我国建立环境公益诉讼制度的必要性(修改)（合集5篇）

第一篇：我国建立环境公益诉讼制度的必要性(修改)

第一章

我国建立环境公益诉讼制度的必要性

伴随着我国经济突飞猛进的发展，环境污染与破坏现象日益突出，不仅给广大民众的人身与财产利益造成巨大的损失，而且也给生态环境本身造成损害，在一定程度上影响了社会的稳定并阻碍了我国经济社会的进一步发展。虽然各部门已经采取各种环境保护的措施，但仍不能阻止我国整体环境状况进一步恶化的趋势，环境公益的损失难以获得补救的现象依然存在。在此情形之下，有必要建立我国的环境公益诉讼制度，为环境公益的保护提供有效的制度保障。

第一节 我国现行环境保护手段难以有效保护环境公益

环境污染和破坏表面上虽然给广大民众的人身和财产利益造成重大的甚至是不可挽回的损失，但这只是环境损害后果的一个部分。环境损害的更为根本更为严重的后果就是对自然环境本身所造成的损害，广大民众的人身、财产损失也是由于环境本身的损害而产生的危害后果。这就决定在环境保护工作中，不仅要关心广大民众的人身财产利益，更重要更根本的任务还是要防止环境损害的发生，这才是环境保护工作的根本与核心所在。而我国现行的各种行政手段与司法途径由于其自身的局限性却难以有效地保护环境公益。

一、单靠行政手段难以有效保护环境公益

我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以国家名义，全面行使环境保护的监督、管理职能。这一点也明显地体现在我国的相关法律规定中，如我国《环境保护法》第7条明确规定:“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”在其他环境保护法律法规中，大都有类似的规定，如《噪声污染防治法》第6条、《固体废物污染防治法》第10条、《水污染防治法》第4条、《大气污染防治法》第4条、《放射性污染防治法》第8条、《草原法》第8条、《水土保持法》第5、6、7条、《清洁生产促进法》第4、5条、《循环经济促进法》第5条，等等。这些规定至少可以表明这样一个事实，即在我国的环境保护中，政府起着核心作用。这一点本不存在可病诟之处，但若把环境保护的全部希望都寄托于政府而忽视了其他社会力量(如社会团体、公民个人等)在环境保护中的作用，仍值得人们思考。

从理论上讲，我国政府应当能够凭借其星罗棋布的行政权力网络，实现对各类环境危害行为的1监控，迅速制止各种环境侵害行为，及时地保护环境公共利益。然而，事实并非如此。实践证明，仅仅依靠政府环保部门、依靠行政手段“单打独斗”，难以达到改善环境质量的目的。2政府在环境保护中经常表现出“失灵”现象，之所以如此，主要源于政府自身的局限性：首先，政府的理性有限。政府通过对公共物品的管理而维护公共利益，其前提是政府的决策是正确的。但人的认识能力的有限性决定了政府的理性也是有限的，其决策未必符合社会公共利益。而且，由于政府的宏观决策往往影响巨大，其失误造成的社会损失也就相当大。以至于“现在众多的政府行为对广大范围内的生态环境产生重大的影响，甚至影响到子孙后代的利益，例如拦河大坝的修建会造成河流两岸

3的大规模的生态破坏，核电站的建设会造成不可预料的环境影响。”此外，政府作为独立的主体，其工作人员作为有“理性”的个人，都有其自身的特殊利益，即使清楚公共利益之所在，其决策也未必与之相符合。其次，政府中立的有限性。政府是由各部门、机构所组成的联合体，各部门、机构都有一定的权力及利益，而环境作为利益的客体是多元性的。掌握环境监管行政权力的国家机关一方面承担执行环境法的公共职能，同时也作为独立的利益主体而存在，环境法规的执行过程就表现为执法机关的利益衡量过程。法定的义务主体总是在寻求一切途径免于承担义务和责任，而执法机构最有可能采取的方式不一定是依法行事，而是见机行事。政府在执行环境法中的不作为，在决策中忽视环境影响行为的背后，有着强有力的经济利益、政治利益的支撑。从政治影响看，政府及其环境管制机构会屈从于彼政府机构，甚至是被管制的排污企业的持续压力，结果就是“机构俘获”。因为在环保执法机关与环保义务人的博奕中，除了执法技术方面的问题外，具体的执法机构还需对上级政府负责，在我国，上级政府往往也同时是执法机关，掌握有最终的决定权。在这种情况下，12 胡小红：《现代民法、现代行政法及社会法三者关系简释》，《河北法学》2000年第1期。《着力解决危害群众健康和影响可持续发展的突出问题——2007年环保工作展望之一》，《中国环境报》，2007-1-24。3 汪劲、田秦《绿色正义——环境的法律保护》，广州出版社2000年版，第205页。利益衡量可能就会发生变化，由于政府机关掌握着巨大的行政权力，环境法中的义务人很容易成为利益衡量中的赢家，整个的执法过程容易演变为权力的交易，出现执法主体和守法主体普遍违法的现象。环境法就很可能成为摆设，成为没有约束力的“软法”，“寻租”现象也借由具有垄断性质的行政权而滋生。如，根据我国有关法律的规定，环境保护行政部门在对污染严重的企业实施“限期治理”的措施时，还有赖于有关政府的最后决定，其自身并没有对污染企业进行关、停、转、并的权利。而政府的利益目标往往多元化，不仅要保护环境，更重要的还是把注意力集中在经济发展上，由此造成环境保护工作在实践中经常被架空，达不到环境保护的目的。除非已经造成重大的人员伤亡和财产损失，并引起社会的广泛关注以及民众抗议。最后，政府组织成本的高昂。与市场交易成本由私人承担而趋于节约不同，政府组织成本由政府负担，对于工作人员来说可能就是一种收益，为了防止工作人员“收益最大化”倾向，则需要进行监督，因此造成政府行为的程式性、机械性、网络性，不仅使组织成本高昂，而且缺乏灵活性。并且，环境问题的绝对规模和对有限的政府资源需求的增加的矛盾，环境资源以及人类与环境资源相关活动的多样性、复杂性、随机性、偶然性，使政府对环境污染和环境破坏反应迟缓，也造成了管理成本的高昂。正是由于政府自身存在的这些局限性，致使如果仅仅依靠政府的力量去实现环境保护的目标是非常困难的。

二、我国现行的民事、行政诉讼制度不足以有效保护环境公益

对于民事诉讼而言，要使遭受损害的公众环境利益得到有效的补偿而进行诉讼，首先遇到的一个不利因素就是诉讼原告的问题。在民事诉讼中,要求原告必须是案件的直接利害关系人, 直接利害关系人之外的人不能成为案件的当事人, 也就是说任何人不得对与自己无关的人身与财产利益主张权利。我国《民事诉讼法》第108条规定了起诉必须符合的条件, 首要的一条便是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。因自己权利受到侵犯或与他人发生争议而提起诉讼的人及其相对方, 才是直接的利害关系人。对于因环境损害遭受人身财产利益之损害而提起诉讼来说，其中的每一个受害者都可以作为原告，这一点是毫无疑问的。但问题在于，除了这些受害者可以作为原告之外，其他组织或社会团体能否作为原告而提起诉讼，以帮助这些受害者？因为在环境损害而造成公众人身财产利益损失的情况下，致害者一般都是在政治、经济等社会地位上的强者，占有较多的社会资源，拥有较强的社会影响力，甚至能够左右政府的态度，影响法院的裁判。而受害者都是广大民众，与致害者相比，属于社会上的弱势群体，社会地位具有明显的不平等性。在这种情况下，如果仅仅依靠广大的受害者自己去起诉，很难使其遭受的损害得到补救。

原告的弱势地位与现行法律对损害因果关系的确定以及证明责任的分配密切相连，进一步阻碍了通过诉讼途径对环境众益的保护。依民事诉讼法所规定的一般举证责任分配原则，当受害人提出损害赔偿请求时，必须就法律所规定的有关请求损害赔偿之要件加以证明，其中包括有关加害行为与损害结果间因果关系存在的举证。根据马克思主义哲学原理，世界是普遍联系的，联系是事物本身所具有的本质的必然的关系，任何现象的出现都不是孤立的而一定有其产生的原因。在探讨具体事物之间的关系时，必须把它们从普遍的联系中抽出来，孤立地考察他们，在这里不断更替的运动就显现出来，一个为原因, 一个为结果。将该哲学原理导入法律则意味着只有当行为人的行为与损害结果之间存在客观、必然的联系时才具有法律上的证明力，如果行为与结果之间是外在、偶然的联系时则不认为存在因果关系，这实际上就是传统民法理论强调损害行为与损害结果之间存在客观、必然的因果关系。但在环境公益损害赔偿诉讼中，致害行为与损害结果之间的因果关系认定是相当困难的。首先，环境损害发生的原因在大多数情况下较为复杂。造成损害的原因复杂多样，同一危害后果可能不是由某个单一的加害行为而是由若干行为共同引起的，这对于个体来说很难确定危害结果发生的因素。并且，污染物辗转进入生态系统而发生诸如毒理与病理转化、扩散、吸收等物理、化学或生物反应的过程复杂，在认定时易致偏差。况且根据现有的科技水平难以对有害物质的影响方式及其危害性有一个正确而全面的认识，某物质今天未发现是有害的，明天可能就被测定为有害物质。其次，环境损害后果发生的长期性和反复性。污染物由厂矿企业进入自然环境后与各环境要素之间以及他们相互间发生物理、化学和生物的反应，通常使致害行为的实施与损害结果的发生在时间上间隔较长，在空间上相隔遥远，使因果关系表现得十分隐蔽和不紧密。但是这种潜伏一旦爆发，则势必在各种生物体上反复出现，危害相当大。最后，环境损害查证的艰巨性。由于大多数环境损害的潜伏期较长，一旦发生损害，往往因历时久远、证据灭失而使因果关系的证明相当困难。一方面需要查找众多可能致害的原因，另一方面需要对众多的原因进行排查，以确定因果关系。这就需要相关的科技知识和仪器设备，不仅原告难以查明，而且目前环保、司法部门在相关方面也存在一定的局限性。但法律上的因果关系不是演绎式地推导出某个公式，获得某个法则，而是为一定目的，解决一定的问题，客观、公正地确定责任的归属和责任的范围。若以哲学上之因果联 系代替法律上之因果关系，在司法实践中必然造成许多无辜受害人得不到法律保护，违反法律基本精神和社会公平正义观念。针对这些情况，国外采取因果关系推定原则，即因果关系存在与否的举证，无须以严格的科学方法，只要达到一定可能性程度即可推定致害行为与损害结果之间具有因果关系，若致害人否认，则应证明其污染破坏行为与损害后果之间不存在因果关系。并先后创立了优势证据说、事实推定说、疫学因果关系说、间接反证说等方法学说，旨在减轻原告的举证负担，加重被告的举证责任，从而提高原告请求损害赔偿的成功率。1而这些还没有得到我国相关法律的确认。

在举证责任方面，我国《民事诉讼法》第64条第1款规定：“当事人对自己提出的主张有责任提供证据。”首先，当事人对自己的主张，负有提供证据的责任；其次，当事人应当以证据为依据，证明自己所述事实的真实性；最后，当事人不能提出证据或提供证据不足，而使其主张的真实性无法得到证明时，裁判可能对其不利。对于举证责任的分配，“谁主张，谁举证”的原则早已成为我国各级司法机关的共识。法律确立举证责任分配法则的目的在于使双方当事人负担均衡以求公平和有利于诉讼。可是，在某些特殊情况下，如果按照一般原则分担举证责任就违背了以上宗旨，法律就应该对其做变通的规定。变通规定已经成为世界各国举证责任分担的趋势，其中之一，在理论上被称为“举证责任倒置”。1992年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》（以下简称《适用意见》）第74条规定：“在诉讼中，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。但在下列侵权诉讼中，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证：„„(3)因环境污染引起的损害赔偿诉讼；„„”2002年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据解释》）第4条规定：“下列侵权诉讼，按照以下规定承担举证责任：„„

（三）因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；„„”与《适用意见》相比，《证据解释》不再是笼统地规定“对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证”，而是对环境污染特殊侵权诉讼就其所要倒置的要件事实分别作出了不同的规定，强化了它的可操作性。但是，由于污染与环境公益的损害之间存在因果复杂性，而正是这种复杂性恰恰可以使致害者比较容易否认自己的污染行为与广大民众的人身财产利益损失之间具有因果关系，为致害者逃脱责任提供了机会。并且，实行举证责任倒置并不意味着原告将一切举证责任都转移给被告方即致害者，自己不承担任何举证责任，而是只转移依据传统的证明责任原则本应由原告承担的部分证明责任，原告仍然承担初步的证明责任。所以，举证责任的倒置仍需要因果关系证明的改进与之相配合，否则，也不能实现对环境众益的有效保护。

除此之外，我国现行法律有关诉讼时效的规定，也不利于环境众益的保护。我国对与环境有关的民事诉讼时效期间的规定主要体现在《民事通则》第135条(“„„诉讼时效期间为两年, 法律另有规定的除外”)、第137 条(“„„权利被侵害之日起超过20年的, 人民法院不予保护”)以及《环境保护法》第42 条(“因环境损害赔偿提起诉讼的时效期间为3 年„„”)。根据《民法通则》第137条和《环境保护法》第42条的规定，诉讼时效应该“从权利人知道或者应当知道权利被侵害时起算”，即“从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起算”。权利人能行使其请求权须具备两个条件：一是客观上权利受到侵害；二是主观上权利人知道或应当知道权利被侵害的事实。而对于环境损害行为，由于环境损害过程的复杂性，使得在有些环境损害赔偿案件中，即使损害已经发生，也可能没有人能够认识到。即使后来认识到自己遭受损害的事实，也知道该损害是由环境污染引起的，但此时仍有可能因无法确定致害人而无法提起损害赔偿诉讼。如果按照传统的诉讼时效理论，此时环境损害诉讼时效期间就已经开始计算，显然对受害人不利。我国现行环境法诉讼时效期间起算点的设计，并未能反映出环境损害过程的复杂性这一特点。并且，20年的长期诉讼时效期间是从权利遭受侵害之日起算，不以原告方是否知道遭受损害为前提。而且，这20年的长期诉讼时效连续计算且不中断，也不可延长。这对传统民事侵权行为来说也许是合适的。如果把20年作为环境损害赔偿案件的最长诉讼时效，可能就会出现明显不公正的结果。我们知道，有些因环境污染而造成的环境公益损害，具有隐蔽性和潜伏性。在损害初期也许无人知晓，等到损害症状陆续出现并明显化时，才能引起人们的注意。此时，从环境公益被侵害到发现损害事实并确定致害人之间，往往会超过20年。

对于行政诉讼而言，由于其是针对行政主体的具体行政为而提起的诉讼，对于因环境损害而导致公众环境利益的损失而提起的行政诉讼来说，应该具备行政主体的具体行政行为损坏环境进而损害广大民众的人身财产利益这一前提条件。但行政主体本身并不具有直接损害环境的能力，其本身 1 陈泉生：《环境法学基本理论》，北京：中国环境科学出版社2004年版，第488—500页。并不进行工业生产、资源开发以及自然改造活动，其行使的是管理职能，其对环境的破坏主要是通过积极或怠于履行管理职责并借助第三方主体（如企业）的直接环境利用活动所造成。由于第三方主体并不具有法律上行政主体的职能，其所直接造成的公众人身财产利益的损害不能采取行政赔偿的途径加以救济。所以，在现有的司法体制中，对因环境损害而导致的公众人身财产利益损失的赔偿不存在行政诉讼。

如果通过行政诉讼来保护公众环境利益，那就只能是要求相关行政主体撤销其具体行政行为或要求其履行相关的管理职责。在这种情况下，对于人身与财产权利遭受损害的社会公众来说，比提起民事诉讼的情况更为复杂和艰难。仅就从具体行政行为到公众环境利益的损害这一过程而言，中间就参与了两种因素，即直接破坏环境的第三方主体和环境本身遭受损害的事实。民事诉讼在保护公众环境利益中的困境，在行政诉讼中同样存在，并有过之而无不及。行政诉讼的原告资格在法律用语上虽然经过变革，从1989年《行政诉讼法》第2条规定的其“合法权益”遭受侵害的公民、法人和其他组织，到2000年3月实施的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定的与具体行政行为有“法律上利害关系”的公民、法人或者其他组织，但其对行政诉讼原告资格要求的含义并没有改变，只有其法律权利遭受侵害的公民、法人和其他组织才能作为原告提起行政诉讼。此种原告的弱势地位明显可见。对于因果关系的证明而言，由于从具体行政行为到公众环境利益的损害后果之间存在更为复杂的因素，行政诉讼的因果关系比民事诉讼中更难加以证明。并且，在我国的行政诉讼法中，只要求作为被告的行政主体对其行政行为的合法性负有证明责任，至于行政主体的行政行为与原告的人身财产损害之间因果关系的证明及其举证责任的负担，则没有明确规定。按照通常的理解，这一证明责任还是由原告负担，这一条件更加大了行政诉讼的难度。对于行政诉讼中三个月的诉讼时效期间也几乎使通过行政诉讼途径来保护环境公益成为不可能。

正是由于我国现行的民事、行政诉讼途径难以有效保护因环境损害而遭受损害的人身、财产利益，所以，在实践中，绝大多数环境纠纷案件中的受害者宁愿寻求行政调解以及信访途径，甚至是非正当、非合法化的途径，如暴力、集体抗议等，以期获得救济和保护。

如果对我国现行民事、行政诉讼制度的缺陷加以修正，虽然可以在一定程度上达到保护因环境损害而产生的广大民众的人身、财产利益损失，但其仍无法达到有效保护环境的目的，无法防止同样的损害再次发生。

三、我国现行的诉讼制度在本质上难以有效保护环境

我国现有的司法途径也难以实现环境保护的目标，一方面是由于我国现有的民事、行政诉讼制度中存在不利于环境保护的诸多缺陷，另一方面，即使没有前述缺陷，现行的诉讼制度在本质上也难以实现环境保护的目的。

环境公共利益是一种人类共同利益，其主体只能是全人类。而在环境利益遭受损害的现实中，其致害主体和受害主体都具有广泛性，是所有的人。环境损害的至害人不仅有自然人、私法人以及公法人，还有广泛的非法人组织，正是这些人的相互作用最终导致环境损害的发生。虽然在大多数情况下，环境损害都表现为由广大的公司、企业及政府的环境行为直接造成，但这些环境行为的背后都隐藏着更广泛个人的动因。个人的消费需求是企业生产的直接动因，政府组织开发利用资源的行动也是为了更好的满足广大人民的各种需求。只要生活在地球上，人们对自然就有永无止境的各种需求，与此同时也不停地影响自然的生态环境，影响的程度随着人口的增多和科技的发展而日益加剧，最终超出自然环境本身的承载能力，造成环境损害。所以，正是由于所有人的需求及活动而造成了环境损害的发生，所有人都是环境损害的致害人。而环境损害对人类整体的生存构成了确确实实的威胁，其所损害的是全体人类的环境利益。环境损害受害主体的人类整体性是生态环境本身

1的整体性与不可分性使然。“整个地球是一个大的封闭系统。”“环境的整体性不会因行政区划的2改变而改变，不会因国界的变更而变更。” 局部的环境损害也许没有让我们紧迫的感觉到整个人类都是受害者，但是全球性环境危机的到来让我们确确实实感受到我们每一个人都是环境损害的受害人。生态系统的整体性与不可分性把人类整体紧密地联系在一起，无论我们能否感受到环境损害的发生，每一个环境损害都确确实实侵害了人类整体的环境利益。在这种“一切人”对“一切人”的损害中，致害人和受害人在很多情况下是不能够被特定化的，臭氧层空洞以及酸雨对人类造成的 1 [美]V.F.韦斯科夫：《人类认识的自然界》，转引自《环境法新视野》，吕忠梅著，中国政法大学出版社2000年版，第4页。2 徐祥民：《环境法学》，北京大学出版社2005年版，第33页。损害就是最有力的证明。

而我国现有的民事和行政诉讼的提起都是建立在致害人与受害人明确特定的基础之上的，所保护的是特定人的人身与财产利益，所制止和惩罚的是侵害人身、财产利益的特定行为的具体行为人。这就决定了我国现行诉讼法制度不能有效阻止环境侵害行为，从而达到保护环境的效果。

我国《民事诉讼法》第108条第1项规定:“起诉必须符合下列条件:(一)原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”这样，有权提起诉讼的原告只能是受害者本人亦即实体权利关系人，而环境公益的一个重要特点就在于它是一种比较抽象的社会公共利益，任何单位和个人没有专属享用权，无法提起环境公益民事诉讼。不仅如此，由于遭受的环境侵害大多是“间接的”和“无形的”。因此，难以确定一个直接、具体的受害者担当原告。虽然《民事诉讼法》第15条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。”但“支持”意味着社会团体的作用是辅助性的。一个得到环境行政机关行政许可的森林采伐行为危害区域的生态安全时，如果所有潜在的受害者在环境社会团体的支持下仍然不敢提起排除危害之诉，环境社会团体作用的局限性就表现出来了。

并且，民事诉讼的事后补救性质与环境公益的价值不可衡量性及其损害后果难以恢复性甚至是不可逆转性不相协调。在民事诉讼中，除了消除危险、排除妨害之诉以外，其余都是对损害后果的补偿救济。而消除危险、排除妨害之诉讼请求适用于对自己“专有物”的保护，无法适用于环境这一公共物品，也即环境公益。环境损害直接客体即环境利益的价值不可衡量性以及后果的难以恢复性，直接决定了保护环境只能走预防的道路，应阻止环境损害的发生，而不能够等到环境损害发生以后再进行救济。环境利益是人类一切利益存在的的基础和源泉，是人类生存、发展并走向文明的必不可少的根基，如果人类失去了环境利益，人类也就失去了立命之本，更不用提发展与文明了，其他所有的利益对人类也将失去任何意义，皮之不存，毛之焉附？人类也会处在崩溃与灭亡的边缘。环境损害的内容，无论是自然的资源价值损害、生态价值损害、精神价值损害还是生物多样性的减少和丧失以及残忍对待动物，1哪一项都无法用金钱来衡量，再多数量的金钱也无法表示人类环境利益的损害。很典型的例子就是全球臭氧层空洞的出现可以折算为多少数量的金钱？一个生物物种的灭失又能用多少金钱来表示？用金钱的数量去衡量人类环境利益的损失只是自欺欺人的一厢情愿罢了。并且，在正常的生态系统中，虽然能量的流动和物质的循环连续不断，但是在一定时期内，生物与环境以及各种生物之间会保持着一种相对稳定的状态。也正是由于生态系统内部不断的循环与流动，才能使得环境本身具有一定的张力去应对和容纳来自系统外部的各种影响，只要各种影响的合力不超过生态系统自身的张力，生态系统就能够继续经过不断的循环与流动而保持相对的稳定状态。否则，生态系统的相对稳定状态就会被打破，生态系统的结构遭受破坏性改变，生态系统的各种功能急剧衰退，造成生态环境的损害。也正是由于生态系统自身具有应对一定程度的外界影响的张力，才导致大多数生态环境损害都不是及时显现的，而是经由相当长时间的不断积累和相当广范围的物质循环与流动的积聚，才最终导致环境损害。再加上人类科学技术以及人类认识本身的局限性，有些环境损害已经在某个局部发生但人们还不能及时发现，导致这种长时性和广泛性更加明显，使环境损害后果的显现具有缓发性。但是环境损害后果一旦显现，往往就难以消除和恢复，甚至是不可逆转性的。如物种的灭失、臭氧层空洞的出现等都是不可逆转的生态环境损害，重金属造成的污染以及地下水的污染等也都是难以消除和恢复的。而事后补偿的救济是以损害结果的存在为前提，要求被救济的损害可以量化，并且最重要的是被救济的损害可以通过补偿救济得以恢复到无害的程度。这些很明显都与生态环境损害的无法量化性和难以恢复性、甚至不可逆转性相矛盾。通过事后的补偿救济去保护生态环境，尤如缘木求鱼，无果而终，最后只能导致生态环境进一步恶化。

我国《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这意味着原告必须是与具体行政行为有直接利害关系的公民、法人和其他组织。“直接利害关系”是指与具体行政行为有法律上的权利义务关系，“法律上的权利义务关系”意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者，且这种权利必须被原告“专属性”或“排他性”地享有。而许多环境因素，如清洁的大气、洁净的水等属于典型的“共用”或“公有”的“财产”，河流属于国家财产，任何单位和个人没有专属享用权。因此按照我国《行政诉讼法》的规定，原告不能对导致污染和破坏公共环境的非处罚性具体行政行为提起行政诉讼。《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”“控告”除了包含向人民法院提起民事诉讼的方式之 1 徐祥民、巩固：《环境损害中的损害及其防治探析》，《社会科学战线》2007年第6期。外，还包括向有关的国家机关告发一般违法与严重违法的事实或嫌疑人，要求依法处理的行为，但是对于向哪一国家机关告发、采用何种控告方式等问题则没有进一步明确，因此不具可操作性，有必要由单行的环境立法加以解决。基于此，新修正的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》就明确地对环境行政控告权进行了阐述。如《水污染防治法》第5条规定:“因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。按照该规定，如果环境行政机关的非职权行为造成了环境损失或危险，侵犯了他人的环境权益及与环境权益相关的其他权益，环境危害的诉讼救济权只能通过要求排除危害或/和赔偿损失的民事诉讼方式来行使；如果环境损失或危险是由环境行政机关的具体行政行为造成的，那么环境危害的诉讼救济权只能通过要求排除危害或/和赔偿损失的行政诉讼方式来行使。但是，这一规定没有明确界定“损失”二字的含义。从法理上讲，“损失”不仅包括实质性的损失，还包括视觉和精神感受等非实质性的损失。那么人民法院能否受理非实质性损害的环境行政诉讼案件呢? 我国的《行政诉讼法》和专门的环境立法都没有做出规定。要解决这个问题必须先解决非实质性损害的参照标准以及公民、单位在视觉、精神感觉等方面的忍受限度等问题。由于这些问题目前没有得到解决，各级法院均没有受理这类案1件。但无论对这种“损失”作何种解释，也无论它包括什么内容，即使可以涵盖非实质性损失，则其前提条件就是环境本身已经遭受了损害，环境公益的损害已成事实。在这种情况下再去提起任何类型的诉讼，包括行政诉讼，都有可能不能够有效保护环境公益。

1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》第10条和2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第10条规定:“„„建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”如果社会团体和与环境行政行为没有直接利害关系的公众的作用仅局限于检举和揭发环境违法行为，那么在环境污染和生态破坏的受害者基于外在的行政压力或经济原因不敢或不能提起环境行政诉讼，且环境行政管理机关及有关的职权机关也没有纠正该违法行为时，危害或可能危害环境的行政行为就不可能得到有效的法律审查和控制。虽然我国已经有社会团体支持民事起诉的法律规定，如《民事诉讼法》第15条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。”但是对于社会团体支持行政起诉以及环境社会团体能否代表其成员提起环境行政诉讼的问题，我国的法律则没有涉及。并且，《行政诉讼法》第12条第2项规定:“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:„„行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”在市场化的进程中，地方行政机关为了本地或某些单位或个人的利益，制定、发布具有普遍约束力的决定、命令损害环境公益的现象不可能杜绝。

如果对我国现有的行政诉讼法律制度中不利于环境保护的部分进行修改，使其完全能够满足保护环境公益的需要，这样虽然既可以在形式上保持行政诉讼法的统一完整性，而且在实质上也达到了环境保护的目的。但是，这些完全为了保护环境公益的内容，在实质上已经不是传统行政诉讼法律制度的内容了。虽然从最终意义上讲，环境公益与个人的私益是相符合的，保护了环境公益就是对所有人利益的保护。但从目前的现实意义上来看，保护环境公益的行为大多都是与私人的经济利益相矛盾，要保护环境公益，就必须对个人的私益进行一定的限制，使其不与环境公益相冲突。传统行政诉讼法的目的就是为了保护个人权利免受行政公权力的侵害，但如果把纯粹为了护环境公益的行政诉讼纳入到为了保护私人利益的传统行政诉讼法中，由于二者的法律目的截然相反，难以保证传统行政诉讼法律制度自身的协调一致性。法律的目的是法律价值的直接体现，是一部法律的总纲，法律的原则与条文都是围绕着法律目的而进行展开并服务于法律目的，所以，在同一部法律中不可能存在两个或两个以上截然相反、相互矛盾的目的。并且，传统的行政诉讼主要是通过对具体行政行为进行司法审查的方式保护个人利益。一方面是为了保护救济因行政主体的具体行政行为而直接遭受人身、财产损害的公民、法人以及其他组织，另一方面，行政诉讼同时也发挥着权力制衡的作用，使司法权对具体行政行为进行审查。即使我们认为随着我国法治水平的不断提高，抽象行政行为最终会纳入司法审查的范围。但由于司法权本身的局限性，其不可能代替行政主体对复杂社会事务进行管理，这也就决定了无论行政诉讼的可诉对象是具体行政行为还是抽象行政行为，法院审查的只能是行政行为的合法性，对于违法的行政行为责令行政机关作出或法院自己作出补救措施，对于合法的行政行为，法院则无权干涉。而现实中，除了违法行政行为对环境公益造成损害外，许多造成环境损害的行政行为都没有违反法律法规的规定，如大型水利工程的修建、核电站的建设 1 常纪文：《我国环境公益诉讼立法存在的问题及其对策》，《现代法学》2007年第5期。等等。对此，保护个人利益的传统行政诉讼制度无能为力。所以，传统行政诉讼制度没有足够大的张力去容纳为了保护环境公益而进行的行政诉讼，后者已经属于新的诉讼制度。同理，专门为了保护环境公益而进行的民事诉讼也应属于新的诉讼制度。这一点也可以从我国部分法院专设环境庭的体制改革尝试中初见端倪。

尽管我国刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼。但是，由于环境犯罪的特殊性，适用现行刑事诉讼法在很多情况下难以有效地追究大量的侵害环境公益的犯罪行为。现行刑事诉讼法的立案标准过于严格，可能会致使大量的污染环境或破坏环境的犯罪案件被法律排除在外。由于环境犯罪具有不同于普通刑事犯罪的诸多特质，如潜在危险性、因果关系难以判断、危害过程复杂等，根据现行的法律规定确定环境犯罪案件的级别管辖，环境犯罪案件就有可能难以得到有效的追究。根据我国刑事诉讼法的规定，公诉案件的起诉权属于人民检察院，自诉案件由被害人提起，其它机关和个人都无权提起诉讼。环保机关不能直接提起诉讼，只能向公安、司法机关举报，最终决定是否立案的却是不具备专业知识的公安机关。就我国现行环境刑法的规定来看，大部分环境犯罪的追诉时效为10年，少数情况下为15年。现行刑事诉讼法和刑法的规定可能会导致大量的环境污染犯罪得不到追究，因为污染环境的犯罪其危害结果具有长期潜伏性，其发案时间常常少则几年，多则十几年、二十几年、几十年。并且，我国现行刑事诉讼制度实行无罪推定原则，对于污染环境类环境刑事案件来讲，这就有可能造成放纵犯罪的恶果。因为当企业在经营过程中污染环境时，常常难以查清该企业究竟是利用何种生产方法危害环境的。我国《环境保护法》第43条和第45条分别规定了两类环境刑事法律责任。其中第43条规定：“违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员追究刑事责任。”第45条规定：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”与此类似的刑事责任在我国其他环境保护法律法规中也有规定，如：《海洋环境保护法》第91条和第94条、《大气污染防治法》第61条和第65条、《水污染防治法》第57条和第58条、《固体废物污染防治法》第72条和第73条、《噪声污染防治法》第62条、《水土保持法》第40条，等等。这些规定与我国刑法的相关规定是一致的，都不是以保护生态环境的健康完整性、预防环境损害的发生为目的的一种刑事责任。污染者承担刑事责任的条件是“造成重大海洋环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果”这与我国刑法中的相关规定如出一辙，刑法中规定的有关环境资源犯罪绝大多数都以“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”、“国家重点保护的珍贵、濒危野生动植物”、“情节严重”或“数量较大”为处罚标准。生态环境损害是生态系统的结构遭受破坏性改变，从而使生态系统的各种功能急剧衰退，某一局部的生态系统具有相对的独立性和完整性，其完整性的改变会造成局部的生态环境损害，这种损害并不一定必然造成人身伤亡与财产损失，这种环境损害也不一定是因破坏国家保护的珍稀动植物而造成的，破坏情节不严重或破坏的数量较小也可以造成这种生态环境损害的发生。所以，环境损害与是否造成人员伤亡和财产损失、与破坏对象是否为国家保护的珍稀动植物、与破坏情节是否严重和破坏的数量较大没有必然的联系。而上述的刑法规定表明：假如没有“造成人身财产损害的严重后果”，即使“污染了环境”，造成了生态环境损害的后果，也未必适用刑罚手段，这显然是为了保护人身和财产，而不是保护生态环境；假如没有涉及“国家重点保护的珍贵、濒危野生动植物”，即使“捕杀”等行为破坏了某一生态系统的稳定，也不一定构成犯罪；假如没有构成“情节严重”或“数量较大”，即使造成某一特定生态系统的破坏，也不一定构成犯罪。所谓的“环境犯罪”，其真正保护的不是环境本身，如此规范也难以起到保护环境的作用。环境监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，导致环境污染损害时，其所获得的惩罚性责任是行政处分，仅仅由于造成环境污染损害不一定构成犯罪，是否构成犯罪，需要根据刑法的有关规定进行确认。我国《刑法》在“渎职罪”中（即第408条）规定了“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员”的犯罪，但是这一犯罪的构成要件是“发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”，所以，如果没有“财产重大损失或人身伤亡的严重后果”，即使发生“环境污染事故”并造成环境损害的恶果，也不会对负责环境监督管理的国家工作人员定罪。这就意味着按照环境法的相关规定，仅仅造成环境损害的而没有人身伤亡或重大财产损失，环境监督管理人员的失职是不会获得刑事责任的惩罚，只能给与行政处分。这种刑事责任的规定，名义上保护生态环境，实际上保护的则是人身与财产利益，不能充当保护环境的有效武器。

由于刑事诉讼本来就是为了保护社会公共利益而进行的，其各项要件都是由法律直接规定的。要想通过刑事诉讼的途径保护环境，只需要对我国现行的刑事法律以及刑事诉讼法律的有关规定加 以修改，从而体现保护环境公益的目的，这也是为了保护环境公益而进行的刑事诉讼所追求的目标。“环境公益刑事诉讼”实质上就是一种语义重复，不是构建环境公益诉讼制度的重点。环境公益诉讼制度主要体现在环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼上。

正是由于行政手段和现行司法手段难以有效保护环境，才导致我国的环境状况不断恶化，这一点从我国每年公布的《中国环境状况公报》中可以得到比较有力的证明。经过多年的环境保护和治理，直到2007年，我国的环境状况仍很糟糕：1全国地表水污染依然严重，在197条河流407个断面中，劣V类水质的断面比例为23.6%；全国近岸海域一、二类海水比例为62.8%，比上年下降4.9个百分点，三类为11.8%，上升3.8个百分点，四类、劣四类为25.4%，上升1.1个百分点；全国空气质量总体良好，但部分城市污染仍较严重，全国酸雨分布区域保持稳定，但酸雨污染仍较严重；濒危物种数量急剧上升，约有4000—5000种高等植物处于濒危或受威胁状态，占我国高等植物总数的15%—20%，高于世界平均水平；水土流失面积356万平方公里，占国土面积的37.08%，耕地质量退化趋势加重，退化面积占耕地总面积的40%以上；农村环境保护形势依然严峻，生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮用水存在安全隐患，生态退化尚未得到有效遏制；等等。这些状况进一步向我们证实了这样一个事实，即仅仅依靠现有的行政及司法手段难以有效保护环境，从而扭转我国环境状况总体恶化的趋势。要想保护环境，不仅要依靠政府的力量，还需要全社会的广泛参与，不仅需要对环境损害后果进行救济，更需要把环境损害消除在萌芽状态，阻止其发生。这就需要有新的制度满足这一要求，而环境公益诉讼制度正适合了这一要求，以保护环境为最终目的。

此外，在现行的环境纠纷处理途径中还有一个不能不让我们提起的途径，那就是环境纠纷行政处理，虽然在一定程度上它能够“以较少的成本是纠纷得以较好的解决”，“节约了诉讼成本和时间”，在客观上也能起到灵活解决纠纷的社会功能，2但其也难以达到有效保护环境的目的。这一点可以从我国逐年上升的环境信访案件数量上得到有力证明。我国2001—2006年《全国环境统计公报》公布的全国环境纠纷信访总数如下：

这样的数字至少可以给我们这样一个结论性启示，那就是环境纠纷的行政处理不能够从根本上解决环境问题，从而保护环境，减少或阻止环境损害的再次发生。它只能够暂时解决人们眼前的人身与财产利益冲突，而不能够消解人身、财产利益冲突背后的更为根本的环境利益冲突。否则，就不会出现由于环境污染愈演愈烈而导致信访案件逐年上升的现象。

第二节 环境公益诉讼制度具有独特的环境公益保护功能

虽然有关国家在环境公益诉讼的具体规定方面存在差异，但他们制定环境公益诉讼制度的目的是明确的，那就是为了有效的保护环境。正是由于这一环境保护的目的，决定着环境公益诉讼制度本身存在一些有利于环境保护的独特措施。如：美国在环境保护法中确立了“公民诉讼”条款，公民可以依法对违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。为了方便公民进行诉讼,各单行环境法规还规定了较完备的相关条款。为了减轻原告的诉讼费用负担,鼓励公众对行政机关进行 12 《2007中国环境状况公报》

徐祥民主编：《环境法学》，北京大学出版社2005年版，第565页。监督,《清洁空气法》规定法院可决定诉讼费用(包括合理数额的律师费和专家作证费)由诉讼双方的任一方承担。美国环境法中的公民诉讼在性质上属于公益诉讼的一环。美国公益诉讼的原告资格从“法律上的权利者”扩展到“实际上的损害者”。最初法院拘泥于所谓“法律上的权利”原则，除非原告能积极证明其法律上保障的权利已经或正遭侵害，否则欠缺原告适格。随后，法院面对有关公益的争执日益增加，将“法律上的权利”放宽为“实际上的损害”,不以法律上保障的权利受侵害为条件。加拿大《环境保护法》规定公众、个人都可以对环境违法行为提出调查请求,如果部长调查后未采取适当行动,可以对违法者提出属于公益诉讼的环境保护诉讼,要求法院判令停止损害；因环境违法行为遭受人身财产损害的,则可以通过民事诉讼要求损害赔偿。加拿大的安大略省的《环境权利法案》（EBR）在此方面走在前列。它确立了宽松的起诉资格，每个人都有权因他人有破坏公共资源的行为或者是个人或他们的财产受到了导致环境破坏的公共妨害行为的影响时而起诉他，起诉资格没有必须受到某种直接损失的限制。EBR通过很多途径给公众起诉的机会。任何两个安大略省居民如果认为某人的行为违反了EBR的有关规定，则可要求有关部门展开调查。如果该调查申请是正当的，有关部门在调查后会站在此人的立场上提出诉讼。当某人违法行事导致公共资源遭受破坏或即将受到破坏，而政府又没有采取行动时，公众可以去法庭提起诉讼。EBR还提供了法定监察措施对抗给安大略省公共资源带来严重危害的环境违法行为。

环境公益诉讼制度的独特措施正彰显了其在环境保护方面的独特功能，能够对各种环境损害行为及早发现并及时制止，把环境损害消除在萌芽状态。首先，环境公益诉讼有助于实现司法权对行政权的监督制约，纠正和预防政府在环境保护中的“失灵”现象。上文我们已经论述，政府由于自身的人力有限、理性有限以及监督不力等原因造成了政府在环境保护中的“失灵”现象，对此，环境公益诉讼制度可以有力地加以预防和控制。一方面，环境公益诉讼主要是针对政府的环境行为而进行的。无论是政府的抽象行政行为还是具体行政行为，只要其违反了法律的相关规定，并可能对环境造成损害，而无论其是否已经给环境造成损害，都可以作为环境公益诉讼的对象诉请法院对此加以司法审查。这样，就可以促使政府机关依法行政，积极对待自己的法定职责，从而有效地预防和制止环境侵害行为。在我国“环保靠政府”的情形下，人们习惯上认为只要解决了政府机关的不作为问题，环境保护难题就会迎刃而解，其实对环境利益影响更深远涉及面更广的往往是国家机关的作为。众多的政府行为对广大范围内的生态环境产生重大的影响，需要对政府的环境行为进行更为广泛的司法审查，以有效保护环境。另一方面，环境公益诉讼制度可以充分发挥广大社会公众的监督作用。可以提起环境公益诉讼的原告主体一般都很广泛，这样广泛的社会主体可以有效监督各种类型的社会主体的环境违法行为。环境污染或环境破坏行为所引起的损害具有特殊性，可能引起对环境的损害和对人的损害的双重后果，而对人的损害是通过环境媒介产生的。环境作为一种典型的公共物品，与每个人的利益都密切相关，从理论上讲，只要有导致环境公益发生危险或损害的行为，任何人都可以提起诉讼，对其加以制止。

其次，环境公益诉讼不仅可以像传统诉讼制度一样对环境损害加以补救，更重要的是其能够对环境损害加以有效的预防，以实现环境保护的目的。一方面，在环境公益诉讼中，原告的请求，不是要求被告对所受损害的简单的金钱赔偿或恢复原状，而是要求其采取有效措施防范环境损害结果的发生，避免或减轻损害的出现和扩大；甚至要求国家修改、变更有关政策和事业规模，禁止从事损害环境的生产、经营和建设等活动。也就是说，环境公益诉讼的请求内容已经不仅针对过去已发生的事件采取救济措施，还具有指向未来、防止或减轻环境公益损害结果发生的意义。因而提起环境公益诉讼的请求更重要的就是禁止令状、停止侵害及排除妨碍和宣告性判决，而非损害赔偿。另一方面，与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有环境损害的后果发生，只要能根据有关情况合理判断有环境公益损害的潜在可能，亦可提起诉讼，要求违法行为人承担相应的法律责任。这样就可以把环境违法行为消灭在萌芽状态，防止环境损害后果的发生，从而有效地保护环境。

再次，环境公益诉讼可以促进或形成环境保护政策。环境公益诉讼中，对立的利害关系具有公共性，当事人的主张体现的是整体性和普遍性利益，因此其波及的范围呈现广域化和规模化的特点。原告的请求不是要对原告进行金钱赔偿，而是要求停止某种对环境造成威胁的行为，甚至是要求通过法院的禁止令或宣告性判决来影响和改变环境公共政策。其裁判效力不仅直接拘束本案的诉讼当事人，而且对未参加诉讼的一般公众也产生拘束力和引导力，其他公民或团体不得以同样的理由再次提起诉讼。正是这种裁决的扩张效力，环境公益诉讼起着形成或促进环境保护公共政策的作用。

最后，环境公益诉讼为公众参与环境保护提供重要途径。环境保护目标的实现离不开社会公众的广泛参与，这一点已经为世界各国的环境保护实践证明。随着民主法治进程的加快，公民的参政 意识和对国家机关的监督意识都日益增强，人们逐步认识到，国家公权力来源于公民权利并且国家公权的运行是为实现公民权利服务的。同时法律由个人主义的权利本位观开始向社会本位观转变。这种权利本位观的转变要求国家在管理社会公共利益的同时，赋予公民向国家请求保护其各种社会利益的权利。而环境公益诉讼则是社会公众参与环境事务的一种重要方式，因为相对于其他参与方式而言，司法诉讼是最直接、最有效的方式，也是最终的解决手段。并且环境公益诉讼从制度上强化了对环境公益的保护。我国一直将国家作为环境保护的重要主体，国家采取必要的权力和手段以实现对环境公益的保护。然而，现代社会日益复杂，政府的管理有可能忽视环境保护，并且一些环境侵害行为不具有违法性，政府在做出利益衡量时，很有可能为了发展经济而牺牲环境，从而直接损害环境公益。因此，为了保证环境公益目标的实现，必须发动社会公众的力量以弥补和制约国家权力，通过社会公众提起环境公益诉讼以最大化地实现对环境公益的保护。

此外，环境公益诉讼制度也有利于对广大民众人身、财产利益的有效保护。最明显之处就是通过对原告主体资格的扩大来增强原告的地位，促使双方主体地位的平等化。并且，还通过对举证责任与证明责任的重新分配、诉讼时效期间的延长等制度，以加大对公众环境利益的保护力度。

第三节 我国现实中已有为环境公益进行诉、审的基础和需求

过去在我国高度集权的计划经济体制下，“国家至上，大公无私”是国人的最高价值取向，公民的个人利益和社会利益被大一统的国家利益所淡化以至于被消解，作为群体利益代表的社会团体的功能萎缩，其社会权力的潜能远未充分发挥出来。在社会主义市场经济条件下，我们有必要更新观念，对社会利益的概念进行机制性重塑。赋予社会利益以新的内涵，需要我们摒弃传统的国家优位的法理念，从而转向社会优位理念。中国30 年来的改革开放已开始动摇国家权力一统天下的局面，在国家与社会一体化的格局转变为国家与社会互动互补的时代，出现了极其多样化的利益群体，以及代表他们利益的社会团体，遍布社会的各种民间组织与非政府组织，其拥有的大小不等的社会权力的影响力与支配力也无处不在。允许这些团体根据法律提起维护公益的诉讼，与当代权利多元化和社会化趋势正相契合。

随着经济的发展和社会的进步，公民的环境法律意识也在不断提高，人们不再仅仅满足于物质生活的富足，也在逐步要求生存环境质量的提高。公民法律意识的提高作为法律发展的外部动力，也在积极推动着法律往更加完善的方向发展。随着公民环境法律意识的提高，众多的环保团体建立并发展起来，比较著名的有中国环境科学协会、中国野生动物保护协会、中国可持续发展研究会、中华环保基金会、自然之友等。通过这些团体，公众可以更全面、更有效地参与管理环境事务。这些团体将一定范围内个人的力量聚合起来，并与公民个体一起奠定了环境公益诉讼的群众基础。赋予公民及环保团体诉讼的权利以维护环境公益是我国的现实所需。

首先，公众环境法律意识的提高为实行环境公益诉讼提供了坚实的社会基础，环境公益诉讼制度也是公众环境法律意识表达的必要途径。公众的环境法律意识是环境法律制度的深厚土壤和根基，对于环境与资源的保护起着至关重要的作用。如果欠缺这一沃土和根基，环境法律制度不过是徒具法律形式的外壳，势必缺乏深厚的社会基础。环境公益诉讼需要广大公众的参与，这就要求他们要有较高的环境保护意识，这样才能有效地参与到环境保护当中来。随着政府环保宣传的坚持和普及，民间环保团体不断发展，公众的环保意识得到前所未有的提高，这些都为环境公益诉讼制度的推行创造了良好的条件。

2001年，由中国环境新闻工作者协会主办、联合利华（中国）有限公司协办、北京大学中国国情研究中心设计完成的“联合利华杯公众环境意识调查”结果显示，我国公众具有很高的整体环境意识，并热衷于参与环保活动。在回答“当前世界面临的最重要问题”时，65％的被调查者认为环境污染问题最重要。在对环境的关注程度上，男性高于女性；年轻人，尤其是在校学生高于其他年龄层；城市居民高于农村居民。调查还显示，人们对直接影响自己生活的环境污染问题最为关注，而对远离自己生活的生态环境问题关注不够。城市居民最关注空气、噪音以及工业污染，而农村居民则更关注水污染、土壤污染以及生物多样性的减少。大多数的被调查者认为，解决中国的环境问题，最重要的是加强环保执法力度和强化环保教育。在询问被调查者“谁在保护环境方面起最重要的作用”时，回答依次是公民个人、地方政府、中央政府、企业和民间环保组织。这表明相当一部分被调查者的环境意识具有较强的自主性，对政府的依赖性逐渐淡化，这对于公众自觉提高环境意

1识和自觉参与环保活动具有重要的意义。

2006年初，中国社会科学院社会学所受国家环境保护总局的委托开展了“全国城市公众环境 1 《光明日报》2001年5月27日。意识调查”。调查采用社会学和心理学研究方法，依据随机抽样，在全国7个省、市、自治区和直辖市共进行1000余份问卷调查，调查对象有政府机构人员、城乡居民、非政府环保组织人士和新闻媒体工作人员。调查内容涉及基础资料、环保知识、环保习惯、环保价值、环保意识和环保评价。从调查结论可以看出，随着我国经济社会的不断发展，人民生活水平和生活品质得到提高，人们的环境保护意识也不断增强，国家出台了环境保护的法律法规，新闻媒体加强了环境保护的宣传力度，各级教育机构强化了环保教育内容，社会各界发挥了环保的监督作用，环境保护得到社会各界的重视。现在公民、社会团体、政府运用法律来解决与环境有关的新问题的自觉性己经明显提高了，一些普通公民对环境公益特别关注，而且还在体制层面提出了对建立环境公益诉讼的意见，引起了很多部门对环境公益诉讼的关注，这些都说明公民的环境意识和法律意识已经上升到新的台阶。

据新华网统计数据表明，在2008年全国“两会”召开之际，我国公众的环境意识有了明显提高，积极主动参与环保成为众多网民的心声。回顾以往的“两会”民声调查，环境保护并不总是百姓关注的热点话题。随着2006年“十一五”节能减排约束性目标的提出，公众对环境保护和节能减排的关注日益升温。新华网2008年“两会”调查的网友投票结果显示，16项需要“两会”重点讨论解决的工作中，环境保护位列第七。在新华网2007年“两会”专门针对环保问题的系列调查中，在“哪些措施对于治理环境污染和防止能源浪费最有效”4个选项中，有近50％的网民选择了“完善立法，加大执法力度，赋予环保主管部门更多实权，集中打击环境违法行为”，排在第一位。在“谁应当在今后的环保工作中担负更多的责任”的4个选项中，近65％的网民选择了“地方政府和地方环保部门”，排在第一位。在新华网2008年“两会”关于环境问题的调查中，对于“应采取哪些措施保护我们的环境”的提问，选项“倡导全民环境观念”的投票率超过“政府加大环保投

1入”，位列7个选项中的第四位。

公众环境法律意识的提高伴随着不断有环境公益诉讼案件被提起，如：2000年青岛市民告青岛市规划局案；2001年施建辉、顾大松诉南京市规划局案；2002年陈法庆告杭州市余杭区环保局行政不作为案；2003年金奎喜状告杭州市规划局案；2005年陈岳琴律师与北京市园林局就华清嘉园小区绿化工程竣工验收行政诉讼案；2005年12月汪劲、贺卫方等诉中石油案；等等。

其次，民间环保组织的大量出现，及其社会权力的影响力与支配力的不断增强，也为我国建立环境公益诉讼制度提供了群众基础。环境保护作为一项公益性的事业，是以保护环境这种人类“共同财产”为主要目的，它一方面离不开政府的管理和宏观调控，另一方面更离不开公众的广泛参与。世界环保事业的最初推动力量来自于公众，没有公众参与就没有环境运动。公众环境诉讼请求权是环境保护公共参与原则的重要内容，环境诉讼是公众参与环境保护和管理的重要途径之一。当政府、单位或个人实施的违法行为造成环境污染或破坏时，如果不能提起诉讼或没有人提起诉讼，不仅会使公民的人身和财产权益受到侵害，同时也会使环境遭到损害。国际环境保护运动的实践已经证明，环保组织无论是在推动环境法的制定还是在参与环境管理、监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用，特别是当政府和污染者、破坏者不愿消除环境污染或者为受害者的公众提供充分的保护或者救济时。个人面对势力强大的环境污染者无能为力时，环保组织可以代表公民个人或公众，采取各种合法的措施，如提起环境民事公益诉讼等，保护公民合法的环境权益。

2005年7月至12月，中华环保联合会首次在全国范围内组织开展了“中国环保民间组织现状调查研究”工作，并于2006年4月22日发布了《中国环保民间组织发展状况报告》。根据这份报告，截至2005年底，我国共有各类环保民间组织2768家，其中，政府部门发起成立的环保民间组织1382家，占49.9%；民间自发组成的环保民间组织202家，占7.2%；学生环保社团及其联合体共1116家，占40.3%；国际环保民间组织驻大陆机构68家，占2.6%。现有从业人员22.4万人，2其中全职人员6.9万，兼职人员15.5万。

由于政府的大力扶植，我国环保民间组织近年来发展迅速，截至2008年10月，全国共有环保民间组织3539家，比2005年增加了771家。根据中华环保联合会发布的《2008中国环保民间组织发展状况报告》，截至2008年10月，全国共有由政府发起成立的环保民间组织1309家，学校环保社团1382家，草根环保民间组织508家，国际环保组织驻中国机构90家，港、澳、台三地的环保民间组织约250家。报告显示，草根环保民间组织数量增长尤为明显，三年来增加了近300家，比2005年增长近一倍，北京、广东、湖北、云南、西藏、新疆等地的草根环保民间组织发展尤为迅速。报告列举了近年来环保民间组织的发展状况，指出环保民间组织的办公条件有所改善，55.2% 12 http://，环保部网站。王晓芳、吕威龙：《对我国环保民间组织发展环境的法社会学审视》，http://，环保部网站。

2008年10月，长沙首起检察机关以原告身份起诉的环境公益诉讼案有了结果——由望城县人民检察院主办的这起环境污染公益诉讼案中，望城县坪塘镇花扎街村的49户村民，获得了坪塘水泥厂灰尘、振动、噪声污染补偿款共计62538元/年。2007年底，周某与十余名村民一起到该水泥厂索要“灰尘费”。因未找到工厂负责人，周某一怒打碎该厂一楼大厅内价值3600元的花瓶。今年3月24日，周某被望城县公安局以涉嫌故意毁坏财物罪移送望城县人民检察院审查起诉。案发后，周某与工厂达成和解，工厂要求对周某从轻处理。4月28日，望城县人民检察院依法对周某作出不起诉决定。但细心的办案检察官从这个案子中间发现环境污染问题，他们认为有提起公益诉讼的可能。后经望城县环境监测站监测，该厂生产水泥的噪声、振动、空气污染已超过相关环境法标准的最高限值。5月21日，望城县人民检察院以起诉机关（原告）的身份，就该水泥厂环境污染一案向望城县人民法院提起了环境污染侵权公益诉讼。在法院的主持和参与下，望城县人民检察院遂与坪塘水泥厂签订了和解协议书，被告按望城县环境保护局制定的环境污染补偿标准增加10%后予以补偿，在协议生效后15日内补偿到位。3 2007年12月27日，贵州省第一起跨行政区划环境公益诉讼案开审，清镇市法院环境保护法庭当庭判决，被告贵州天峰化工有限公司应立即停止其磷石膏尾矿废渣场对环境的侵害，并采取相应措施消除对环境的影响。经审理查明，被告方是一家磷化工企业，其生产厂区位于红枫湖饮用水源保护区范围内。该企业投产10余年以来，每年产生的磷石膏废渣堆放总量已有200万吨至300万吨。但该公司没有采取必要的防水、防渗及相应的废水处理措施，磷石膏尾矿库的渣场渗滤液均通过地表、地下排入红枫湖上游的羊昌河。法院审理认为，原告是负有依法管理红枫湖水资源的社会公共职责的政府职能部门，红枫湖是贵阳市的主要饮用水源。在不特定的人群遭受环境污染侵害的情况下，为维护民众利益，原告有权提起环境公益诉讼，寻求法律救济。被告在没有修建足够环保设施的磷石膏尾矿库渣场堆放磷石膏废渣的行为，已侵害了羊昌河流域附近居民以及百万贵阳市民的利益，其行为构成了侵权，故原告的诉请应当予以支持。被告应立即停止堆放新的磷石膏废渣，同时采取合理措施，建设相应的渗滤回收装置，以尽可能的阻挡磷石膏废渣向外渗滤。此外，被告还应当尽快按照已经制定的整治方案尽快排除该废渣场对环境的影响，法院酌定被告排除妨碍、消除危险的期限为３个月。4原告黑龙江省鸡西市梨树区人民政府诉被告鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染赔偿一案，鸡西市中级人民法院一审审理认为，沈阳冶炼厂与鸡西市化工局绥芬河办事处以协议方式将有毒工业固体废渣非法转移，致使梨树区政府辖区内的环境受到严重污染，鸡西市化工局、沈阳冶炼厂构成共同侵权，应共同承担民事责任。鸡西市中级人民法院一审判决：被告沈阳冶炼厂、鸡西市化工局赔偿鸡西市梨树区人民政府环境污染补偿、治理等费用275万余元。一审判决后，被告鸡西市化工局、沈阳冶炼厂以鸡西市梨树区人民政府不是环境污染的直接受害人，不具有民事诉讼主体资格等为由上诉至黑龙江省高级人民法院。黑龙江省高级人民法院审理认为，梨树区人民政府不具备民事诉讼主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件，二审裁定驳回梨树区人民政府的起诉。终审判决后，梨树区人民政府不服，以沈阳冶炼厂、鸡西市化工局造成环境污染侵害的是梨树区人民政府辖区内的土地、公路、水源及人身安全，梨树区人民政府作为原告符合有关法律规定等为由向黑龙江省高级人民法院申请再审。黑龙江省高级人民法院再审过程中出现了两种不同的意见：第一种意见认为，《中华人民共和国民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”这里的“他人”显然是指环境污染的直接受害者，而梨树区政府并非是直接的受害者，且该项污染尚未出现人畜伤亡等直接损害后果，故梨树区政府不应成为本案的原告；依照环境保护法的有关规定，应由环境保护行政主管部门处理。第二种意见认为，梨树区政府作为 上述这些情况可以表明，我国现实生活中已经存在为保护环境而进行起诉和审理的需要，当前的重要任务就是为这种现实需求给予法律制度上的确认，并提供满足这种现实需求的法律诉讼途径，即尽快确立我国的环境公益诉讼制度。

原告是适格的，理由是：第一，《民法通则》第124条中的“他人”是指受环境污染损害的直接受害者，但并未规定必须是特定的受害人；第二，政府是人民群众选举产生的，负有依法管理社会公共事务，维护民众利益的职责，在不特定的人群遭受侵害的情况下，政府有权作为代表提起诉讼，请求法律保护；第三，该环境污染虽未造成人员、牲畜伤亡的直接损害后果，但环境污染已是客观存在，必须进行治理，而且由于污染的均是公共环境，只能由政府部门进行治理，由此势必加大政府治理开支和建设费用；第四，1984年深圳市中级人民法院审结的深圳市蛇口区环境监测站诉香港凯达企业有限公司环境污染案就是以区政府的职能部门环境监测站作为原告提起民事诉讼的，最高人民法院审判委员会1985年8月17日第232次会议总结审判经验时，对该案的判决予以肯定，认为判决正确，制止了污染环境的行为，保护了人民健康。尽管该案情与本案有所不同，但以政府作为环境污染赔偿案件的民事主体则是明确的。故本案梨树区政府作为环境污染赔偿案件的原告并无不当。两种意见截然相反，于是就请示最高人民法院。1999年11月2日，最高人民法院作出关于黑龙江省鸡西市梨树区人民政府与鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染纠纷案的复函(1999)第31号。该复函称：黑龙江省高级人民法院：你院《关于鸡西市梨树区人民政府与鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染赔偿一案的请示》收悉。经研究认为，依照《民事诉讼法》第108条的规定，梨树区人民政府有权作为原告提起民事诉讼。最高人民法院实际上是肯定了黑龙江省高级人民法院的第二种意见。虽然最高人民法院的批复是依照《民事诉讼法》第108条的规定，确认梨树区人民政府有权作为原告提起民事诉讼，但实际上已经突破了《民事诉讼法》第108条“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”关于原告诉讼主体资格的规定，最高人民法院支持了鸡西市梨树区人民政府就环境污染赔偿案件提起的公益诉讼，为环境保护案件的公益诉讼开了先河。同样，1984年深圳市中级人民法院审结的深圳市蛇口区环境监测站诉香港凯达企业有限公司环境污染案就是以区政府的职能部门环境监测站作为原告提起民事诉讼的，深圳市中级人民法院判决深圳市蛇口区环境监测站胜诉，也得到了最高人民法院的充分肯定。这两个案例都是人民法院为维护国家利益和社会公共利益，程序上支持政府提起公益诉讼，实体判决体现了法律效果和社会效果有机统一的范例。

第二篇：环境公益诉讼制度

环境公益诉讼制度

【摘要】随着社会和经济的日益发展，出现了越来越多的新型侵权诉讼，它侵犯的不仅仅是个人的切身利益，更重要的是侵犯了社会的公众利益，而目前相关的法律法规又不能对这些侵犯社会公众利益的侵权行为给予相应的制裁，这就使得公共利益不能得到有效保护。本文从环境公益诉讼的理论制度研究入手，分别对目前我国的环境公益诉讼程序、赔偿方式等加以分析，旨在完善我国的环境公益诉讼制度。【关键词】公益诉讼；环境责任保险

【正文】

长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，对于环境污染和破坏生态资源的行为基本上是采取行政手段予以制裁。而传统的行政制裁又由于其本身的局限性和处罚的软弱性，而使得其惩罚效果不尽人意。因此,突破传统的诉讼法体制，加强环境公益诉讼的研究，建立一套行之有效的、完善的环境公益诉讼制度，才能为维护环境公益提供强有力的程序保障。

一、环境公益诉讼概述

公益诉讼制度起源于罗马时期，现代意义的公益诉讼是以诉讼标的为基准命名的一种诉讼形式。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会团体、组织、公民个人，根据法律，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，寻求司法救济。而环境公益诉讼则是公益诉讼所包含的众多方面诉讼中的一种，它是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害的可能时，法律允许任何公民、社会团体、国家机关为维护环境公共利益而向国家司法机关提起诉讼的制度，它是公众环境权益受到侵害是的法律救济途径之一。从国内外的实践看,建立环境公益诉讼制度,可以更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。

二、环境公益诉讼的种类

在现实生活中,对于环境公益的侵害不是仅限于某一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生，根据提起诉讼的原告身份，可以将公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，表现为五种具体形式

（一）环境公益诉

环境公益诉讼即公民或者法人，出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出私人为公益的显著特点 环境公益诉讼包括民事和行政两种形式：

1．环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼在具有相应制度设计与制度实践的国家具有不同的称谓,但本质上均属于环境公益诉讼之范畴。环境民事公益诉讼制度是指为直接维护环境公益,任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼,要求人民法院对环境公益予以救济的法律制度。

2．环境行政公益诉讼。行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，是指没有直接利益关系的公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。

（二）环境公诉

环境公诉，指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出公权为公益的显著特点。环境公诉，其实包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形 1．环境刑事公诉。即检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最常见的环境公诉

2．环境民事公诉。它是指在公民或者法人的民事经济行为，污染了环境或者破坏了生态．因而侵害公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预，请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼。

3．环境行政公诉。它是指检察院认为行政机关的具体行政行为危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。

三、我国环境公益诉讼制度的基础

（一）法律基础

我国宪法第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第十九条规定“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”。党的十七大报告明确提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。上述法律法规和国家的大政方针政策都为我们构建环境公益诉讼制度提供了立法依据。

（二）法理基础

环境公益诉讼产生的法理依据为公民的环境权。公民的环境权是公民的一项基本人权，是人们利益和需要的自发反映，它作为基本人权已为《人权宣言》所确立，作为私权，它应该是可诉的和可强制执行的权利。而要实现这可诉性与可强制执行性就要建立环境公益诉讼制度与之相适应，使得公民的环境权能通过诉讼的方式，更好的请求审判权的支持而实现。从而达到“主持社会正义与公平，保护国家和社会公共利益”这一最终目的。

（三）实践基础

随着社会和经济的不断发展，出现了很多新型的需要保护的权利，而相关的法律法规对此并没有做出相应的规定，这就需要在实践中积累经验来应对此类问题。因此，在一定程度上实践往往是推动立法的先行者。我国学术界在研究环境公益诉讼制度的同时，司法界已经进行了有益的实践。例如，2008年12月9日，广州海事法院对广州市珠海区人民检察院提起的广东首例水资源污染公益诉讼案作出了一审判决。类似案例近年来在全国各地法院频频出现，人民法院已向社会敞开了环境保护公益诉讼之门。

四、我国环境公益诉讼制度之不足

（一）缺乏法律支

我国尚没有专门的公民环境诉讼制度,只在《环境保护法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中有原则性的规定。严格地说,这些规定虽然有肯定公民诉讼的意思,但属于原则性规定,过于笼统对诸如诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题缺乏科学详尽的界定,因而缺乏可操作性,在实践中也不可能根据这一条规定提起公民诉讼。相比之下，美国《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》等联邦环境法律关于公民起诉权和司法审查的规定加上《联邦行政程序法》的有关规定为公民或公民团体的环境诉讼予以前所未有的法律保障。此外，密执安等州以专门的“环境权法”赋予公民保护公共环境权益的诉讼权。所有这些判例法和成文法构成了美国关于公民环境诉讼的法律依据,使之成为一项独特、完备而又严密的法律制度 [1]。

二）原告资格受限

依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体，有权提起环境公益诉讼。这是环境公益诉讼制度的核心。这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人、或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。现实生活中，许多情形下，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。

（三）诉讼范围狭窄

在一般的侵权诉讼中，受到违法行为侵害的往往是特定人的合法权益，而且这种侵害通常已经发生，损害已既成事实，而在环境公益诉讼中，违法行为侵犯的对象是公共利益，对普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损害。而根据我国法律的规定，提起诉讼的原告必须与案件有直接的厉害关系，这就大大限制了环境公益诉讼的主体资格，不利于公众积极的参与到环境保护的队伍中来。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益诉讼的法律法规的缺失，导致在现实中法官遇到这类案件必须有很强的专业能力才能使案件的处理更接近公正。当法官在每个具体的公益诉讼案件中都致力于最大限度的维护公益时,即会导致司法更少保守性、更多创新性。而公益诉讼本身存在的创造性司法,与司法自身的保守性之间存在相当程度的矛盾和冲突，这对于公益诉讼的胜诉来说无疑是雪上加霜。

五、建构环境公益诉讼制度的设想

环境公益诉讼是一类与传统诉讼具有本质差别的新型诉讼制度，对于它的建构，我们应当放弃以往思考模式，全面客观地看待环境的生态价值，以实现公平、正义的法律价值为理念，借鉴国外环境公益诉讼制度的做法，在涉及维护公共利益的立法中，对环境公益诉讼制度加以明确规定。

（一）建立环境公益诉讼程序

目前我国的环境公益诉讼制度还很不健全，尤其是程序的缺失很难保证公共利益得到法律的保护，因此完善环境公益诉讼的程序迫在眉睫。一方面，应当修改我国环境保护法明，通过修改环境保护法，在实体法上确立“公众环境权”，赋予一切单位和个人有权针对侵害“公众环境权”的侵权人提起环境公益诉讼。另一方面，我们建议在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的程序，切实做到有法可依。

（二）拓宽原告资格

法律应该规定任何公民、法人或者社会组织等，在违法行为人行使违法行为时，自己的直接利益虽没有遭受损失，但在国家利益，社会公共利益受到严重损害时，不应苛求起诉人必须于本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和个人，并享有要求有关机关对社会公共利益进行保护的权利。换言之，只要发生了公共利益受到损害的事实或存在公共利益受到行政行为侵害的可能性，作为社会公共利益的共同主体的一份子，任何个人、社会组织及特定国家机关都有权提起诉讼。这样通过对原告起诉资格的放宽，扩大了公益诉讼的诉讼主体，从而提高公民环境诉讼的活跃程度。

（三）扩大公益诉讼的范围

对公益的损害，既有一般民事主体的行为，也有行政机关的行为，根据环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行为还是政府的行政行为，分别确立采取民事诉讼和行政诉讼。但针对被诉的行政行为，我国目前仅仅是界定为具体行政行为，而像开发计划、规划、政策等抽象行政行为，有时对环境也会造成眼中的危害，所以在环境公益诉讼中，我们应放宽诉讼范围，不仅对具体行政行为进行诉讼，对抽象行政行为也应能进行诉讼，从切实保障相对人和国家社会公共利益出发，未雨绸缪，在违法抽象行政行为实施前，通过司法审查的手段，组织其实施是十分必要的

（四）建立专门的环境审判庭

环境案件是我国在工业化过程中出现的一种新类型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有专业性强、影响面广、取证困难、类型新颖等特点。因此，应当将环境案件从其他的案件中区分出来，成立环境案件审判庭，同时根据建立环境审判庭的需要，人民法院应当选拔一支专业水平和整体素质较高的办案人员，开展环保专业知识培训，保证环保案件处理的正确性和合理性。如目前贵阳市、昆明市中级人民法院都设有专门的环境审判庭来确保环境诉讼案件的公正解决。

（五）改革诉讼费用的收取制度，建立原告胜诉奖励机制

目前我国实行诉讼费用由原告预付，判决生效后，由败诉方承担的制度，在普通诉讼中，当事人认为保护私利，交纳诉讼费用是理所当然的，而提起环境公益诉讼的主体是为了维护社会公共利益，胜诉后的受益人不仅仅限于本人，而是不特定的多数人甚至可能是整个社会，如果所有的诉讼费用都让原告承担，显然违背公平的原则，因此应该分担诉讼费用的承担，减轻原告的经济负担，提高其对公益诉讼的认识。另外，如果环境公益诉讼的原告是公民或社会组织，可以在原告胜诉后，给予适当的奖励。因为原告的目的并非为了私人利益，而是为了国家利益社会公共利益，在诉讼过程中，原告还要承担一定的举证责任、诉讼费用，以及大量的人力、财力、物力的消耗，对于原告的这种行为，国家有必要在其胜诉后给予适当的奖励。给予胜诉原告适当的奖励，一方面作为一种弥补原告经济损失的方式，是对原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓励更多的人去监督违法行为，鼓舞更多的公民积极参加到环境公益诉讼中来，推动环境公益诉讼的发展。

（六）建立环境污染强制责任保险制度

环境责任保险最早出现于1960年代，它随着环境污染事故的大量出现和公众环境意识的提高应运而生。环境责任险强大的分散和转嫁风险功能，深受污染企业和污染事故受害者的青睐。众所周知，环境污

[2]。染发生后，企业面临的往往是巨额的经济赔偿，而鲜有企业能真正的有这种支付巨额赔偿的能力，因此就需要一种替代性的赔偿机制，对社会来承担一种公共利益的赔偿责任和对受害人承担的私益赔偿责任，环境侵权责任保险应运而生。环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。国际上环境污染责任保险有不同方式。德国、瑞典在环境污染责任保险方面，强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。英国、法国采取自愿保险为主，强制保险为辅，在油污损害赔偿等方面采取强制责任保险制度。2007年国家环保部发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，在我国首次提出开展环境污染责任保险工作，这对加大我国环境保护力度，维护社会、单位和公民合法权益，推进我国生态文明建设具有重要意义。

六、结语

在环境纠纷越来越多的今天，建立环境公益诉讼制度具重要现实意义。一方面它能解决行政权利保护环境公益的不足，缓解环境问题，使得公民能通过诉讼的途径来保护环境，维护公民的环境权；另一方面，它能使我们对于环境的保护做到有法可依、执法必严、违法必究，达到预防犯罪、处罚犯罪的目的；第三，通过环境公益诉讼，能提高公众参与环境保护的积极性与切实可行性，从而切实保护国家利益与社会公共利益，实现代际间的公平与人类的可持续发展。因此，我国环境公益诉讼制度的构建势在必行。

【作者简介】

王宁，女，昆明理工大学主要环境与资源保护法学硕士研究生。

【注释】

【参考文献】

[1]张明华.环境公益诉讼制度刍议.法学论坛.2002年第6期.[2]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京:北京大学出版社.2000.196;204-210.[3]张旭东.环境民事公益诉讼法律制度研究[J].北京邮电大学学报，2007，（1）.[4]唐秋玲.行政公益诉讼原告资格之构建[J].株洲工学院学报，2005（5）.

第三篇：关于我国建立行政公益诉讼制度的思考

关于我国建立行政公益诉讼制度的思考

【内容提要】行政公益诉讼是近年来的社会热点问题，当今世界大多数国家都建立了行政公益诉讼制度。而由于我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，这样当行政主体违法行政行为或不作为侵犯社会公共利益时，公民、法人或者其他组织便无法通过司法手段监督行政行为来维护社会公益。本文通过对行政公益诉讼制度的沿革、意义、国外行政公益诉讼制度等方面的介绍分析，提出在我国建立行政公益诉讼制度的必要性，并对如何构建该制度作了粗略的设想。指出我们必须借鉴国外成功经验尽快建立我国的行政公益诉讼制度，以维护社会公共利益。使我国现行的行政诉讼制度得以发展和完善，推进我国法治国家的建设进程。

【关 键 词】 公共利益；行政公益诉讼；制度构建

引 言

近年来，随着行政诉讼的不断发展，行政公益诉讼问题开始受到我国法学界的关注。能出现这样的情景，是与一系列具有公益诉讼性质的新型案件的出现息息相关的。虽然这些案件最后大都是被法院不予受理或驳回起诉，然而在当前，公共利益受到行政行为侵害的情况在我国屡有发生，如何通过行政诉讼来保护公共利益显得极为迫切。

当传统诉讼法理论面对现实中出现的新型诉讼实践或要求越来越感到力不从心时，我们需要对我国的行政诉讼理论进行深刻反思。并以此为契机，吸纳国内外行政诉讼的先进理论，寻找行政诉讼法发展的突破口，以一种新的开放的视角去看待行政诉讼法，使行政诉讼发挥最大的效用。

笔者认为，从监督行政主体依法行政、维护公共利益、维持正当合理的社会公共秩序的角度出发，我国应当尽快建立行政公益诉讼制度。

一、行政公益诉讼制度概述

（一）行政公益诉讼的概念

公益诉讼源于罗马法。是指为保护社会公共利益所进行的诉讼，除法律有特别规定之外，凡市民均可提起。i它是由于维护公共利益力量的不足而产生的。行政公益诉讼则是近代资本主义法制的产物。而在我国，由于多方面的原因，行政公益诉讼制度尚未建立。故此，学者们对其也有不同的理解。

笔者认为，所谓行政公益诉讼，是指公民、法人或者其他组织（包括代表国家的检察机关）认为行政主体的行政行为侵害或者有可能侵害公共利益时，以自己的名义向人民法院提起诉讼，以维护社会公共利益的活动。

（二）行政公益诉讼制度的沿革

行政公益诉讼起源于古罗马。古罗马的程式诉讼分为私益诉讼和公益诉讼，前者是保护个人利益的诉讼，仅特定人才可提出；后者是保护社会公共利益的诉讼，除法律有一特别规定者外，凡市民均可提起。ii现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行。罗马当时的政权机构比较简单，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。虽然早在古罗马公益诉讼就已经存在，但真正引起广泛关注却是在20世纪。二战以后，人们的法律权利观念发生了重大的改变，人们认识到作为公法的行政法既要同私法一样保护公民的私益，又要维护社会公共利益。行政权作为国家权力的重要组成部分，维护和促进公益是其天然的职责，行政机关是接受全体公民的委托行使权力的。倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对行政主体违法行为的监督，不符合现代行政法的要求。

美国是行政公益诉讼的创始国。早在20世纪初就有相关人诉讼、市民提起的职务履行令和纳税人提起的禁令请求诉讼等类似行政诉

讼的诉讼类型。至20世纪40年代，行政公益诉讼在美国正式确立。iii发展到当代，英国、法国、德国、日本、意大利等国家也都相继建立了行政公益诉讼制度。

（三）行政公益诉讼制度的意义

1、保护权利

权力来源于权利，权力应该服务于权利。当权利受到权力侵害时，就应该对权利进行有效的救济。

法治社会要求法律对公民权利予以充分保障，建立完善的权利保障制度。权力的本质应当是保护权利、服务于权利。法律每宣告公民的一项权利，就等于同时宣告了国家权力的禁区。国家公权力是个人权利的最大威胁，为了限制行政权力在公共领域的滥用，就必须在这一领域对公民权利进行宣告，这才符合法治社会对公民权利保障的要求。iv

权利具体体现为某种利益，社会公共利益是公民利益的延伸，社会公共利益必须以切实有效的诉讼手段为依据。就我国而言，立法者往往局限于创制的层面，而忽视从将来法律实施的前瞻性角度关注法律的可诉性问题。虽然我国宪法和法律对公民的社会公共权利作了很多宣告，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。有权利就有救济，权利受侵害者都应该享有申请救济的资格。司法必须成为保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。总之，公民的基本权利，包括社会公共权利，都应该得到司法的保护。但由于公共权利往往并没有直接的代表人，因此，必须赋予普通公民为维护公益提起诉讼的权利。

2、制约行政权

“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”这是万古不易的一条经验。权力在运行中存在着扩张性、腐蚀性，所以必须确立权力依法行使的原则，对权力要进行有效的监督。从权力配臵的角度看，最重要的监督应该是“以权力制约权力”。西方国家实行分权制衡，比较充分的体现了“以权力制约权力”的精神。我国司法权不是建立在与行政权相区分的基础上，因而我们看到的是两者简单意义上的分工关系，司法权至今仍然存在严重的行政化倾向。

行政诉讼实际上就是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约。依照司法最终解决的原则，只要有侵害就可以提起诉讼。那么行政机关对公共利益的侵害也当然可以通过司法途径解决。建立行政公益诉讼制度，可以扩大受案范围，使司法权对行政权制约力度得以加强。同时，也使得公众可以以国家主人的姿态自觉地参与公共事务，监督政府，这也能更好的体现主权在民的宪法原则。

3、节约司法成本

“诉讼经济是指以较小的诉讼成本，实现较大的诉讼效益，或者说为实现特定的诉讼目的，应当选择成本最低的方法与手段。经济的实质是诉讼的投人产出比。”v基于对国家司法资源的有限性和当事人物力、财力、精力的有限性的考虑，行政公益诉讼不以单个受害个体提出诉讼为前提，这对于保护受害人和整个社会的利益都是有利的，符合诉讼经济的原则。在另一方面，行政公益诉讼的提起不以发生实质损害为要件，体现了防患于未然的预防功能，实现了社会利益的最大化,节约司法成本。

二、域外行政公益诉讼制度考察

（一）英美法系国家的行政公益诉讼制度

英美法系行政公益诉讼制度以美英两个国家为代表，主要是依靠判例的形式形成和发展行政公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。

1、美国的行政公益诉讼制度

美国是现代行政公益诉讼的创始国，其适用行政公益诉讼的案件范围较其他国家更为广泛。美国行政公益诉讼制度的最初建立是在20世纪40年代，美国的行政公益诉讼是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家并不将行政公益诉讼与其他普通诉讼相区别，即在美国行政公益诉讼与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。

美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查。”法院在司法审查中逐渐确立了“事实不利影响”这一原告资格标准，即相对人只要其权益受到了所指控的行政行为的“不利影响”这一原告资格标准，就具有了原告资格。vi而不论这种利益是否有特定法律的直接规定，也不论这种利益是人身利益、财产利益还是其他利益。此外，国会有权以法律指令检察长以外的其他当事人就行政行为申请司法审查，主张公共利益，检察官在提起或参与的诉讼中，享有参与的权利，可以发表争议意见，还享有一定程度的调查权。

2、英国的行政公益诉讼制度

英国对行政公益诉讼的规定相对保守，它的行政公益诉讼制度主要是通过一个一个的判例逐步确立的。

19世纪的英国，“除非有个人有着自己的个人冤情，否则法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成[7]百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”然而，针对日益膨胀且极易对公共利益造成损害的行政权力，传统的诉讼制度将原告仅仅限定为直接利害关系人的做法，恰恰与人们要求有效控制行政权力的呼声背道而驰了。于是，在英国法律中规定了一种混合程序，即用公法名义保护私权之诉，具体是指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。通过出借他的名字，检察总长使得禁止令和宣告令这些基木上是捍卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像普通私人诉讼一样进行下去，在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。vii

（二）大陆法系国家的行政公益诉讼制度

1、德国的行政公益诉讼制度

德国十分注重在诉讼中对公共利益的保护，认为对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。为此，专门确立了公益代表人制度并由其参加诉讼，这是德国行政诉讼的一大特点。德国行政法院法规定，在联邦行政法院中设有一名检察官，为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。但不包含纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于政府。并且规定，根据州政府法规规定的准则，高等行政法院或行政法院内各设一名公益代表人，可一般或就特定案件，授权该代表，代表州或州机关。

2、法国的行政公益诉讼制度

法国的行政诉讼可分为完全答辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉。其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度。是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项行政决定的合法性，并撤消违法的行政决定的救济手段。行政法治原则最切实的保障就是公民有权请求法院撤消违法的行政决定.使之失去效力。由于越权之诉能够发挥这样的作用.因而成为保障行政法治最有效的手段之一。从越权之诉的性质出发，可以说任何人都能向法院起诉请求撤消违法行政行为。这样越权之诉就可能成为全民之诉，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只规定公民在自己的主观“法律权利”受到侵害时才能提起越权之诉，则司法权对行政机关的监督和对行政法治原则的保障也将无法实现。故现今的越权之诉既不是全民之诉，也不限制当事人须在主观权利受到损害时才可提起。它采取了一种折衷的做法，即只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。

3、日本的行政公益诉讼制度

日本采取了由判例法和成文法双管齐下来确立行政公益诉讼制度的做法。在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。根据日木《行政案件诉讼法》第5条的规定：行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。而民众诉讼是指请求纠正国家或者公共团体机关不符合法规的行为诉讼.并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上利益无关的资格提起的诉讼。

（三）域外行政公益诉讼制度之启示

考察行政公益诉讼制度在上述相关国家产生和发展轨迹。我们可以看到，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，通过诉讼形式来控制行政权力、维护公共利益的行政公益诉讼，正在走出极度受限制的困境。大多数国家对行政公益诉讼持支持态度，这些国家的实践和理论，对行政公益诉讼制度几乎是空白的我国来说，无疑具有巨大的启发意义。

从国外行政公益诉讼的相关制度看，它所保护的权益相当广泛，因此，行政公益诉讼作为对行政权力的一种监督方式，作为维护和保障公共利益的一种补充手段，被越来越多的国家所重视。然而，为了解决行政公益诉讼与现行诉讼制度的冲突，这些国家一开始都没有急于对行政诉讼制度进行改造，而是在既有的法律框架内，通过审判实践扩充相关法律条文的内涵这样一方式来慢慢实现的。

各国的行政公益诉讼制度表明，随着社会的发展，行政公益诉讼的原告资格越来越宽泛、受案范围也在不断拓展、公民提起公益诉讼的意识在增长，所有的一切都表明在我国建立行政公益诉讼制度也是必然的趋势。当然，建立和完善行政公益诉讼制度必然也必须是一个循序渐进的过程。这一过程可能会导致各种社会力量的冲突与矛盾，如司法权与行政权的相互监督与协调、权力与权利的对立与统一等问题。然而，这些都是建立一项新制度必须经过的阶段，行政公益诉讼不能因有这些必须面对的困难和障碍而搁臵或放弃。恰恰相反，因势利导地推进行政公益诉讼制度的建立，才能够逐步解决上述矛盾，最大限度的维护社会的和谐与稳定。

当然，由于各国法制传统、诉讼文化和经济水平等方面的不同，我们也不可能将别国的理论与实践经验完全移植或照搬。而应在我国现有的行政诉讼制度基础上，借鉴各国的成功经验，建立适合我国国情的行政公益诉讼制度。

三、我国行政公益诉讼制度的建构

（一）国行政公益诉讼制度的现状

完整的诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对国家和社会公共利益的保护。我们知道，无救济就无权利，公民仅在名义上享有宪法和法律赋予的社会公共权利，却没有司法救济作保障，公共权利就是空谈。当前，我国经济正处在快速发展阶段，经济建设中对环境的破坏、国企改革过程中的国有资产的流失等侵害公共利益的情况时有发生。但现阶段在我国建立行政公益诉讼制度还存在种种障碍，法制的不健全、公众法律意识的淡薄等问题都需要研究和解决。我国行政公益诉讼制度的缺失，落后于时代，在很多领域都造成了不良后果。

（二）我国建立行政公益诉讼制度必要性分析 由于行政公益诉讼制度的缺失，行政权侵犯公共利益的事件层出不穷。同时，随着现代化程度的提高，人与人之间的关系，人与社会之间的关系日益紧密。个人利益与群体利益之间的依存与影响越来越密切，需要有更多的人来关心公共利益的维护，也需要更多的人懂得用法律来维护与自身密切相关的公共利益。因此，建立行政公益诉讼制度是很有必要的。

1、维护公共利益的客观需要

目前，我国正处于社会转型关键时期，由利益关系和利益格局变化引发的各种矛盾和冲突十分突出。政府及其公务员在市场经济条件下有着自身的利益诉求，他们象经济市场的经济人一样追求利益最大化。许多违法、不当的行政行为就是在维护公共利益的旗臶的掩护下，行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实，导致普通公民的合法权益和社会公共利益都受到损害。而公共利益的维护常常因为没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。实践中，国有资产流失、公共工程招标、审批中的违法行为、招商引资引来污染企业造成环境污染、野蛮圈地拆迁、形象工程、铁路行业价格垄断等领域，公共利益受到严重损害却得不到司法救济。如何维护貌似强大实质却异常脆弱的公共利益，在行政诉讼领域内建立行政公益诉讼将是维护公共利益的有效途径。

2、控制行政权力，促进依法行政的需要

依法行政是依法治国、建设社会主义法治国家过程中对行政机关提出的基本要求。它一方面是要保证国家行政权力的依法实现，使国家行政管理的职能被正确行使;另一方面是要防止非法行政，保护公民的合法权益。依法行政是行政机关和行政官员对国家、社会、公民负责的统一。我国行政权的发展从一开始就处于极度膨胀的状态,一旦行政主体不当或滥用权力,就会给公民、法人、其他组织的人身、财产以及社会公共利益造成损失。但是我国的行政监督体制又先天不足，缺少专门的监督机制和有效的监督手段,也难以对行政权力的运行进行经常化的检查。司法审查因为受案范围、原告资格的限制,对众多的行政违法案件也爱莫能助。因而就会经常出现侵害公益而又得不到法律救济的现象。建立行政公益诉讼制度,加强司法权对行政权的监督,是人民群众的普遍意志和愿望的体现,也符合现行《行政诉讼法》的立法宗旨,有助于行政机关依法行政,为实现依法治国创造有利条件。viii

（三）我国建立行政公益诉讼制度可行性分析

1、建立行政公益诉讼制度有法律依据

我国宪法为了保护公共利益、确保各社会主体充分享有权利和履行义务，作出了一系列原则性的规定。例如:《宪法》第二条规定了“一切权力属于人民”的原则。第三条第二款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负贵，受人民监督。”第十二条规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”

我国现行的行政诉讼法中也有不少规定体现了行政公益诉讼制度的精神。如《行政诉讼法》第一条:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”从立法目的的角度，该条反映了立法者意图通过诉讼方式来监督行政、维护公益的控权思想。另外，《行政诉讼法》第十条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第六十四条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这些规定印证了现行行政诉讼法与行政公益诉讼制度的相容性。因为，鉴于人民检察院的“公益代表人”的法律地位，它通过抗诉所提起的新一轮诉讼，其真正目的并非是为了维护哪一个具体当事人的合法权益，而是为了通过这样一种司法手段来控制行政权力，实质上就是要维护公共利益。所以说，建立和实行行政公益诉讼制度也是有着宪法和行政诉讼法上的依据的。

2、司法实践为建立行政公益诉讼制度奠定了初步的基础 行政诉讼法实施之初，限于经验缺乏，理论尚不丰富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被诉具体行政行为的相对人。这一情况很快就得到了突破，人民法院开始受理自身权利义务受到具体行政行为影响的相关人提起的行政诉讼。在审查起诉人是否具有原告资格时，人民法院在理解起诉人与被诉行政行为间存在的“法律上的利害关系”时，不再强调起诉人的权利义务因被诉行政行为发生了增减得失，而是以被诉行政行为是否对起诉人的权利义务产生了实际影响为标准。

日益提高的法官整体素质，也为设立行政公益诉讼创造了条件。目前我国法官的素质已有了较大的提高，各级法院都十分重视对在职法官的培训。另外，法院对各大高校的法律专业毕业生的不断吸纳，必然会大大推动在法院内部形成有共同知识背景的职业法律家群体的进程。

（四）在我国建立行政公益诉讼制度的设想 行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，它在我国的确立需要深人细致的理论准备和一定时期的实践探索，且该制度创设本身即包括原告资格范围、被诉对象范围、举证责任、诉讼费用等多方面的配套改革和整体架构。笔者就以下几个方面提出一些粗浅看法。

1、行政公益诉讼的原告资格

为使公益保护获得可诉性，不应苛求申诉人须与本案有直接的利害关系。作为社会主义法律制度的重要组成部分，我国诉讼法律制度中并不缺乏维护社会、公共整体利益的思想，但由于“直接利害关系”这一条件的限制，无法在司法程序中得到有力的体现。如果取消对直接利害关系的限制，赋予公民、法人或其他组织对损害国家、社会公共利益的行为，以自己的名义向法院提起诉讼的权利，则无论对国家、社会而言都是一项切实有效的权益保障制度。

行政公益诉讼的原告范围至少应包括公民、社会团体和检察机关。行政公益诉讼的提起人不限于为了保护自己的权益而向法院提起诉讼的人。由于违法行政行为侵害的对象是公共利益，应该使受到侵害的主体都能通过诉讼获得救济。公民、社会团体和检察机关都应该成为行政公益诉讼的原告。因此，应该修改行政诉讼法，建立行政公益诉讼，赋予广大的公民法人或者其他组织以法律上的原告资格。ix

2、行政公益诉讼的受案范围

我国现在的行政诉讼制度仅限于对具体行政行为提起诉讼，而要建立行政公益诉讼制度，把抽象行政行为纳入法院的受案范围是一个不容回避的事实。

针对侵害公益的行政行为提起的诉讼能否为法院所受理，还要看该行政争议是否属于行政诉讼的受案范围。在此意义上，受案范围可看作是原告资格的前提。法治发达国家所规定的行政诉讼受案范围，一般采取的是列举排除式加概括肯定式，即先通过立法判例确定不宜受理审查的行为，然后规定其余的所有行政行为或者公法上的争议均属于法院审查的范围。

传统行政法理论不把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，不受司法审查，主要是认为抽象行政行为可以通过其他行政方式进行监督，具有较多的政策性成分和自由裁量因素，不适于法院审查等原因。

但是，从实际情况看，目前其他的监督机制很难有效的发挥作用。权力机关的监督由于缺乏启动机制而始终无法真正发挥作用。上级机关的监督也往往流于形式，备案审查制度由于属于事前监督，作用也很有限。尽管行政复议法在监督抽象行政行为的问题上有一定突破，但由于复议监督是一种伴随具体行政行为的审查监督，相对人不能直接对抽象行政行为提起复议申请，故通过行政复议对抽象行政行为的监督的范围也很窄。所以，只有将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根木上扭转大量抽象行政行为违法损害大众利益的境况。x

3、行政公益诉讼举证责任的合理分配

关于行政公益诉讼举证责任的负担问题，我国行政法学界有过激烈的争论。举证责任的分配，受诉讼当事人举证能力的制约，在现行的行政诉讼制度下，对于具体行政行为的合法性的举证责任是由作为被告的行政机关来承担的。在行政公益诉讼制度建立之后，仍应遵循 被告对行政行为的合法性承担举证责任的原则，也就是说被告不仅要证明自己具体行政行为的合法性,在必要时也要证明其抽象行政行为的合法性, 而原告只需要承担证明被诉行政行为存在或者可能存在对公益的损害的举证责任即可。

4、行政公益诉讼的费用承担

诉讼费用问题，是行政公益诉讼程序保障中不容忽视的一个环节。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担。实际操作中，则由原告先行预付。我国也是一向采用败诉人承担的原则。建立行政公益诉讼制度，目的是更好的维护公共利益，但是因为公益诉讼案件一般牵涉的面比较大，诉讼费用非常可观，如果不考虑社会组织、个人为行政公益诉讼负担的诉讼成本，公益诉讼制度在实践中将难以操作。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法律中对诉讼费用的承担作有利于原告的规定。首先，由检察院提起的行政公益诉讼的费用承担。诉讼费用由国库支付。其次，原告为公民或社会组织时的诉讼费用承担。有必要设立这么一个制度:在提起公益诉讼时，不需要预先交纳诉讼费用，待案件审结后，由败诉方来承担案件诉讼费用，并且这种收费应当是象征性的。因为原告提起诉讼并不是为了私利，他更多的是出于对保护公共利益的考虑，所以国家应该对这种行为持鼓励态度。

结 论

行政公益诉讼是宪政发展的必然产物。它的建立，使司法权对行政权的监督制约更为深入、全面。行政公益诉讼制度对于维护国家和社会的公共利益、完善我国司法制度、提高公众法律意识和推进我国的法治建设，将起到非常重要的作用。

当前，行政公益诉讼制度在我国尚处于理论探索阶段。建立我国行政公益诉讼制度，一方面需要对传统诉讼观念的突破，进行理论的创新；另一方面，也要在实践中不断进行探索，从而有效地扩大诉讼的权利保护面，体现法律对公民权利、国家社会公共利益的关怀和保护。这不仅顺应了诉讼制度民主化的进步趋势，也将会极大地促进法治社会的建设。

注释：

i 周楠.罗马法原理[M].商务印书馆,1996年版，第248页。ii [意]格罗索.罗马法史[M].黄风译.中国政法大学出版社1994年版，第127页。iii王名扬.美国行政法[M].中国法制出版社1995年版，第620-623页。iv董 炯.权利至上、制度设计及其运作[J].载1998年《比较法学》第3期。v龙宗智.相对合理主义[M].中国政法大学出版社1999年版，第199页。vi姜明安.外国行政法教程[M].法律出版社1993年版，第304-307页。vii[英]威廉〃韦德.行政法[M]．徐炳等译.中国大百科全书出版社1997年版，第271-278页。viii参见庞挺.我国建立行政公益诉讼制度的可行性与必要性分析 [J].载《理论界》2004年04期。ix沈福俊.论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展，载《华东政法学院学报》2000年第5期。x彭荣华.论行政公益诉讼的制度建构 [J].载《湖南文理学院学报》2005年05期

第四篇：我国行政公益诉讼制度的必要性和可行性分析

我国行政公益诉讼制度的必要性和可行性分析

［摘 要］行政公益诉讼是指行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时,法律容许无直接利害关系人为维护公共利益向法院提起行政诉讼的制度。此制度在国外发挥了重要作用,但引入中国时应考察中国是否有现实需要,进而分析构建的可行性。

［关键词］行政公益诉讼；必要性；可行性

［中图分类号］D81 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）31-0167-02

行政公益诉讼指当国家行政机关或法律法规授权的组织损害了公共利益或有损害公共利益的危险时,法律赋予无直接利害关系的公民、公益性社会团体或特定国家机关向法院提起诉讼的权利,由法院对被诉行政行为进行审查并予以补救的制度。美国的私人检察总长制度、德国的公益代表人制度和日本的民众诉讼制度本质上就是行政公益诉讼制度,并发挥了重要作用。但中国是否有构建此制度的必要性和可行性呢？我国是否需要构建行政公益诉讼制度

行政公益诉讼在我国有很大针对性,最直接原因是我国正处于社会转型关键期,利益关系和利益格局的变化引发了各种激烈的矛盾和冲突,现实生活中存在大量公益被侵犯却得不到司法救济的情况,尤以以下几种情况为常见。

第一,国有资产流失严重得不到救济。国有资产流失的形式包括侵占、转移、损毁和灭失；流失的原因不仅由于行政机关疏于管理、不作为,更多是因行政机关的直接参与违法操作。“据估计20世纪80年代国有资产每年流失500亿元,90年代开始每年至少流失800亿~1000亿元,加之银行坏账、偷税漏税、公款消费和决策失误造成的浪费等,国有资产损失已是一个相当大的数目。”国有资产属于全体人民所有,人民有权直接动用司法手段对侵害国有资产的行为进行干预。但现行《行政诉讼法》将原告资格限于私益直接侵害的情形,使大部分国有资产被侵犯的行政案件难以进入司法程序。

第二,大规模环境污染和破坏无法进入诉讼程序。一方面,目前我国涉水管理的行政机关有水利、环保、土地、林业、农业、海事、渔业、海洋、交通等部门,这些部门之间权力分工不明晰、职能交叉,法律没有明文规定由谁来代表国家和公众利益行使诉讼权利的情况下,各部门存在竞相推诿、毫无作为的现象,大量环境污染和破坏中的受损权利处于无司法保护状态。另一方面,随着工业化、城市化进程的不断加快,部分企业为追求眼前经济利益,在生产中忽视环境因素,当地行政机关为了本地经济的发展,对破坏环境行为常常熟视无睹,致使环境的污染和破坏日益严重。

第三,土地开发过程中不合理利用土地无法规制。行政机关违反土地管理法规和保护国土资源的国家政策,违法占地、批地,大搞开发区等形象工程,造成大量土地闲置和资源浪费。但我国公民不享有土地所有权,并且往往也与被占土地没有直接利害关系,依诉讼法对行政机关非法占地等行为无法提起诉讼进行维权。

此外,政府在公共工程的审批和招标、发包过程中违法操作,导致豆腐渣工程屡见不鲜,使国家遭受重大损失。但依现行法律无法进入司法救济程序。而行业垄断使服务价格随意调高,行政机关对此听之任之,公众虽有怨言亦诉之无路。可见我国需要行政公益诉讼制度。我国构建行政公益诉讼制度的可行性

虽有需求,仍然应在谨慎考察我国社会环境基础上判断行政公益诉讼制度能否在我国建立并发挥其应有的功能。

首先,公民民主法治意识的不断增强。市场经济的建立和完善,使社会进入一个权利最受关注和尊重的时代；民主法制进程的加速,也使权利意识日益深入人心。新时期下公民法律意识空前提高,参政意识和对国家机关的监督意识不断增强,这为行政公益诉讼制度的构建创造了良好的社会环境,行政公益诉讼制度不再凌空、不再是无源之水。

其次,行政职责的社会化趋势不可逆转。虽然现实中行政权不断扩张,但随着社会事务的日趋繁重,政府的管理不可能面面俱到,使得行政职责社会化成为必要。行政公益诉讼制度是行政相对人超越自身利益,维护公益的诉讼机制,它发挥着影响的方式在于民众通过法院敦促行政机关及其工作人员将存在于宪法、法律中的各项权利实质化。从这个角度说,行政公益诉讼制度确立了“以诉讼推进民治、以民治实现公益”的模式,拓展了民众管理国家社会事务的途径,是推动社会发展的强有力的工具,最终实现了权力与权力、权利与权力的相互促进。

再次,我国司法解释扩大了行政诉讼原告的范围。《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十二条补充规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”这条规定中没有强调原告必须与被诉行政机关的具体行政行为有“直接的利害关系”,“法律上的利害关系”不再解释为“权利义务的增减、得失”,只要某个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响,原则上该个人或组织就具有了原告资格。原告资格的放宽为建立行政公益诉讼制度奠定了基础,不致使制度的出现过于突兀甚至与现行制度相冲突。

最后,法官素质逐渐提高和司法审判经验的逐步积累。法官在审查公益案件的过程中,往往是进行一种价值的衡量与判断,需要运用自由裁量权在公共利益和行政效率之间进行取舍,因此建立行政公益诉讼制度必然要求高素质的法官队伍。我国目前的司法改革进程中,各地都在进行法官的职业化、精英化建设,法院不断吸纳高学历的法律专业毕业生,很大程度上推动了法院内部职业法律群体的形成。同时,实践中表明,律师作为公益诉讼的主力军在行政公益诉讼案件中发挥了重要的作用,对法官的素质提出挑战,促进了我国司法经验的积累,间接推动了法官职业素养的提高。从历史宏观角度上看,行政诉讼制度自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以来,有近20年的发展历史,行政审判经验无可辩驳地达到了一定的积累程度,这也为行政公益诉讼制度的构建提供了现实基础。

因此,在我国建立行政公益诉讼制度并非不具有可操作性。

综上,我国法治现状对行政公益诉讼制度提出要求,且中国法制环境也验证了在中国实行行政公益诉讼制度是合理的,完善的行政公益诉讼制度对我国法治进程和经济社会发展都有重大意义。至于具体如何构建,意见纷纷：扩大原告资格、明确受案范围、合理分配举证责任和承担诉讼费用。此外,政府信息公开的透明度的增强,落实公众对行政机关的监督亦应予以考虑。但无论何者,都应立足于中国法制环境,在必要性和可行性框架下合理统一规范。

参考文献：

［1］张浩.浅议我国行政公益诉讼制度的构建［J］.法制与社会,2009(2).［2］和洪.论我国行政公益诉讼的现状和前景［J］.法制与社会,2009(6).［3］吴霞.引入行政公益诉讼的冷思考［J］.法制与社会,2010(2).

第五篇：浅析环境公益诉讼制度及完善

浅析环境公益诉讼制度及完善

00级2班法本

张敏 学号: 11 / 1321154666 摘要：

改革开放三十五年来，随着我国的经济快速增长，工业化、城市化的步伐越来越快，社会进步的同时也给环境带来了巨大压力和破坏，给人体健康和自然资源带来了严重危害。美国为此最早出现了一种新型的诉讼制度，允许与环境侵害案件无直接利害关系的公民和社会团体为了公共环境权益向法院提起的诉讼，就是本文所指的环境公益诉讼。本文针对我国目前环境污染，结合典型环境案例，提出了公益诉讼、环境公益诉讼的概念、特征和分类，研究当前实施环境公益诉讼的必要性和可行性，针对我国现阶段环境公益诉讼的立法不足之处，提出了相应改进措施，弥补环境公益诉讼的空白区域。

关键词：

公益诉讼

公益诉讼

特征

必要性

可行性

立法不足 制度完善

引言：

随着经济的发展、社会的进步，我们生活的自然环境逐渐受到破坏，人们的生活质量受到严重的影响，在此大背景下《环境保护法》应运而生。一大批心怀社会群众的公民为了保护大众的利益希望那些为个人或小团体利益的人对自己的行为承担一定的代价，但是，由于《民事诉讼法》的限制，这些并没有直接受到环境污染的公民的诉权没有得到充分的实现，我们将这些公民的而主张的诉讼成为环境公益诉讼。环境公益诉讼是一种新出现的诉讼类型，对于解决环境污染和破坏问题有着重要作用。当前现有的环境公益诉讼还并未很完善，亟需在不断的理论探讨和实践中发展壮大。

一、当前中国的环境污染概况

三十五年来的经济飞速发展，导致了一些列环境问题，这些环境问题的背后反映出当前中国主要面临几大环境污染。

首先是水资源的污染，据国家环保局2008年统计，全国废水排放总量571.7亿吨，比上年增加2.7％，水体污染形势严峻；国家环境监测网七大水系的411个地表水监测断面中，I一Ⅲ类、Ⅳ～V类和劣V类水质的断面比例分别为41％、32％和27％，地表水体污染现状也不容乐观；在对我国118个城市地下水监测资料的评价，污染较重的城市有76个，占64%，污染较轻的城市39个，占33%，基本未受污染的城市只有3个，不足3％，地下水体严重污染。

其次是大气污染，我国目前还处于第一代环境污染和生态破坏阶段，其趋势是农村好于城市，小城市好于大城市，轻工业城市好于重工业城市。

再次是酸雨，据84个国控网络城市监测降水平均pH值<5．6的城市有43个，pH值最低达到3．54。降水平均pH值<4．5的城市有4个。形成了华中酸雨区、西南酸雨区、华南酸雨区、华东沿海酸雨区等几大酸雨区。

除了以上三大污染之外，噪声污染、固体废弃物污染的影响也越来越大。

二、环境诉讼的相关案例

1、美国联邦最高法院于2000年审结的“地球之友”诉莱德洛公司案，起诉莱德洛公司违反排污许可，排放了过量的汞和其他污染物，要求法院进行禁令救济并对莱德洛公司进行民事罚款。联邦最高法院最后作出判决，原告所受的损害具有救济可能性。2、2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案在阆中市“尘埃落定”，阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。3、2005年6月17日，北京市华清嘉园小区绿地行政诉讼案，最终以和解结束。北京市园林局于2005年7月10日对华清嘉园小区的绿化工程实地测绘并出具此绿化工程竣工验收单，与广告宣传作对比。

与此相似的环境案件还有许多。其中第一例号称美国环境公民诉讼原告资格的第一案，对于我国扩宽环境公益案件主体资格具有重要借鉴意义；最后一例案件被称为成功的中国环境公益诉讼第一案，标志着中国环境公益诉讼突破固有传统法律模式的羁绊，创造了民间与政府良性互动合作，合力对抗和规管企业的环境侵权行为的成功范例。

三、公益诉讼与环境公益诉讼

（一）公益诉讼

公益诉讼，在国外被称为“public interest litigation”，就是当国家利益或社会公共利益遭到侵犯时，法律允许的组织或个人代表国家或整个社会向审判机关提起诉讼，以维护国家和社会公共利益的一种制度。①

（二）环境公益诉讼

环境公益诉讼最早出现在美国1970年的《清洁空气法》（The Clean Air Act）中，是指由于行政机关或其它公共权力机构、公司、企业或其它组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭到侵害或有侵害可能时，法律允许公民、社会团体、有关组织或国家机关为维护社会公共利益，而向法院提起诉讼，追究环境违法者法律责任的诉讼制度。②换言之也可以理解为，允许案件无直接利害关系的公民或者非政府组织出于公益的目的和维护社会大众的利益，在环境可能受到破坏、正在受到破坏或者已经受到破坏的情况下，向法院提起的，要求法院通过审判对相关的民事主体和行政机关的不法行为予与阻止或者制裁的一种新型诉讼制度。

环境公益诉讼顺应了时代的发展，立足于解决普遍民事主体享受大自然优美环境的权利和国家环境行政机关的不法行为造成的环境损害之间的矛盾。这一制度为世界各国所接受，通过其特征可以得到反映。

第一、当事人的广泛性，并非环境侵害的直接受害者。环境公益诉讼中只要有导致公共环境权益和生态平衡发生危险或损害的行为，任何人都可以提起诉讼。它突破了传统“诉的利益”的观念，原告不仅仅局限于直接的受害人，也赋予某些希望保护环境权益的公民和非政府组织以诉讼资格，包括国家、公民、法人以及其他社会团体。

第二、诉讼目的的特殊性，对公共权进行保护。环境公益诉讼保护的是公共环境利益，并非私益诉讼上的私权。

第三、诉讼功能的预防性与补救性。环境公益诉讼的请求事项不仅针对过去已发生的事件采取救济措施，还具有指向未来，防止或减轻对环境公益损害结果发生的意义。它和传统诉讼的事后被动性有很大不同，这种未雨绸缪的防范功能能使环境和社会大众的利益得到最大化的保护，这也是根据环境一旦破坏便难以恢复的特征所作出的制度设计。补救功能相比之下发挥的作用小一些，环境公益诉讼的重点还是在环境受到破坏之前加以防范。

第四、环境公益诉讼附属性。环境诉讼包括民事、行政、刑事三大方面，当为被告为行政机关时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用行政诉讼的有关规定；同理，被告为企业时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用民事诉讼的有关规定。

第五、诉讼裁判效力范围的扩张性。在环境公益诉讼中，对立的利害关系具有公共性，其涉及的利益范围更广，原告体现的是民众和社会对环境的整体性和普遍利益，因此其涉及的范围呈现广域化和规模化的特点。其裁判效力不仅直接拘束本案的当事人，而且对未参加诉讼的一般民众也产生拘束力和引导力，通过环境公益诉讼能够起到形成或促进环境保护公共政策的作用。③

（三）环境公益诉讼基本分类

第一、根据性质分，环境公益诉讼应该包括民事环境公益诉讼、行政环境公益诉讼、刑事环境公益诉讼三种类型，无论三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应得到救济。

第二、根据起诉的主体分，环境公益诉讼可分为公民之诉、国家公诉、后代人之诉和自然物种之诉。④

还有的学者根据起诉主体把环境公益诉讼分为公民个人、社会团体、检察机关和政府机关提起环境公益诉讼。⑤

第三、根据诉讼功能分，环境公益诉讼可分为事前预防的环境诉讼和事后补救的环境诉讼。

四、施行环境公益诉讼的必要性和可行性

马克思曾经说过；“资本从一出生就是沾满鲜血的，当利润达到10%的时候，他们将蠢蠢欲动；当利润达到50%的时候，他们将铤而走险；当利润达到100%的时候，他们敢于践踏人间的一切法律；当利润达到300%的时候，他们敢于冒绞刑的危险。”在利益的驱动下，众多企业都选择了以牺牲环境为代价去换取高额的经济利益，其结果可见一斑。出现了前文所述的众多环境污染以及环境问题，环境不断恶化，人民的生活水平、生活质量急剧下降。在此大背景下应运而生的《环境保护法》给我们带来了环境公益诉讼的可能性，环境公益诉讼不仅可以最大程度地保护我国自然资源和环境，而且还可以惩罚环境违法者、预防环境污染和环境破坏的产生、增强公民的环保意识、提高公民的环保责任感。同时，公司人类社会的一大发明——公司更是迅猛发展，其骄傲的代表跨国公司越来越多，将带来更多的环境污染问题，因此建立环境公益诉讼在国际安全保障问题上也具有重要意义。

2005年12月3日，国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第（二十七）项中指出“健全社会监督机制„„发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是国务院首次在文件中明确提出推动环境公益诉讼，可见由于社会的需求，政府开始注重这方面的发展。同时，广大学者们纷纷尽自己的最大力量去呼吁立法部门加快立法步伐，尽快建立我国的环境公益诉讼制度。随着人民生活水平的不断提高，人们对环境质量的要求也越来越高。我们有理由相信环境公益诉讼立法、完善的环境公益诉讼制度实施与中国社会主义法律体系之下指日可待。

五、当前环境公益诉讼的立法不足

1、中华人民共和国宪法对于环境公益诉讼的规定较少，并没有对环境公益诉讼作出直接性的规定，只是简单表现在个别法条中。作为根本大法的宪法，应当把握现实情况之所需，对符合时代发展大趋势的内容列入其中，为环境保护基本法律的制定提高指导，促进环境公益诉讼立法进程。

2、环境公益诉讼的诉讼难度过大，民事诉讼法、行政诉讼法对于公益诉讼的原告主体资格要求太高。我国《民事诉讼法》第108条规定：起诉必须符合下列条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。我国的《行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(1)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；(2)有明确的被告；(3)有具体的诉讼请求和事实根据；(4)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”可见，在我国现行的《民事诉讼法》《行政诉讼法》中，都对原告的诉讼资格做了严格的限制。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。法律也没有赋予一切单位和个人有对污染和破坏环境的行为具有提起诉讼的权利。因此，在司法实践中，环境公益诉讼几乎是处在无法可依的状况，我国应该尽快完善环境公益诉讼制度，使公民的合法权利和环境得到保护。

3、没有环境公益诉讼的管辖、审级规定。我国关于环境公益诉讼的法律并不完备，法院受理的多起环境污染和破坏的环境公益诉讼案件，都以没有管辖权、审级无法确定被裁定不予受理，使很多污染者逃避了法律的制裁。

4、环境公益诉讼缺乏独立地位，受到诉讼时效的限制。环境公益诉讼没有取得独立的地位，只能附属于民事、行政、刑事三大方面，成为民事环境公益诉讼、行政环境公益诉讼、刑事环境公益诉讼三种类型的诉讼。当为被告为行政机关时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用行政诉讼的有关规定；同理，被告为企业时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用民事诉讼的有关规定。

5、公益诉讼费用的交纳没有具体规定、举证责任没有合理配置。我国因为环境公益诉讼立法不完善的缘故，对于为了公益诉讼费用的交纳也没有具体规定、举证责任也没有合理配置。使得众多想提起公益诉讼的个体因为经济原因无力提起诉讼，无法承担举证责任，出现被迫的举证不能，极易导致法律不平等的状况。在此方面，美国走在了前面，《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院如认为合适，可以将依惯例由原告承担的那一部分律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理部分。我国也应当把减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用作为立法的一大重点，对环境公益诉讼费用的交纳作出具体规定、合理分配举证责任。

六、环境公益诉讼制度架构的完善

第一、适当的时候完善宪法，对环境公益诉讼明文规定。中华人民共和国宪法已经30年未再做修改，当前时代发展速度迅猛，社会日新月异，应当在合适的时候完善宪法，作出相应的增删。

第二、放宽环境公益诉讼中的诉讼资格。环境公益诉讼将公益引入到诉讼中，突破了以往诉讼中要求原告须是与案件有利害关系的当事人。环境公益诉讼最关键的问题就是诉讼资格的确立。只有放宽了诉讼资格，才能使环境公益诉讼发生。扩大原告的范围是因为环境是一种公共物品，任何公民都是环境的享有者和保护者。按照我国目前的法律，如果被告人无力提起诉讼，就很容易使侵权人逃避法律的制裁，这不利于社会的稳定。环境一旦破坏就很难恢复如初，如果赋予一切单位和个人以诉权，相信会很好地保护环境，也能使环境的损失降低到最小值。根据以上分析可知，要构建环境公益诉讼首先就要放宽公益诉讼中的诉讼资格。

第三、环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。为了使权利受到侵害的自然人、法人和其他组织尽快向法院寻求救济和节省司法资源，我国现行三大诉讼法均规定了诉讼时效，要求当事人必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失法院救济的权利。环境公益诉讼不同于传统的诉讼模式，它目的是保护国家利益和社会公共利益。最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170 条规定:“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的,不受诉讼时效期间的限制。”⑥这是出于保护国家利益而规定，而环境公益诉讼也具有这样的目的性。因此，我认为环境公益诉讼只有不受诉讼时效的限制，其才能发挥很好的作用。

第四、诉讼费用的承担。环境诉讼费用相对一般案件费用高昂，再加上因果关系的证明较为困难，需运用高科技知识和方法，其所需费用之巨，非经济能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院将按自动放弃诉讼处理，这使得被害人的权利得不到法律的有效保护，在未来修订的有关公益诉讼立法中务必要将该内容规定进去。

第五、确立环境公益诉讼独立地位，规定案件管辖规则，保障判决执行力——由法院直接执行。通过环境公益诉讼立法，确立环境公益诉讼的独立地位，不再局限于民事、行政、刑事诉讼法的限制，更好的保障被害人权利。同时明确规定管辖规则，使人民起诉有门、起诉有方，法律能够得到贯彻落实。我们可以注意到，在一般的民事诉讼案件中，只有义务人拒不履行义务，权利人才会申请人民法院强制执行。由于环境公益诉讼涉及的受害人数众多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往难以操作。为了能有效地保护对国家环境利益和社会公共环境利益，保护受害人利益，可以由法院直接执行生效的裁判文书，以达到环境公益诉讼的目的。

七、环境公益诉讼制度建设期望

由于环境被不合理开发和利用，我们面临着严重的环境破坏与污染，我们的生存与发展受到了严重的挑战。在解决环境污染与破坏方面问题，环境公益诉讼显得愈发重要。由此而产生的环境公益诉讼在西方已有较为成熟的理论和实务基础，在我国目前还处于较为薄弱的起步阶段，需要构建完善的理论基础和较长时期的实践摸索，相信通过我国理论界和实务界的共同努力，通过法律的修改、制定，一定能够确立有中国特色的环境公益诉讼制度。

参考文献：

① 董开军, 张卫平, 俞灵雨.民事诉讼法修改问题研究—中国法学会民事诉讼法学研究年会论文集2011年卷[D].厦门:厦门大学出版社, 2011年6月.519页

② 徐安住, 甘德怀.司法创新—从个案到法理的展开[M].北京:中国检察出版社, 2004年4月.172页

③ 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版23-25页

④ 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版26页

⑤ 邓一峰.环境诉讼制度研究[M].中国法制出版社,2008.第1版第第79页,113页

⑥ 唐力.新旧合同法比较释义例解[M].北京:中国检察出版社, 1999.1934页