第一篇：试论我国建立行政公益诉讼制度之构想
试论我国建立行政公益诉讼制度之构想
行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，目前，行政公益诉讼形式在我国尚未为法律所认可。但是，从对西方法治国家行政公益诉讼制度的经验和法理思考，以及目前我国国内出现的众多具有行政公益诉讼性质的案件和民众对行政行为进行深层次监督的呼声日益高涨的形势来看，在我国建立行政公益诉讼制度既有理论基础，又是现实需要，并将成为我国下一步行政立法工作的重要议题。本文仅对我国行政公益诉讼制度的建立提出一些浅略的构想。
一、行政公益诉讼的法理渊源
(一)行政公益诉讼的概念
行政公益诉讼，简称行政公诉，是指长期居住在该国行政管辖范围内的自然人、法人或其他组织(一说认为应当是公民、法人或其他组织)认为行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。
(二)行政公益诉讼的起源
行政公益诉讼既然冠名以公益，应当为公益诉讼的一个分支。公益诉讼的概念最早源于古罗马法。当时的古罗马法将诉讼划分为私益诉讼和公益诉讼两种模式，其中私益诉讼是指为保护个人所有权益的诉讼，仅特定的当事人才可提起;而公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。可见，古罗马的市民如果是以维护公共利益为目的，为
维护法律及社会秩序，就可以提起公益诉讼，且并不要求提起公益诉讼的原告与所诉之利益有利害关系，即可以是无利害关系的人。近代西方各国大多引入了这种诉讼制度。
(三)国际社会建立行政公益诉讼制度的先进经验
现代公益诉讼的创始国美国在《反欺诈政府法》、《谢尔曼反托拉斯法》、《克莱顿法》、《环境保护法》中均对公益诉讼制度进行了具体设定：《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗政府、索取钱财后，有权以美国政府的名义控告实施该欺骗行为的一方，并在胜诉之后分享一部分罚金;《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反反托拉斯法令的公司，司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提起诉讼;后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充，增加了诉权的主体;在《环境保护法》中，公民可依法对违法排污者或者未履行法定职责的联邦环保局提起诉讼，要求违法排污者停止排放、消除污染，赔偿遭受污染损害之公民的损失。美国的行政公益诉讼被称为 私人检察总长制度，在1943年的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中，法院指出，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请，国会有权依法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。因此在私人代表公共利益进行诉讼的时候，往往是原告个人的利益较小，而公共的利益比较大，从一定程度上体现了公共权力的最大化保护以及保护的可适用性。
在日本，行政公益诉讼 又被称为民众诉讼，日本《行政案件诉讼法》第5条中规定：民众诉讼不限于救济起诉者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼，与直接请求有关的诉讼，居民诉讼，基于宪法第95条居民投票的诉讼，有关最高法院法官的国民审查的诉讼。这种以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关和公共性权利机构的行为。此外，还有法国的越权之诉、英国如果有充分的证据证明政
府机关或权力机关滥用权利，致使数千臣民受害，那么最终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律的宪法原则等都是行政公益诉讼制度的法律体现。
相比之下，我国目前在公益诉讼，尤其是行政公益诉讼的立法或者司法实务方面却没有较大进展，这种状况的持续不利于社会主义法制建设的全面展开及依法治国方针的贯彻落实，不利于我国建立社会主义和谐社会的总体目标的实现以及市场经济的长足进步和发展。
二、设立行政公益诉讼制度的必要性
1996年2月9日，在中共中央举办的中央领导法制讲座上，江泽民同志强调：实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化;就是广大群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务;就是逐步实现社会主义民主的法制化、法律化。2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议公报》中指出：要加强制度建设、保障社会公平正义，完善民主权利保障制度、法律制度、司法体制机制、公共财政制度、收入分配制度、社会保障制度。而依法行政、建立完备的行政监督机制正是保障社会公平正义，完善民主权利保障制度的必要前提。依照我国《》之规定，只有公民、法人或其他组织认为侵犯其自身合法权益时，方有权利提请司法审查(提起行政诉讼);如果政府权力机关的行为侵害了社会公共利益，而这种侵害与个人(私人)没有直接利害关系，个人则无权就侵害行为提请司法审查。这种封闭的权力分立与相互制衡的立法理念一方面使得公权力呈无限扩张的趋势，在我国负有监督职责的机关之间又往往存在利害关系或者领导上的关联关系，这就会出现监督机制貌存实无的局面;另一方面也使得各种权力日益聚合为一个拥有自身利益的体系，堵塞了公民管理国家事务、主张各种权益的途径，违背了人民主权的根本法理，也使得社会公平正义、保障民主权利成为水中之花、镜中之月。
而作为构成社会的最基本元素的私人同时也是公权力运用的最直接利害方，社会利益与其私人利益息息相关，私人永远是第一个知道自己或者整体利益被侵害的主体，也是最彻底的社会利益维护者，虽然我们有人大、信访、党纪政纪等各种对政府机构和人员进行监督的途径，但真正说来，只有诉讼等法律程序才能将政府机构和人员置于民众平等的地位，对其行为和权力构成强制性约束，确立其人民公仆的理念。[1]因此，要想解决监督机制所造成的痼疾只能依靠和运用公权力以外的力量--社会力量暨私人力量，赋予公众力量以对侵害公共利益的公权力行使提请司法审查的权利，这样更有利于对公权力行使的监督和制约，也是促使权力机关合理、合法运用公权力、依法行政的有效手段，为促进社会公平正义，完善民主权利提供有效的保障。
三、我国设立行政公益诉讼制度的可行性基础
(一)设立行政公益诉讼制度的法律依据 行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更主要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是民主权利的一个表现。[2] 《中华人民共和国宪法》第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。由此我们可以看出：(1)人民是国家的主人，国家的一切权力来源于人民。(2)人民可以在法律允许的范围内通过一切正当的途径和形式参与管理国家事务。第四十一条规定中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害，第一百二十九条规定中华人民共和国人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。赋予了公民、监察机关对国家机关和国家工作人员的职务行为进行监督的权利。行政公
益诉讼从司法程序上为人民参加国家事务的管理提供了有效的途径。因此，基于公益的需要提起行政诉讼符合我国宪法的基本精神。
(二)设立行政公益诉讼制度的社会基础 随着法制建设的深入，我国公民的法律诉讼意识已有很大的提高。近年来，我国出现了多个具有行政公益诉讼性质的案例，但我们也应当看到，现阶段行政诉讼过程中出现的不想告、不敢告、告不了的现象仍一定程度的存在。因此，建立完善的行政公益诉讼制度已成为当务之急。
在我国，需要通过行政诉讼保护公共利益的情形和种类很多，大致包括国家公共利益、公众或群体公共利益、公平竞争的公共秩序等。然而，在我国现实生活中，存在着大量公共利益遭受违法行政行为侵害而得不到行政诉讼救济的情形。如，《中华人民共和国宪法》第六条规定中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。从中我们可以看出，国有资产属于全民所有，人民政府只是代为行使所有权对国有资产进行管理。在国有资产的管理及处置过程中，个别负有国有资产管理职责的公权机构对国有资产疏于管理，更有甚者直接插手各种违法操作，致使国有资产大量流失或者减值，严重侵害了公共利益。现行行政诉讼法将原告资格仅限于私益直接受损之情形，使国有资产被侵犯的行政案件无法进入司法审查的范围。再如一些企业受于短期利益驱使，在生产中忽视环境保护，使环境污染和破坏问题日益恶化侵害公众利益的行为，政府在工程的审批、招标、发包过程中的违法行为侵害公众利益的行为，以及政策性价格垄断行为等等，也均因为现行行政诉讼制度的局限性，公民无法运用司法权来制约行政权，公益之维护陷入困难重重的境地。没有一个社会能够消除公共利益的理念，因为它根植于人性的共有成份中，因此建立行政公益诉讼制度是人民群众普
遍愿望和意志的体现，而人民群众对保护公共利益的这种迫切需要，构成了我国建立行政公益诉讼制度的社会基础。
四、行政公益诉讼的构建初想
(一)行政公益诉讼原告主体的确定
1、行政诉讼原告资格的含义 行政诉讼原告资格是指公民、法人或其他组织能够提起行政诉讼所应具备的条件。原告资格、起诉条件、原告，这三个概念既有联系又有区别。起诉条件指行政诉讼法规定的当事人提起行政诉讼所必须符合的条件。如我国《行政诉讼法》第41条规定，起诉必须符合下列条件：①原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;②有明确的被告;③有具体的诉讼请求和事实根据;④属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。原告资格、起诉条件、原告三者之间的关系为：原告资格是起诉条件的组成部分，但不是唯一的条件，具有原告资格的人提起行政诉讼必须同时符合其余的起诉条件时，方能被法院受理，这时具有原告资格的人才采取得了原告的当事人地位。
2、行政公益诉讼原告主体的条件要求 和传统的私益性行政诉讼原告资格制度相比，公益性行政诉讼原告资格制度在以下方面应有不同： 第一，以享有公益性行政诉讼原告资格以法律法规特别规定为限。基于公益诉讼突破了传统诉讼利益理论的要求，更多的是一种立法政策，须以法律法规特别规定为限。公益性行政诉讼的提出应当出于维护公共利益的需要，仅限于公共利益受到违法的行政作为或者不作为行为引起的行政争议。二，涉及侵害国家利益与涉及侵害社会公共利益之诉讼主体应当区分设定。涉及侵害国家利益的案件一般比较复杂，作为私人而言其很难取得相关证据予以证明侵害事实的存在，鉴于私人并没有国家赋予的公权力的辅助，虽然其拥有国家宪法所赋予的监督权，但在涉及侵害国家利益这种侵害结果相对隐秘、侵害行
为人背景复杂的情况之下行使该监督权的可能性微乎其微，因此应当由担负监督职责的国家权力机关利用其掌握的国家资源对侵害案件进行调查，在确认侵害事实存在后代替国家对该侵害行为提请司法审查的方式行使监督权。如果受到损害的不是国家利益，而是社会公共利益，那么，可以考虑让一些代表公共利益的社会团体、协会以及自治组织提起诉讼。至于私人是否有权以原告身份提起行政公益诉讼，笔者认为应当是允许的，因为各类团体、组织一旦形成无论其组建目的如何，都将形成不特定的利益组合形式，在利益的驱使下其履行社会监督职责的全面性不得不令人怀疑。而对于私人而言，在不侵害其利益或者关联利益的情况下，其提起诉讼的几率非常小，几乎不可能出现滥用司法资源进行诈害诉讼的情况。
(二)行政公益诉讼案件的受理条件及形式探讨
如前所述，行政公益诉讼的主体可以是检察机关、特定团体、组织，也可以是私人，其中私人作为诉讼主体的过程自不待言，但检察机关、特定团体、组织对案件的受理形式殊值探讨。盖因检察机关、特定团体、组织为原告提起行政公益诉讼绝大多数是由私人举报或要求而为之，而但凡权力机关多多少少都会有官本位思想，但凡团体、组织都会形成相应的利益集团，如何保证私人的举报或者控告得以合理的执行将成为关键性的问题。笔者认为，检察机关、特定团体、组织应当建立社会举报、控告登记备案以及相关材料收取备案存档制度，当举报或控告人有证明侵害事实的证据，检察机关、特定团体、组织应当受理该案件并承担受理后案件证据的收集工作;当举报或控告人没有证明侵害事实的直接证据，但检察机关、特定团体、组织认为可能有相关侵害事实存在时应当进入调查机制，对侵害事实是否存在展开调查并着手收集相关证据，调查认定侵害事实存在的应当正式受理该案;当举报或控告人没有证明侵害事实的直接证据，检察机关、特定团体、组织认为有相关侵害事实存在的可能性不大时，可以书面方式通知举报或控告人不予受理，但应当对该举报、控告登记备案并做好详细的纪录。当对相同侵害事
项举报、控告人超过一定人数时，检察机关、特定团体、组织应当正式受理该案并展开调查，并将调查结果向社会公示。
(三)举证责任的分配
根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的举证原则是被告负举证责任。那么提起行政公益诉讼应如何分配，笔者认为应当分为三个部分分别由原、被告分别承担举证责任。
1、对证明被告的行为损害公益或可能损害的事实方面的证据，由原告负责提供。因为原告以此为由启动了行政公益诉讼程序，原告应当对自己的观点及所述事实承担举证责任。
2、对具体行政行为的合法与否及依据的相关法律法规，由被告负责提供，这是依法行政的要求决定的，也与一般的行政诉讼的举证要求相一致。
3、对其他程序上及民事上的有关事实等，仍应遵循谁主张，谁举证的基本原则。
(四)一事不再理原则的适用及集团诉讼的问题
公益性行政诉讼的典型特征就是对一可诉行政争议提起诉讼并不要求起诉人和行政争议之间有诉讼利益，原告资格非常的广泛，可能出现就同一行政行为多数人都可提起诉讼的情形。传统的一事不再理原则就是同一个争议或者案件法院不能审判两次。因此，公益性行政诉讼中虽然多数人可以就同一行政行为享有理论上的原告资格，但法院受理的次数只能是一次，才能满足传统的一事不再理原则，笔者认为对于一项行政行为如果人民法院已经作出生效的裁判文书，则对该案件的执行申请人可以不局限于提起诉讼之原告，可依确定行政公益诉讼原告资格的方式确定申请主体。里就存在一个选择的问题，或者赋予首次起诉人一种排他性的原告资格;或者设置一种类似必要共同诉讼的集团诉讼(人数众多的情况下)。如果赋予首次起诉人一种排
他性的起诉资格，可能会出现这样一种情形，首次起诉的人因为并不是和案件有诉讼利益的人，也许不会积极行使诉讼权利，案件的最后结果极有可能是公共利益未能得到维护，而且还断送了其他更有能力维护公共利益的起诉人的司法救济机会。
因此，笔者主张采用集团诉讼模式来回应传统一事不再理原则对公益性行政诉讼的要求。法院在受理了某个公益性行政诉讼之后，可以发布公告，让其他有公益心或者对案情有帮助的个人或组织来参加公益诉讼，如果人数众多还可以推举诉讼代表人，这样一来既可以实现对一事不再理原则的遵守，也可以调动广大民众对公益维护的积极性。
(五)行政公益诉讼的审判和诉讼费用的承担
在诉讼费用承担上，按照诉讼法原则，诉讼费用一般由原告预付，最终由败诉当事人负担，但是我们应该注意到这样一点，即公益性行政诉讼的建立是为了开辟一条普通民众督促政府执法的途径，其性质富有浓厚的公益色彩。普通百姓赢了官司，主要不是自己而是大众将从中获得利益;而输了官司则由个人背上败诉的名声和沉重的诉讼费用负担。因公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用的数额可能很大，往往是公民个人和一般组织难以承受的，如果诉讼费用及相关费用仍由败诉人承担，恐怕会使普通老百姓因经济上的考虑而望而却步，如果仅因公益诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，无异于强迫公民放弃对社会公益的保护请求。
因此笔者认为可以采取不预受诉讼费的做法，如原告胜诉，诉讼费当然由被告负担;如原告败诉，可视案件的不同，向原告收取低廉的费用，但原则上应设定原告不负担诉讼费为宜。对需要进行鉴定、检测、检验的案件，笔者认为，涉及的相关费用应从政府部门成立的专门基金中支取，不管原告胜诉还是败诉，都由政府部门承担。如此会促进广大民众对公共利益的关心，也加强行政机关依法行政的高度责任感。
五、结语
行政公益诉讼制度对于依法行政，避免国家利益和公共利益受损具有积极的意义，在有效监督行政执法权方面无疑具有重要的现实意义。因此，在我国应当尽快建立行政公诉制度，以其更好保护国家和公民双方的合法权益，促进社会和谐发展。
第二篇：关于我国建立行政公益诉讼制度的思考
关于我国建立行政公益诉讼制度的思考
【内容提要】行政公益诉讼是近年来的社会热点问题，当今世界大多数国家都建立了行政公益诉讼制度。而由于我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，这样当行政主体违法行政行为或不作为侵犯社会公共利益时，公民、法人或者其他组织便无法通过司法手段监督行政行为来维护社会公益。本文通过对行政公益诉讼制度的沿革、意义、国外行政公益诉讼制度等方面的介绍分析，提出在我国建立行政公益诉讼制度的必要性，并对如何构建该制度作了粗略的设想。指出我们必须借鉴国外成功经验尽快建立我国的行政公益诉讼制度，以维护社会公共利益。使我国现行的行政诉讼制度得以发展和完善，推进我国法治国家的建设进程。
【关 键 词】 公共利益；行政公益诉讼；制度构建
引 言
近年来，随着行政诉讼的不断发展，行政公益诉讼问题开始受到我国法学界的关注。能出现这样的情景，是与一系列具有公益诉讼性质的新型案件的出现息息相关的。虽然这些案件最后大都是被法院不予受理或驳回起诉，然而在当前，公共利益受到行政行为侵害的情况在我国屡有发生，如何通过行政诉讼来保护公共利益显得极为迫切。
当传统诉讼法理论面对现实中出现的新型诉讼实践或要求越来越感到力不从心时，我们需要对我国的行政诉讼理论进行深刻反思。并以此为契机，吸纳国内外行政诉讼的先进理论，寻找行政诉讼法发展的突破口，以一种新的开放的视角去看待行政诉讼法，使行政诉讼发挥最大的效用。
笔者认为，从监督行政主体依法行政、维护公共利益、维持正当合理的社会公共秩序的角度出发，我国应当尽快建立行政公益诉讼制度。
一、行政公益诉讼制度概述
（一）行政公益诉讼的概念
公益诉讼源于罗马法。是指为保护社会公共利益所进行的诉讼，除法律有特别规定之外，凡市民均可提起。i它是由于维护公共利益力量的不足而产生的。行政公益诉讼则是近代资本主义法制的产物。而在我国，由于多方面的原因，行政公益诉讼制度尚未建立。故此，学者们对其也有不同的理解。
笔者认为，所谓行政公益诉讼，是指公民、法人或者其他组织（包括代表国家的检察机关）认为行政主体的行政行为侵害或者有可能侵害公共利益时，以自己的名义向人民法院提起诉讼，以维护社会公共利益的活动。
（二）行政公益诉讼制度的沿革
行政公益诉讼起源于古罗马。古罗马的程式诉讼分为私益诉讼和公益诉讼，前者是保护个人利益的诉讼，仅特定人才可提出；后者是保护社会公共利益的诉讼，除法律有一特别规定者外，凡市民均可提起。ii现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行。罗马当时的政权机构比较简单，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。虽然早在古罗马公益诉讼就已经存在，但真正引起广泛关注却是在20世纪。二战以后，人们的法律权利观念发生了重大的改变，人们认识到作为公法的行政法既要同私法一样保护公民的私益，又要维护社会公共利益。行政权作为国家权力的重要组成部分，维护和促进公益是其天然的职责，行政机关是接受全体公民的委托行使权力的。倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对行政主体违法行为的监督，不符合现代行政法的要求。
美国是行政公益诉讼的创始国。早在20世纪初就有相关人诉讼、市民提起的职务履行令和纳税人提起的禁令请求诉讼等类似行政诉
讼的诉讼类型。至20世纪40年代，行政公益诉讼在美国正式确立。iii发展到当代，英国、法国、德国、日本、意大利等国家也都相继建立了行政公益诉讼制度。
（三）行政公益诉讼制度的意义
1、保护权利
权力来源于权利，权力应该服务于权利。当权利受到权力侵害时，就应该对权利进行有效的救济。
法治社会要求法律对公民权利予以充分保障，建立完善的权利保障制度。权力的本质应当是保护权利、服务于权利。法律每宣告公民的一项权利，就等于同时宣告了国家权力的禁区。国家公权力是个人权利的最大威胁，为了限制行政权力在公共领域的滥用，就必须在这一领域对公民权利进行宣告，这才符合法治社会对公民权利保障的要求。iv
权利具体体现为某种利益，社会公共利益是公民利益的延伸，社会公共利益必须以切实有效的诉讼手段为依据。就我国而言，立法者往往局限于创制的层面，而忽视从将来法律实施的前瞻性角度关注法律的可诉性问题。虽然我国宪法和法律对公民的社会公共权利作了很多宣告，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。有权利就有救济，权利受侵害者都应该享有申请救济的资格。司法必须成为保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。总之，公民的基本权利，包括社会公共权利，都应该得到司法的保护。但由于公共权利往往并没有直接的代表人，因此，必须赋予普通公民为维护公益提起诉讼的权利。
2、制约行政权
“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”这是万古不易的一条经验。权力在运行中存在着扩张性、腐蚀性，所以必须确立权力依法行使的原则，对权力要进行有效的监督。从权力配臵的角度看，最重要的监督应该是“以权力制约权力”。西方国家实行分权制衡，比较充分的体现了“以权力制约权力”的精神。我国司法权不是建立在与行政权相区分的基础上，因而我们看到的是两者简单意义上的分工关系，司法权至今仍然存在严重的行政化倾向。
行政诉讼实际上就是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约。依照司法最终解决的原则，只要有侵害就可以提起诉讼。那么行政机关对公共利益的侵害也当然可以通过司法途径解决。建立行政公益诉讼制度，可以扩大受案范围，使司法权对行政权制约力度得以加强。同时，也使得公众可以以国家主人的姿态自觉地参与公共事务，监督政府，这也能更好的体现主权在民的宪法原则。
3、节约司法成本
“诉讼经济是指以较小的诉讼成本，实现较大的诉讼效益，或者说为实现特定的诉讼目的，应当选择成本最低的方法与手段。经济的实质是诉讼的投人产出比。”v基于对国家司法资源的有限性和当事人物力、财力、精力的有限性的考虑，行政公益诉讼不以单个受害个体提出诉讼为前提，这对于保护受害人和整个社会的利益都是有利的，符合诉讼经济的原则。在另一方面，行政公益诉讼的提起不以发生实质损害为要件，体现了防患于未然的预防功能，实现了社会利益的最大化,节约司法成本。
二、域外行政公益诉讼制度考察
（一）英美法系国家的行政公益诉讼制度
英美法系行政公益诉讼制度以美英两个国家为代表，主要是依靠判例的形式形成和发展行政公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。
1、美国的行政公益诉讼制度
美国是现代行政公益诉讼的创始国，其适用行政公益诉讼的案件范围较其他国家更为广泛。美国行政公益诉讼制度的最初建立是在20世纪40年代，美国的行政公益诉讼是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家并不将行政公益诉讼与其他普通诉讼相区别，即在美国行政公益诉讼与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。
美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查。”法院在司法审查中逐渐确立了“事实不利影响”这一原告资格标准，即相对人只要其权益受到了所指控的行政行为的“不利影响”这一原告资格标准，就具有了原告资格。vi而不论这种利益是否有特定法律的直接规定，也不论这种利益是人身利益、财产利益还是其他利益。此外，国会有权以法律指令检察长以外的其他当事人就行政行为申请司法审查，主张公共利益，检察官在提起或参与的诉讼中，享有参与的权利，可以发表争议意见，还享有一定程度的调查权。
2、英国的行政公益诉讼制度
英国对行政公益诉讼的规定相对保守，它的行政公益诉讼制度主要是通过一个一个的判例逐步确立的。
19世纪的英国，“除非有个人有着自己的个人冤情，否则法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成[7]百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”然而，针对日益膨胀且极易对公共利益造成损害的行政权力，传统的诉讼制度将原告仅仅限定为直接利害关系人的做法，恰恰与人们要求有效控制行政权力的呼声背道而驰了。于是，在英国法律中规定了一种混合程序，即用公法名义保护私权之诉，具体是指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。通过出借他的名字，检察总长使得禁止令和宣告令这些基木上是捍卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像普通私人诉讼一样进行下去，在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。vii
（二）大陆法系国家的行政公益诉讼制度
1、德国的行政公益诉讼制度
德国十分注重在诉讼中对公共利益的保护，认为对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。为此，专门确立了公益代表人制度并由其参加诉讼，这是德国行政诉讼的一大特点。德国行政法院法规定，在联邦行政法院中设有一名检察官，为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。但不包含纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于政府。并且规定，根据州政府法规规定的准则，高等行政法院或行政法院内各设一名公益代表人，可一般或就特定案件，授权该代表，代表州或州机关。
2、法国的行政公益诉讼制度
法国的行政诉讼可分为完全答辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉。其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度。是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项行政决定的合法性，并撤消违法的行政决定的救济手段。行政法治原则最切实的保障就是公民有权请求法院撤消违法的行政决定.使之失去效力。由于越权之诉能够发挥这样的作用.因而成为保障行政法治最有效的手段之一。从越权之诉的性质出发，可以说任何人都能向法院起诉请求撤消违法行政行为。这样越权之诉就可能成为全民之诉，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只规定公民在自己的主观“法律权利”受到侵害时才能提起越权之诉，则司法权对行政机关的监督和对行政法治原则的保障也将无法实现。故现今的越权之诉既不是全民之诉，也不限制当事人须在主观权利受到损害时才可提起。它采取了一种折衷的做法，即只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。
3、日本的行政公益诉讼制度
日本采取了由判例法和成文法双管齐下来确立行政公益诉讼制度的做法。在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。根据日木《行政案件诉讼法》第5条的规定：行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。而民众诉讼是指请求纠正国家或者公共团体机关不符合法规的行为诉讼.并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上利益无关的资格提起的诉讼。
（三）域外行政公益诉讼制度之启示
考察行政公益诉讼制度在上述相关国家产生和发展轨迹。我们可以看到，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，通过诉讼形式来控制行政权力、维护公共利益的行政公益诉讼，正在走出极度受限制的困境。大多数国家对行政公益诉讼持支持态度，这些国家的实践和理论，对行政公益诉讼制度几乎是空白的我国来说，无疑具有巨大的启发意义。
从国外行政公益诉讼的相关制度看，它所保护的权益相当广泛，因此，行政公益诉讼作为对行政权力的一种监督方式，作为维护和保障公共利益的一种补充手段，被越来越多的国家所重视。然而，为了解决行政公益诉讼与现行诉讼制度的冲突，这些国家一开始都没有急于对行政诉讼制度进行改造，而是在既有的法律框架内，通过审判实践扩充相关法律条文的内涵这样一方式来慢慢实现的。
各国的行政公益诉讼制度表明，随着社会的发展，行政公益诉讼的原告资格越来越宽泛、受案范围也在不断拓展、公民提起公益诉讼的意识在增长，所有的一切都表明在我国建立行政公益诉讼制度也是必然的趋势。当然，建立和完善行政公益诉讼制度必然也必须是一个循序渐进的过程。这一过程可能会导致各种社会力量的冲突与矛盾，如司法权与行政权的相互监督与协调、权力与权利的对立与统一等问题。然而，这些都是建立一项新制度必须经过的阶段，行政公益诉讼不能因有这些必须面对的困难和障碍而搁臵或放弃。恰恰相反，因势利导地推进行政公益诉讼制度的建立，才能够逐步解决上述矛盾，最大限度的维护社会的和谐与稳定。
当然，由于各国法制传统、诉讼文化和经济水平等方面的不同，我们也不可能将别国的理论与实践经验完全移植或照搬。而应在我国现有的行政诉讼制度基础上，借鉴各国的成功经验，建立适合我国国情的行政公益诉讼制度。
三、我国行政公益诉讼制度的建构
（一）国行政公益诉讼制度的现状
完整的诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对国家和社会公共利益的保护。我们知道，无救济就无权利，公民仅在名义上享有宪法和法律赋予的社会公共权利，却没有司法救济作保障，公共权利就是空谈。当前，我国经济正处在快速发展阶段，经济建设中对环境的破坏、国企改革过程中的国有资产的流失等侵害公共利益的情况时有发生。但现阶段在我国建立行政公益诉讼制度还存在种种障碍，法制的不健全、公众法律意识的淡薄等问题都需要研究和解决。我国行政公益诉讼制度的缺失，落后于时代，在很多领域都造成了不良后果。
（二）我国建立行政公益诉讼制度必要性分析 由于行政公益诉讼制度的缺失，行政权侵犯公共利益的事件层出不穷。同时，随着现代化程度的提高，人与人之间的关系，人与社会之间的关系日益紧密。个人利益与群体利益之间的依存与影响越来越密切，需要有更多的人来关心公共利益的维护，也需要更多的人懂得用法律来维护与自身密切相关的公共利益。因此，建立行政公益诉讼制度是很有必要的。
1、维护公共利益的客观需要
目前，我国正处于社会转型关键时期，由利益关系和利益格局变化引发的各种矛盾和冲突十分突出。政府及其公务员在市场经济条件下有着自身的利益诉求，他们象经济市场的经济人一样追求利益最大化。许多违法、不当的行政行为就是在维护公共利益的旗臶的掩护下，行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实，导致普通公民的合法权益和社会公共利益都受到损害。而公共利益的维护常常因为没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。实践中，国有资产流失、公共工程招标、审批中的违法行为、招商引资引来污染企业造成环境污染、野蛮圈地拆迁、形象工程、铁路行业价格垄断等领域，公共利益受到严重损害却得不到司法救济。如何维护貌似强大实质却异常脆弱的公共利益，在行政诉讼领域内建立行政公益诉讼将是维护公共利益的有效途径。
2、控制行政权力，促进依法行政的需要
依法行政是依法治国、建设社会主义法治国家过程中对行政机关提出的基本要求。它一方面是要保证国家行政权力的依法实现，使国家行政管理的职能被正确行使;另一方面是要防止非法行政，保护公民的合法权益。依法行政是行政机关和行政官员对国家、社会、公民负责的统一。我国行政权的发展从一开始就处于极度膨胀的状态,一旦行政主体不当或滥用权力,就会给公民、法人、其他组织的人身、财产以及社会公共利益造成损失。但是我国的行政监督体制又先天不足，缺少专门的监督机制和有效的监督手段,也难以对行政权力的运行进行经常化的检查。司法审查因为受案范围、原告资格的限制,对众多的行政违法案件也爱莫能助。因而就会经常出现侵害公益而又得不到法律救济的现象。建立行政公益诉讼制度,加强司法权对行政权的监督,是人民群众的普遍意志和愿望的体现,也符合现行《行政诉讼法》的立法宗旨,有助于行政机关依法行政,为实现依法治国创造有利条件。viii
（三）我国建立行政公益诉讼制度可行性分析
1、建立行政公益诉讼制度有法律依据
我国宪法为了保护公共利益、确保各社会主体充分享有权利和履行义务，作出了一系列原则性的规定。例如:《宪法》第二条规定了“一切权力属于人民”的原则。第三条第二款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负贵，受人民监督。”第十二条规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”
我国现行的行政诉讼法中也有不少规定体现了行政公益诉讼制度的精神。如《行政诉讼法》第一条:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”从立法目的的角度，该条反映了立法者意图通过诉讼方式来监督行政、维护公益的控权思想。另外，《行政诉讼法》第十条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第六十四条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这些规定印证了现行行政诉讼法与行政公益诉讼制度的相容性。因为，鉴于人民检察院的“公益代表人”的法律地位，它通过抗诉所提起的新一轮诉讼，其真正目的并非是为了维护哪一个具体当事人的合法权益，而是为了通过这样一种司法手段来控制行政权力，实质上就是要维护公共利益。所以说，建立和实行行政公益诉讼制度也是有着宪法和行政诉讼法上的依据的。
2、司法实践为建立行政公益诉讼制度奠定了初步的基础 行政诉讼法实施之初，限于经验缺乏，理论尚不丰富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被诉具体行政行为的相对人。这一情况很快就得到了突破，人民法院开始受理自身权利义务受到具体行政行为影响的相关人提起的行政诉讼。在审查起诉人是否具有原告资格时，人民法院在理解起诉人与被诉行政行为间存在的“法律上的利害关系”时，不再强调起诉人的权利义务因被诉行政行为发生了增减得失，而是以被诉行政行为是否对起诉人的权利义务产生了实际影响为标准。
日益提高的法官整体素质，也为设立行政公益诉讼创造了条件。目前我国法官的素质已有了较大的提高，各级法院都十分重视对在职法官的培训。另外，法院对各大高校的法律专业毕业生的不断吸纳，必然会大大推动在法院内部形成有共同知识背景的职业法律家群体的进程。
（四）在我国建立行政公益诉讼制度的设想 行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，它在我国的确立需要深人细致的理论准备和一定时期的实践探索，且该制度创设本身即包括原告资格范围、被诉对象范围、举证责任、诉讼费用等多方面的配套改革和整体架构。笔者就以下几个方面提出一些粗浅看法。
1、行政公益诉讼的原告资格
为使公益保护获得可诉性，不应苛求申诉人须与本案有直接的利害关系。作为社会主义法律制度的重要组成部分，我国诉讼法律制度中并不缺乏维护社会、公共整体利益的思想，但由于“直接利害关系”这一条件的限制，无法在司法程序中得到有力的体现。如果取消对直接利害关系的限制，赋予公民、法人或其他组织对损害国家、社会公共利益的行为，以自己的名义向法院提起诉讼的权利，则无论对国家、社会而言都是一项切实有效的权益保障制度。
行政公益诉讼的原告范围至少应包括公民、社会团体和检察机关。行政公益诉讼的提起人不限于为了保护自己的权益而向法院提起诉讼的人。由于违法行政行为侵害的对象是公共利益，应该使受到侵害的主体都能通过诉讼获得救济。公民、社会团体和检察机关都应该成为行政公益诉讼的原告。因此，应该修改行政诉讼法，建立行政公益诉讼，赋予广大的公民法人或者其他组织以法律上的原告资格。ix
2、行政公益诉讼的受案范围
我国现在的行政诉讼制度仅限于对具体行政行为提起诉讼，而要建立行政公益诉讼制度，把抽象行政行为纳入法院的受案范围是一个不容回避的事实。
针对侵害公益的行政行为提起的诉讼能否为法院所受理，还要看该行政争议是否属于行政诉讼的受案范围。在此意义上，受案范围可看作是原告资格的前提。法治发达国家所规定的行政诉讼受案范围，一般采取的是列举排除式加概括肯定式，即先通过立法判例确定不宜受理审查的行为，然后规定其余的所有行政行为或者公法上的争议均属于法院审查的范围。
传统行政法理论不把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，不受司法审查，主要是认为抽象行政行为可以通过其他行政方式进行监督，具有较多的政策性成分和自由裁量因素，不适于法院审查等原因。
但是，从实际情况看，目前其他的监督机制很难有效的发挥作用。权力机关的监督由于缺乏启动机制而始终无法真正发挥作用。上级机关的监督也往往流于形式，备案审查制度由于属于事前监督，作用也很有限。尽管行政复议法在监督抽象行政行为的问题上有一定突破，但由于复议监督是一种伴随具体行政行为的审查监督，相对人不能直接对抽象行政行为提起复议申请，故通过行政复议对抽象行政行为的监督的范围也很窄。所以，只有将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根木上扭转大量抽象行政行为违法损害大众利益的境况。x
3、行政公益诉讼举证责任的合理分配
关于行政公益诉讼举证责任的负担问题，我国行政法学界有过激烈的争论。举证责任的分配，受诉讼当事人举证能力的制约，在现行的行政诉讼制度下，对于具体行政行为的合法性的举证责任是由作为被告的行政机关来承担的。在行政公益诉讼制度建立之后，仍应遵循 被告对行政行为的合法性承担举证责任的原则，也就是说被告不仅要证明自己具体行政行为的合法性,在必要时也要证明其抽象行政行为的合法性, 而原告只需要承担证明被诉行政行为存在或者可能存在对公益的损害的举证责任即可。
4、行政公益诉讼的费用承担
诉讼费用问题，是行政公益诉讼程序保障中不容忽视的一个环节。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担。实际操作中，则由原告先行预付。我国也是一向采用败诉人承担的原则。建立行政公益诉讼制度，目的是更好的维护公共利益，但是因为公益诉讼案件一般牵涉的面比较大，诉讼费用非常可观，如果不考虑社会组织、个人为行政公益诉讼负担的诉讼成本，公益诉讼制度在实践中将难以操作。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法律中对诉讼费用的承担作有利于原告的规定。首先，由检察院提起的行政公益诉讼的费用承担。诉讼费用由国库支付。其次，原告为公民或社会组织时的诉讼费用承担。有必要设立这么一个制度:在提起公益诉讼时，不需要预先交纳诉讼费用，待案件审结后，由败诉方来承担案件诉讼费用，并且这种收费应当是象征性的。因为原告提起诉讼并不是为了私利，他更多的是出于对保护公共利益的考虑，所以国家应该对这种行为持鼓励态度。
结 论
行政公益诉讼是宪政发展的必然产物。它的建立，使司法权对行政权的监督制约更为深入、全面。行政公益诉讼制度对于维护国家和社会的公共利益、完善我国司法制度、提高公众法律意识和推进我国的法治建设，将起到非常重要的作用。
当前，行政公益诉讼制度在我国尚处于理论探索阶段。建立我国行政公益诉讼制度，一方面需要对传统诉讼观念的突破，进行理论的创新；另一方面，也要在实践中不断进行探索，从而有效地扩大诉讼的权利保护面，体现法律对公民权利、国家社会公共利益的关怀和保护。这不仅顺应了诉讼制度民主化的进步趋势，也将会极大地促进法治社会的建设。
注释：
i 周楠.罗马法原理[M].商务印书馆,1996年版，第248页。ii [意]格罗索.罗马法史[M].黄风译.中国政法大学出版社1994年版，第127页。iii王名扬.美国行政法[M].中国法制出版社1995年版，第620-623页。iv董 炯.权利至上、制度设计及其运作[J].载1998年《比较法学》第3期。v龙宗智.相对合理主义[M].中国政法大学出版社1999年版，第199页。vi姜明安.外国行政法教程[M].法律出版社1993年版，第304-307页。vii[英]威廉〃韦德.行政法[M]．徐炳等译.中国大百科全书出版社1997年版，第271-278页。viii参见庞挺.我国建立行政公益诉讼制度的可行性与必要性分析 [J].载《理论界》2004年04期。ix沈福俊.论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展，载《华东政法学院学报》2000年第5期。x彭荣华.论行政公益诉讼的制度建构 [J].载《湖南文理学院学报》2005年05期
第三篇：浅谈我国环境行政公益诉讼制度的立法构想
目
录
中文摘要及关键字…………………………………………………………1 英文摘要及关键字…………………………………………………………1
一、环境行政公益诉讼概述…………………………………………………3
（一）环境行政公益诉讼的概念……………………………………………3
（二）环境行政公益诉讼的特征……………………………………………3
二、西方国家建立环境行政公益诉讼制度的经验……………………………
4三、我国建立环境公益诉讼制度的必要性…………………………………5
（一）维护人民群众切身利益的需要………………………………………6
（二）应对国际竞争，加强我国环境安全的需要……………………………6
三、我国建立环境公益诉讼制度的可行性分析……………………………6
（一）我国已有建立环境公益诉讼制度的法律理念…………………………6
（二）应对国际竞争，加强我国环境安全的需要…………………………7
（二）环保团体的建立及民众环境意识的提高…………………………8
四、我国建立环境行政公益诉讼制度的几点构想…………………………8
（一）起诉资格的适当放宽………………………………………8
（二）举证责任的合理分担………………………………………8
（三）费用承担方式的适当改进………………………………………9
（四）激约机制……………………………………………………………9
（五）设置环境公益诉讼的前置审查程序…………………………………10
（六）诉讼时效……………………………………………………………10
五、结语…………………………………………………………………11
浅谈我国环境行政公益诉讼制度的立法构想
【摘要】环境保护已经日益成为社会关注的焦点，诉讼推进环境保护形成也是环境保护法得以实施的重要环节。因此，我们唯有在公益诉讼制度方面研究，加强公益诉讼制度的建设，才能日益在环境保护工作中取得良好成绩，也同时可以推动环境保护法体系的完善和发展。然而，遗憾的是环境公益诉讼制度在我国的立法中几乎是一片盲区，法律对一些违背公共利益的行为不能发挥其应有的效用。本文从环境公益诉讼的实践出发，首先简单阐述了环境行政公益诉讼的概念，以及环境行政公益诉讼的特征，接着论述了西方国家建立环境行政公益诉讼制度的经验，然后分析了建立我国环境行政公益诉讼制度的重要性以及可行性，最后提出了我国建立环境行政公益诉讼制度的几点设想，这几点设想主要是从起诉资格的适当放宽、举证责任的合理分担、费用承担方式的适当改进、激约机制、设置环境公益诉讼的前置审查程序、诉讼时效这几个方面分别进行了简单地论述，旨在探索一条落实科学发展观的环境保护新思路。
【关键词】环境 环境行政公益诉讼 环境行政公益诉讼制度 构想
【Abstract】
Environmental protection has become the focus of social solicitude increasingly, claim to carry environmental protection forward form is also law of environmental protection the important link that had implemented.Therefore we have only, study in the aspect of the lawsuit system of public welfare, the construction of the reinforced lawsuit system of public welfare then can get good record increasingly in the work of environmental protection, can also at the same time promote the system of law of environmental protection perfect and develop.However, what regret is that the environmental lawsuit system of public welfare is nearly a slice of blind area in the legislation of our country, law for some behaviors that violate public benefit can not develop it deserved effectiveness.This paper leaves from the practice of the environmental lawsuit of public welfare , is first simple to have elaborated the concept of the environmental administrative lawsuit of public welfare as well as the feature of the environmental administrative lawsuit of public welfare , has then discussed the experience that western country establishes the environmental administrative lawsuit system of public welfare , then have analysed establishment the feasibility as well as importance of our country of the environmental administrative lawsuit system of public welfare, have suggested finally that a few of our country that establishes the environmental administrative lawsuit system of public welfare imagines , this tentative idea of a few major is from bring the suit qualification relax restrictions and put to the proof properly responsibility share reasonably , cost the way of undertaking proper improvement , encourage the machinemade, installation environmental lawsuit of public welfare before put examination program and this some lawsuit tiemliness aspects difference have gone on discuss simplely, aim at exploring one to implement the new train of thought of environmental protection that develops sight scientifically.【Keyword】
The environmental
environmental administrative action for environmental public
the System of environmental administrative action for environmental public
Conception
试论我国环境行政公益诉讼制度的立法构想
伴随着生产力的快速发展，作为经济发展附属物的环境问题也越来越严重。空气污染、水污染、噪声污染等都在不断地威胁着人类的健康。人类在不断获得大量经济利益的同时，也逐渐意识到环境污染问题的严重性。与此同时，环境公益诉讼制度也应运而生。环境公益诉讼制度在美国等西方法治国家已发育得相当成熟，然而，遗憾的是环境公益诉讼制度在我国的立法中几乎是一片盲区，法律对一些违背公共利益的行为不能发挥其应有的效用。笔者认为，从保护社会公共利益和人民根本利益的角度出发，应当尽快建立我国的环境公益诉讼制度。
一、环境行政公益诉讼概述
（一）环境行政公益诉讼的概念
环境行政公益诉讼是指环境行政行为（包括具体环境行政行为和抽象环境行政行为）不法侵害环境公共利益，任何人或法定的组织都可以环境公共利益保护为由，以社会公众的名义，请求法院按行政诉讼程序予以审判的法律活动。
（二）环境行政公益诉讼的特征
⒈原告资格的广泛性。由于作为诉讼基础的环境利益纷争的社会公共性及诉讼的公益价值追求，要保护和救济因违法行政行为受到侵害或威胁性损害的普通公众的环境利益，按照传统的当事人理论来衡量原告适格已不再具有实际意义。因此有必要通过法律直接赋予主体独立诉权，扩大诉讼主体范围。不只是环境权益直接受到行政行为影响的行政相对人，环境权益间接受到行政行为影响的第三人,甚至任何人,均可依法享有提起环境行政公益诉讼的权利。
⒉环境公益诉讼的目的是维护社会公共环境权益，一般并不直接维护原告私人的利益。在私人利益直接受损害的情形下，只需传统的诉讼手段即可处理，个人作为自身利益的最大维护者，理应通过诉讼手段维护自身的合法权益。而在环境公益诉讼的场合，“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的 [1] 詹建红：《论环境公益诉讼形态的类型化演进行》，《政法学研究》2006年第5期
[1]
利益”。[2]
⒊环境公益诉讼的功能具有明显的预防性质，同时兼具补救功能。“预防为主”是环境法中的一项原则，在环境公共保护或行政行为的作为或不作为可能明显会导致环境损害发生时，防患于未然的诉讼中就包括行政公益诉讼。由于环境公共利益不同于一般的社会公共利益，其一旦受到损害，事后的补救比较困难，需要耗费大量的人力、物力和财力。为此，环境公益诉讼的提起不限于现实发生的损害公益的行为。只要有危及环境公益的行为发生的可能性，不论是现实的还是将来的，都可提起诉讼。
二、西方国家建立环境行政公益诉讼制度的经验
从西方各国的实践来看，当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人都能对行政机关的行为提起诉讼，以维护自身利益和公共利益。“法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展，原告资格的不断放宽使环境法发生了名副其实的革命。”[3]
美国是现代公益诉讼制度设立比较早也比较健全的国家，并且在1970年将这一新的诉讼类型引入环境领域。目前此制度在美国的多项环保法律中均做了规定。例如：美国的《国家环境政策法》要求所有的联邦机关在对“一切对人类环境有影响的联邦行动”中应充分考虑环境利益。联邦机关的此类行动均可进入司法审查的对象范围，若他们没有遵守《国家环境政策法》所规定的环境影响评价程序，公民或社会团体就可以此为由请求司法审查，这就使原告资格得以大大放宽。《清洁空气法》还首创了著名的“公民诉讼条款”，规定任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。《清洁水法》也有类似的规定，允许公民对任何被指控为违反《水法》的人提起诉讼。本世纪70年代以来，包括《空气法》和《水法》在内的12部联邦环境资源法律都通过“公民诉讼条款”赋予公民以提起司法复审资格，认可公民可以像司法部长和政府一样起诉环境不法行为，为公民或公众团体就环境公益提起行政诉讼提供了强有力的保障。该制度的设立使环保主义者在法院的帮助下，拥有了能与工业界和政府抗衡的力量。一方面，由于诉讼的压力，行政机关 [2]（意）莫诺•卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第82页
[3]（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第419页在进行行政行为时就会考虑到对环境是否会有影响，企业也会采取相应的环保措施来避免环境纠纷的发生；另一方面该制度的设立，为公众提供了一条体制内的参与渠道，使得公民有着更多的机会参与环境保护运动。
[4]
英国法律在公益的司法救济方面发展相对较为缓慢，但是其立法趋势也是向着放宽起诉资格的方向发展。当事人在司法审查中，不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够利益，不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。[5]此外，公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济。在英国只有法务长官才能代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为。但是，如果该问题能够引起法务长官的注意而他拒绝行使其职权，个人就可请求法务长官由自己去督促诉讼。如果法务长官允许，就可以由他提起诉讼，起诉目的并非为其自身，而是为一般公众的利益。
按诉讼标的的性质来划分，行政诉讼一般分为主观诉讼与客观诉讼。主观诉讼的目的一般仅限于保护原告的私人利益。原告也必须与本案有直接利害关系才具备起诉资格。而客观诉讼则是指对于行政机关违反客观的法律规则所提起的诉讼，其目的主要在于维护国家和社会的公共利益。大陆法系国家在行政诉讼方面已越来越展现出向客观诉讼方面发展的趋势。例如法国的“越权之诉”。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害时，请求法院审查该项行政决定的合法性并撤销违法的行政决定的救济手段。由此可见，越权之诉具有以下重要特点：首先，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。其次，申诉人的利益不仅包括物质性利益，也包括精神性利益（当然，审美与环境利益自不例外）。最后，请求保护的利益不限于现实利益，将来的利益如确实存在，也可提起越权之诉，这正契合了环境公益诉讼预防性的特点。[6]
三、我国建立环境公益诉讼制度的必要性
近几年，中国的局部环境质量虽有所改善，但整体环境在恶化，前景令人担忧；以城市为中心的环境污染在发展，并向农村蔓延，生态破坏的范围仍在扩大。[4] 陈文曲：《民事公益诉讼初论》，中国检察出版社2002年版，第358-359页 [5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第201、203页。[6]王名扬.法国行政法，中国政法大学出版社1988年版，第667-681页 针对环境问题，我国实行的是政府行政管理的单轨制保护模式。但在这种模式下，由于行政体制的紊乱和软弱，行政监督的缺位与低效，及环境行政执法中的地方保护主义等所有这些因素，致使日益扩张的行政权利不仅未能有效地承担其维护环境公益的重任，甚至它本身还构成了对公共利益的威胁。
[7]
建立行政公益诉讼制度，是为了更好地保护社会公共利益。如果公共利益的保护在立法上出现缺失，则公共利益在受到损害之后就会由于没有相应的救济途径而得不到弥补。具体说来，建立行政公益诉讼的必要性主要体现在以下二个方面：
（一）维护人民群众切身利益的需要
环境对个人、社会和整个人类都具有特别重要的意义。环境问题涉及范围的广泛性也决定了其与公众的切身利益息息相关。环境公益诉讼制度正是适应这一要求而建立的。随着工农业的发展和城市化进程的加快，环境污染问题也越来越严重，尤其是改革开放以后，大量的企业广泛建立，这些企业在带动社会经济发展的同时，也给社会的环境带来了巨大的压力。而政府有时为了经济利益的追求，对有些环境问题还没有予以足够的重视。因此，只有广泛地发动群众，使每一个群众都成为环境污染的监督者，使人民群众不断地提高环保意识，才能使环境污染者无处藏身，才能做好治理环境污染的工作，使得我们的环境更加美丽。环境公益诉讼制度正是顺应这种潮流，提供给人们参与环境保护工作的机会，使得人们能够通过诉讼渠道来维护环境公共利益。
（二）应对国际竞争，加强我国环境安全的需要
目前，整个世界已越来越向国际化和全球化的趋势发展。特别是加入WTO以后，我国面临着空前的竞争与挑战。国际分工与合作的不断加强，也使得跨国环境污染问题越来越严重。由于我们在环境保护的法律规定方面还存在着很多的漏洞与欠缺，这就必然会使得许多西方国家钻法律的空子，严重损害我国的环境公共利益。[8]
三、我国建立环境公益诉讼制度的可行性分析
（一）我国已有建立环境公益诉讼制度的法律理念
从宪法来看，《中华人民共和国宪法》第2条规定，中华人民共和国的一 [7] 张明华：《环境公益诉讼制度议》，《法学论坛》2002年第6期 [8] 成晓明 ：《范滨论我国环境公益诉讼制度的建立》，《中国法学》2007年第3期 切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第5条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。第9条规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。通过这几条规定，我们可以看出宪法体现了人民主权，依法治国、保护环境的理念。这些理念体现了人民有管理国家和社会事务、参与环境管理的权利，其具体途径可以多种多样。在法治国家里，司法最终解决原则是一个基本原则，司法是人民维护合法权益，追求公平、正义的最后保障。“虽然我国有人大、信访、党纪政纪等多种对政府机构和人们进行监督的途径，但真正说来，只有诉讼等法律程序才能将政府机构和人员置于与民众平等的地位，对其行为和权力构成强制性约束，确立起人民公仆的观念。”环境公益诉讼制度体现了人民通过诉讼手段参与环境事务管理，实现在法治国家里人民当家作主。由此可见，宪法作为我国的根本大法，为环境公益诉讼制度的建立提供了理念基础。
从各部门法来看《中华人民共和国环境保护法》第6条规定，一切单位和个人都有保护的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《中华人民共和国刑事诉讼法》第77条规定，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。这体现了检察院作为公益的代表可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，同样可以把它们运用到环境诉讼中，从而为环境公益诉讼制度的建立提供了精神指导。
（二）环保团体的建立及民众环境意识的提高
权利的多元化和社会化是社会发展的趋势。中国20年来的改革开放已开始动摇国家权力一统天下的局面，在国家和社会一体化的格局转变为国家与社会互动互补的时代，出现了极其多样化的利益群体，以及代表他们利益的社会团体，遍布社会的各种民间组织和非政府组织，其拥有大小不等的社会权力的影响力和支配力也无处不在。[10]
[9]
在环保方面，随着人们环保意识的增强，众多的环保团体也建立起来。比较著名的有中国环境科学协会、中国野生动物保护协会、中国 [9] 王晨光：《法律的可诉性，现代法治国家中法律的特征之一》，《法学》1998年第8期 [10] 郭道晖：《权力的多元化与社会化》，《法学研究》2001年第9期可持续发展研究会、中华环保基金会、自然之友等。自然之友曾发动了保护珍稀动物滇金丝猴和可可西里保护藏羚羊的著名行动。环保团体的建立及其宣传活动，大大提高人们的环境意识，激起了人们保护环境的热情。赋予这些团体提起环境公益诉讼的权利与当代权利的多元化和社会化的趋势是相吻合的。这些团体将一定范围内个人的的力量聚合在一起，并与公民个体一起成为环境公益诉讼的民众基础。
四、我国建立环境行政公益诉讼制度的几点构想
（一）起诉资格的适当放宽
在行政诉讼中，有资格提起行政诉讼的人，应当是行政相对人或者是认为被诉具体行政行为侵害其相邻权者。而现实生活中，环境行政相对人的权益不一定遭到破坏，往往是环境公益遭到破坏。另外，抽象行政行为往往同公共利益的关联更为紧密，对环境公益的影响也更大。如果将抽象行政行为排除在被诉行为之外，无疑在很大程度上阻碍了环境公益的维护。基于此，应把具体行政行为和抽象行政行为以及环境机关的不作为都列入可诉之列。具体立法方式可以在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款。与此相适应，《中华人民共和国行政诉讼法》第2条和第11条关于行政诉讼案件受理范围的规定也应作相应的修改。这样，只要行政行为损害了环境公益，或行政机关有保护环境公益的职责却不作为，民众和检察院就可提起环境行政公益诉讼来维护环境公益。
（二）举证责任的合理分担
关于行政诉讼中举证责任负担的问题，理论界众说纷纭，诸如“被告负举证责任说”、“原告负举证责任说”、“根据法律要件分配举证责任说”、“根据原告人请求的内容分配举证责任说”等等。笔者更倾向于将举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任，即“对被诉的具体行政行为由被告负举证责任，对于被诉具体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任。前者可称为行政诉讼中的特别举证责任，而后者则可称为一般举证责任。”
[11]进言之，对具体行政行为合法性的举证责任由被诉的行政机关承担，有关程序上的事实或有关民事上的事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则。此外，[11] 蔡虹：《行政诉讼证据问题研究》，武汉水利电力大学出版社1998年版，第114页 [12] 郑春艳：《论民众诉讼》，《法学》2001年第4期 [13] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第669页 鉴于行政法规、行政规章及相应的规范性文件数量很多，内容也很繁杂，且考虑到依法行政的要求，应由被告承担提供法律法规及规范性文件的责任。有关对公益损害或可能损害的事实证据，则由原告负责提供为宜。此外还需注意，在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内，可在相关实体法中对实体意义上的说服责任之分配分别加以规定，使举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。[12]最后考虑到原告举证上的困难，可在诉前设置独立的证据调查阶段，这有利于及早明确争点，防止诉讼拖延，也便于法院严把立案关，防止滥诉。
（三）费用承担方式的适当改进
按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实际操作上，则由原告先行预付。然因公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，加之在环境受害等新型案件中，动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用，所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。比如在法国，当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。[13]又如美国《清洁水法》规定，法院如认为合适，可将诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家作证费）判给诉讼的任何一方。这些诉讼费用分配方式有利于保护公民提起公益诉讼的积极性，可资我国借鉴。
（四）激约机制。
即是原告奖励制度的建立。由于提起公益诉讼需要花费大量的时间和精力，所以应在原告胜诉后给予一定的奖励，以此来调动公众积极性。由于环境公益诉讼费用不同于一般的环境诉讼，虽然环境公益诉讼的原告通过环境公益的维护可能最终会受惠于此，但总没有自身私人利益的维护更能引起人们进行环境公益诉讼的积极性。人们作为自身权益的最大维护者，具有趋利避害的共性。如果人们花费大量的时间、金钱、精力来进行环境公益诉讼，而自身从中受益甚微，每一个理性的经济人都不会作出此种选择。对环境公益诉讼的原告进行奖励不失为一个好的方式。美国《反欺骗政府法》规定，败诉的被告将被处以一定数额的罚金，9 原告有权从被告的罚金中提取15%-30%的金额作为奖励。这种方式值得我国借鉴，我们可以在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款规定环境公益诉讼的同时，规定民众进行环境公益诉讼可以获得奖励的比例。通过经济上的激励来调动民众对危害环境公益的行为提起诉讼的积极性，引导、鼓励民众提起环境公益诉讼的行为。
（五）设置环境公益诉讼的前置审查程序
由于公益诉讼原告的情况较复杂，相互之间的差异较大，难免会发生有人滥用诉权的问题。为保证公益诉讼健康、有序的发展，有人主张设立“诉权侵权责任制度”来追究滥用诉权之人相应的侵权责任。但是，笔者认为这种制度的设立会挫伤公众提起公益诉讼的积极性，还可能造成他们对提起环境公益诉讼的恐惧感。笔者认为防止滥用诉权行为的最有效的方法就是设置公益诉讼的前置审查程序。我国的环境保护体系是以行政为主导的，而环境公益诉讼的规模是庞大的，涉及的问题也是广泛的，为了减少不必要的诉讼和节省司法资源，应当设立前置审查程序，先由环境保护主管机关对案件进行诉前审查，并适当行使职权，做出相应的处理决定。这样会提高效率，也有利于对环境公益的保护。同时，应规定若原告对决定不服，有合理理由也可提起诉讼，由法院来决定是否启动公益诉讼，全面保障诉讼的进行。[15]
（六）诉讼时效
法理上，诉讼时效作为一种消灭时效，是指权利人在法定的时间内不行使权利，就丧失了请求法院依诉讼程序保护其民事权益的权利。我国的《环境保护法》规定：因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算。这里存在的问题时对积累性或二次污染的环境损害如何确定“知道或应当知道”的时间，按照通常理解的权利人客观上知道或应当知道是否可行，对此须慎重考虑。如日本的水俣病的致病原因是在该病发生后几十年方弄清的。针对这个问题，笔者认为，应根据环境侵害的特点，将其视为特殊情况，也应当不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。[14] 曾坚：《环境公益诉讼的实践和探索》，《法学杂志》2002年第7期 [15] 汪劲、田秦：《绿色正义——环境的法律保护》，广州出版社2000年版，第205页 [16] 李德仁 陈广华：环境行政公益诉讼制度的立法构想，《当代法学》2002年第9期
[16]
[14]
五、结语
环境问题是全球性的，并有不断恶化的趋势，在拥有十几忆人口的中国，显得尤为突出和严峻。按理说，我国应当能够凭借星罗棋布的行政权力网络，实现对各类社会危害行为的监控，迅速制止各种环境侵害行为，及时的保护社会公共利益。
2006年，农工民主党中央委员会在全国政协十届四次会议上提交了《在我国建立环境公益诉讼制度的建议》的提案。作为提案倡议者之一，全国人大代表、农工民主党中央委员、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅在接受本报记者采访时指出，建立环境公益诉讼制度，运用法律手段解决环境和生态问题，是实现环境与经济、社会协调发展的重要方式。2008年，在十一届全国人民代表大会一次会议上，身为环境法学领域的专家、司法界资深人士的吕忠梅再次发出呼吁，希望能够尽快建立环境公益诉讼制度。[17]
《环境信息公开办法(试行)》(以下简称《办法》，全文见本报今日二版)将从2008年5月1日起正式施行。该《办法》将强制环保部门和污染企业向全社会公开重要环境信息，为公众参与污染减排工作提供平台[18]
虽然在我国目前还未建立行政公益诉讼制度，但是放眼看去，随着对西方国家行政公益诉讼制度理论与经验的吸引与转化，随着我国环境民主原则的深入，随着广大学术界人士的努力，人民大众的努力，一种新的环境公共利益维护模式——环境行政公益诉讼随之建立起来，使环境权能够得到司法的最终救济，为环境权的具体化提供程序上保障。
参考文献：
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[19] 詹建红：《论环境公益诉讼形态的类型化演进行》，《政法学研究》2006年第5期[ [20]（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版
第四篇：关于我国建立行政公益诉讼制度的法律思考
关于我国建立行政公益诉讼制度的法律思考
我国行政诉讼法规定了行政自诉制度与检察机关抗诉制度，没有规定检察机关可以以行政诉讼原告的身份提行政诉讼。随着社会的发展，行政职能的不断扩张，行政机关的作为与不作为损害社会公共利益的事例层出不穷，对行政机关进行有效监督已成为司法实践的迫切需要。但由于行政自诉制度的限制，在出现行政违法损害公共利益又不存在确定的受损害的对象而无适格原告或相对人受到违 法行政行为侵害不敢起诉、无力起诉时，违法的行政行为无法进入诉讼程序，审判机关不能对违法行政行为进行司法审查，以致社会公共利益遭受了巨大损害，社会公平正义得不到充分保障。行政诉讼的理论与实践表明，我国应创设行政公诉制度，让人民检察院能以行政诉讼原告的身份提起行政诉讼，行使法律监督权，维护公共利益。
理论界对行政公诉的定义可谓是众说纷纭，也正如新堂幸司所说的那样：“因为何谓现代型诉讼尚不明确„„所以也就没有标准的概念。”笔者认为，为便于界定行政自诉、行政公益诉讼、民事公诉、行政公诉和做到与刑事公诉概念相对应，可以将行政公诉制度定义为：行政公诉是指当行政机关违法行为或不作为给社会公共利益造成严重侵害时，由检察机关代表公共利益依法提起诉讼或支持起诉的行政诉讼制度。
一、建立行政公益诉讼制度的现实必要性分析
在我国建立行政公益诉讼，不仅具有理论基础，而且具有紧迫的现实必要性。第一，保护环境公益的需要。
环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教育环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面，据中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道的阎正学诉椒江区文化局不履行职责一案，法院以阎正学的孩子并不在该小学读书，利益没有受到实际影响为由，驳回起诉。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可行的公益诉讼制度。令人欣慰的是，2005年北京市华清嘉园绿地环境行政公益诉讼案，以和解方式成功结案，标志着我国环境公益诉讼突破了固有传统法律模式的羁绊，可谓是开创了民间与政府良性互动合作，合力对抗和规范管理企业环境侵权行为的司法实践之先河，用事实证明了作为行政公益诉讼重要组成部分的环境公益诉讼的可行性。
第二，保护、合理开发利用有限自然资源的需要。
我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。2008年11月11日中央电视台《焦点访谈》栏目报道：江苏省淮安市打着土地经营权流转的旗号，占用数千亩耕地和农民宅基地用于生态商务旅游中心等“非农化”建设，致使上千亩土地流失，给国家公共土地资源造成了极大的危害，在社会上产生了很大反响。然而由于行政公益诉讼的缺失，受害者无法通过司法途径追究违法违规行为者的法律责任，但如果有了行政公益诉讼，我们相信此类行为应该会得到法律的制裁，甚至可以防患于未然。
第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。
政府机关在公共工程建设、土地规划、审批、招标、发包和建设等过程中存在违法行为。在我国，大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的，许多无效工程、豆腐渣工程也是审批出来的。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，以至于酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。面对这些行为，人们大都只能通过党纪、政纪进行处分，却难以通过法律来追究其责任。
第四，打破不合理的政策性垄断价格行为的需要。
我国很多行业和经济领域仍存在非常严重的行业价格垄断行为，如电信行业、铁路部门都存在这种现象。我国的电信、铁路、邮政、电力等垄断性行业，带有政策意义的行业价格垄断，严重束缚了该行业的快速发展，同时也极大地损害了消费者的权益。例如，1996年1月4日因一公用电话亭未执行邮电部“夜间、节假日长话收费半价规定”，多收话费0．60元，丘建东将电信局告上法庭。此后他又分别在北京、龙岩状告当地电信部门，索赔1．1元电话费。丘建东本人也因此被誉为“中国公益诉讼创始人”。由于我国缺乏相应的公益诉讼制度，大多数消费者只能忍气吞声，却难以通过有效的司法程序来维护自己的合法权益。
第五，保护公民知情权、纳税人利益等其他公共权益的需要。在公民知情权益方面，我国不少法律法规规定政务公开制度，但有关部门拒不公开政务信息、侵害公民知情权的现象非常普遍。2006年1月10日郑州市铁路职工任俊杰状告郑州市规划局、城建档案馆拒绝市民查阅咪表车位规划资料“行政不作为”一案，此案以被告同意江西社会科学 2009．9查阅、原告撤诉结案。再如2006年4月3日湖南常宁市农民蒋石林，以一名普通纳税人的身份将常宁市财政局告上法庭，要求法院认定该市财政局超出财政预算购买两台小车的行为违法，并将违法购置的轿车收归国库，以维护纳税人的合法权益，此案法院以当事人没有原告资格为由不予受理。随着越来越多的危害公益案件的出现，行政部门也日益表现出自身在管理上的局限性。政府并非是万能的，面对大量的公益受损现象，同时运用行政与司法两种手段，对传统诉讼法理论加以突破，畅通公民提起公益诉讼的渠道，建立起能够吸收公众参与市场管理运作的公益诉讼机制，成为我国迫切需要解决的问题。
二、构建我国行政公益诉讼制度的设想
行政公益诉讼作为行政诉讼的一种类型，其审理程序、判决形式及执行与一般行政诉讼并无不同，但毕竟涉及的是公共利益，故其制度设计应有别于一般的行政诉讼。在借鉴国外行政公益诉讼制度相关规定的同时，结合我国国情，笔者认为，我国在建立行政公益诉讼制 度时，应着重解决好几个方面的问题。
(一)确定行政公益诉讼受案范围
目前，我国行政诉讼的受案范围过于狭窄，限制了行政诉讼作用的发挥。面对国有资产流失、公共资金被滥用、环境资源遭破坏等严重的公共利益受损情形，法院根本无能为力。公益诉讼的目的在于保护公共利益，故行政公益诉讼受案范围的确定应从维护公共利益的诉讼目的出发，结合立法与司法实践扩大现行行政诉讼的受案范围，从而使得行政公益诉讼的受案范围得以界定。1．可采用概括式和列举式相结合的立法方式确定受案范围，即在行政诉讼法中有条件地确认这一诉讼类型，但在何种领域中实行行政公益诉讼则依单行法律的具体规定。我们可以借鉴其他国家和地区的立法经验，在开放行政公益诉讼的受案范围的同时，对其进行必要的规制，采取受案范围、受案种类法定主义的原则，在立法上对行政公益诉讼的受案范围作出界定。
2．逐步扩大受案范围。尽管从理论上说，所有的公益都应得到有效的保护，但由于公益的范围极其广泛，涉及政治、经济、文化等各个方面，因此为了不影响行政效率，遵守司法审查有限的原则，在行政公益诉讼的适用范围上，我们要循序渐进，不能无限制地扩大其适用范围。
首先，对部分抽象行政行为侵犯国家、集体、公民个人合法权益的，我们应允许提起行政公益诉讼。抽象行政行为“针对不特定人或事、对后发生法律效力并且反复适用”的特征决定了它更可能侵害公益。如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就有可能导致违法的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失，这比具体行政行为更具有危险性和破坏力，损害公共利益的可能性更大。就目前形势来看，我们应该把除行政立法以外的抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。
其次，本文第二部分所述领域的公共权益应及早引入行政公益诉讼制度，待时机成熟后再逐步扩展到其他范围。这样既可以避免改革之初的法院在大量行政公益诉讼案件面前措手不及，也可以确保法院及时准确公正地审理案件，树立司法权威。
(二)建立原告资格确认制度
如果行政公益诉讼的受案范围得以确定，我们就必须拓宽提起诉讼的原告主体资格，因为具备原告资格是启动诉讼程序的必要条件。目前，公益诉讼应当由什么人提起，谁具有公益诉讼的原告资格，是我们面临的一个更为具体的问题。从理论上来讲，任何损害公益的行为，都与公民或其他社会组织，存在某种形式上的利害关系，而使他们具备了原告资格。但是，到底怎样确定提起行政公益诉讼的原告主体资格，既可使得最大范围的公民和组织有权提起诉讼维护公共利益，又能防止滥诉 行为的发生呢? 笔者认为我国应确立以公职机关为主、社会团体和组织为辅、公民个人为补充的多元原告资格制度。
1．赋予检察机关以原告资格，符合世界各国关于公益诉讼的立法趋势。应该肯定，作为法律监督机关的检察机关有依法提起行政公益诉讼的职权和职责，我国应尽快建立起行政公益诉讼制度。
2．赋予公民以原告资格。只要该公民认为存在可能损害社会公益的行为即可提起行政公益诉讼，这是公民的宪法性权利。为防止公民滥用诉权，造成司法资源的浪费并且影响行政效率，对于那些明知被告并没有违法行为，但为了陷害被告，或给被告制造麻烦使之陷于困境，扰乱其正常工作秩序而起诉的，我国应追究原告的相应法律责任。
3．赋予社会团体以原告资格。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参关于我国建立行政公益诉讼制度的法律思考与和监督。赋予其原告资格，既有助于保护公共利益，支持弱势群体，增强对抗公权力的力量，又可以简化诉讼环节和节约诉讼资源。与公民相比，社会团体有丰富的专业经验和人力资源。我们赋予其公益诉讼权利，有利于公共利益的切实保护，不仅能在程序上增加分量，而且能在实质上对行政机关的决策施加影响。为了最大限度地实现公益团体的宗旨和目标，更有效地保护公共利益，我国应该尽快赋予公益团体对相关案件的原告资格。
(三)明确行政公益诉讼的举证责任和诉讼费用的分担
1．举证责任的分配。举证责任的合理分配直接影响到诉讼的进行，我国的行政诉讼中一般采取举证责任倒置的规则。笔者认为，为了实现原、被告双方力量的均衡，行政公益诉讼的举证，应根据提起诉讼主体实力的不同来合理分配举证责任：(1)由于检察机关具有公诉职能，享有侦查权，收集证据处于有利地位，由检察机关提出的公益诉讼，其举证责任应由公诉人负责；(2)社会团体或公民提起的公益诉讼，其举证责任应部分倒置，即如果原告由于客观原因不能自行收集证据，或收集证据有困难，人民法院应依法调查收集证据，同时行政机关必须能够举证证明自己行为的合法性，要么是有法律依据，要么是说服法官及当事人相信其行为维护或至少不会损害公益，否则将承担败诉后果。
2．诉讼费用的分担。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉方当事人负担，但在实际操作上，则由原告先行预付。然而公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求权。所以我国有必要吸纳其他国家的成熟经验，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。例如，法国认为公益诉讼是“当事人提起越权之诉，可以免除律师代理，事先不缴诉讼费用，败诉时按标准收费，极为低廉，是费用少的诉讼。”笔者认为，我国行政公益诉讼的诉讼费用制度可以采用如下做法：(1)检察机关提起的公益诉讼，其必要的费用，由国库统一支出。(2)由公民或社会团体提起的公益诉讼不必事先缴纳诉讼费用，若败诉可以从公益诉讼基金中支出。公益诉讼基金是专门为公益诉讼制度而设立的，其基金的来源可以从胜诉案件的罚金中提留，也可以由社会公众捐赠”。(3)我国还要完善法律援助制度，将行政公益诉讼列入法律援助范围。这既有利于支持和鼓励民众提起行政公益诉讼，又不至于因审判费用问题而加重法院负担。此外，我国还应建立激励机制。公益诉讼通常与私人利益并无直接利害关系，原告提起诉讼完全是为了公益，但为此要耗费大量的时间、精力和金钱。因此，我国在制度上应当设计激励机制，如果提起行政公益诉讼的原告是公民或社会组织的，在胜诉后，可依法获得因诉讼而支出的必要补偿，并给予适当奖励。这样有利于鼓励更多的公民监督行政行为，更好地维护社会公共利益。
第五篇：关于构建我国行政公益诉讼制度的探讨
世界各国大多建立了行政公益诉讼制度，原告资格范围越来越呈扩大趋势。我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系，这样当行政机关违法行为或不作为侵犯社会公共利益时，公民便无法通过司法手段监督行政行为，来维护社会公益。本文探讨了我国建立行政公益诉讼的紧迫性及可行性，并对如何构建该制度作了粗略的设想。谈行政公益诉讼首先要明确什么是“公益”，现代汉语词典的解释是“公共利益”，我们一般认为它应包括两个方面：即社会公共利益和国家利益。这两种利益在有些情况下是交织在一起的，但在大多数情况下是可区分的。行政公益诉讼就是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公益而向法院提起行政诉讼的制度（1）。公益诉讼的提法被我国所推崇，国外通常则称为民众诉讼、公民诉讼等等，但内涵大致相同。对行政公益诉讼应从三个方面来界定：第一，原告与所诉的行政行为没有直接利害关系，即被诉行政行为损害的是公益，一般没有直接损害原告私人的利益；第二，这种诉讼的被告是国家行政机关及其公务人员，接受审查的是国家机关的行为或不作为；第三，行政公益诉讼明显具有预防性质，即不必然要求公益侵害的事实发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提起诉讼。如此，有利于把潜在的大量损害消灭在萌芽状态，实际是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意义。行政公益诉讼制度在日、美发育最为成熟。在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。在美国，行政公益诉讼也即所谓的“检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。其要旨是：在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利。我国台湾地区《行政诉讼法》第九条也规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”另外，英国、德国、法国等国家也都建立了类似的行政公益诉讼制度。从各国行政立法的趋势看，可以提起行政诉讼的人从其权利和利益受到行政行为直接影响的行政管理相对人扩大到认为其权利、利益因行政性行为而受到损害的行政管理间接相对人，乃至任何人，从而使更多的人能对行政机关的行为提起诉讼，促进了公民对行政活动的监督和合法利益的维护。因而从行政诉讼的角度讲，建立行政公益诉讼制度的实质就是原告资格被大大拓宽。我国建立行政公益诉讼制度势在必行我国现行行政诉讼法未规定行政公益诉讼，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第12条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，即原告起诉须以与具体行政行为有法律上的利害关系为限，如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查之外，也就是说我国立法上目前尚不承认行政公益诉讼类型。但是，行政公益诉讼制度的产生并不是偶然的，它是当代社会政治制度和结构发生深刻变化、政治法律思想进行全面革新的必然产物。它的创立既保障了公民的基本权利（包括社会公共性权利），又可动用私人力量对国家公权进行制约，充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。自从党 的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标后，依法治国的基本方略已被载入宪法，党的十六大又进一步提出了建设社会主义政治文明的行动纲领，社会主义法制建设进程明显加快。从我国目前行政诉讼理论和行政执法、司法的实践看，确立行政公益诉讼制度已势在必行。
一、确立行政公益诉讼制度，是我国加入WTO的需要。加入世贸组织标志着我国对外开放进入了新阶段，我国将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化过程，而经济全球化不可避免地要影响我国的法律制度，因为经济因素对法律制度发挥着重要作用。在WTO诸多协定中，对当事人提起诉讼的资格就规定为，认为受须经审查的行政行为的不利影响，均可提起诉讼。“不利影响”的表述没有对“利”的范围、程度等作出明确的规定，即不管遭受“不利影响”的“利”是法定与否，是直接的还是间接的等等，当事人只要认为遭受“不利影响”就可提起诉讼（2），可见WTO对行政诉讼原告资格作了非常宽泛的规定，笔者认为其中应包括当事人享有提起公益诉讼的权利，而我国现行行政诉讼法并没有赋予相对人此种权利，应予以修正为宜。
二、确立行政公益诉讼制度，是完善行政诉讼制度的需要。行政诉讼法的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国《行政诉讼法》的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是保障行政机关依法行政。虽私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但若行政机关不依法行政，对私权益的侵害和威胁就无处不在。因为即使行政机关的违法行为和不作为尚未实际害及某个私权益，但其实际上害及的是更多的私权益，个别的私权益也就失去了存在的根基，况且其行为本身就是对行政法治的破坏。可见确保依法行政这一宗旨有其独立价值，并不依附于保护私权益这一宗旨而存在。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既有私益之诉，也应有公益之诉，对公益的保护与对私权益的保护同等重要，只有建立公益诉讼制度才能完善整个行政诉讼制度。
三、确立行政公益诉讼制度，是遏制公共利益损害日趋严重化的需要。我国正处在经济体制及政治体制的转型时期，许多行政机关借发展经济及改制之名恣意侵害国有资产、污染环境、垄断价格、违法招标等。若在行政诉讼中仍对利害关系作简
单化、线条化的理解和把握，与经济社会发展已不相宜，也就是说仍将原告资格限于私益直接受损之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件难以进入司法程序，会后患无穷。以众所周知的重庆綦江桥垮塌事件为例，修建桥梁属于公共工程，由政府发包，但为什么发包给了一个没有任何建筑资质和技术的个体户？诚然某些政府官员的做法令人痛恨，但如果在政府发包时就容许民众提起诉讼，由法院来审查它的合法与否及承包人有无相应资质，岂不可以防止付出如此惨重的代价？再以开发土地问题为例，原福建厦门某领导以开发土地的名义圈起上万亩良田，给其子用以开办公司，试想如给予受此行为侵害的广大农民有起诉的权利，通过司法手段加以排除，岂不可以避免土地的闲置和资源的浪费？另外，行政机关违法减免税、违法滥发许可证和执照、违法发放抚恤金等使公共利益遭受损失的情况屡见不鲜。因此，建立公益诉讼制度，尽可能将政府行政行为纳入司法审查的范围，是遏制我国那些层出不穷、触目惊心的侵犯公益行为的有效渠道。
四、我国行政诉讼原告范围的的扩大为建立行政公益诉讼制度奠定了基础。我国现行的行政诉讼法是1989年颁布的，其第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，该条因以“侵犯”为标准使原告的范围显得很窄小。2000年10月实施的最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，第12条规定（见上文）对原告资格作了比较明确的概括式规定，第13条则列举了司法实践中经常遇到的情形，即相邻权人、公平竞争权人等有权提起行政诉讼。该两条规定比行政诉讼法第二条的关于原告资格规定要宽泛多了，因为只要和具体行政行为有法律上的利害关系就有原告资格，且在司法实践中的确也收到了很好的效果，因此进一步扩大原告范围的作法是符合行政诉讼的自身规律及其发展趋势的。也许有人会认为，放宽诉讼资格可能会出现滥诉或干扰行政机关合法行使职权的情况，这种忧虑应该说是多余的。在中国即使任何人都可作原告，行政诉讼仍然不会门庭若市，因为诉讼是要成本的，以诉讼为乐的情况毕竟少见。建立行政公益诉讼制度，实质就是扩大原告资格的问题，既然我国的行政诉讼对原告的资格的规定呈越来越扩大的趋势，那么进一步扩大原告诉讼资格即建立公益诉讼制度也是必然的结果。
五、广大群众法律意识的增强，为建立公益诉讼制度提供了良好的社会法制环境。随着法治理念深入人心，人民群众学法、用法的意识进一步增强，他们不仅拿起法律武器保护自身的合法权益，也拿起法律武器保护公共利益。仅以发生在南京市的三个案件为例：
1、南京中山陵园管理局在紫金山最高峰头陀岭建观景台，对此，群众的普遍看法是损害自然与人文环境的“破坏性建设”。东南大学两名教师遂将许可此行为的南京市规划局告上法院，要求市规划局撤销对“观景台”的规划许可（3）；
2、南京市民顾某某因为到某地方税务局两次举报王某某等三人偷逃个人所得税，某地方税务局一直未给其回复，遂愤然向某区法院起诉，要求判令某地方税务局依法履行职责，稽查其所举报之案，并给予答复；
3、市民杨某某向某区法院提起诉讼，因为其向某区工商局举报一企业销售“三无”产品，但该工商局未查处，要求判令工商局履行法定职责。诸如此类的案例越来越多，虽然大部分因原告与具体行政行为之间不存在法律上的利害关系，不符合行政诉讼法所规定的原告诉讼资格而被法院裁定不予受理，但这些案例也说明，广大群众已充分意识到公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的，侵犯公益实际上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益诉讼制度，其功能在司法实践中会得到充分的发挥。建立我国特色的行政公益诉讼制度的设想行政公益诉讼制度是一种有别于传统行政诉讼制度的新型诉讼制度，它在我国的确立决不是一朝一夕的事，而需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。就说“公益”，它的含义并不复杂，但将它应用到行政诉讼中，那将是一个多面性、多层次、弹性较大的概念，涉及宪法和行政法的许多复杂问题。行政公益诉讼制度本身就包括公益诉讼的范围、提起公益诉讼的主体及程序、举证责任、诉讼时效等多方面的配套改革和整体架构。笔者仅就其中的几个主要方面作些粗浅设想。
一、行政公益诉讼制度的保护范围。行政公益诉讼的提出应当出于维护公共利益的需要，其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政行为或者不作为引起的行政争议。笔者赞同从以下三个方面把握：其一，行政机关不主动履行法定职责，损害公共利益而无人起诉的；其二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为；其三，受害人为不特定多数人的具体行政行为（4）。在开放行政公益诉讼之初，可借鉴西方国家的经验，先在国有资产保护、垄断性行业、同业竞争等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。同时，法院把好受案关，只有在公益确实受到违法行政行为的侵害，影响到多数公民的合法权益时才能受理。当然，对所有涉及到危害国家利益和其他公共利益的行政行为无利害关系的组织和公民都有权提起行政诉讼是终极目标，但这是一个长期的渐进过程。
二、提起行政公益诉讼的主体范围。为使公益保护获得可诉性，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应赋予所有知情国家和公共利益遭受到侵害的组织和个人提起诉讼的权利。可根据我国的国情，做以下三种分类：第一，广大群众，指与行政行为虽无直接利害关系，但其利益因为公益致损而最终会受到间接侵害而代表公众起诉的公民、法人或组织；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同时被诉行政行为损害或威胁到社会公益而提起诉讼要求保护私益和公益的公民、法人或组织；第三，特定组织，指负有公益职责有权就其他机关的违法行为或不作为提起公益行政诉讼的组织。例如赋予环保部门对其他机关污染环境的行为提起行政诉讼的权利，这种赋予专门机构以责任的形式来保护公益在我国是必要的。有人提出让检察机关成为提起公益诉讼的当然主体，对此笔者不赞同。行政诉讼法规定了检察机关有权对行政诉讼实施法律监督，若其以公共利益的名义提起行政诉讼就等于同时取得了原告和法律监督者的双重身份，被告行政机关以及群众自然难以相信法院裁判的公正性。实际上，行政诉讼发展的最大障碍就在于审判受到过多的限制和不正当干预。此外，我国的国家体制意味着包括行政机关在内的公权力机关均是公共利益的代表，并非仅检察机关能够胜任。英美国家的检察机关也并非与中国一样的属于司法机关，而是政府部门的一个机构。所以，认为我国检察机关可以作为行政诉讼的原告在实践上不仅不可行，而且破坏了既有的国家权力结构，很会使行政审判机关处于被动的局面。
三、提起行政公益诉讼的程序。行政公益诉讼毕竟不同于一般行政诉讼，其影响面更大、更广，因此笔者认为应规定前置审查程序为妥。即在原告向法院起诉之时，须对被诉的行政行为先作比一般行政案件要复杂得多的审查，确认确属公益诉讼范围，且原告主体适格才予受理。
四、举证责任的分配。根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的举证原则是被告负举证责任。那么提起行政公益诉讼应由谁负举证责任呢？笔者觉得对有关公益损害或可能损害的事实证据，由原告负责提供为宜，因为原告以此为由启动了行政公益诉讼程序，由其对此负举证责任合情合理；对具体行政行为的合法与否及依据的相关法律法规，由被告负责提供为妥，这是依法行政的要求决定的，也与一般的行政诉讼的举证要求相一致；对其他程序上及民事上的有关事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则，公平合理。
五、诉讼费用的承担。根据有关规定，诉讼费一般由败诉当事人负担，但在起诉时都是由原告先行预付。对于行政公益诉讼案件，可以采取不预受诉讼费的做法，如原告胜诉，诉讼费由被告负担；如原告败诉，可视案件的不同，收取低廉的费用，原则上原告不负担诉讼费。对某些案件需要进行鉴定、检测、检验的，笔者认为，涉及的相关费用应从政府部门成立的专门基金中支取，不管原告胜诉还是败诉，都由政府部门承担。如此会促进广大民众对公共利益的关心，也加强行政机关依法行政的高度责任感。
六、对原告的奖励。公民提起行政公益诉讼，往往不是为了个人利益，而是为了公益，有时甚至与私人利益毫无关系，但提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。如原告胜诉，可以考虑根据其保护公益的利益大小，给予其适当的奖励。这样可以激起更多的公民或组织监督行政行为，维护社会公益，因此政府部门似乎也有必要建立专门的奖励基金。另外，对原告提起行政公益诉讼所享有的特有权利及保护也应相应作出规定，让其充分行使保护公益权利之时，其本身利益不受侵犯
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