。即检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最常见的环境公诉

2．环境民事公诉。它是指在公民或者法人的民事经济行为，污染了环境或者破坏了生态．因而侵害公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预，请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼。

3．环境行政公诉。它是指检察院认为行政机关的具体行政行为危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。

三、我国环境公益诉讼制度的基础

（一）法律基础

我国宪法第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第十九条规定“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”。党的十七大报告明确提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。上述法律法规和国家的大政方针政策都为我们构建环境公益诉讼制度提供了立法依据。

（二）法理基础

环境公益诉讼产生的法理依据为公民的环境权。公民的环境权是公民的一项基本人权，是人们利益和需要的自发反映，它作为基本人权已为《人权宣言》所确立，作为私权，它应该是可诉的和可强制执行的权利。而要实现这可诉性与可强制执行性就要建立环境公益诉讼制度与之相适应，使得公民的环境权能通过诉讼的方式，更好的请求审判权的支持而实现。从而达到“主持社会正义与公平，保护国家和社会公共利益”这一最终目的。

（三）实践基础

随着社会和经济的不断发展，出现了很多新型的需要保护的权利，而相关的法律法规对此并没有做出相应的规定，这就需要在实践中积累经验来应对此类问题。因此，在一定程度上实践往往是推动立法的先行者。我国学术界在研究环境公益诉讼制度的同时，司法界已经进行了有益的实践。例如，2008年12月9日，广州海事法院对广州市珠海区人民检察院提起的广东首例水资源污染公益诉讼案作出了一审判决。类似案例近年来在全国各地法院频频出现，人民法院已向社会敞开了环境保护公益诉讼之门。

四、我国环境公益诉讼制度之不足

（一）缺乏法律支

我国尚没有专门的公民环境诉讼制度,只在《环境保护法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中有原则性的规定。严格地说,这些规定虽然有肯定公民诉讼的意思,但属于原则性规定,过于笼统对诸如诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题缺乏科学详尽的界定,因而缺乏可操作性,在实践中也不可能根据这一条规定提起公民诉讼。相比之下，美国《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》等联邦环境法律关于公民起诉权和司法审查的规定加上《联邦行政程序法》的有关规定为公民或公民团体的环境诉讼予以前所未有的法律保障。此外，密执安等州以专门的“环境权法”赋予公民保护公共环境权益的诉讼权。所有这些判例法和成文法构成了美国关于公民环境诉讼的法律依据,使之成为一项独特、完备而又严密的法律制度 [1]。

二）原告资格受限

依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体，有权提起环境公益诉讼。这是环境公益诉讼制度的核心。这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人、或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。现实生活中，许多情形下，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。

（三）诉讼范围狭窄

在一般的侵权诉讼中，受到违法行为侵害的往往是特定人的合法权益，而且这种侵害通常已经发生，损害已既成事实，而在环境公益诉讼中，违法行为侵犯的对象是公共利益，对普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损害。而根据我国法律的规定，提起诉讼的原告必须与案件有直接的厉害关系，这就大大限制了环境公益诉讼的主体资格，不利于公众积极的参与到环境保护的队伍中来。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益诉讼的法律法规的缺失，导致在现实中法官遇到这类案件必须有很强的专业能力才能使案件的处理更接近公正。当法官在每个具体的公益诉讼案件中都致力于最大限度的维护公益时,即会导致司法更少保守性、更多创新性。而公益诉讼本身存在的创造性司法,与司法自身的保守性之间存在相当程度的矛盾和冲突，这对于公益诉讼的胜诉来说无疑是雪上加霜。

五、建构环境公益诉讼制度的设想

环境公益诉讼是一类与传统诉讼具有本质差别的新型诉讼制度，对于它的建构，我们应当放弃以往思考模式，全面客观地看待环境的生态价值，以实现公平、正义的法律价值为理念，借鉴国外环境公益诉讼制度的做法，在涉及维护公共利益的立法中，对环境公益诉讼制度加以明确规定。

（一）建立环境公益诉讼程序

目前我国的环境公益诉讼制度还很不健全，尤其是程序的缺失很难保证公共利益得到法律的保护，因此完善环境公益诉讼的程序迫在眉睫。一方面，应当修改我国环境保护法明，通过修改环境保护法，在实体法上确立“公众环境权”，赋予一切单位和个人有权针对侵害“公众环境权”的侵权人提起环境公益诉讼。另一方面，我们建议在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的程序，切实做到有法可依。

（二）拓宽原告资格

法律应该规定任何公民、法人或者社会组织等，在违法行为人行使违法行为时，自己的直接利益虽没有遭受损失，但在国家利益，社会公共利益受到严重损害时，不应苛求起诉人必须于本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和个人，并享有要求有关机关对社会公共利益进行保护的权利。换言之，只要发生了公共利益受到损害的事实或存在公共利益受到行政行为侵害的可能性，作为社会公共利益的共同主体的一份子，任何个人、社会组织及特定国家机关都有权提起诉讼。这样通过对原告起诉资格的放宽，扩大了公益诉讼的诉讼主体，从而提高公民环境诉讼的活跃程度。

（三）扩大公益诉讼的范围

对公益的损害，既有一般民事主体的行为，也有行政机关的行为，根据环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行为还是政府的行政行为，分别确立采取民事诉讼和行政诉讼。但针对被诉的行政行为，我国目前仅仅是界定为具体行政行为，而像开发计划、规划、政策等抽象行政行为，有时对环境也会造成眼中的危害，所以在环境公益诉讼中，我们应放宽诉讼范围，不仅对具体行政行为进行诉讼，对抽象行政行为也应能进行诉讼，从切实保障相对人和国家社会公共利益出发，未雨绸缪，在违法抽象行政行为实施前，通过司法审查的手段，组织其实施是十分必要的

（四）建立专门的环境审判庭

环境案件是我国在工业化过程中出现的一种新类型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有专业性强、影响面广、取证困难、类型新颖等特点。因此，应当将环境案件从其他的案件中区分出来，成立环境案件审判庭，同时根据建立环境审判庭的需要，人民法院应当选拔一支专业水平和整体素质较高的办案人员，开展环保专业知识培训，保证环保案件处理的正确性和合理性。如目前贵阳市、昆明市中级人民法院都设有专门的环境审判庭来确保环境诉讼案件的公正解决。

（五）改革诉讼费用的收取制度，建立原告胜诉奖励机制

目前我国实行诉讼费用由原告预付，判决生效后，由败诉方承担的制度，在普通诉讼中，当事人认为保护私利，交纳诉讼费用是理所当然的，而提起环境公益诉讼的主体是为了维护社会公共利益，胜诉后的受益人不仅仅限于本人，而是不特定的多数人甚至可能是整个社会，如果所有的诉讼费用都让原告承担，显然违背公平的原则，因此应该分担诉讼费用的承担，减轻原告的经济负担，提高其对公益诉讼的认识。另外，如果环境公益诉讼的原告是公民或社会组织，可以在原告胜诉后，给予适当的奖励。因为原告的目的并非为了私人利益，而是为了国家利益社会公共利益，在诉讼过程中，原告还要承担一定的举证责任、诉讼费用，以及大量的人力、财力、物力的消耗，对于原告的这种行为，国家有必要在其胜诉后给予适当的奖励。给予胜诉原告适当的奖励，一方面作为一种弥补原告经济损失的方式，是对原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓励更多的人去监督违法行为，鼓舞更多的公民积极参加到环境公益诉讼中来，推动环境公益诉讼的发展。

（六）建立环境污染强制责任保险制度

环境责任保险最早出现于1960年代，它随着环境污染事故的大量出现和公众环境意识的提高应运而生。环境责任险强大的分散和转嫁风险功能，深受污染企业和污染事故受害者的青睐。众所周知，环境污

[2]。染发生后，企业面临的往往是巨额的经济赔偿，而鲜有企业能真正的有这种支付巨额赔偿的能力，因此就需要一种替代性的赔偿机制，对社会来承担一种公共利益的赔偿责任和对受害人承担的私益赔偿责任，环境侵权责任保险应运而生。环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。国际上环境污染责任保险有不同方式。德国、瑞典在环境污染责任保险方面，强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。英国、法国采取自愿保险为主，强制保险为辅，在油污损害赔偿等方面采取强制责任保险制度。2007年国家环保部发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，在我国首次提出开展环境污染责任保险工作，这对加大我国环境保护力度，维护社会、单位和公民合法权益，推进我国生态文明建设具有重要意义。

六、结语

在环境纠纷越来越多的今天，建立环境公益诉讼制度具重要现实意义。一方面它能解决行政权利保护环境公益的不足，缓解环境问题，使得公民能通过诉讼的途径来保护环境，维护公民的环境权；另一方面，它能使我们对于环境的保护做到有法可依、执法必严、违法必究，达到预防犯罪、处罚犯罪的目的；第三，通过环境公益诉讼，能提高公众参与环境保护的积极性与切实可行性，从而切实保护国家利益与社会公共利益，实现代际间的公平与人类的可持续发展。因此，我国环境公益诉讼制度的构建势在必行。

【作者简介】

王宁，女，昆明理工大学主要环境与资源保护法学硕士研究生。

【注释】

【参考文献】

[1]张明华.环境公益诉讼制度刍议.法学论坛.2002年第6期.[2]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京:北京大学出版社.2000.196;204-210.[3]张旭东.环境民事公益诉讼法律制度研究[J].北京邮电大学学报，2007，（1）.[4]唐秋玲.行政公益诉讼原告资格之构建[J].株洲工学院学报，2005（5）.

第三篇：行政公益诉讼制度构建

第五专题行政公益诉讼研究

一、行政公益诉讼的基本概念、立法原理

（一）基本概念

关于对公益诉讼的定义，学界存在着很大的争议，主要有以下几种观点：韩志红和阮大强教授主张：任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会利益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法活动。苏家成和明军教授则认为：公益诉讼制度是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为向法院起诉，由法院追究违法者的法律责任的行为规范。学者赵许明则主张公益诉讼是指国家、社会组织或者公民个人以原告的诉讼主体资格，对侵犯社会的公共利益的行为，向法院提起民事或者行政诉讼，通过法院的依法审理，追究责任，回复社会公共利益的诉讼制度。

通过以上观点可以看出，公益诉讼是指借助于诉讼机制来维护和实现公共利益的活动。依据被诉对象的不同，公益诉讼可以区分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。行政公益诉讼是指公民、法人或者其他社会组织以及特定的国家机关，针对国家行政机关或其他社会公共部门不依法履行法律规定的职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼。

（二）基本特征

第一，提起诉讼的当事人同被诉的行政行为没有直接的利害关系。传统的诉讼法观点认为，诉讼当事人应当是权利被侵害或者发生争议的利害关系人，从而排除不适格的当事人，避免无意义的诉讼程序。公益诉讼则不同，在一般情况下，提起诉讼的公民、法人和社会组织并不是法律上的利害关系人。

第二，公益诉讼的对象是公共权力部门即行政机关或者其他公共机构实际侵害公共利益或者公共秩序以及有侵害之可能公权力行为。和一般行政诉讼不同的是，行政公益诉讼并不以行政行为的违法性为前提。只要其在客观上对公共利益造成损害或者将有可能造成损害。

第三，公益诉讼的目的是为了维护公共利益。与传统诉讼立足于个案救济不同的是，行政公益诉讼指向的是公共利益而非特定主体的个人利益。

第四，公益诉讼有很明显的预防性质。行政公益诉讼并不需要侵害的实际性为要件，这里指的是对公益的侵害不需要显示的发生，只要求根据合理的情况判断其具有发生侵害的可能即可以提起诉讼。

第五，公益诉讼判决的拘束力不仅仅限于诉讼当事人。行政公益诉讼的案件中，原告往往是不特定享有原告资格多数人中的某个人或者某些人。从这个层面来说，法院的判决则不仅仅约束了诉讼的双方，同时还影响了未直接参加诉讼的其他人。

（三）立法基础

1、宪法基础

从人民主权角度来看，我国的宪法明确表示：中华人民共和国一切权利属于人民。人民将自己的权利让渡出一部分交给政府来行使，那么政府必须对全体的民众来负责；另外一方面来讲，人民在享受政府提供的各种便利时，也应当体现主人翁地位。积极地参加到国家和社会公共事务的管理中来。行政公益诉讼则符合这一宗旨，有利于促进人民主权的实现。在一个行政法膨胀的年代，由于公民和行政权相比，公民处于被支配的弱势地位。行政诉权的扩张对当今的时代有很重要的意义。而行政公益诉讼不仅仅丰富了行政诉讼的类型，更加保障了公民权利有效而无遗漏的救济，也吻合了宪法保障人权的主旨。

2、诉讼法基础

根据修正后的民事诉讼法中的第十五条：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这里作为支持起诉的主体包含了机关、社会团体、企事业单位并非不一定是权益上受到损害的人。但是，这些主体却可以为了维护国家，集体和个人的利益来支持特定的受损单位和个人来向人民法院提起诉讼。这和行政公益诉讼有着异曲同工之妙。

二、国外基本规定以及对我国启示

（一）美国的相关规定

美国的行政公益诉讼真正的确立是在20世纪的40年代。其中桑德斯兄弟广播站控诉联邦委员会的案件。在这一案件中，桑德斯兄弟广播站对于联邦委员会颁发给另一家无线电广播站营业执照的行为异议。联邦委员会则主张原告没有诉讼主体资格，并且射性利益不值得保护。最高法院做出了判决表明：桑德斯兄弟广播站和被颁布营业执照的广播站是竞争对手关系。所以，其权利本质上受到伤害。就起诉资格一说，充分发挥了私人检察总长理论，赋予了私人基于维护公共利益提起诉讼的权利。

私人检察长理论就是指为了防止公务员从事违反法律所赋予的权限或者范围的行为，联邦议会可以根据宪法将此类案件的起诉权授予检查总长等公务员。联邦议会还可以不指名检察总长或者其他公务员进行此类诉讼的提起人。根据宪法，以立法的形式来赋予非公务员的个人或者非公务员的组织诉讼提起的权利。

（二）日本的相关规定

日本的《行政诉讼法》，把行政诉讼的案件分为了四类：一是机关诉讼；二是抗告诉讼；三是当事人诉讼；四是民众诉讼。抗告诉讼和当事人诉讼的主旨在于保护公民个人的利益为诉讼目的的，民众诉讼和机关诉讼的目的的主旨在于维护法律客观的秩序。“所谓的民众诉讼是指：纠正国家或者公共团体机关不符合法律法规行为的诉讼，并且是以作为选举人资格

或者其他同自己没有法律上的利害关系的资格来提起诉讼。”

在司法实践中，民众诉讼则有两种代表性的案例。第一种是：请求营业许可无效的诉讼。如这一个案例：一位浴室经营者起诉行政机构。基于行政机构颁发给了其附近的竞争者营业执照。违反了浴室设置的距离必须保持250米以上的规定。日本最高法院采纳了原告的观点：承认与依该营业许可成立的新澡堂营业者有竞争关系的当事人具有诉讼资格。另外一种案例则是：日本秋田县教育官员召开了六次座谈会，而这几次座谈会的费用支出非常大。当地的居然就去法院起诉该县的教育长官。诉由是这样没有意义的座谈会的开支造成了政府巨大的浪费。当地法院对此作出了判决：责令被告将超过规定的开支归还给县政府。可见日本提起诉讼的主体资格也得到了应有的扩张。

（三）法国的相关规定

在法国，行政诉讼有越权之诉和完全管辖之诉这两种类型。其中，越权之诉更加着眼于公共利益，主要目的在于保证行政行为的合法性。其是针对越权行为的本身，而不在于谁提起了诉讼。该诉讼的主旨在于纠正违法的行政行为，保证公权力良好的运行和良好的行政秩序，而不限于保护起诉人的主观权利。越权之诉的判决发生对事的效果，不以申诉人为限。法国的最高法院认为：法律中排除一切申诉的条款都不能剥夺当事人提起诉讼的权利。仅仅只有在法律明确规定当事人不得提起越权之诉的前提下，当事人的诉求才能收到限制。而法国为了鼓励人们提起这一诉讼，来维护公共利益。

对于违反行政决定提起的越权之诉，不要求申诉人的权利受到侵害，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可以。这里的利益包括下列三种涵义：第一，利益主体即越权之诉的申诉人是多元的。不但受到行政行为的行政相对人可以提起越权之诉。而且，第三人因为基于违法的行政行为受到侵害时，也可以提起诉讼。第二，申诉人的利益不仅包括物质利益，还包括精神上的利益。如个人尊严、荣誉感等。第三，申诉人的利益不局限于现实利益。如果将来的利益却是存在，并且必然遭遇侵害，还是可以提起越权之诉。

（四）各国公益诉讼对我国的启示

第一，行政公益诉讼的出现源自于维护公共利益的需要，反映了现代行政法治对公民权益不断深化和对实质平等的不懈追求。传统诉讼作为私益救济的手段，其往往具有必须受到实质的经济的侵害为前提。同时也是事后并且被动的。因此引入行政公益诉讼制度。

第二，各国公民、法人和其他组织提起行政公益诉讼仍然受到一定限制，尽管尺度有所不同，但是扩大参与行政过程的利害关系人范围是当今行政法学发展的重要趋势之一。不管是直接受到行政行为影响的直接行政相对人或者间接受到行政行为影响的间接行政相对人都可以提起诉讼。

第三，随着公益诉讼原告资格的扩宽，为了防止滥诉的发生。行政公益诉讼的提起需要符合法律的规定或者要受到一定的程序限制。日本的《行政案件诉讼法》规定，民众诉讼只有在具体的法律中有明确规定时，方能够提起；美国的公民诉讼则是通过设置前置程序来防止可能出现的滥诉行为。法律规定，起诉人在向法院提起诉讼之前，应当首先将书面形式的“起诉意愿通知”送交到将要被提起诉讼的行政机关。

第四，受案范围的不断扩大。行政诉讼法已经不只局限在对人身权利或者财产权利的保护，而是延展到对环境、生态等大多数人共同享有的利益的保护。受案范围在具体行政行为之外，还包括了一些抽象的行政行为。德国在《联邦行政法院法》中规定，对于那些不属于宪法范围内的公法争议，如果联邦法院并没有将其交由其他法院处理，那么都可以向联邦法院提起行政诉讼。

三、建立行政公益诉讼的障碍

第一，公共利益具有不确定性，无法清晰地界定行政公益诉讼的范围。对于公共利益的法律界定，历来是法学中的一个难题。何为公共利益、谁又有权来认定公共利益，这些问题也是我国法学界近年来重点讨论的问题。遗憾的是, 这些讨论并没有产生一个让我们满意的结果。在学者们的讨论中：国家主权、个人的平等、自由、社会安全、经济发展、环境保护等都可以成为公共利益的内容；国家、社会、自治团体、种群、族群都可能成为公共利益的享有者。既然我们无法给公共利益一个明确的界定，那么在行政公益诉讼制度中，我们就无法对行政行为是否违反公共利益进行实质性判断。

第二，行政公益诉讼原告的起诉资格不明确。行政公益诉讼制度的原告资格问题直接关系到法院司法审查权对行政权力制约的力度，所以原告资格的界定直接影响到行政公益诉讼制度设立目标的实现。中国《行政诉讼法》缺失了行政公益诉讼制度，自然也没有行政公益诉讼原告资格的相关规定。

《行政诉讼法》中关于原告资格的规则主要在该法第2、24、41 条中且较为原则。最高人民法院关于行政诉讼的司法解释将这些规则解释为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”最高院这一司法解释使得中国行政诉讼原告资格的范围从只限于直接相对方起诉的“合法权益标准”扩大到与被诉行政行为有利害关系的第三人、相邻权人、公平竞争人的“法律上的利害关系”标准。虽然这样的解释已经大大拓展了行政诉讼原告资格的范围，但是，“法律上的利害关系应当理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的利害关系”其诉讼的性质依然是私益诉讼。对于公共利益遭受到的损害，我国法律尚未赋予公民权利对其加以防范与制止。这就形成中国构建行政公益诉讼制度的最大障碍。

第三，现行行政诉讼法中，公益诉讼不在诉讼的受案范围之内。行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。其所揭示的是在法治环境当中司法机关对行政行为拥有的司法审查权限的大小。对于行政公益诉讼，一个关键性的问题是依据现有的法律，法院是否可以受理。

依照中国《行政诉讼法》有关行政诉讼受案范围的规定，最高院有关行政诉讼的司法解释将行政诉讼法的受案范围规则进一步具体化，其通过列举的方式明确排除了“对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，即只有当行政行为对相对人的权利、义务发生实际影响时方可成为法院的受理对象。法院无权受理那些尚未实际损害环境公益但却有损害之危险的行政行为案件。而行政公益诉讼的重要特征，正是侵害并不一定已经发生。可见，这一规定直接限制了作为客观诉讼的行政公益诉讼制度的存在。

第四，行政公益诉讼的诉权，缺乏足够的制度制约。行政公益诉讼制度中，存在着一对特殊的矛盾。那就是诉权的滥用与保障问题。权利容易被滥用，这是一个无法回避的问题。行政行为往往关系到多个利害关系人的实际利益，如果放开诉讼权利，允许利害关系人随意地提起公益诉讼，必然会导致诉权的滥用。特别是在相互竞争的企业中，这种权利的滥用是可以预见的。例如甲、乙两企业存在竞争关系，甲企业获得了行政机关的某项许可，在竞争中取得了有利的地位。乙企业则可利用行政公益诉讼制度，阻止甲企业顺利地获得行政许可并实际生产。在诉权滥用的情形下，公益诉讼制度会变成为一种方便且有效地竞争手段。

四、建构行政公益诉讼制度

（一）原告资格 我国行政公益诉讼必须将原告资格的类型适当扩宽，可以分为下面几种：

1、公民、法人或者其他组织

依据我国现行宪法和法律为基础确定公民对行政机关及工作人员享有广泛的监督权力为依据，来不断拓展公民、法人或者其他组织提起行政公益诉讼的范围。因为这种广泛的权利本身就包括了对侵犯公共利益的行政行为起诉权；同时对利害关系以及行政行为对起诉人的权益损害进一步拓展，使其只要具备事实上的损害关系就可以认定为其有利害关系，进而拥有原告资格。

2、具有公益性质的团体和组织

“为防止可能出现的滥诉，保证诉讼的严肃性，行政公益诉讼必须依据法律的规定才能提起”。社会组织具有一定的经济实力和人力资源，能够支付行政公益诉讼的基本成本，这有利于诉讼的顺利进行。赋予社会组织行政公益诉讼的原告资格，除了具有公民提起公益诉讼的优点外，其最大的优点在于可以避免公民个人提起行政公益诉讼时因诉讼费用和受到的压力等高昂成本，从而发挥社会组织在维护公共利益方面的优势。

3、检察机关

鉴于我国检察机关法律监督机关的宪法定位和基本职能，绝大多数学者主张应赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力。关于由检察机关代表国家提起行政公益诉讼的理由，农工党中央在十届五次政协会议上的提案比较有代表性，认为主要有三：其一，检察机关是直接对人大负责的司法机关，由其代表国家提起诉讼有法可依；其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰；其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍。

根据上述考虑，我们认为，行政公益诉讼提起权应由检察机关和特定的公益社团共同享有。与检察机关提起行政公益诉讼不同，公益社团提起行政公益诉讼不是当然的，而是需要有法律法规依据的。而公民、法人或者其他组织发现行政行为违法需要提起行政公益诉讼的，可申请上述两个主体提起。赋予公民针对检察机关的申请起诉权，建立检察机关对公民起诉申请的审查反馈机制。

（二）受案范围

第一，损害公共利益的无特定受害主体的行政不作为。行政不作为是指负有法定义务行政机关，在应当并且可能履行义务的情况下。不履行或者拖延履行都是行政不作为的一种形式。可以将最突出的几种列入审查如：违法不征收税款、严重破坏市场经济秩序并且影响广泛的行为。对于社会影响重大涉及公共安全的违法不作为。地方为了地方税收利益放任污染企业排污的行为。在上述案件中经过当事人举报，但是行政机关任然不查处。则举报人则可以提起行政公益诉讼。

第二，损害公共利益无特定受害主体的行政作为行为。在这类案件中，行政机关通过损害公共利益，使得涉及的行政相对人从中获取利益。由于在这种情况下没有特定受害人，受益人自身获益更加不会提起诉讼，就会造成无人起诉的情况。因此，出于对公共利益的保护，此类行为应当被规定在受案范围之中。这种行为主要有三种情况：第一，损害环境的行政作为行为。行政主体为了追求短期的经济效益或者所谓的政绩，在批准建设用地、开发利用有限的土地资源时，违法出让土地的使用权，对一些重度污染但是可以带来税收等经济利益的企业，违反相关法律，颁发生产经营的许可证，过度发放砍伐林木的许可证以及开采矿产资源的许可证，进行城市规划时，没有经过合理地论证，破坏了自然环境以及文化古迹；第二，违法减免税的行为。税收是国家财政收入的主要组成部分，是公共财政支出的来源。行政主体的违法行为，导致税收收入的减少，不利于国家公共项目的建设支出，损害了公众的利益，理应被纳入行政公益诉讼的范围；第三，行政主体滥用自身职权，将国有资产以不合理的低价进行转让甚至无偿转让。

第三，损害公共利益的抽象行政行为。随着行政法的发展，将抽象行政行为纳入司法审查的范围是理论发展的必然的结果。由于抽象行政行为的针对对象不特定性和反复适用性。因此相对行政行为和具体行政行为比较而言，更加同公共利益具有密切联系。所以相对行政行为侵害公共利益的可能性最大。不管是我国行政诉讼的发展还是构建行政公益诉讼制度的需要，都应当将抽象行政行为纳入司法审查的范围，至少将规章以下的行政行为纳入。

（三）管辖制度

以被告行政机关的级别来作为衡量标准之一。县级人民政府及其所属职能部门做被告的，应由中级人民法院管辖；地市级、省级人民政府及其职能部门做被告的，应由高级人民法院审理。另外，如果检察机关作为诉讼的原告，要与法院的级别一一对应。

这样的程序设置有以下好处：首先，提高审级能够免受当地政府的不当干预，形成检察机关敢于提起诉讼、法院敢于审理的环境，更好地实现司法公正；然后，相对于低一级的人民法院和人民检察院，它们工作人员的业务素质普遍较高，审判经验更加丰富，能够更好地认定案件事实，最终准确地适用法律；最后，行政公益诉讼案件的提级管辖可以更好地分配审判资源，使其维持平衡。

（四）原告撤诉

行政公益诉讼中，原告并不是为了个人起诉，而是为了公众。这就要求，当事人不能自由地处分公众的权利，同时，法官有责任确保当事人的程序行为是并且在整个诉讼程序中皆保持为公共事业的“胜利捍卫者”。当起诉主体是检察机关时，因为其自身具有法定的监督职责，一旦提起诉讼要对其撤诉进行限制。但是社会团体提起行政公益诉讼，本身并不能增进原告的私人利益。如果在进入诉讼以后，对其撤诉进行过多限制，可能会打消其诉讼的积极性。所以，在行政公益诉讼中，当社会团体向法院申请撤诉时，如果被告尚没有进行实体答辩，法院应当裁定准许。

（五）诉前审查

英美法系国家主要采取前置审查的方式来限制公民滥诉，它要求公民在提起诉讼前，应该首先通知主管此项事务的机关，主管机关在规定的期限内进行处理。如果公共利益的损害是主管机关在这项事务上的行政不作为造成的，可以督促其尽快行使职权；如果由于他人的行为侵害了公共利益，主管机关可以凭借其行政职权及时制止，迅速解决问题。

在行政公益诉讼中设立前置审查程序，当检察机关提起行政公益诉讼时，应当向拟起诉的行政机关提出法律意见；公民或者社会团体起诉时，则应当向有关的行政机关提出申诉或者建议，行政机关在法定期限内没有进行回复或者具有原告资格的主体认为行政机关的处理不当时，方可提起行政公益诉讼。

（六）诉讼费用

根据2007 年实施的《诉讼费用交纳办法》，我们可以得出诉讼费用由案件受理费、申请费和证人、鉴定人员等诉讼参加人员在指定日期出庭时产生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴组成的。在我国，诉讼费用一般按照诉讼标的来收取，由原告预交，最后由败诉方承担。

从国外的行政公益诉讼实践来看，诉讼费用一般不收或者少收。行政公益诉讼涉及范围极广，包括环境、税收、审计、专家论证等非常复杂的专业知识，如果这些费用由原告来预交，势必会挫伤普通公民、社会团体起诉的积极性。因此，建议在提起诉讼时可以不缴纳诉讼费用，当原告败诉时，只需缴纳较低的费用。

行政公益诉讼制度是一项非常复杂的制度。要想真正建立起行政公益诉讼制度，需要学者们进一步加大研究，更深层次地解决理论问题；还需要立法机关提高对这一制度的认知度，以立法的形式对这一制度加以确立；更加需要良好的法治环境，为这一制度的顺利实施提供良好的外部环境。现阶段，建立行政公益诉讼制度仍然存在很多不足，但是我们要以发展的眼光来看待这一问题。社会在不断前进，人们的素质也在不断的提高，行政公益诉讼制度最终会在我国建立。

第四篇：浅析环境公益诉讼制度及完善

浅析环境公益诉讼制度及完善

00级2班法本

张敏 学号: 11 / 1321154666 摘要：

改革开放三十五年来，随着我国的经济快速增长，工业化、城市化的步伐越来越快，社会进步的同时也给环境带来了巨大压力和破坏，给人体健康和自然资源带来了严重危害。美国为此最早出现了一种新型的诉讼制度，允许与环境侵害案件无直接利害关系的公民和社会团体为了公共环境权益向法院提起的诉讼，就是本文所指的环境公益诉讼。本文针对我国目前环境污染，结合典型环境案例，提出了公益诉讼、环境公益诉讼的概念、特征和分类，研究当前实施环境公益诉讼的必要性和可行性，针对我国现阶段环境公益诉讼的立法不足之处，提出了相应改进措施，弥补环境公益诉讼的空白区域。

关键词：

公益诉讼

公益诉讼

特征

必要性

可行性

立法不足 制度完善

引言：

随着经济的发展、社会的进步，我们生活的自然环境逐渐受到破坏，人们的生活质量受到严重的影响，在此大背景下《环境保护法》应运而生。一大批心怀社会群众的公民为了保护大众的利益希望那些为个人或小团体利益的人对自己的行为承担一定的代价，但是，由于《民事诉讼法》的限制，这些并没有直接受到环境污染的公民的诉权没有得到充分的实现，我们将这些公民的而主张的诉讼成为环境公益诉讼。环境公益诉讼是一种新出现的诉讼类型，对于解决环境污染和破坏问题有着重要作用。当前现有的环境公益诉讼还并未很完善，亟需在不断的理论探讨和实践中发展壮大。

一、当前中国的环境污染概况

三十五年来的经济飞速发展，导致了一些列环境问题，这些环境问题的背后反映出当前中国主要面临几大环境污染。

首先是水资源的污染，据国家环保局2008年统计，全国废水排放总量571.7亿吨，比上年增加2.7％，水体污染形势严峻；国家环境监测网七大水系的411个地表水监测断面中，I一Ⅲ类、Ⅳ～V类和劣V类水质的断面比例分别为41％、32％和27％，地表水体污染现状也不容乐观；在对我国118个城市地下水监测资料的评价，污染较重的城市有76个，占64%，污染较轻的城市39个，占33%，基本未受污染的城市只有3个，不足3％，地下水体严重污染。

其次是大气污染，我国目前还处于第一代环境污染和生态破坏阶段，其趋势是农村好于城市，小城市好于大城市，轻工业城市好于重工业城市。

再次是酸雨，据84个国控网络城市监测降水平均pH值<5．6的城市有43个，pH值最低达到3．54。降水平均pH值<4．5的城市有4个。形成了华中酸雨区、西南酸雨区、华南酸雨区、华东沿海酸雨区等几大酸雨区。

除了以上三大污染之外，噪声污染、固体废弃物污染的影响也越来越大。

二、环境诉讼的相关案例

1、美国联邦最高法院于2000年审结的“地球之友”诉莱德洛公司案，起诉莱德洛公司违反排污许可，排放了过量的汞和其他污染物，要求法院进行禁令救济并对莱德洛公司进行民事罚款。联邦最高法院最后作出判决，原告所受的损害具有救济可能性。2、2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案在阆中市“尘埃落定”，阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。3、2005年6月17日，北京市华清嘉园小区绿地行政诉讼案，最终以和解结束。北京市园林局于2005年7月10日对华清嘉园小区的绿化工程实地测绘并出具此绿化工程竣工验收单，与广告宣传作对比。

与此相似的环境案件还有许多。其中第一例号称美国环境公民诉讼原告资格的第一案，对于我国扩宽环境公益案件主体资格具有重要借鉴意义；最后一例案件被称为成功的中国环境公益诉讼第一案，标志着中国环境公益诉讼突破固有传统法律模式的羁绊，创造了民间与政府良性互动合作，合力对抗和规管企业的环境侵权行为的成功范例。

三、公益诉讼与环境公益诉讼

（一）公益诉讼

公益诉讼，在国外被称为“public interest litigation”，就是当国家利益或社会公共利益遭到侵犯时，法律允许的组织或个人代表国家或整个社会向审判机关提起诉讼，以维护国家和社会公共利益的一种制度。①

（二）环境公益诉讼

环境公益诉讼最早出现在美国1970年的《清洁空气法》（The Clean Air Act）中，是指由于行政机关或其它公共权力机构、公司、企业或其它组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭到侵害或有侵害可能时，法律允许公民、社会团体、有关组织或国家机关为维护社会公共利益，而向法院提起诉讼，追究环境违法者法律责任的诉讼制度。②换言之也可以理解为，允许案件无直接利害关系的公民或者非政府组织出于公益的目的和维护社会大众的利益，在环境可能受到破坏、正在受到破坏或者已经受到破坏的情况下，向法院提起的，要求法院通过审判对相关的民事主体和行政机关的不法行为予与阻止或者制裁的一种新型诉讼制度。

环境公益诉讼顺应了时代的发展，立足于解决普遍民事主体享受大自然优美环境的权利和国家环境行政机关的不法行为造成的环境损害之间的矛盾。这一制度为世界各国所接受，通过其特征可以得到反映。

第一、当事人的广泛性，并非环境侵害的直接受害者。环境公益诉讼中只要有导致公共环境权益和生态平衡发生危险或损害的行为，任何人都可以提起诉讼。它突破了传统“诉的利益”的观念，原告不仅仅局限于直接的受害人，也赋予某些希望保护环境权益的公民和非政府组织以诉讼资格，包括国家、公民、法人以及其他社会团体。

第二、诉讼目的的特殊性，对公共权进行保护。环境公益诉讼保护的是公共环境利益，并非私益诉讼上的私权。

第三、诉讼功能的预防性与补救性。环境公益诉讼的请求事项不仅针对过去已发生的事件采取救济措施，还具有指向未来，防止或减轻对环境公益损害结果发生的意义。它和传统诉讼的事后被动性有很大不同，这种未雨绸缪的防范功能能使环境和社会大众的利益得到最大化的保护，这也是根据环境一旦破坏便难以恢复的特征所作出的制度设计。补救功能相比之下发挥的作用小一些，环境公益诉讼的重点还是在环境受到破坏之前加以防范。

第四、环境公益诉讼附属性。环境诉讼包括民事、行政、刑事三大方面，当为被告为行政机关时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用行政诉讼的有关规定；同理，被告为企业时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用民事诉讼的有关规定。

第五、诉讼裁判效力范围的扩张性。在环境公益诉讼中，对立的利害关系具有公共性，其涉及的利益范围更广，原告体现的是民众和社会对环境的整体性和普遍利益，因此其涉及的范围呈现广域化和规模化的特点。其裁判效力不仅直接拘束本案的当事人，而且对未参加诉讼的一般民众也产生拘束力和引导力，通过环境公益诉讼能够起到形成或促进环境保护公共政策的作用。③

（三）环境公益诉讼基本分类

第一、根据性质分，环境公益诉讼应该包括民事环境公益诉讼、行政环境公益诉讼、刑事环境公益诉讼三种类型，无论三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应得到救济。

第二、根据起诉的主体分，环境公益诉讼可分为公民之诉、国家公诉、后代人之诉和自然物种之诉。④

还有的学者根据起诉主体把环境公益诉讼分为公民个人、社会团体、检察机关和政府机关提起环境公益诉讼。⑤

第三、根据诉讼功能分，环境公益诉讼可分为事前预防的环境诉讼和事后补救的环境诉讼。

四、施行环境公益诉讼的必要性和可行性

马克思曾经说过；“资本从一出生就是沾满鲜血的，当利润达到10%的时候，他们将蠢蠢欲动；当利润达到50%的时候，他们将铤而走险；当利润达到100%的时候，他们敢于践踏人间的一切法律；当利润达到300%的时候，他们敢于冒绞刑的危险。”在利益的驱动下，众多企业都选择了以牺牲环境为代价去换取高额的经济利益，其结果可见一斑。出现了前文所述的众多环境污染以及环境问题，环境不断恶化，人民的生活水平、生活质量急剧下降。在此大背景下应运而生的《环境保护法》给我们带来了环境公益诉讼的可能性，环境公益诉讼不仅可以最大程度地保护我国自然资源和环境，而且还可以惩罚环境违法者、预防环境污染和环境破坏的产生、增强公民的环保意识、提高公民的环保责任感。同时，公司人类社会的一大发明——公司更是迅猛发展，其骄傲的代表跨国公司越来越多，将带来更多的环境污染问题，因此建立环境公益诉讼在国际安全保障问题上也具有重要意义。

2005年12月3日，国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第（二十七）项中指出“健全社会监督机制„„发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是国务院首次在文件中明确提出推动环境公益诉讼，可见由于社会的需求，政府开始注重这方面的发展。同时，广大学者们纷纷尽自己的最大力量去呼吁立法部门加快立法步伐，尽快建立我国的环境公益诉讼制度。随着人民生活水平的不断提高，人们对环境质量的要求也越来越高。我们有理由相信环境公益诉讼立法、完善的环境公益诉讼制度实施与中国社会主义法律体系之下指日可待。

五、当前环境公益诉讼的立法不足

1、中华人民共和国宪法对于环境公益诉讼的规定较少，并没有对环境公益诉讼作出直接性的规定，只是简单表现在个别法条中。作为根本大法的宪法，应当把握现实情况之所需，对符合时代发展大趋势的内容列入其中，为环境保护基本法律的制定提高指导，促进环境公益诉讼立法进程。

2、环境公益诉讼的诉讼难度过大，民事诉讼法、行政诉讼法对于公益诉讼的原告主体资格要求太高。我国《民事诉讼法》第108条规定：起诉必须符合下列条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。我国的《行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(1)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；(2)有明确的被告；(3)有具体的诉讼请求和事实根据；(4)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”可见，在我国现行的《民事诉讼法》《行政诉讼法》中，都对原告的诉讼资格做了严格的限制。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。法律也没有赋予一切单位和个人有对污染和破坏环境的行为具有提起诉讼的权利。因此，在司法实践中，环境公益诉讼几乎是处在无法可依的状况，我国应该尽快完善环境公益诉讼制度，使公民的合法权利和环境得到保护。

3、没有环境公益诉讼的管辖、审级规定。我国关于环境公益诉讼的法律并不完备，法院受理的多起环境污染和破坏的环境公益诉讼案件，都以没有管辖权、审级无法确定被裁定不予受理，使很多污染者逃避了法律的制裁。

4、环境公益诉讼缺乏独立地位，受到诉讼时效的限制。环境公益诉讼没有取得独立的地位，只能附属于民事、行政、刑事三大方面，成为民事环境公益诉讼、行政环境公益诉讼、刑事环境公益诉讼三种类型的诉讼。当为被告为行政机关时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用行政诉讼的有关规定；同理，被告为企业时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用民事诉讼的有关规定。

5、公益诉讼费用的交纳没有具体规定、举证责任没有合理配置。我国因为环境公益诉讼立法不完善的缘故，对于为了公益诉讼费用的交纳也没有具体规定、举证责任也没有合理配置。使得众多想提起公益诉讼的个体因为经济原因无力提起诉讼，无法承担举证责任，出现被迫的举证不能，极易导致法律不平等的状况。在此方面，美国走在了前面，《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院如认为合适，可以将依惯例由原告承担的那一部分律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理部分。我国也应当把减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用作为立法的一大重点，对环境公益诉讼费用的交纳作出具体规定、合理分配举证责任。

六、环境公益诉讼制度架构的完善

第一、适当的时候完善宪法，对环境公益诉讼明文规定。中华人民共和国宪法已经30年未再做修改，当前时代发展速度迅猛，社会日新月异，应当在合适的时候完善宪法，作出相应的增删。

第二、放宽环境公益诉讼中的诉讼资格。环境公益诉讼将公益引入到诉讼中，突破了以往诉讼中要求原告须是与案件有利害关系的当事人。环境公益诉讼最关键的问题就是诉讼资格的确立。只有放宽了诉讼资格，才能使环境公益诉讼发生。扩大原告的范围是因为环境是一种公共物品，任何公民都是环境的享有者和保护者。按照我国目前的法律，如果被告人无力提起诉讼，就很容易使侵权人逃避法律的制裁，这不利于社会的稳定。环境一旦破坏就很难恢复如初，如果赋予一切单位和个人以诉权，相信会很好地保护环境，也能使环境的损失降低到最小值。根据以上分析可知，要构建环境公益诉讼首先就要放宽公益诉讼中的诉讼资格。

第三、环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。为了使权利受到侵害的自然人、法人和其他组织尽快向法院寻求救济和节省司法资源，我国现行三大诉讼法均规定了诉讼时效，要求当事人必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失法院救济的权利。环境公益诉讼不同于传统的诉讼模式，它目的是保护国家利益和社会公共利益。最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170 条规定:“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的,不受诉讼时效期间的限制。”⑥这是出于保护国家利益而规定，而环境公益诉讼也具有这样的目的性。因此，我认为环境公益诉讼只有不受诉讼时效的限制，其才能发挥很好的作用。

第四、诉讼费用的承担。环境诉讼费用相对一般案件费用高昂，再加上因果关系的证明较为困难，需运用高科技知识和方法，其所需费用之巨，非经济能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院将按自动放弃诉讼处理，这使得被害人的权利得不到法律的有效保护，在未来修订的有关公益诉讼立法中务必要将该内容规定进去。

第五、确立环境公益诉讼独立地位，规定案件管辖规则，保障判决执行力——由法院直接执行。通过环境公益诉讼立法，确立环境公益诉讼的独立地位，不再局限于民事、行政、刑事诉讼法的限制，更好的保障被害人权利。同时明确规定管辖规则，使人民起诉有门、起诉有方，法律能够得到贯彻落实。我们可以注意到，在一般的民事诉讼案件中，只有义务人拒不履行义务，权利人才会申请人民法院强制执行。由于环境公益诉讼涉及的受害人数众多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往难以操作。为了能有效地保护对国家环境利益和社会公共环境利益，保护受害人利益，可以由法院直接执行生效的裁判文书，以达到环境公益诉讼的目的。

七、环境公益诉讼制度建设期望

由于环境被不合理开发和利用，我们面临着严重的环境破坏与污染，我们的生存与发展受到了严重的挑战。在解决环境污染与破坏方面问题，环境公益诉讼显得愈发重要。由此而产生的环境公益诉讼在西方已有较为成熟的理论和实务基础，在我国目前还处于较为薄弱的起步阶段，需要构建完善的理论基础和较长时期的实践摸索，相信通过我国理论界和实务界的共同努力，通过法律的修改、制定，一定能够确立有中国特色的环境公益诉讼制度。

参考文献：

① 董开军, 张卫平, 俞灵雨.民事诉讼法修改问题研究—中国法学会民事诉讼法学研究年会论文集2011年卷[D].厦门:厦门大学出版社, 2011年6月.519页

② 徐安住, 甘德怀.司法创新—从个案到法理的展开[M].北京:中国检察出版社, 2004年4月.172页

③ 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版23-25页

④ 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版26页

⑤ 邓一峰.环境诉讼制度研究[M].中国法制出版社,2008.第1版第第79页,113页

⑥ 唐力.新旧合同法比较释义例解[M].北京:中国检察出版社, 1999.1934页

第五篇：环境公益诉讼的实践和探索

摘 要：环境公益诉讼是解决环境 问题，保护国家、社会 和公众环境权益的有效途径。本文从国内环境公益诉讼的实践出发，借鉴国外环境公益诉讼的经验，分析 了我国环境诉讼 法律 制度存在的问题，阐述了建立环境公益诉讼制度的必要性，并提出了建立环境公益诉讼制度的建议，旨在探索一条落实 科学 发展 观的环境保护新思路。

关键词：环保，诉讼制度，公益诉讼，研究

公益诉讼是于20世纪60年代，美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术语。当时的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益而展开活动。

各国的环境公益诉讼制度不尽相同，在我国也没有形成一个公认的概念。笔者认为，环境公益诉讼应当是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权（如《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告），对侵害国家环境权益、社会公共环境权益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。也就是说，环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。

就环境问题提起公益诉讼在国外已有较完善的制度和大量的实践。近年来，国内也开始了一些积极有益的尝试和探索。

1.国内环境公益诉讼的实践

据报道，2004年5月12日，四川省资阳市雁江区人民检察院对该市雁江区清水河流域8家石材厂违规加工石材，擅自向河道排放石浆，造成河道污染和堵塞，严重 影响 了村民的生产、生活一事正式启动法律程序，发出检察建议书，建议这些 企业 进行整改，并将整改情况报送检察院。

该院在建议书中指出，这8家石材加工厂在未办理任何证照的情况下，违规加工石材，擅自向河道排放石浆，造成河道污染和堵塞，严重影响了村民的生产、生活。为此建议企业对治污设施进行整改，修建沉淀净化池，使所排出水达到环保标准；对因排放的石浆水造成河床升高、河道堵塞，众厂家应进行清理，将河道恢复原状。建议书要求这8家石材厂将整改情况报送该院。

雁江区人民检察院告诫这些企业，如果不积极治理污染，继续侵害“三农”，将对其依法提起民事公诉。

目前，检察院正在等待企业整改的消息。

此前，雁江区环保局曾对污染企业发出整改通知书，限期15日内停产整改。但众厂家仍然我行我素，不肯投资治理污染，以至这一问题得不到切实解决。

检察院就污染问题代表国家向污染企业发出检察建议书或提起公益诉讼，是否滥用了国家法律赋予的司法权力，干扰正常的民事法律关系，法院会不会支持呢？

其实，类似案件在2003年已有判例。

2003年5月9日，乐陵市人民法院根据原告乐陵市人民检察院对被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定提起诉讼，请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险一案，依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决，责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的5日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险。

这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，是最近处理的一个较好的环境公益诉讼案件，无论是在程序上还是在实体上，都有重要的借鉴意义。

2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案近日在阆中“尘埃落定”。阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。

较长时间以来，阆中市群发骨粉厂周围居民因长期受该厂烟尘、噪声污染侵害，多次到环保部门投诉。今年初，该市环保局在对该厂周围区域的空气质量进行监测后发现，其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后，该市检察院向法院提起民事诉讼。法院审理后认为，群发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边群众的工作、生活构成了侵害，并依法作出了上述判决。

2004年6月，国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上提出，公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体，建立环境公益诉讼制度，让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。

据潘岳副局长介绍，环境权益并不仅仅属于私人，它更多地属于社会公益，而要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众，把污染企业置于公众的监督之下，并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势，从根本上扭转污染反弹的现象。去年，北京市环保局将屡次违反《环境保护法》的9家企业告上法庭，法庭判令9家企业停止环境污染行为并缴纳罚金。

2.建立环境公益诉讼制度的思考和建议

2.1 建立环境公益诉讼制度的必要性

目前我国法学界在公益诉讼研究方面较具代表性的观点有两种。一种观点认为，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。另一种观点认为，公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反 经济 法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。公益诉讼不等于公诉，它既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。

今年，在北京大学法学院，近30名来自实务部门和 理论 界的专家、学者就公益诉讼在我国理论和实践中的问题展开了热烈而深入的研讨，对于公益诉讼的必要性，与会专家都认为无可置疑。专家认为，在利益多元的 现代 社会，存在很多目前的共同诉讼所无法包含的利益需要法律的保护。同时，建立公益诉讼制度来维护由于行政或立法等原因受到损害的社会公共利益，是推进社会改革，促进民主与法治完善的重要途径。法院对涉诉当事人众多的案件通过不受理实施的压制只会造成更大的社会不安。受理公益诉讼案件，不仅不会影响法院的形象，反而更好地树立法院维护人民利益及正义与公平的良好形象。

——是依法治国，建设社会主义法治国家的要求。在各国民事诉讼制度中，大多数发达国家都有较完善的公益诉讼制度，环境保护的公益诉讼是其中的重要 内容。我国要建设社会主义法治国家，实施环境保护基本国策，充分保护国家、社会和公众的环境权益，如不建立完善的环境公益诉讼制度，不能说明 中国 的民事诉讼制度的健全，也不能保证我国经济社会全面、协调和可持续的发展。

从目前我国现行法律规定看，侵害国家利益或公共利益，应当承担法律责任。但是，对侵害国家利益或公共利益的行为，目前大量的是追究行政责任，少量追究刑事责任，而极少、极难追究民事责任。这一法律空白，有必要通过建立环境公益诉讼制度来填补，真正保障国家利益和公共利益不受侵害。

——是保护公共利益的需要。法律保护的对象不仅限于特定的主体利益，在某些情况下，违法行为会侵害不特定多数人的利益。在我国，对公共利益的侵害突出表现在“公害事件”和“国有资产流失”两个方面。公害事件也就是通常所说的直接造成不特定的大多数人的人身、财产损害的事件。当前人们抱怨最多的主要是环境污染问题。环境污染已经成为威胁人类生存的问题，近年来，环境污染致害事件明显呈上升趋势，纵然新闻媒体用了相当的篇幅宣传环境污染给人类带来的危害，污染仍然象“恶魔”一样吞噬着人类生存的地球。然而，由此而引起的诉讼却寥寥无几，其主要原因是我国现行法上确立的权利主体偏离了社会现实需要，环境公益诉讼的法律地位并不明确。

——是环境保护执法提出的新要求。目前我国环境保护执法在很大程度上是指环境保护监督管理部门依法追究环境违法者的行政法律责任，而对环境违法者民事责任的追究仅仅是由特定的直接受到环境污染损害的单位或者个人通过提起民事诉讼来实现，当违法者触犯刑律时，由司法机关介入提起国家公诉追究违法者的刑事责任，在这种情况下，当违法者违反环境保护法律法规，侵害国家利益或公共利益，但又未触犯刑律时，按照现行法律，对于上述事件，可能只有极少数人享有起诉权，或者任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因而无人起诉，只有靠追究违法者的行政法律责任来制止侵害行为或处以经济处罚，而无法让受损害者得到民事法律的救济。这时，环境保护行政主管部门或其他部门作为政府（国家或公共利益）的代表，就有责任提起环境公益诉讼。

此外，目前我国环境保护法律法规规定的环境保护管理手段和措施还比较“软弱”，环境保护行政执法很难到位，需要有更多更有力的手段和措施来解决环境污染问题，让违法者得到应得惩处。通过环境公益诉讼的手段来解决环境污染问题，必然促进环境保护执法工作的深化。

2.2 建立环境公益诉讼制度之建议

对环境公益诉讼制度的设计方案，笔者建议在《环境保护法》中进一步明确有关主体对侵犯公益的行为提起诉讼的权利，因为诉讼权是一项公民的基本权利，保护环境公益的诉讼权利应当得到环境基本法的肯定。另外《民事诉讼法》中设置相应的环境公益诉讼内容，对环境公益诉讼案件的诉讼主体、受理条件、诉讼范围、审判程序等作出具体规定，形成完整规范的环境公益诉讼制度。