浅议民事公益诉讼主体

第一篇：浅议民事公益诉讼主体

浅议民事公益诉讼主体(黑体 三号 居中)--以《民事诉讼法修正案（草案）》为分析对象（楷体 小四号）

翟雨阳（仿宋 小四号）

河南大学民生学院 河南 开封 475001（仿宋 小四号）

内容摘要：（黑体 小四号 靠左）民事诉讼法修正案草案引入民事公益诉讼制度，引起广泛的社会关注。对于到底由谁来作为原告更为合适，各方观点不一。在公益诉讼领域，主体多元化已是发展趋势。行政机关、检察机关在提起民事公益诉讼中既有优势也有弊端，社会团体如何发挥其作用，公民的民事公益诉讼起诉权的享有，这些方面的考察你，对于最终确定民事公益诉讼资格主体具有重要意义。关键词：（黑体 小四号 靠左）民事公益诉讼 诉讼主体 检察机关（楷体 小四号）

（空一行）

引 言（黑体 四号 居中 两字之间有空格）

随着改革开放的的稳步前进，我国的社会主义市场经济发展良好，但是在发展过程中出现大量的环境污染案件、侵害公共利益的“公害案件”以及损害大规模消费者利益的案件。对于这些案件，现有的《中华人民共和国民事诉讼法》（此后简称《民事诉讼法》）不能很好地解决。2011年10月24日，第十一届全国人大常委会第二十三次会议首次分组审议了《民事诉讼法修正案（草案）》，草案中规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”此项规定被认为是我国公益诉讼领域的破冰之举。但是草案中的规定并不明确，例如对民事公益诉讼主体的界定只是以“有关机关、社会团体”来概括，主体不明确即由谁来做原告正是我国公益诉讼案件的症结所在。因此有必要对草案中“有关机关、社会团体”的规定加以分析，探讨民事公益诉讼原告究竟有谁来担任，既有利于公益诉讼制度在我国建立，也有利于社会公共利益的保护。

一、民事公益诉讼主体明确之必要（标题如果在最后一行，调至下页）

（一）民事公益诉讼的内涵（标题如果在最后一行，不用调至下页）在对民事公益诉讼进行界定之前，有必要对公益诉讼进行简要的介绍。一般 认为，公益诉讼制度起源于古罗马。古罗马学者乌尔比安提出：公法是有关罗马国家稳定的法，私法是涉及个人利益的法。诉讼因此也被分为“公诉”和“私诉”两种。“公诉”是对有关国家利益的案件的审查，“私诉”是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。故“以私人资格发生的，以保护私人权益为目的诉讼，叫私益诉讼；以保护公共利益为目的的诉讼，就叫做公益诉讼。”①通说认为，公益诉讼是指特定国家机关和相关组织、个人,根据法律的授权对违反民事、经济、行政法律、法规,侵犯国家利益、社会利益的行为向法院提起诉讼,由法院依法追究其法律责任的诉讼制度。以诉讼目的为标准，可将公益诉讼划分为刑事公益诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉讼具有公益诉讼的一般特征，不同于刑事公益诉讼和行政公益诉讼，其针对的是民事违法行为。因此可以将民事公益诉讼定义为在民事、经济活动中，公民、社会组织和国家专门机关依法对违反民事、经济法律，侵害国家、社会的公共权益，破坏社会秩序和经济秩序的行为人提起民事诉讼，要求人民法院通过审判的方式来维护国家、社会公共利益的诉讼活动。②（插入不能单独成行，前面要有文字）

（二）明确民事公益诉讼主体的重要意义

首先，诉讼主体的存在是进行民事公益诉讼的先决条件。任何诉讼都要有原告和被告，正是在这两者之间的利益分配出现分歧，并且在私力救济无法调和的情况下，运用司法手段来维护自身的权益。民事公益诉讼主体的确定，可以使法院了解案件的诉讼标的、诉讼当事人的意愿，以及如何对案件所涉及的利益进行保护。

其次,诉讼主体的确定保障民事公益诉讼目的的实现。传统观点把民事诉讼主体严格限制在直接利益的条件之下，使得很多间接利益受害人或者其他利益主体因为没有法律上的诉讼资格而丧失诉讼权利。事实证明，这样不仅不能及时保护社会公共利益，而且使得直接利益当事人提起诉讼的力量显得十分薄弱，与民事诉讼中的平等公平原则相违背。对民事公益诉讼主体进行确定，明确主体的权利义务，使他们在社会公共利益受到侵害的情况下，可以及时的行使权力维护公共利益，实现民事公益诉讼制度建立的目的。（脚注每页单独编号 ① 宋体 小五号）

①②颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年出版，第32页。周军、邹子路：《我国公益诉讼制度初探》，载吴江市法院网2012年3月16日，2012年3月28日浏览。

二、对草案中“有关机关”的理解（标题如果在最后一行，调至下页）

（一）行政机关参与民事公益诉讼的利弊分析

对于草案中提及的“有关机关”很自然的想到行政机关。首先，作为公共资源的管理者，行政机关有权对环境污染、资源破坏以及侵犯消费者权益的的行为进行行政处罚。但是仅依靠行政处罚并不能充分保护社会公共利益。以环境保护为例，在单个污染源只造成轻微的环境影响，且能实现达标排污（包括浓度和总量达标）的情况下，环保机关无权责令排污单位限期治理或关闭，但若在同一区域存在多个污染源，污染的累积和复合效应最终造成污染事故。即使已经损害环境公共利益，环保机关的行政权仍无法发挥作用的。如果赋予行政机关民事公益诉讼的起诉权，不仅弥补了行政执法启动条件上的不足，也增加了行政机关的执法手段，使其能更好地履行管理者的职责。其次，由于行政罚款往往受到“上限”的限制，许多企业所支付的罚款远少于其实际对公共利益所造成损害，或者根本对企业起不到警示告诫的作用。例如2004年的四川沱江水污染事故造成了惨重的损失，约有100万人饮水受到严重影响，直接经济损失约3亿元，而沱江生态系统的恢复至少需要5年的时间。然而，川化集团只交付了1100多万元作为渔业赔偿，100万元作为行政罚款；①紫金矿业污染事件曝光之后，企业的股票价格不降反升，还一度成为融资领域的首位，直到2011年紫金矿业污染案才首次开庭。②要改变“企业污染，国家埋单”的问题，仅靠行政处罚是不够的。行政机关作为民事公益诉讼的原告，可以要求对公共利益造成损害的被告支付足够的金额来为其民事违法行为进行赔偿，除直接损害外，赔偿范围也可根据情况扩展到间接损害。最后，民事公益诉讼的被告很少是某个自然人，多为企业或者组织，行政机关由于其特殊的地位，拥有专业的人才以及足够的资料、证据可以在法庭上与被告抗衡，达到诉讼双方实质上的平等。

但是，行政机关作为民事公益诉讼的原告也存在着不利因素。首先，行政权与司法权本是相互独立且相互制约的，行政机关一旦获得民事公益诉讼的起诉权，无疑将行政权的范围扩展到司法领域。近年来我国正逐渐减少政府对经济生活的干预，目的是建立“大社会、小政府”的新格局，而将行政机关引入民事法 ①《再问沱江之伤——2007中华环保世纪行四川水污染治理调查》，载中国广播网2007年11月27日，2012年3月29日浏览。（换行与字对齐）《广东紫金矿业溃坝系列案首开庭 涉赔金额逾3亿》，载广州日报2011年07月12日。② 律领域似乎与国家政策相背离。其次，在已经发生的损害公共利益的案件中，多多少少都存在行政机关或行政机关所属部门不作为、乱作为等监管失职的现象，因此由行政机关来提起民事公益诉讼可能“动力不足”，也可能发生行政机关通过诉讼来规避自身渎职行为的情况。例如渤海污染的受害者可以向康菲公司索赔，也可以追究海洋局监管失职的责任，如果让本应受渎职行为追责的海洋局提起公益诉讼，岂不滑稽？最后，如果行政机关为争夺诉讼利益而滥用权利，或者有意在其本职领域不作为、少作为，所造成的后果也是与民事公益诉讼目的相悖的。

综上所述，虽然行政机关作为民事公益诉讼主体是可行的，但在具体运行时还应该加以限制。如规定，行政机关只有在穷尽所有行政手段仍不能对社会公共利益进行充分保护的情况下才能提起民事公益诉讼；或是对行政机关的起诉范围加以限制等等。因本文的论证目的不在于此，也就不再多言。

（二）检察机关应作为民事公益诉讼适格主体 1．检察机关提起民事公益诉讼的可行性分析

认为修正案草案中所言“有关机关”包括检察机关并非任意之言。事实上，我国检察机关在解放初期即对提起民事诉讼进行了实践，1949年12月制定的《中央人民政府最高人民检察署实行组织条例》第3条第5款规定了：“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家参与之”。该条例第10条规定，最高人民检察署第三处掌管之一，就是“关于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件参与事项”。1954年9月通过的《中华人民共和国人民检察机关组织法》第4条规定，地方各级人民检察机关的职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”。之后，为配合以上规定的顺利实施，最高人民法院1957年9月制定的《民事案件审判程序（草稿）》第1条规定：人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件也可以提起诉讼。“1979年2月制定的《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》对检察机关提起民事诉讼予以了肯定。虽然我国目前并没有关于检察机关提起民事诉讼的规定，但是，先前的法律规定表明国家对检察机关作为民事公益诉讼主体是认同的。

再来，我国的司法实践也存在检察机关参与民事公益诉讼的案例。1997年 5月，南阳市检察机关民事行政检察处接到群众举报，反映方城县独树镇工商所将价值6万余元的门面房，以2万元的价格卖给了私人，随即指示方城县检察机关调查此案。通过调查，确认该工商所确实低价转让了国有资产。1997年7月1日，方城县人民检察机关作为原告，以方城县工商管理局和某个人为被告，向方城县人民法院递交了民事起诉状，要求确认二被告之间的买卖协议无效。方城县法院赞同检察机关的意见，确认该买卖合同违反国家强制性法律规定，合同无效，依法判决该买卖合同无效，支持了检察机关的起诉。这是改革开放以来的第一件公益诉讼案件，不仅得到了最高人民检察院的支持，同时得到时任全国人大常委会委员长李鹏的赞同。①而自此案之后，检察机关参与民事公益诉讼的情况在其他地区也多有出现。

最后，在世界范围内，检察机关作为民事公益诉讼主体的观念得到普遍认可。法国1806年的《民事诉讼法》规定，检察机关可以介入“关于国之安宁之诉讼；关于官府之诉讼；关于属于官之土地邑并公舍之诉讼；关于因贫人不公赠遗之诉讼”等民事案件。②法国现行《民事诉讼法》对检察官提起民事诉讼进行了更为明确的规定，对涉及妨害公共秩序案件、因违反善良风俗或违反刑事法律规定需要确认婚姻无效的案件，以及在涉及亲子关系、无民事行为能力人设定或变更监护的案件中，检察机关可以提起或参加民事诉讼。在英国，检察长在下列情况下可参与诉讼：（1）凡涉及公共权利和利益的诉讼，并要颁布训戒令或代表社会；（2）为防止损害公共利益或约束公共机构不致发生违法行为，经申请检察长许可后，私人和地方机关可以假借检察机关的名义参与诉讼进程。③美国的法律规定，美国总检察长对一切涉及“合众国利益”的民事案件追究民事责任。州检察长在法院以及在所有涉及全州公民利益的法律事务方面，有权代表该州参与诉讼或发表意见。各级检察长有权对涉及联邦利益的案件提起诉讼，有权对涉及环境保护和税法的案件提起诉讼。如果诉讼的一方当事人是国家机关、公职人员甚至普通职员，若要求他们赔偿损失，则检察官有权利参加诉讼。④

2．我国检察机关作为民事公益诉讼主体的障碍（此标题不用调至下页）

①杨立新：《我国改革开放以来第一件公益诉讼案件及重要意义》，载杨立新民商法网2009年4月6日，2012年3月28日浏览 ②何文燕、廖永安：《民事诉讼理论与改革的探究》，中国检察出版社2002年版，第383页。③孙谦、刘立宪主编：《检察论丛》（第二卷），法律出版社2001年版，第370页。④季强：《检察机关提起民事公益诉讼研究》，吉林大学2007年硕士论文。人民检察院作为国家的法律监督机关，其法律监督者的地位是由我国的根本大法《中华人民共和国宪法》（此后简称《宪法》）所确定的，也正是由于检察机关特殊的法律地位使其在参与民事公益诉讼的过程中受到了限制和制约。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。” 第187条规定，“检察机关对人民法院确有错误的、已经发生法律效力的裁判有权提出抗诉，而只要检察机关提出抗诉，人民法院就必须进行再审”。根据以上规定，在民事公益诉讼过程中，检察机关会有双重身份，既是“监督者”又是原告。原本中立且独立的法院此时处于“被监督者”的位置，而强调诉讼地位平等的民事诉讼过程，这时诉讼双方当事人的权利义务关系已明显失衡。在这样的情形下，法院所作出的有利于“原告”的判决，究竟是公正的审理结果还是对抗诉结果的回避。也因此造成了双重不利后果，既对民事审判权的独立行使产生无形的干预效果，也容易引起公众对法院裁判公正性的疑虑。

同样，检察机关在实践中非独立的地位，使得人民检察院在行使民事公益诉讼起诉权时其动机令人怀疑。《宪法》规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，地方人民检察院对产生它的国家权力机关负责。人民检察院独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。然而，在实际社会生活中人民检察院的人、财、物均受制于地方政府，而这种非独立的体制使得检察院与地方党委、人民代表大会、行政机关有着千丝万缕的联系。一旦检察机关拥有提起民事公益诉讼的权利，而公益诉讼成为地方保护主义的工具，抑或是在面对利益时，人民检察院选择退却缺位，不能或不敢维护被损公益，便会使民事公益诉讼的愿景落空。

虽然，检察机关作为民事公益诉讼的主体存在着一些障碍。但是，这些障碍通过对检察机关的起诉权进行必要且适当的限制是可以解决的。因为，任何主体所享有的任何权利都存在着这样或那样的限制，没有一种权利是无限扩张的。结合上文对检察机关提起民事公益诉讼的可行性分析，检察机关作为民事公益诉讼的原告是有重要意义的。

3．确立检察机关在民事公益诉讼中的主体地位的必要性

将检察机关引入民事公益诉讼领域，有助于民事公益诉讼制度的建立。在环 境污染、资源破坏、市场垄断以及大规模侵犯消费者合法权益的案件大量涌现的社会大背景下，很明显，我国传统的民事诉讼制度没能很好的发挥作用。通过建立民事公益诉讼制度来解决我国在经济体制改革过程所引发的涉及公共利益的矛盾，赋予检察机关民事公益诉讼主体资格是民事公益诉讼制度的特点之一。以此改变我国民事诉讼主体一元化，建立“原告资格的多元化”的新模式，在承认现存法律秩序的前提弥补了法律的真空状态，也推进法律制度的完善和社会的进步。

检察机关提起民事公益诉讼，有助于公共政策的有效生成。公益诉讼不同于私益诉讼的一个很重要的方面，就是通过公益诉讼，能够形成适应于将来社会发展的公共政策。与仅仅关注实体权利救济的私益诉讼不同，公益诉讼的主要功能在于为将来立法。检察机关提起公益诉讼，有助于更加直接地、更加明确地彰显此功能，也因此不会产生滥用公益诉权的问题。同时，由于检察机关具有专业知识方面的优势，并且与行使审判权的人民法院同属于法律共同体，拥有共同的政策理解力和法律把握力，因而更容易在公共政策方面达成高度一致的共识，而不致使公益诉讼陷入私益纷争的纠缠之中。①

确认人民检察院在公益诉讼中的主体地位，保障我国在世界经济交往过程中主权和利益。绝大多数现代法治国家对带有国家干预性质的公益诉讼都有明文规定和典型的判例。除了上文提及的美国、英国、法国、德国外，日本、越南等国家也都建立了检察机关提起民事公益诉讼的制度。我国在加入WTO11年之后，法律制度与国际的对接已经全面展开。如果我国企业、组织或个人损害到了其他国家的利益时，对方会提起公益诉讼来维护其国家和社会的利益。而我国由于缺乏有力的诉讼主体，在外国企业、组织或个人侵害我国的公共利益的情况下，不能有效的维护国家主权和利益。所以，在此次的民诉法修正案中，确认人民检察院在公益诉讼中的主体地位，是非常必要同时也是十分紧迫的。

三、加强社会团体在民事公益诉讼领域的作用

（一）社会团体提起民事公益诉讼的理论基础及优势

诉讼信托构成了社会团体提起民事公益诉讼的理论基础。诉讼信托是指法律规定某一公益团体对某些权益有素的利益，该公益团体专门为此项公益权利受侵 ①汤维建：《论检察机关提起民事公益诉讼》，载《中国司法》2010年第1期。害或可能受到侵害时提起诉讼，而组成该公益团体的成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张权利。①其特点在于：诉讼信托是法律赋予某个以维护公共利益为目的而依法设立的团体当事人的资格，而使该团体对某一涉及社会公共利益的事项有不受次数限制的，可以重复行使的诉权；无需团体成员的选任，也无需在诉讼中以全体成员的名义，被授权的团体即可以自己的名义独立进行诉讼；由该团体提起的诉讼，其判决的效力仅扩张至该团体的成员。②

社会团体参与民事公益诉讼的主要优势包括：在信息方面，社会团体多生长于社会基层,贴近社会生活,因此更容易获取和发现损害公共利益信息,从而做出迅速反应;在整体素质方面, 社会团体的成员多为相关领域专业人才。其中也不乏环境、法律等方面的人才，在搜集、保全证据和对相关法律的掌握方面，社会团体都是一支具有较强诉讼能力的队伍,能够有力地支持取证、开庭等诉讼活动;在动力方面，社会团体以其设立宗旨为指向，以保护相关社会公共利益为己任。其动力来源于自身的热情和责任心，并非为履行职责或迫于外部监督；在社会影响力方面，社会团体主要服务于大众，赢得了民众的广泛关注和支持。参与到民事公益诉讼案件中，影响范围更广，效果更加明显。除此之外，在费用、独立性等方面，社会团体也拥有不同于其他民事公益诉讼主体的优势。

（二）我国社会团体参与民事公益诉讼的现状

我国法律意义的社会团体分为两种，一种是根据社团管理条例需要在民政部门登记注册的社会团体，其登记条件较高，比如必须有50个以上的会员等等，目前社会团体在我国登记还是比较困难的。另一种是不需要登记的人民团体或者经国务院批准成立的社会团体，比如残联、妇联、工会等。但这类组织在财政上与政府是供应关系，在管理上受制于政府，有的还行使着一定的管理职能。他们具有提起民事公益诉讼的能力，但是否具有动力进行诉讼活动，则是一个很大的疑问。从社会实践来看，此类社会团体在进行公益诉讼时往往“动力不足”。相较于不需要登记的人民团体或者经国务院批准成立的社会团体，经注册的社会团体既有保护公益的热情，也有进行公益诉讼的法律资源和组织资源，但是，其参与民事公益诉讼的成果并不乐观。如环境保护方面，2008年，中华环保联合会曾就云南阳宗海污染事件提出公益诉讼，但被谢绝。2010去年，重庆绿色志愿 ①②张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究-兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学出版社2007年版，第167页。

肖建华：《诉权与实体权利主体相分离的类型化分析》，载《法学评论》2002年第1期。者联合会对国电阳宗海发电公司二氧化硫减排不力提出公益诉讼，未被受理。直到2010年中华环保联合会状告贵阳一造纸厂排放工业污水获得胜诉，成为全国首起由社会团体发起的公益诉讼胜诉案例。这样结果是十分令人担忧的。不仅如此，在现有法律关于社会团体的规定下，许多从事消费者权益保护、环境保护的“草根组织”根本无权提起民事公益诉讼。

（三）加强社会团体在民事公益诉讼领域的作用

首先，改变社会团体的评定标准。在对社会团体的考察过程中，其设立宗旨、活动计划、制度规定等，应作为主要考虑因素，而会员人数、活动场所则作为一般考虑因素。广泛吸纳社会上具有较高综合素质和广泛成员基础的社会团体，与政府共同进行社会公共利益的保护。

其次，有必要对可以提起诉讼的社会团体进行过滤。在社会团体成立后，依据其设立宗旨，检查在一定时期内该社团的活动情况，针对其活动成效及时的进行指导或告诫。也可以借鉴日本等国的做法，由立法者授权有关行政机关对符合起诉条件的社会团体进行认定，定期公布、定期更换。

最后，对“草根组织”在民事公益诉讼中的地位进行认可。实践中，有些地方已开始尝试让“草根组织”加入到民事公益诉讼主体的队伍中来。2011年10月,云南省曲靖市中级人民法院受理了“自然之友”就曲靖铬渣污染事件提起的公益诉讼,“自然之友”在法律上不属于社会团体，而是民办非企业单位，这是国内首例由草根环保组织提起且得到受理的环境公益诉讼。①2011年7月,海南省高级人民法院出台意见,明确提起环境公益诉讼6大主体,包括检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护和社会公益事业法人组织、基层群众性自治组织以及公民。2011年12月，重庆市高级人民法院也出台意见规定，公益性社会团体可依法提起环境公益诉讼。②在环境保护领域草根组织的地位逐步得到认可，也表明这些“草根组织”同样能够在民事公益诉讼领域发挥其作用。

四、增加公民作为民事公益诉讼的主体（标题如果在最后一行，调至下页）

（一）将公民排除在民事公益诉讼外的原因（此标题如果在最后一行，不用调至下页）

①《草根环保组织提起公益诉讼获云南曲靖中级人民法院立案》，载人民网2011年10月26日，2012年3月29日浏览。

《环境公益诉讼的民间探索》，载新浪新闻中心2012年02月25日，2012年3月28日浏览。② 1.“直接利害关系原则”的限制。《民事诉讼法》第108条规定“起诉必须符合下列条件：

1、原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。民事公益诉讼制度的建立本身就是对固有民事诉讼制度的一种改革。应当承认，“直接利害关系原则”对于避免当事人滥用诉权、节约司法资源具有一定的作用，但随着社会进步和现代法治发展，这种严格的“直接利害关系原则”越来越不利于对当事人合法权益的保护，一方面是危害的范围和程度不断增强，另一面对受害者的救济手段和对违法者惩罚措施则是极度匮乏。有的当事人虽然在长期努力后胜诉，但法院往往只针对此案起诉人的直接经济损失予以判决，无法禁止被告以相同的侵权行为对其他关系人利益的损害，其结果只能是保护了个人私益而失去了对公共利益的维护。

2.担心“诉讼爆炸”的出现。随着依法治国理念深入人心，社会主义法治国家建设的步伐加快，我国公民的权利意识、法治意识和社会责任意识都普遍得到增强，民事公益诉讼案件、类民事公益诉讼案件与日剧增。近年来出现的相关著名案例如：王英起诉富平春酒厂要求其标贴警示、写明成分，并要求被告赔偿因标示不明、误导消费者所致其夫死亡的经济、精神等损失案；中国政法大学学生以高速公路不高速为由，状告河南省高速公路发展有限责任公司，要求法院判令其违约并赔偿其直接经济损失10元钱案；张岩诉麦当劳彩色垫纸有毒案。公民对于诉讼的热情，或许会使立法者担心“诉讼爆炸”的出现。其实大可不必过于担心，一来中国的传统观念对于诉讼时避而远之的，而近年来公民逐渐开始运用法律手段保护权益，是我国多年来的普法活动的努力成果；再来，为防止滥用诉权，对公民的起诉条件加以限制即可。如公民个人在提起民事公益诉讼之前，必须通知主管该项公益事业的国家管理机关，并要求其制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼，主管机关收到该通知后，必须在法定期限内对所诉事项做出决定，并回复该公民。如果主管机关没有在法定期间内做出决定，或者公民对做出的决定不服，公民才能以自己的名义提起民事公益诉讼。或者对公民个人滥诉行为进行制裁，要求原告在起诉前缴纳一定数额的保证金，如果查明原告存在滥诉情形，则将保证金予以没收。

3.忽视了个人在公共利益保护中所发挥的作用。尽管目前我国还没有公民进行民事公益诉讼胜诉的案例，但是公民提起民事公益诉讼案件的影响是不容 小觑的。此前郝劲松律师通过提起公益诉讼，推动火车上的餐车开具发票，推动地铁站台修建公厕等。还有涉及乙肝歧视的多个个体诉讼，最后也推动人事部、教育部等部门做出规定，明确要求在劳动者就业、大学生录取等环节不得查乙肝。北大法学院师生就松花江水污染案件起诉失败之后，国家环保总局根据《中华人民共和国环境保护法》、《环境保护行政处罚办法》等法律法规，直接对造成松花江水污染事件的吉林石化分公司处以100万罚款，①虽然这只是一个依靠行政手段所得到差强人意的处理结果，但也开创了建国以来环保部门罚款的最高记录。

（二）赋予公民民事公益诉讼原告资格的理由

1．公民是社会的基本单位，社会是人与人之间的相互关系的构成体。公民与社会有着本质和密切的天然联系，公共利益和个人利益是不可分割的统一体，也就是说公共利益是个人利益的相加，保障了公共利益的健康，个人利益也必然受益，公共利益出现了病态，个人利益最终也必然受到损害。所以保护公共利益实质上也就是保护个人利益。恩格斯也曾说过：“只有维护公共秩序、公共安全和公共利益，才能有自己的利益。”②基于这种天然的必然的联系，公民完全可以成为提起民事公益诉讼的主体。

2．公民参加民事公益诉讼有宪法依据。我国宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”。一方面，人民依法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了真正实现人民当家作主，也保留了人民直接参与国家事务管理的权力。当民事违法行为侵犯公共利益时，人民有权依法通过民事公益诉讼来行使管理国家事务的权力。它使宪法所规定的社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。

3．建设法治社会需要赋予普通公民参与管理国家和社会路径，赋予公益诉讼的起诉权是最直接的路径。依法治国必须要靠广大人民群众普遍参与到法律的执行与实施中来。民治不兴，法治难成。在现实中，我们并不缺少奋不顾身的反腐义士和护法英雄，我们缺少的是一种安全、方便、经济的途径，使人声音能够 ① 吴勇：《环境司法的困惑与反思》，载卞建林《诉讼法学研究》（第14卷），中国检察出版社2008年版，第255页。② 马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》（第2卷），人民出版社1972年版，第609页。畅通无阻的表达，使公民个人的维权之路不再艰辛。而赋予公民民事公益诉讼主体资格，正是为公民提供了这样一条途径。

4．给予公民这种提起公益诉讼的权力有利于促进社会的和谐和稳定，实现法律的社会价值。公民提起公益诉讼可以使损害公共利益者承担法律责任，一方面使公民对违法企业、单位、个人的监督更加有力，另一方面也给有违法动机的企业、单位、个人以警示作用，使他们不敢以身试法。法律的作用不仅在于惩罚违法行为，更多的是通过威慑来预防违法行为。公民参与公益诉讼能更好的发挥法律的预防作用，促进法治社会的建立。（不空行）

结 语（黑体 四号 居中 两字之间空两格）

此次的民事诉讼法修改开启了公益诉讼的大门，其意义重大。但是草案中对公益诉讼问题只做了原则性规定，本文只针对民事公益诉讼主体进行了讨论，而要真正建立民事公益诉讼制度，对于公益诉讼的受理范围、公益诉讼的程序机理、诉讼滥用的防范、证明责任、以及诉讼费用等问题还需要进一步细化和完善。草案目前在争取意见的过程中，相信在全社会的献言献策之后，最终的民事诉讼法修正案中对于民事公益诉讼的规定会更加具体有效，也能更好的保护社会公共利益。（空一行）

参考文献（黑体 小四号 居中 字之间不空格）

[1]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》（第2卷），人民出版社1972年版。[2]孙谦、刘立宪主编：《检察论丛》（第二卷），法律出版社2001年版。[3]何文燕、廖永安：《民事诉讼理论与改革的探究》，中国检察出版社2002年版。[4]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版。[5]党广锁：《公益诉讼主体问题浅论》，中国检察出版社2004年版。

[6]张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究-兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学出版社2007年版。（换行对齐）

[7]苏家成、明军：《公益诉讼制度初探》，载《法律适用》2000年第10期。[8]肖建华：《诉权与实体权利主体相分离的类型化分析》，载《法学评论》2002年第1期。

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[11]金亮星：《完善公益诉讼制度促进和谐社会建设》，载《今日中国论》2008年第1期。

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[13]杨三正、陈建敏：《检察机关参与民事公益诉讼的理由及立法建议》，载《湛江师范学院学报》，2009年第30卷第4期。

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目 录

内容摘要.................................................1 引言.....................................................1

一、民事公益诉讼主体明确之必要...........................1

二、对草案中“有关机关”的理解...........................3

（一）行政机关参与民事公益诉讼利弊分析...................3

（二）检察机关应作为民事公益诉讼适格主体.................4

三、加强社会团体在民事公益诉讼领域的作用.................7

（一）社会团体提起民事公益诉讼的理论基础及优势...........7

（二）我国社会团体参与民事公益诉讼的现状.................8

（三）加强社会团体在民事公益诉讼领域的作用...............9

四、增加公民作为民事公益诉讼的主体.......................9

（一）将公民排除在民事公益诉讼外的原因...................9

（二）赋予公民民事公益诉讼原告资格的理由................11 结语....................................................12 参考文献................................................12

第二篇：民事公益诉讼制度

公益诉讼源于罗马法。古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为“公诉”和“私诉”两种。“公诉”是对有关国家利益案件的诉讼，“私诉”是根据个人的申诉对有关个人案件的诉讼。但这种区分和近代的“公诉”和“自诉”并非同一概念，按今日所谓的“公诉”是由代表国家的检察机关向法院提起追究被告人刑事责任的请求；“自诉”是由被害人或其法定代理人为追究被告人刑事责任直接向法院提起的诉讼。罗马法则以涉及国家和政府的诉讼为“公诉”，涉及个人利益关系的诉讼为“私诉”，凡个人受到不法的侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是私诉。故“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，叫私益诉讼，以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼”。

公益诉讼又称“现代型诉讼，在美国称为公共诉讼，在日本则交替使用现代型诉讼和公共诉讼概念”。这种诉讼是围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼。公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益而提起的诉讼，既包括国家机关代表国家，以国家的名义提起的诉讼，也包括私人、非法人组织等,代表国家和社会利益，以自己的名义提起的诉讼（本文的公益诉讼是广义的公益诉讼）。狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公诉，我国目前只有刑事公诉属于此列。根据提起公益诉讼主体不同，公益诉讼可分为国家机关提起公益诉讼、非国家机关提起公益诉讼、个人提起公益诉讼。国家机关提起的公益诉讼主要是检察院作为国家、社会利益的代表向法院提起的公诉。非国家机关提起的公益诉讼是非国家机关的社会组织代表社会公众向人民法院提起的诉讼，如消费者协会代表消费者向法院提起的公益诉讼。个人提起的公益诉讼又称公民诉讼或民众诉讼，是指任何一个公民对损害国家、社会公共利益的行为均可代表国家、社会依法向法院提起的诉讼根据适用法律的不同和处理的纠纷的性质不同，公益诉讼还可分为刑事诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼。

公益诉讼有其明显的特征：

1、民事公益诉讼的目的是保护国家、社会公共利益，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行。

2、提起民事公益诉讼的原告不一定与被告有直接的利害关系。

3、民事公益诉讼的救济内容，不仅仅是对损害的赔偿，恢复原状或确认和恢复权，对侵害者惩罚，还包括要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模，或者采取有效的防范措施，避免损害的出现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动，故而又被称为禁止型诉讼。换句话说，民事公益诉讼的请求内容不仅仅针对过去，还具有指向未来的意义。（例如环境污染案件）

4、被告一方一般是社会的强势群体成员。传统的诉讼中，纠纷当事人主要是个人和一般的商业组织，而且他们之间的力量关系对比无太大的差距。但随着商品经济的飞速发展，经济组织的力量差距日益分化（如垄断组织、跨国公司的出现），使得许多民事主体由形式上平等变成事实上的不平等。民事公益诉讼正是为了保护社会弱势群体成员的利益，维护社会公正、公平，而将从事公共事业的公共团体甚至是国家或者是大量进行规模化生产的大企业等社会强势群体成员推上了被告席。民事公益诉讼实质上也是顺应民法现代化的发展趋势。

5、民事公益诉讼的原告如果是公民或社会组织，在胜诉后，可依法获得因诉讼而支出的补偿，同时可得到适当奖励。公民或社会组织为了国家社会公共利益而提起民事公益诉讼免不了要花费时间和精力，同时还要担当一定的风险，那么，在胜诉后，得到适当的物质补偿和必要的物质、精神奖励于情、于理、于法都不矛盾。

6、公益诉讼涉及的面很广，卷入纠纷的人数相对于传统的诉讼要多得多。

7、民事公益诉讼中的被告不仅要对其侵害行为承担惩罚性赔偿责任，而且还要承担罚款等其他的民事责任。惩罚性赔偿，也称示范性赔偿或报复性的赔偿，是指由法庭做出赔偿数额超出实际的损失数额的赔偿。民事公益诉讼中多为侵权行为案件，由于这种侵权行为危害面广，对其采取惩罚性赔偿不仅可以补偿受害人的损失，而且可以惩罚遏制不法行为。

民事公益诉讼的起诉主体：

（一）法定机关

“机关”的概念比较宽泛，类型很多。根据相关理论，可限制性解释为检察机关和行政机关。理由为：一是检察机关居于法律监督和代表、维护国家、社会利益的地位，其具备收集证据、调查取证的权限，同时担负诉讼成本的能力较强并具备进行诉讼所必需的法律素养人士。刑诉法第九十九条第二款已经赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为遭受损失时，人民检察院在提起刑事诉讼的同时可以提起附带民事诉讼。由检察院行使提起公益诉讼职能符合法律规定又符合现实需要。二是行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，行政机关收集证据的能力也比较高。而且行政机关提起诉讼，表明政府对此的态度是支持，法院在处理该类案件时，证据容易固定，事实容易查清，审理压力和阻力相对较小。

鉴于民诉法没有规定哪些国家机关可以提起哪案件。因此在实践中处理的方式为单行法有具体规定，由按单行法规定主体提起诉讼；没有单行法规定的，由检察机关或相关行政机关均可提起。如迄今为止，我国40多个环保法庭处理了10多件环境公益诉讼案件，其中检察机关作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件。

（二）有关组织

“有关组织”在现实中类型众多，如社会团体、民办非企业单位、基金会等。哪些组织对哪些案件可提起公益诉讼，需要通过司法解释进行过滤和限制。

为了使公益诉讼制度在中国司法实践中发挥其应有的作用，对其进行完备，科学合理的程序设计是必要的，下面针对公益诉讼制度的建构提出几点设想：

投诉作为提起公益诉讼的必要前奏

为了及时有效地制止和处罚侵犯公益的行为，行政执法与司法相比，具有主动性和及时性的特点，行政执法部门在接到投诉之后可以及时制止违法行为，把对国家和社会造成的损失减小到最低程度。而与此相反，诉讼程序纷繁，时间相对过大，显然没有行政执法得力，因此，有必要规定投诉作为公益诉讼提起的必经程序。只有投诉无门、无果时，方可提起诉讼。

设立预审制度

指在审判机关正式受理公益诉讼之前，对公益诉讼人的起诉进行审查，以确保公益诉讼人所控的侵犯公益的行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。必要时，可由人民法院将公益诉讼人、被告召集在一起，在质证和辩论的基础上做出判断，以决定是否立案？案件的双方当事人为谁？以何种类型的案件立案？

受诉法院级别应作相应地提高

即一审法院应为作出违法行为的主体在所在地的中级人民法院，因公益诉讼与其他常见的诉讼相比，往往会涉及更为广泛的大多数人的利益，且起诉人所受到的阻力也相对较大，比如行政公益诉讼，面对代表国家的公权力机关，诉讼人往往会显得力不从心，甚至，违法的行政机关会以权压力，阻挠诉讼人的起诉。正是出于对公益诉讼的重视及保护起诉人的诉权，人们就有必要把公益诉讼案件交由中级人民法院作为一审人民法院。同时由于中级人民法院对法官有着更高的学历和审判经验要求，因此，相当于基层人民法院来说，中级法院的法官更能满足公益诉讼对法官高素质的要求。

设立保证金制度

公益诉讼中起诉和诉讼标的缺乏足够的利害关系。这就使公益诉讼人缺乏相应的动力追求胜诉的结果。为防止公益诉讼人在启动诉讼程序后，随意退出或无故缺席，造成法院审理机制的瘫痪和司法资源的浪费，可以规定法院在受理案件之时，要求公益诉讼人交纳适当数额的保证金，作为公益诉讼人完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序终结之时，不论其是否败诉，法院都应如数退还保证金及相应银行利率。

修改有关举证责任的理论

关于举证责任问题，学者众说繁谈并无定论。笔者认为：有必要区分举证责任中的提供证据责任和说服责任。前者是法院审理案件的基础，后者则是确定贩诉责任的指针。故对有关公共利益损害或可能损害的事实证据，由公益诉讼人提供，而对于提供法律法规及规范性文件的责任，则由被告承担。在诉讼过程中，双方可不断地提出新的证据以达到胜诉的目的。至于说服责任的承担问题，不应做“一刀切”的规定，可在制定实体法时对说服责任的分配问题作出规定。

这里还存在一个问题，即在公益诉讼作为个人组织时，因为自身力量的薄弱而难以满足举证责任的要求，针对这一问题，笔者认为应当让检察院参与到公益诉讼中尤其是民事诉讼中来。并作为民事诉讼当事人身份出现，检察院作为公法机关，其收集证据的能力自不待言，在公益诉讼人向检察院提出申请后，检察院在经审查后，可与公益诉讼人合作作为联合当事人或其作为主要诉讼参与人，进入公益诉讼程序。

撤诉与和解

当事人的自由处分将受到法律较多的限制。首先，公益诉讼人如果撤回起诉，要受到法律严格的限制。除已提起的公益诉讼证据不足，法院允许撤诉外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家利益、扰乱社会秩序的案件一般不允许撤诉。其次，双方允许自行和解，但要符合法律相关规定。例如：国家对某一违法行为的处罚是违法金额的1-5倍，则被告只有在承诺接受法定范围内的罚款，并交出罚款的情况下，才允许双方自行和解。

裁判的执行应有别于民事裁判执行

公益诉讼裁判发生法律效力后，交由人民法院相应执行机关直接执行。民事裁判发生法律效力后，当事人自愿履行的，不需要按照执行程序由人民法院的相关执行组织加以执行。只有在义务人拒不履行义务，权利人申请强制执行或者由审判组织依法移送执行的，人民法院执行组织才按执行程序执行。执行中，如果涉及相关权利人难以确定或无法确定时，执行所获收益应该收归国家。刑事公益诉讼直接有相关机关执行。

原告胜诉以后应给予一定的奖励

中国关于奖励揭发，检举违法行为有关的单位和个人的规定早已在各类法律中有所出现。如《中华人民共和国统计法》就有相关规定。

在公益诉讼中，公益诉讼人要承担举证责任，诉讼费用，还要为诉讼花费人力、物力、财力。尽管公益诉讼人提起诉讼之初，是出于对国家和社会事务的关心，但是“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益相关”。对于公益诉讼人的这种惩恶扬善，保护国家和公共利益的行为以奖励的形式加以鼓励，有利于更多的公民加入到公益监督的领域，从而形成社会监督这种强有力的外在力量。

第三篇：13 公益诉讼 民事起诉状(提起公益诉讼用)

民事起诉状

原告：×××，住所地……。

法定代表人/主要负责人：×××，……(写明职务)，联系方式：……。

委托诉讼代理人：×××，……。

被告：×××，……。

……

(以上写明当事人和其他诉讼参加人的姓名或者名称等基本信息)

诉讼请求：

……

事实和理由：

……(写明原告具备提起公益诉讼主体资格以及其他事实和理由)。

证据和证据来源，证人姓名和住所：

…… 此致

××××人民法院

附：本起诉状副本×份

起诉人(公章和签名)

××××年××月××日

【说明】

1．本样式根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条、第一百二十一条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十四条等制定，供法律规定的机关和有关组织，向人民法院提起公益诉讼用。

2．提起环境民事公益诉讼应当提交下列材料：(一)符合民事诉讼法第一百二十一条规定的起诉状，并按照被告人数提出副本；(二)被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料；(三)社会组织提起诉讼的，应当提交社会组织登记证书、章程、起诉前连续五年的工作报告书或者年检报告书，以及由其法定代表人或者主要负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明。

3．提起消费民事公益诉讼应当提交下列材料：(一)符合民事诉讼法第一百二十一条规定的起诉状，并按照被告人数提交副本；(二)被告的行为侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的初步证据；(三)消费者组织就涉诉事项已按照消费者权益保护法第三十七条第四项或者第五项的规定履行公益性职责的证明材料。

第四篇：公益诉讼

(民诉)第五十五条 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

（消法）第四十七条 对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。

（环境保护法）第五十八条 对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

相关案例

1、被告范某于2001年9月24日以其同村村民董某的名义，在乐陵市工商行政管理局以加工、销售橡胶助剂、沥青的名义注册登记了“乐陵市金鑫化工厂”，并领取了营业执照，之后，范某用其在2001年3月、4月购进的石油制品加工设备以及同年7月以非法渠道购进的原料，开始炼制石油制品项目，原料以800元／吨——1300元／吨价格购进，炼制后以1800元／吨的价格出售，已经产油100余吨，销售金额18万余元。经取样检查，石油产品质量不合格，属于非法生产，对周围环境有严重影响，严重威胁人民的生命、财产安全。原告乐陵市人民检察院诉称：被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，违反法律，属于国务院明文规定重点打击、取缔的非法小炼油项目，损害了国有资源，造成了环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定。为此，请求法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险。

被告范某辩称：我开工生产经过批准，加工炼制石油制品原来不知道是违反国家法律规定的行为，现在准备自行拆除，今后不再继续经营炼制石油制品项目了。

乐陵市人民法院受理本案，开庭审理之后，经过调解，双方没有达成协议。法院认为，被告经营的乐陵市金鑫化工厂非法经营炼制石油制品项目，造成了国有资源的浪费及环境污染的严重后果，且产品质量低劣，属国家明令禁止的小炼油项目。检察人员进行专项调查，查清上述事实，被告也对此供认不讳。人民检察院在依法对被告的金鑫化工厂做出处罚的同时，为改善国有资源的浪费和防治环境污染，保障人民的生命、财产安全，诉至我院，要求被告停止侵害、排除妨害、消除危险的诉讼请求，事实清楚，证据确凿，本院予以支持。故于2003年5月9日依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定，判决被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的五日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险

2、泉州市饮食服务公司原经理吴英然在收受贿赂７万元后，两次与承租人签订降租协议，将饮食服务公司下属的大众宾馆低价出租，造成国有资产大量流失。该市鲤城区检察院经过调查，向辖区法院提交支持起诉书，支持大众宾馆提起民事诉讼。法院采纳检察院支持起诉意见，判决降租协议无效，为国家挽回损失２３０万元。

3、自1996年以来，河南、山西、福建、山东、贵州、江苏等省检察机关先后以法律监督机关的身份，作为国家利益和社会公共利益的维护者，在各级政府的国有资产管理部门未能充分有效地履行保护国有资产的职能时，充分履行法律监督职责，采取法律补救措施，将国家对国有资产、社会公共利益的特殊保护政策落到实处，进行司法实践的创新，开展公益诉讼活动尝试并取得了成功。10月22日，江西省萍乡市上栗县法院对该县检察院代表国家作为原告起诉的一起国有资产流失案件当庭作出判决，检察机关的诉讼请求全部获得了支持。

4、2003年9月27日中午12时50分，他与爱人孩子一同乘坐由沈阳飞往昆明的东航云南公司的ＭＵ4682次航班，赴昆明全家旅游。

当天下午2时30分到达郑州机场中转。这一航班的旅客有100多人，按规定时间30分钟后旅客重新登机。但是刚上飞机10多分钟后，航班广播，由于空中管制，需要旅客下机等候。于是议论纷纷的旅客只得下机回到候机大厅，没想到这一等就是7个多小时。

100多名旅客又冷又饿已经非常难受，而且也没人给他们合理的解释。这群旅客中既有60岁以上的老人又有10岁以下的小孩，妇女居多，旅客中还有两名外国游客。一名有心脏病的老人捂着胸口喊不舒服，几名孩子开始不停地哭闹。沈长征全家只得在机场餐厅花了200多元钱用餐。

晚9时，已经苦等了6个小时的旅客承受能力达到了极限。忍无可忍的沈长征拿出本来旅游时用的照相机对滞留的旅客进行了拍照（见图），并请求现场的旅客签名留证，当场有27名旅客留下了自己的手机号，其中包括一名外国旅客。直到晚10时30分，ＭＵ4682次航班旅客重新登机。沈长征说到达昆明已是次日凌晨，全家只得临时找家旅店住下，宿费花了200元。这次航班晚点引起的不快，使得全家的旅游变得索然无味。沈长征认为是违约侵权行为，遂将东航云南公司告上沈阳东陵区法院。昨日，这起精神索赔只有一元钱的“公益官司”开庭，沈长征作为代理人与从昆明赶来的律师展开了激烈庭辩。

5、PC厂商未公布辐射信息 消费者索要知情权ChinaByte 综述 据《四川日报》4月21日报道，成都一电脑公司员工将国家质量监督检验检疫总局、11家电脑企业一起推向了法庭，目前成都市成华区法院已经正式立案原告起诉的事由是电脑生产商未提供电脑产品有关辐射的真实信息，侵犯知情权；国家质监检验检疫总局未尽监督之责。因此原告诉至法院要求判令被告公开致歉，并在产品说明书上标注“显示器辐射有害健康”或“小心辐射”字样。这起案件由于被告身份的“显赫”以及案由的特殊，刚一立案便引起了关注据了解，提起这场诉讼的原告是家住成华区的电脑公司员工刘刚，四川日报的报道有误,刘刚起诉的并没有12家电脑企业,只有11家加上国家质量检验检疫总局一共12个被告。这11家电脑企业分别是:IBM、联想、LG、三星、飞利浦、实达、日电、明基、冠捷、华冠、北京华旗。

“1996年，我买了第一台电脑。从此，电脑成了我生活和工作中必用的工具。自从拥有电脑后，我平均每天使用电脑达2小时以上。”原告刘某在起诉状中毫不掩饰对电脑的喜爱。2000年初以后，他先后用过IBM等12家电脑商的电脑显示器。刘称，自己从未意识到电脑处于运行状态下会产生电磁波，也未意识到电磁波辐射会对人体产生危害，直至今年3月初。“我从省辐射环境管理检测中心站电磁环境检测室了解到，人体处于电磁辐射环境的过程中，会使血液、淋巴液和细胞原生质发生改变，这些改变可诱发癌症和加速人体癌细胞增殖等。”

历数电磁辐射可能带来的种种危害后，原告认为，由于被告在电脑显示器上没有任何有关电磁波辐射将对人体产生危害的警示性标记，在产品说明书上也未能警告使用者采取安全防护措施，就产品对使用者不利的消息均采取封锁的行为，已侵犯其知情权。而第一被告国家质监检验检疫总局作为国家电子产品质量监督和检测的主管职能部门，“对可能危及人体健康和人身安全的电脑显示器产品既未制定国家标准，也不制定行业标准，连必须符合保障人身健康安全的必要要求也没有……没有尽到领导、组织、管理、监督责任，应承担相关法律责任”。为此，原告“要求第一被告制定相关的政策法令，规范电脑显示器产品行业管理，完善显示器产品市场；其他被告在其产品说明书中有足够内容的电磁波辐射对人体危害方面的介绍，以及如何正确防止辐射具体措施的介绍，并在其显示器上的显著位置标示有关辐射的警示性标记和语言”。

据了解，法院目前已以特快专递的形式向各被告发出传票，由于被告分布全国各地，开庭时间将延后确定。

本案的被告既有国家质量监督检验检疫总局，又有12家著名的电脑厂商。被告主体的复杂，实际上把一起行政诉讼和民事诉讼混杂在一起，原告起诉国家质量监督检验检疫总局不作为，“对可能危及人体健康和人身安全的电脑显示器产品既未制定国家标准，也不制定行业标准，连必须符合保障人身健康安全的必要要求也没有……没有尽到领导、组织、管理、监督责任，应承担相关法律责任”，是一起行政诉讼。一般来说国家质量监督检验检疫总局一般不会作出此类具体行政行为，不应该成为被告，并即使成为被告，也不应由成都市成华区法院来管辖。因此此案中还存在严重的程序问题。据悉,原告刘刚已经撤回了对国家质量监督检验检疫总局的起诉。

这件案子引起我们的关注，一则是被告身份的特殊性，既有国家行政机关，又有在业界“声名显赫”的电脑厂商；二则是消费者首次主张把电脑显示器的辐射明白标示出来。对于这起纯公益性的诉讼，原告的胜算有多大呢？会不会让以后的电脑显示器上再多一个类似香烟盒有个“吸烟有害健康”的标识呢？

这是一场纯粹的公益诉讼。原告在经济上没有提出任何赔偿要求，“零赔偿”，仅要求被告道歉并在产品说明书上标注“显示器辐射有害健康”或“小心辐射”等字样。原告提起这场诉讼就是为了让公众对电脑辐射的危害性。

原告冀以获胜的法律依据就是消费者的一项基本权利：知情权。知情权是国际消费者组织联盟确定的消费者8项权利之一。知情权是消费者享有的知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。对于商家来说就是要承担告知义务。我国《消费者权益保护法》第8条第1款规定，“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。”该法第18条还规定，“经营者……对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和明确的警示，并说明和表明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生的方法。”

这起案件中原告认为商家没有告知其“电脑辐射有害健康”，他的知情权被商家忽略了。其实电脑厂商也可以从连一个不会电脑操作的用户都知道电脑显示器有辐射，买了电脑就会采取各种措施来防止辐射，来主张免除自己对此的告知义务。因此，这起案件的审理难题就在于如何确定原告的认知责任和被告电脑厂商的告知义务之间的界限。诚然，原告作为电脑公司的一名员工，从2000年初就开始使用电脑，说自己不知电脑显示器辐射有害健康，是肯定说不过去的。但消费者权益保护法的立法意图是更倾向于保护消费者，在社会中，商家对消费者来说始终是强者，从对商家的严格责任要求来说，要求其履行告知义务是可取的，并且对于电脑市场的健康发展也是有利的。或许这场诉讼之后，我们在所有的电脑显示器上都会看到“小心辐射”的标签！

6、去年，北京一名17岁少年状告国家烟草专卖局及24家烟草公司，请求法院判令25家被告在本单位网站主页上注明“吸烟有害健康”、“禁止任何人向未成年人出售香烟”、“禁止中小学生吸烟”字样，并以不少于10％的内容宣传吸烟有害健康及未成年人吸烟的危害。丘建东叫板电信局

7、案例简介：丘建东原是龙岩市新罗区质量技术监督局副局长，后辞职成为职业法律服务工作者。1996年1月4日，丘建东在当地龙川东路公用电话亭和龙岩市军民路武装部宾馆代办长途电话点打了两次电话，两个公用电话亭均未执行邮电部“夜间、节假日长途电话实行半价收费”的规定，多收话费共计0.60元，丘建东于1996年1月16日起诉龙岩市邮电局，请求双倍赔偿。此案诉讼标的仅一元二角，故称“一块二官司”。3月13日，法院公开开庭。鉴于龙岩市邮电局积极整改，丘建东认为已达到了诉讼目的，即当庭撤诉，案件终结。丘建东称此举是为了揭露、打击服务领域的欺诈行为，以唤起更多的消费者“以法护权”。

案例评析：这是我省首例以服务欺诈为由索要双倍赔偿的消费纠纷。“一块二”官司如今已载入教育部新版统编政治教科书高中一年级下册，被法学界喻为中国消费者权益运动史上的启蒙篇。1999年3月丘建东本人获得中国消费者协会、全国总工会、共青团中央、全国妇联四单位联合颁发的“全国城市保护消费者权益十佳志愿者”称号，并被各大新闻媒体称作“中国公益诉讼创始人”。

8、劣质菌种坑农百万

案例简介：1998年3月14日，5位来自古田县鹤塘镇的农民，来到省消委会这天设在福州五一广场的咨询台前，他们是代表当地菇农专程赶来投诉的。1997年他们向本镇制种大户余钦霖购买香菇菌种，不料种下月余，相继变黑坏死，造成经济损失近百万元。他们还出具了古田县食用菌办公室、三明市真菌研究所的调查报告：菌筒发病是由于菌种质量不合格造成的。在省消委会的支持下，15位菇农把诉状递到了古田县法院。1998年9月23日，法院作出一审判决，被告余钦霖出售的菌种均没有合格证，也未标明生产日期和有效期限，违反了有关法规，应承当主要责任；原告由于将二级菌种分离成三级菌种，也应承担一定的民事责任，为此判决被告赔偿经济损失10.74万元。而后，此案诉至宁德市中院，二审判决中，菇农败诉了，理由是证据不足。

（一）诉讼范围

1、国有资产流失案件：国有资产，因是国家所有的财产，在我国，不仅仅包括国有法人或国家直接拥用的动产、不动产，还应包括应该归于国家所有的知识产权、土地、矿藏、森林、草原、水流、水面等自然资源。

2、环境污染案件：不仅指因污染自然环境，所造成的损害国家利益，公共利益的案件，同时，也因包括因精神污染而造成的社会公良风俗、道德的侵害。

3、非法契约和不当得利应收归国家的案件：即包括契约双方串通侵害国家、公共的利益，而又无利害关系人行使损害请求权的情况，还应包括不当得利应收归国有的案件。

4、行为能缺失及救济案件：既应包括法人行为能力缺失及救济的案件，如国有企业因破产而无法人资格，无法行使债权请求权和诉讼权，也应包括自然人行为能力缺失及救济的案件，如被监护人被虐待、遗弃而无力行使其权利。

5、对犯罪案件的附带民事诉讼：主要指对于渎职、贪污、收受贿赂而造成的非法行政等行为而造成国家经济、物资财产等损失的案件。

（二）相关诉讼主体

检察机关、案件当事人、无利害关系人 我国相关做法

据了解，当前对于民事公益诉讼问题，在司法界还存在不同看法，检察机关以原告身份直接提起民事诉讼，有的地方法院予以受理，有的不予受理。针对这种情况，福建省检察机关民行检察部门主动加强与法院的沟通联系，就检察机关支持起诉及民事公诉等相关问题进行磋商、研讨。如去年３月，龙岩市检察院与龙岩市中级法院就民事公诉的立案条件、受理范围、检察人员如何出席民事法庭等具体问题达成一致意见，有力地维护了国家利益和公共利益。

国外相关做法

一、公益诉讼一词始于20世纪60年代，美国在经历了剧烈的社会变革后，伴随着公益运动的展开而广泛使用该术语。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战，因而出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动，由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。公益法是一个与公益诉讼直接相关的术语。但是，公益法并不是一个独立的法律部门，使用这一术语旨在描述公益律师所服务的对象，它包含了一个宽泛的领域，涉及民权、公民自由、妇女权利、消费者权利、环境保护等。同样，公益诉讼并不是一种单独的诉讼形式，而是一个以诉讼目的为基准界定的概念，旨在描述公益律师、公益团体所进行的诉讼活动。公益诉讼是依托于社会正义的概念，以及视法律为社会变革工具的意愿，以公益律师和公益法团体为主体展开的诉讼活动。公益诉讼包括了战略诉讼和为贫困者提供的法律援助，其特点是超越了个人利益的代表，倡导寻求法律的改变或者适用，从而影响全社会。

二、公益诉讼的形式 一是集团诉讼。集团诉讼是美国的法律专家创造出来的颇具特色的成果。其真正价值在于对大众侵权的制约。在集团诉讼中，个人作为原告并不是为了自己，而是要求赔偿集团所属的全部成员所受的损害。比如，因轻信虚假的招股说明书而提起的证券集团诉讼，纳税人因被迫交纳超额的地方税金而提起的税务集团诉讼，消费者因商业欺诈提起的集团诉讼等。通过这一机制，成百上千人的合法权利从理论上可以由一名义上的原告来代表，然后整个政府项目、机构或公司等都被卷入诉讼，他们运作经营的合法性在诉讼中被质疑并被裁判。集团诉讼的原告们不仅已成功地对诸如飞机失事和建筑物坍塌等“大众事件”进行了侵权集团诉讼，而且也在那些囊括上万人的涉及有害物质的大众侵权案件中取得成功，如在石棉和烟草领域的集团诉讼。

集团诉讼有效地使公共利益得到了保护。在这一机制中，私人诉讼作为执行公共法律的方法之一，当涉及众多的小额请求时，私人诉讼的目的并不在于获得损害赔偿或是对于个人权利的维护，而更多甚至全部在于使做出不当行为的人通过付出代价，从而为社会的福利作出贡献。也就是说，震慑和改变不当行为人是其主要目标。

在欧洲，类似于美国的集团诉讼是团体诉讼，通过团体提起诉讼来保护社会利益是近年来欧盟国家的一个显著趋向。

二是告发人诉讼。告发人诉讼是在英美法系国家实行的一种诉讼形式。这是一类允许个人或实体代表政府起诉不法行为人的诉讼。在提起告发人诉讼后，如果胜诉，则该私人告发人可获得对赔偿额的分配。

在英国，告发人诉讼是私人以总检察长的名义提起诉讼，目的在于对诸如下列情况作出宣告或禁止：（1）危害公共利益者；（2）法人超越法律授予的合法权利，有可能损害公共利益，而必须加以遏制者；（3）为防止某一法定罪行重复触犯，而必须发出告诫者。

在美国，告发人诉讼自1776年实行，但直到1986年以前都很少使用。1986年，国会修订了《错误索赔法》，将告发人的分配份额提高，规定最高为30%，同时，增加了告发人在起诉方面的权力，也增加了向被告施加的损害赔偿和惩罚的力度。对于告发人来说，最重要的是，1986修正案规定，即使政府加入诉讼，并且“对于进行诉讼具有主要责任”，该告发人仍有权继续作为当事人诉讼。并且，政府先前对于指控的认知并不自动阻止告发人提起告发诉讼。这样的修改，使得公民有充分的动力提起告发诉讼。在告发人诉讼中，私人通过诉讼，有效地维护了社会公共利益。自1986年修改了关于告发人诉讼的规定后，在美国，告发人诉讼有了迅猛的增长，现在已经成为最有效、最成功的对付欺诈的手段，通过告发诉讼收回的金额已经超过了10亿美元。

三是实验案件。它是当事人为确定一项重要的法律原则、法律权利或法律的合宪性而提起的诉讼。这种案件形式在普通法国家和大陆法国家都有。从起诉权的实际获得上看，在欧盟国家中，对于实验案件仍然存在类似于团体诉讼中的障碍，限于某些机构，如维也纳种族和排外监控中心被授权提起实验案件。

由于大多涉及对现有法律的突破，因此，无论是在欧盟国家还是在美国，实验案件的诉讼期限都特别长，而且它的目标非常明确，即获得全社会的关注，从而通过诉讼来促进社会改革。在美国，某些有计划的法律改革甚至是通过实验案件来进行的。

三、公益诉讼与检察机关参与民事诉讼

在美国和欧洲等国，公益诉讼与检察官出于保护公共利益的目的而提起或参与民事诉讼自始就是两个问题。由于公益诉讼伴随着公益律师、公益法团体而产生，因此从其最初起，公益诉讼的主体便定位于公益律师和公益法团体。

公益律师作为公益诉讼的主体，源于律师自身在社会中具有的特定权力。在这方面，最早的公益诉讼倡导者，美国著名律师同时也是美国最高法院的大法官，路易斯·布兰代斯在1905年的一次演讲中，首先提出了律师在维护公共利益中的职责问题。布兰代斯对当时的法律职业发出了责难，他指责“能干的律师在很大程度上把他们自己变成了大公司的附属，因而忽略了他们应尽的义务，即为保护人民而使用他们的权力”。多元化与不信任是美国社会的典型特征，基于对政府保护人民和社会利益的不信任，美国人相信，以私人律师、团体为主体而施行的公益诉讼，应是实现社会利益的最佳方式。特别是，在水门事件中政府官员的权力滥用更进一步促动了公益律师的成长，这些新型律师的出现以及在此期间发生的政治权利分化全面塑造了公益诉讼的格局，造就了新型的私人公益律师事务所，它们抵制传统的公司法律实务，充分调动律师的才能以便创造出更人性的、更多的社会正义。所以，尽管公益诉讼这一术语本身也是在不断发展变化着的，但是在美国，公益诉讼至今仍保留了其最初的律师为弱势人而战的伦理规范，公益诉讼始终是围绕公益律师和公益法团体而展开的诉讼活动。

在美国，检察官大量参与很多涉及公益的民事诉讼。在这方面，总检察长是一个非常活跃的角色。总检察长是美国政府、各州政府的首席法律官员，是联邦政府和州政府机构及立法机关的法律顾问和公共利益的代表。检察官是在联邦（州）法院的民事和刑事诉讼中代表美国（州）政府的律师；而政府，基于国民的授权，行使着管理社会的职责，政府本身就应当是社会公共利益的维护者，因此，对于一切侵害公共利益的行为，无论是刑事的还是民事的，政府都有职责表明自己的立场，使法律得以推行。因而，检察官的角色不仅体现在，为表明政府关于公共利益的立场而提起诸多涉及公益的诉讼，同时在那些由公益律师或公益法团体针对政府提起的、旨在督促政府履行其保护公共利益职责的诉讼中，检察官又是作为政府律师，代表政府在法院出庭抗辩。因此，在美国法院进行的公益诉讼中，经常可以见到出现在被告席上的检察官。

同样，在大陆法系国家，有权代表公共利益、提起公益诉讼的主体在于团体和个人，而非代表政府的检察机关。无论是在法国还是德国，就检察官制度的发展历史和现状看，检察官都是政府在法院的代理人，是行政权力对司法权力加以制衡的主要力量。作为政府的代理人，检察官的地位和权力体现在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的全过程中。在刑事诉讼中，检察官追诉刑事犯罪，保护社会利益；在民事诉讼中，检察官实现政府维护国家的法律命令和社会利益的职责。但是在大陆法系国家，检察官在民事诉讼中的参与十分有限，仅限于几个领域，如婚姻无效之诉，申请禁治产案件等。在公益诉讼中，大陆法系国家仍然是通过公益律师来代理当事人进行诉讼，以增强当事人的诉讼能力，由于这些法律援助由政府来付费，因此律师们会积极地提起这样的诉讼。而且在涉及消费者权利的案件中，也可以由消费者权利保护机构或其他形式的机构通过所谓的“私人公共检察官”去进行诉讼。利益

马克思：人们奋斗所所争取的一切，都同他们的利益有关。

利益是能满足人的某种需要的那些社会条件，是人基于自身的需要对社会条件的选取。

耶林是利益法学的代表，二、公共利益是公共产品

亚里士多德：凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物。

公益的两层含义：一是社会公共利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益；

二是指国家的利益。

1、公共利益的含义是否明确、具体：主体是谁，内容包括哪些

是集体利益，还是国家利益？还是政论利益？

三、公益诉讼是什么

罗马程式诉讼中，有私益诉讼和公益诉讼，对于公益诉讼除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。公诉分为市民法公诉和大法官公诉。公益诉讼又称为罚金诉讼、民众诉讼。意大利法学家彼德罗.彭梵得指出：人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害（即使只是私人利益受损）的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。在美国又称为公共诉讼。

国内在学者定义为：任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。狭义的仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起公益诉讼。广义上，还包括任何个人、组织代表国家，以自己的名义提起的诉讼，即所谓的“私人检察官”提起的诉讼。

四、大陆法系的公益诉讼

（一）罗马法公益诉讼的特点

1、公益诉讼的原告可以是不特定的人，既可以是无利害关系的人，也可以是有利害关系的人，如果原告有多人，由法官选择适宜的人作为原告。

2、原告起诉的目的不是为了自己的利益，而是为维护社会公共利益、维护法律的尊严及社会的公正。

3、原告可以起诉的违法行为范围较宽泛，既有民事侵权行为，也有其他违法行为、犯罪行为。

4、原告在胜诉后可以受到奖励，而不是得到赔偿。

5、公益诉讼的作用是对国家机关执法的补充，而不是取代国家机关的执法。

（二）德国

1、团体诉讼。德国普遍适用团体诉讼。在德国，将具有共同利益的众多法律主体提起的诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。其实质是一种信托诉讼。

德国确认团体诉讼的法律不是民事诉讼，而是通过特别的经济立法赋予有关的行业自治组织诉权的方式形成的。1908年的防止不正当竞争法，将制止不正当竞争行为的起诉权赋予业主，1965年修正后，改为消费者团体。

团体诉讼的原告，一般无权行使损害赔偿请求权，团体诉讼原告一般只能提起确认之诉或变更之诉，主要是不作为请求之诉。

2、宪法诉讼。有学者称为民众诉讼，指公民因宪法赋予的基本权利或其他权利受到某项法律的侵犯，而向宪法法院提出诉讼，要求宣布该法律违宪而且无效的一种诉讼制度。

3、行政公益诉讼德国行政法院系统受理的典型案件是公民指控行政部门行为违法，或者实施了一项使其受到损害的行为，或者是未实施一项本来可以使其获益的行为。

（三）日本

公益诉讼被称为民众诉讼，它是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”民众诉讼只有限于法律规定者，才能提起。主要有：与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，最常见是前三种。90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。法理根据：每个纳税人有权了解政府如何支出公费的情况。

台湾：《行政诉讼法》第9条规定：人民为了维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政主体的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。

（五）英美法系的公益诉讼

1、美国

公益诉讼在美国又称为公共诉讼。1863年，美国制定了《反欺骗政府法》，1986年修改后又规定，任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。

1890的《谢尔曼反托拉斯法案》它规定了对于违反托拉斯法案的公司，司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提出诉讼。1914年的《克莱顿法》，用来补充《谢尔曼反托拉斯法案》，并主要禁止价格歧视行为、滥用经济优势等破坏竞争秩序的行为，同时规定对托拉斯的行为除受害人有权起诉外，检察官也可提起诉讼，要求法院追究违法者的民事责任、经济责任乃至刑事责任；而且任何个人及组织都可起诉，要求违法者停止违法行为。在环境法中更有一套完备的制度。公民提起诉讼有法可依。在美国公民被视为“私人检察官”。美国政府对这类诉讼大力援助（诉讼费用免除或合理补偿、证据收集和信息获取），向加害人适用区别于一般补偿性民事赔偿的高额惩罚赔偿或罚金、部分提成或全部奖励胜诉原告以此鼓励“私人的公益诉讼”。

梁慧星《关于公益诉讼》指出：美国的公益诉讼大概有三类

一是相关人诉讼。指在私人不具有当事人资格的法域，原则上允许私人以相关人名义起诉。

二是市民提起的职务履行令请求诉讼。拽在公务员未履行其职务的情形下，允许私人以市民的身份向法院提起请求发布职务履行令的诉讼。

三是纳税人提起的禁止令请求诉讼。指美国各州普遍承认私人以纳税人的身份，有权请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权。

英国主要一般只有法务长官能够代表公众提起诉讼维护公共利益。私人可以提起请法务长官为公益提起诉讼，并可以请求让他自己去督促诉讼。

第五篇：中国环境公益诉讼的主体及其争议

中国环境公益诉讼的主体及其争议

王灿发

(中国政法大学环境资源法研究所，北京 100088)

环境公益诉讼的诉讼主体，特别是起诉人应当由谁来担当，是环境公益诉讼较有争议的一个问题。要解决这个问题，首先必须界定什么是环境公益诉讼。

一、环境公益诉讼的界定

对环境公益诉讼，有各种不同的定义。有的认为 : “所谓环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。”〔1〕有的则认为 : “环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。”〔2〕还有的认为 : “环境公益诉讼，即任何人基于行为人的不法行为致使公共环境权利受到侵害或有侵害之虞时依法提起的诉讼。”〔3〕以上各个关于环境公益诉讼的定义，尽管论述问题的角度不同，但都认为，单位和个人为公共环境利益而提起的诉讼，就是公益诉讼。但他们都没有谈一个很关键的问题，即起诉人与诉讼请求是否有直接利害关系。我认为，真正的公益诉讼应该是与诉讼请求无直接利害关系的特定主体，依法对侵犯社会公共利益的行为向法院提起的诉讼。根据该定义，公益诉讼主要应有如下三个特征 :第一，起诉人的非直接利益相关性。也就是，起诉人必须与诉讼请求无直接利害关系。如果一个人为了个人利益而提起诉讼，那只能是一个普通的民事诉讼或者行政诉讼，而不是公益诉讼。但是由于我国没有公益诉讼制度，实践中，会发生单个人为个人利益而提起诉讼，但惠及公共利益，比如，因在火车上就餐未获发票而起诉铁道部胜诉以后，所有在火车上就餐的乘客就都能获得想要的发票了。此诉讼虽然是因私益而起，但在客观上却产生了公益效果。但这种诉讼严格来说并不是公益诉讼。第二，惠益的公共性。如果案件结果惠益的是大众，或者特定区域内的大多数人，那么，这个案件才具有公益性。实际上，上述第一个特征是起诉的目的，第二个特征是诉讼的后果。第三，起诉权的法定性。法律应明确规定公益诉讼案件的范围和公益诉讼案件起诉人的范围。根据这三个特征，可以判断某一诉讼是否是公益诉讼。

结合环境保护的目的和公益诉讼的前述三个特征，环境公益诉讼可以这样界定:为了保护环境和自然资源免受污染和破坏，与案件诉讼请求没有法定利害关系的单位和个人，依法对污染、破坏环境与自然资源者，违法或者不履行环境与资源保护法定职责的行政机关提起的诉讼。根据以上定义，环境公益诉讼应当包含两类诉讼，一类是环境民事公益诉讼，一类是环境行政公益诉讼。

二、环境公益诉讼主体的学说

关于环境公益诉讼主体的学说，可以概括为以下三种:

第一种学说是广泛主体说。该学说认为，任何单位和个人都可以提起环境公益诉讼。其依据是《环境保护法》第 6条:一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。我们认为，检举权可以不算是诉权，但控告权应当是一种诉权。要实现这个诉权，可以通过某人提起诉讼后，由法院请示最高人民法院作出司法解释，来明确控告的诉权性质。如果控告的诉权性质得到明确，那么任何单位和个人都可以依据该条文以环境污染和破坏为由提起诉讼。

第二种学说是相关团体、组织说。该学说认为，与环境保护相关的社会团体、民间组织、机关单位可以自己的名义提起环境公益诉讼。“自然之友 ”专门从事环境保护工作，可以作为社团提起环境公益诉讼;环境保护局作为政府机构可以提起环境公益诉讼。但是，与环境保护无关的单位、组织则不能提起环境公益诉讼。该学说排除了个人可以提起环境公益诉讼，其中一个理由是如果赋予个人提起环境公益诉讼主体的资格会导致诉权滥用，进而增加法官们的工作强度。

第三种学说叫公权机构说。该学说认为只有行使相关公共权力的机关可以提起环境公益诉讼，比如，海洋管理部门可以对海洋环境污染损害提起民事公益诉讼;农业部门可以对渔业污染提起公益诉讼;检察机关可以对任何破坏环境的行为提起公益诉讼。

三、环境公益诉讼的实践

实践中，在国内被认为是环境公益诉讼的案例可以归纳为以下五类:

第一类是由民间组织提起的环境公益诉讼。比如，2009年7月29日，财经网报道了全国首例环境公益行政诉讼在贵州省清镇市法院获得立案，中华环保联合会以原告身份状告贵州省清镇市国土资源管理局。该案被认为是一个民间组织提起的环境公益诉讼。

第二类是以行政机关的名义提起的环境公益诉讼。在 2008年4月12日，《法制日报》以“贵州省环境公益诉讼案判决首例官告民胜诉”为题报道了2007年新成立的贵阳市两湖一库管理局作为环境公益诉讼的原告，向清镇市法院环境保护法庭提起环境污染损害诉讼，要求平坝县境内的贵州某化工有限公司停止污染侵害。2008年4月清镇市人民法院环境保护法庭判决，被告贵州某化工有限公司在判决生效之日起立即停止使用磷石膏尾矿废渣厂对于环境的侵害，这是由行政机关提起公益诉讼的案例。

第三类是检察机关提起的环境公益诉讼。例如，2009年2月6日，新华网以“长沙首起以检察机关为原告的公益诉讼案结案 ”为题报道的由湖南省望城县人民检察院办理的一起案件中，49户村民获得了某水泥厂灰尘、振动、噪声污染补偿款，共计每年62538元。该案的特别之处在于，检察机关不是为了社会，也不是为了国家，仅仅为了这些受害村民的利益，作为民事诉讼的原告提起公益诉讼。

第四类是由公民个人提起的环境诉讼。这类诉讼一般都是以私益为出发点达到公益的目的，比如，某市汉阳渔场养殖承包人马长松，以该市水务局和环保局不履行制止污染的法定职责为由，对两个行政机关提起行政诉讼，请求法院判定被告履行法定职责，立即采取有效措施，制止排放有毒有害污水的工厂企业，以及对生活污水负有处理职责的单位停止污染行为;判决被告赔偿因其不作为导致湖泊被污染，给原告造成的经济损失 2万元。原告提起行政诉讼后，当地政府承诺要对湖水污染进行治理，由政府补偿原告200万元后，原告撤诉。虽然该案的直接结果是原告得到赔偿，但是却达到了要求政府制止整个湖泊污染的公益效果。

第五类是由民间公益组织帮助而提起的诉讼。比如，在中国政法大学污染受害者法律帮助中心的帮助下，北京市潘家园 182户居民起诉北京市规划委，促使北京市规划委撤销了在居民稠密区建设动物实验楼的许可证.该案胜诉后的直接受益者是周围的 182户居民，但客观上也为整个北京市或者其附近地区所有居民不受污染影响，为保护该地区的空气做出了贡献。这种法律帮助行为也是一种公益行为。

四、环境公益诉讼主体资格的法律分析 通过对上述五类案例的分析，可以就环境公益诉讼的主体资格问题作出以下几点分析和结论:

第一，法律不应当阻止人们为社会公益做贡献。法律应该鼓励任何人为社会公益做贡献。按照该理念，任何单位和个人都可以作为公益诉讼的原告。换而言之，如果某行为是为了促进社会的良好发展，为社会公共利益服务，那么，法律制度就应该鼓励该行为。因此，任何单位都应该有公益诉讼主体的资格。

第二，法律地位不同，其诉讼主体资格也应有所区分，不同的主体可以提起不同的公益诉讼。因个人能力、知识等方面的差异，并不是所有人提起公益诉讼都能发挥维护公共利益的作用。为避免浪费社会资源，应该对诉讼主体的资格有所区别。本人认为，可以对诉讼主体资格做如下区分 :一是公民个人应结合自身的能力和关注点，在一定范围内提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。例如，作为一个环境法专业的教授，可以作为诉讼主体提起环境公益诉讼，但不能提起房地产领域或消费领域的公益诉讼。二是民间环保组织、社会团体可以就其组织章程和工作范围内的事项提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，比如，“自然之友 ”作为民间环保组织，可以提起环境公益诉讼;但是，爬山协会或者体育协会就没有提起环境公益诉讼的资格。

第三，行政机关应在其穷尽行政手段后仍不足以保护公共环境利益时提起环境民事公益诉讼。行政机关提起环境民事公益诉讼的前提是已经充分行使了法律法规赋予的行政权力，穷尽了诸如处罚、责令停产停业等所有的合法手段。本人并不赞成行政机关在没有行使其应当履行的处罚、责令停产停业等法定职责之前，就以为受害人索赔为由提起公益诉讼。对于没有直接受害人的环境污染，行政机关可以提起只为了公共利益的诉讼。比如，江河湖泊里发生水污染导致鱼死亡，跟个人没有任何关系，农业部门应该提起公益诉讼，代表国家要求赔偿;船舶石油泄漏污染河流和海洋，海洋局应提起公益诉讼要求赔偿。

第四，检察机关应当在穷尽其法律监督和起诉犯罪职能后仍不能保护公共利益时提起环境公益诉讼，而且应当主要是环境行政公益诉讼，而不是针对有明确受害人的环境民事公益诉讼。例如，在淮河污染后，对于未按照《政府信息公开条例》履行其环境信息公开职责的行政机关，检察机关应该发挥监督作用，提起行政诉讼。但是，如果是在淮河养殖的渔民因污染遭受损失没能获得赔偿，检察机关不宜因此提起公益诉讼。

五、检察机关提起环境公益诉讼的条件

目前，在我国的实践中，虽然有经过批准后，检察机关提起了环境民事诉讼的案例，但是我国现行法律还没有对此作出明文规定。所以，本人认为检察机关应当在充分运用现有的法律授权，履行以下五项法律职责之后，再提起环境公益诉讼:

第一，加大对破坏环境资源犯罪的追诉力度。在我国构成环境犯罪的案件中，被追究刑事责任和被起诉的不到 10%。如果检察机关能依法追究这些犯罪行为的法律责任，会比提起公益诉讼产生更大的影响，更好的效果。而这也正是检察机关法律职权范围内的事项。

第二，加强对环境监管失职罪的查处。目前一些群体性事件和一些大的污染事故的发生都是由于行政监管失职造成的。检察机关可以根据《刑法》第 408条追究环境监管失职责任人的刑事责任。对环境监管失职人员提起诉讼可以更好地促使行政机关加强环境保护的监督管理。第三，充分发挥检察机关的诉讼监督职能。对于不公正的民事判决或者行政判决，检察机关应当通过抗诉制度履行监督职能。目前，检察机关已经办理了一些环境污染方面的抗诉案件，但是还需要进一步加强，办理更多的民事和行政抗诉案件，来促进实现司法正义。

第四，应当发挥对公安机关环境犯罪侦查行为的监督职能。环境犯罪的侦查权由公安部门行使，环保部门则有移送的义务，但是我国在这方面做得不够，检察机关应该对其进行监督。

第五，积极运用支持诉讼制度。现有法律尚未明确规定检察机关可以提起公益诉讼，但是，我国的《民事诉讼法》已经明确规定了支持诉讼制度。检察机关可以通过该制度，支持污染受害者提起民事诉讼，要求环境损害赔偿。此举会对作为被告的污染企业起到震慑作用，并给法院审理案件提供参考，势必会为环境保护发挥重要作用。

如果检察机关在充分履行了前述五项法律职责后，仍然未能使公共利益得到维护，检察机关应该可以提起环境公益诉讼。

六、检察机关提起环境公益诉讼面临的障碍和问题

虽然检察机关已经起诉多起环境公益诉讼案件，但是检察机关要真正提起环境公益诉讼，还必须对以下几个障碍加以克服:

一是法律障碍。现有法律还没有明确规定检察机关可以提起环境民事公益诉讼或者环境行政公益诉讼，提起环境公益诉讼的法律根据不足。

二是经济障碍。环境公益诉讼费和鉴定费如何支付，是一个亟待解决的问题。一般来说，环境污染案件的鉴定费比较高，检察机关是否有经费承担该费用。三是人力方面的障碍。检察机关是否有足够的检察官办理环境公益诉讼?如果没有，如何选择案件范围，才不失公平。

四是体制障碍。检察机关的经费来源于同级财政，人员来自于同级人大任命，检察机关如何避免地方政府的行政干预。另外，检察机关若作为当事人进行民事诉讼，如何再行使司法监督职能?如果败诉，是上诉还是抗诉?

五是理论上的障碍。如果检察机关为公共利益目的提起民事诉讼，被称为是公益诉讼，那么同样也是涉及公共利益的公诉行为，也应当被称为是公益诉讼。由此来看，只把检察机关提起的民事诉讼称为公益诉讼的说法并不合适。

检察机关只有从理论上和法律实践上很好的解决了上述几个难题，才能够真正成为环境公益诉讼的原告。

注释：

〔 1〕张建伟 :《环境公益诉讼制度研究》，http: //，浏览时间:2009－06－16。

(责任编辑：杨会新)作者简介：王灿发，中国政法大学教授、博士生导师。

来源：《国家检察官学院学报》2010年第3期。