存单诈骗的定性 Microsoft Word 文档

第一篇：存单诈骗的定性 Microsoft Word 文档

金融凭证诈骗、贷款诈骗案——使用伪造的银行存单作抵押诈骗银行贷款的行为如何定性

《刑事审判参考》1999年第5辑（总第5辑）

一、基本案情

被告人朱成芳，曾用名朱志强，男，1955年3月18日出生，原系山东省青州市长虹电器厂（私营企业）厂长。1988年4月因犯诈骗罪被判处有期徒刑九年，1993年11月12日被假释，假释考验期至1997年2月16日。因涉嫌犯金融凭证诈骗罪、贷款诈骗罪，于1996年12月l6日被逮捕。

山东省潍坊市人民检察院以被告人朱成芳犯金融票据诈骗罪、贷款诈骗罪，向山东省潍坊市中级人民法院提起公诉。

潍坊市中级人民法院经公开审理查明：

1995年下半年，被告人朱成芳为诈骗银行贷款，先后比照银行存单上的印章模式，伪造了中国农业银行青州市支行昭德办事处储蓄章和行政章，中国建设银行青州市支行房地产信贷部、青州市黄楼信用社和青州市普通信用社储蓄章，潍坊市二轻工业供销公司、聊城地区基本建设投资公司公章及有关银行工作人员的名章，并通过中国农业银行青州市支行昭德办事处的工作人员了解到一些单位和个人在该办事处的存款情况。1995年10月和1996年6月，朱成芳持套取的中国农业银行山东省分行等金融机构的整存整取储蓄存单样本，到深圳市通过欧大庭、罗坚（同案被告人，均已判刑）共印制银行空白存单130余万份。朱成芳将其中的1000份带回青州市，部分用于犯罪活动。案发后，空白存单被公安机关查获。1996年5月，朱成芳将少量现金存入农行青州市昭德办事处，取得存单一张。后持该存单及私自印制的空白存单到青州市“金海”打字复印部，让打字员比照存单样式打印了两份户名分别为胡敬坤和李纪芬、存款额均为100万元的假存单，朱成芳盖上私刻的昭德办事处储蓄章和经办人李法玲的名章。朱成芳持该假存单到东坝信用社要求抵押贷款，东坝信用社开出两份抵押证明，朱成芳在抵押证明上盖上私刻的农行昭德办事处行政公章和该办事处主任赵双吉的名章，以此假存单和假抵押证明，骗取东坝信用社贷款200万元。

1996年5月至8月，被告人朱成芳单独或伙同孙广荣（同案被告人，已判刑）用上述手段，先后14次分别从青州市东坝信用社、青州市普通信用社、宁津县张傲信用社、青州市建行房地产信贷部、青州市益都信用社、青州市东夏基金会诈骗贷款1268．79万元。其中未遂一起，金额为51万元。另外朱成芳还单独或伙同孙广荣利用伪造的担保函或骗取的银行存单作抵押，从青州市东坝信用社、青州市城市信用社东关分社两次骗取银行贷款140万元。案发前朱成芳已返还诈骗的贷款205．79万元，案发后追回赃款及物品价值655万元，尚有497万元无法追回。

被告人朱成芳对指控的犯罪事实供认不讳，无辩解意见。其辩护人辩称，被告人朱成芳的行为只构成贷款诈骗罪，不构成金融凭证诈骗罪，且属单位犯罪。

潍坊市中级人民法院认为：被告人朱成芳以非法占有为目的，伪造存单诈骗金融部门资金；指使他人使用虚假证明诈骗贷款，其行为分别构成金融凭证诈骗罪和贷款诈骗罪，且诈骗数额特别巨大，给国家和人民利益造成特别重大损失，又系在假释考验期限内再犯新罪，是本案主犯，必须依法严惩。依照《中华人民共和国刑法》第十二条第一款、全国人大常委

会《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》第十条、第十二条和1979年《中华人民共和国刑法》第二十条、第二十二条、第二十三条、第七十五条、第六十四条、第五十三条第一款的规定，于1998年2月4日判决如下：

被告人朱成芳犯金融凭证诈骗罪，判处死刑，剥夺政治权利终身，并处没收全部财产；犯贷款诈骗罪，判处有期徒刑十五年，并处没收全部财产；与前罪余刑三年零十个月并罚，决定执行死刑，剥夺政治权利终身，并处没收全部财产。

一审宣判后，朱成芳不服，以“只构成贷款诈骗罪，且属单位犯罪，量刑过重”为由向山东省高级人民法院提出上诉。

山东省高级人民法院经审理认为：上诉人朱成芳以非法占有为目的，使用伪造的存单诈骗银行资金，使用虚假证明文件骗取贷款，其行为分别构成金融凭证诈骗罪、贷款诈骗罪，且诈骗数额特别巨大，给国家和人民利益造成特别重大损失，是本案主犯，又系在假释期限内再犯新罪，依法应予严惩。上诉人朱成芳虽然是以长虹电器厂的名义实施诈骗的，且将大部分赃款用于归还长虹电器厂的贷款，但实质上是为个人牟利，所以应依法追究投资者个人的刑事责任。原审判决认定的事实清楚，证据确实、充分。定罪准确，量刑适当，审判程序合法。上诉人的上诉理由及其辩护人的辩护意见均不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百八十九条第（一）项的规定，于1998年5月7日裁定如下：驳回上诉，维持原判。

山东省高级人民法院依法将此案报送最高人民法院核准。

最高人民法院经复核确认：

一、二审认定的朱成芳单独或伙同他人利用伪造的银行存单作抵押，诈骗贷款1268．79万元，其中未遂一起，金额为51万元；利用伪造的担保函或骗取的银行存单作抵押，骗取银行贷款140万元的事实清楚，证据确实、充分。

一、二审认定的朱成芳归还入股的9万元诈骗款，系案发后的追回款；认定朱成芳归还的18万元，系归还的正常贷款，均不应计入案发前归还款数额之中。因此，认定案发前朱成芳归还诈骗的贷款应为178．79万元，案发后追回赃款及物品价值664万元，尚有515万元无法追回。最高人民法院认为：被告人朱成芳伙同他人使用伪造的金融凭证骗取贷款的行为，已构成金融凭证诈骗罪。诈骗数额特别巨大，给国家和人民利益造成特别重大损失，且系在假释考验期限内再犯新罪，在共同犯罪中是主犯，应依法惩处。其伙同他人利用伪造的担保函或骗取的银行存单作抵押，诈骗金融机构贷款的行为，构成贷款诈骗罪，诈骗数额特别巨大，亦应依法惩处。一审判决、二审裁定认定的基本事实清楚，证据确实、充分，定罪准确，量刑适当。审判程序合法。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十九条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》第二百八十五条第（一）项的规定，于1999年10月28日裁定如下：

核准山东省高级人民法院维持一审以金融凭证诈骗罪判处被告人朱成芳死刑，剥夺政治权利终身，并处没收全部财产；以贷款诈骗罪判处其有期徒刑十五年，并处没收全部财产；与前罪没有执行的有期徒刑三年零十个月并罚，决定执行死刑，剥夺政治权利终身，并处没收全部财产的刑事裁定。

二、主要问题

利用伪造的银行存单作抵押骗取贷款的行为如何定罪?

对此讨论中有两种意见：

第一种意见认为，利用伪造的银行存单作抵押骗取贷款的行为，应定金融凭证诈骗罪。其主要理由是：

1、刑法第一百九十三条贷款诈骗罪第（三）项中所规定的“证明文件”不包括银行存单。银行存单是一种金融凭证，虽然也能起到证明的作用，但其与“证明文件”的性质不同，其证明的效力和范围也不同于“证明文件”。使用伪造的银行存单骗取银行贷款的行为不构成贷款诈骗罪。

2、即使刑法第一百九十三条中规定的“证明文件”包括银行存单在内，利用伪造的银行存单作抵押骗取贷款的行为可以构成贷款诈骗罪，但由于这种行为同时还触犯了刑法第一百九十四条第二款规定的金融凭证诈骗罪，属于竞合犯，按照从一重处的原则，亦应定为金融凭证诈骗罪。

3、对刑法第一百九十四条第二款的规定，应理解为只要是使用伪造、变造的金融凭证骗取资金，达到数额较大的，即构成金融凭证诈骗罪。无论骗取的资金是何种性质，是贷款还是其他款项，也不论是使用金融凭证直接骗取资金，还是以此作抵押骗取银行贷款，都不影响该罪的成立。本案被告人朱成芳使用伪造的银行存单骗取贷款的行为，已构成金融凭证诈骗罪。

第二种意见认为，利用伪造的银行存单作抵押骗取贷款的行为，应定贷款诈骗罪。其主要理由是：

1．银行存单属于刑法第一百九十三条第（三）项中规定的“证明文件”。使用银行存单作担保骗取贷款的行为构成贷款诈骗罪。同时该行为还属于使用虚假的产权证明作担保，从银行骗取贷款。这里所说的“产权证明”，是指能够证明行为人对房屋等不动产或者汽车、货币、可即时兑付的票据等动产具有所有权的一切文件，其中包括银行存单。因此，按照刑法第一百九十三条第（四）项的规定，利用伪造的银行存单作抵押骗取贷款的行为亦构成贷款诈骗罪。

2．金融凭证诈骗罪、贷款诈骗罪的区别，应在理论上区分清楚，尽量减少两罪的交叉，以便于审判实践中操作。尽管两罪均包括使用伪造、变造的银行存单进行诈骗的行为，但两罪有明显区别，非法占有的目的、诈骗对象不同。

（1）金融凭证诈骗罪是指使用伪造、变造的银行存单直接骗取资金的行为；贷款诈骗罪是指使用伪造、变造的银行存单作抵押骗取金融机构的贷款的行为。（2）金融凭证诈骗罪诈骗的资金数额一般与假存单上的数额相同；贷款诈骗罪诈骗的资金数额不一定是抵押的假存单上的数额。（3）金融凭证诈骗罪诈骗的对象不特定，而贷款诈骗罪诈骗对象是特定的，即只能是金融机构的贷款。（4）金融凭证诈骗罪的行为人是要实现票面上的权利，而贷款诈骗罪的行为人则是利用金融凭证的票面价值所起的担保作用来达到其非法占有的目的。（5）由于贷款程序严格，银行有严格审查的责任，使用伪造的金融凭证直接骗钱则简单得多。

本案被告人朱成芳不是直接拿假存单到银行骗取资金，而是以此作为担保骗取贷款。从本案特征看，其最终目的是诈骗贷款，使用伪造的假存单只是犯罪手段行为，即使其犯罪手段牵连到非法使用金融凭证，也应当以其目的行为定贷款诈骗罪，而不宜以手段行为定罪。

因此朱成芳的行为只构成贷款诈骗罪，不构成金融凭证诈骗罪。

3．本案被告人实施的是一个行为，而不是两个行为，不属牵连犯罪，而是想象竞合犯罪。贷款诈骗罪的最高刑期为无期徒刑，金融凭证诈骗罪最高刑期为死刑。在贷款诈骗过程中，银行有审查的责任，因而被告人的社会危害性较小。即使朱成芳的行为同时触犯两个罪名，也不能按照从一重处原则适用重罪对被告人判处死刑。如果按金融凭证诈骗罪对朱判处死刑，就等于将贷款诈骗罪的最高刑提高到死刑。因此从罚当其罪的角度考虑，本案应定贷款诈骗罪。

三、裁判理由

被告人朱成芳使用伪造的银行存单作抵押骗取贷款的行为，应以金融凭证诈骗罪认定、处罚。

其一，从立法本意看，刑法设立金融凭证诈骗罪时，对该罪的规定是广义的，只要是使用伪造的金融凭证进行诈骗，数额较大的，即构成此罪。其目的是保护金融机构的信誉，严惩此类犯罪。而对贷款诈骗罪的规定则有一定的限制，主要是针对以非法占有为目的，骗取银行贷款的个人犯罪行为。刑法第一百九十三条贷款诈骗罪中所规定的“证明文件”，主要是指银行的存款证明、公司和金融机构的担保函、划款证明等在向银行或者其他金融机构申请贷款时所需的文件，不包括金融凭证。

其二，从司法实践看，使用伪造的金融凭证诈骗贷款，与使用虚假的经济合同、证明文件等诈骗贷款有所不同。前者可信程度更高，更易于取得贷款银行的信任而骗得贷款，其行为的社会危害性相对更大。因此，根据刑法罪刑相适应的原则，此种犯罪也应当受到法定更严厉的处罚。此类以伪造的金融凭证诈骗贷款的行为，与使用伪造的金融凭证直接骗得存款并无实质差别，因此，以金融凭证诈骗罪认定，是完全正确的。

其三，从刑法理论看，本案被告人共实施了三个行为：伪造公司、企业公文、印章，伪造金融凭证和诈骗贷款，三者存在牵连关系。其中，伪造公司、企业公文、印章和伪造金融凭证是手段行为，诈骗贷款是目的行为。使用伪造的金融凭证诈骗贷款，同时触犯了刑法第一百九十三条规定的贷款诈骗罪和一百九十四条第二款规定的金融凭证诈骗罪。该两罪的法律规定交叉，是一行为同时触犯数罪名，应从一重处，定金融凭证诈骗罪。金融凭证诈骗罪的手段较多，包括使用伪造的银行金融凭证，如银行存单。金融凭证诈骗罪诈骗的对象是不特定的，包括银行贷款。被告人使用伪造的金融凭证诈骗银行时，无论银行是从哪一项目支付款项，都不影响被告人非法占有的目的，都是用伪造的金融凭证诈骗银行。被告人朱成芳伪造银行存单，并利用伪造的银行存单作抵押，骗取贷款的行为，已构成金融凭证诈骗罪。同时，应当注意的是，在认定诈骗犯罪数额时，不能简单地以存单上的数额认定。因为那只是担保的数额，不一定是直接骗取的数额。认定诈骗犯罪，应当以行为人准备骗取或者实际非法占有的数额作为犯罪数额。因此，本案定罪数额应当以被告人朱成芳使用金融凭证诈骗贷款，而实际骗得的贷款数额为准。

最后，从犯罪主体看，被告人朱成芳与同案被告人孙广荣成立的长虹电器厂系不具备法人资格的私营企业，根据公司法的规定，不属于有限责任公司或股份有限公司。其诈骗犯罪虽然是以长虹电器厂的名义实施的，且将大部分赃款用于归还长虹电器厂的贷款，但实质上是为个人牟利，不属单位犯罪。根据最高人民法院《关于审理单位犯罪案件具体应用法律有

关问题的解释》（详见本刊第三辑第77页）第一条的规定，对本案应按个人犯罪，依法追究投资者个人朱成芳、孙广荣的刑事责任。

（审编：张军）

第二篇：以转包工程为名诈骗钱财的行为定性

以转包工程为名诈骗钱财的行为定性 作者：广东广强律师事务所专业律师康乐 【案情概要】

2011年8月，黄某以已接手龙城房产公司开发的“富泽苑”小区总承包合同为由与沈某签订建筑转包合同，将“富泽苑”小区部分工程转包给沈某，由黄某收取沈某5%管理费。同年10月8日，沈某以取得龙城房产公司开发的“富泽苑”小区承包建筑施工为由，与李某签定分包施工合同，将包木工、瓦工等工程分包给李某。同年10月12日，沈某收取李某押金10万元，后发现自己被黄某所骗，黄某并没有取得龙城房产公司开发的“富泽苑”小区总承包。次日，沈某即关闭手机，后更换手机号码，人也销声匿迹。为此，李某以沈某利用合同诈骗向公安机关报案。经公安机关立案侦查，龙城房产公司未与任何单位和个人签订承包“富泽苑”小区的施工合同。沈某收取李某的10万元押金用于还债6万元，其余全部挥霍一空。同年12月14日，沈某因涉嫌合同诈骗罪被公安机关刑事拘留，黄某下落不明。

在侦查机关内部讨论中曾对本案有两种意见：

第一种意见认为，沈某不构成合同诈骗罪。因为沈某在与李某签订合同时，并没有采取虚构事实或者隐瞒真相等欺骗手段。沈某是在与黄某签订建筑转包合同后，认为自己有承包权的情况下与李某签定分包施工合同。沈某收取李的10万元押金时，主观上并没有以非法占有为目的的，造成合同无法履行的原因是被黄某所骗。本案由于黄某下落不明，无法证明黄某与沈某有恶意串通的行为，也无相应证据证明沈某主观上有犯罪的故意。沈某李某之间属于合同纠纷，李某可以提出民事诉讼要求沈某返还10万元的押金。

第二种意见认为，沈某构成合同诈骗罪。

最终公安机关以合同诈骗罪立案并刑事拘留沈某。

【康律观点】

对于本案的定性要把握两点：一是客观上沈某是否实施了欺骗手段;二是主观上有无诈骗目的即非法占有目的。其中，后者尤为关键，对于诈骗犯罪，除了证明取得他人财物的方式、方法上的欺骗性只是一个方面，除此之外，还要证明行为人主观上具有将他们人财物非法据为己有之目的。

《刑法》第224条第4项规定，在签订、履行合同过程中，收受对方当事人给付的货物、货款、预付款或者担保财产后逃匿的，构成合同诈骗罪。本案中沈某与李某签订分包施工合同并收取押金10万元的行为主观上确实没有非法占有目的，客观上也没有实施欺骗手段，但沈某后半段的行为就发生了转变，当他得知自己被黄某所骗，黄某并没有取得龙城房产公司开发的“富泽苑”小区总承包这一情况后，即关闭手机，后更换手机号码，人也销声匿迹，10万元押金中6万元用于偿还债务其余均被其挥霍一空，致使财物无法追回，沈某后半段的行为主观上具备非法占有的目的，客观上实施的是合同履行过程中的诈骗行为，应以合同诈骗罪追究刑事责任。

合同诈骗罪的非法占有目的可以产生于合同签订之前，也可以产生在合同签订过程中，还可以产生在合同的履行过程中。根据主客观相统一的原则，非法占有的主观目的应当产生在前，利用合同进行诈骗的客观行为只能发生在后，主观目的支配客观行为，客观行为体现主观目的。实务当中就需要注意合同诈骗罪与一些疑似合同欺诈行为的区分。举例：

甲在签订合同时故意采取了虚构事实、隐瞒真相等欺骗手段，如夸大自己的履行合同能力、吹捧自己的产品质量或者抬高自己的商业信誉等，但当时确实没有非法占有对方财产的目的，而只是为了促成合同的订立，对这一签订合同时的欺诈行为则不能按合同诈骗罪论处。接着事件往下发展，甲后来在合同履行过程中获得对方财产后产生了非法占有对方财产的意图，但没有采取虚构事实、隐瞒真相的欺骗手段，而是直接侵吞对方财产，按照主客观相统一的原则，非法占有目的必须与利用合同欺骗的行为同在，那么就不应当将签订合同时的欺骗行为与后来履行阶段的非法占有目的硬性强加在一起按合同诈骗罪论处，可以按侵占罪定罪处罚。

文章最后，大致总结一下实务中从哪些客观因素对合同诈骗罪非法占有目的进行综合判断：行为人是否采取欺骗手段及欺骗的程度;行为人有无履行合同的实际能力、能力的大小以及有无有效担保;行为人有无积极履行合同的实际行为;行为人未履行合同的原因;行为人对所取得财物的处置情况;行为人违约后的表现。以上各项因素不是单一进行而是应综合判断。

综上，本律师提醒诸位，在你不确定自己是否具有非法占有的目的又或者确定自己确实没有非法占有的目的时候，应谨慎如实回答询问，并提出有力反证。（金牙大状律师网原创，欢迎转载，但需注明出处）

第三篇：小金库定性

小金库

“小金库”，是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

“小金库”资金（资产）来源众多，归纳起来，主要有以下13种：财政拨款；政府性基金收入；专项收入；行政事业性收费收入；罚没收入；国有资本经营收入；国有资源（资产）有偿使用收入；资产处置收入；资产出租收入；经营收入；利息收入；捐赠收入；附属单位上缴收入等。1资金来源

（一）各项生产经营收入。包括销售收入、营业收入、出租收入、出售残次品和边角废料收入、处理报废固定资产变价收入、逾期押金收入、销售不动产收入、发售股票申请表售表收入、股票发行费收入等。

（二）各项服务和劳务收入。包括加工、维修、运输和代理业务收入、服务业收入、广告收入、出版发行收入、技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训收入等。

（三）各项价外费用。包括价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、包装费、储备费、优质费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费。

（四）各种集资、摊派、赞助、捐赠等收。

（五）股票、债券等投资收益。

（六）各种形式的回扣和佣金。

（七）各项行政事业性收费。

（八）各项罚没收入。

（九）各类协会、学会的会费收入等。

（十）其他应列入本单位或企业财务会计部门账内或应交存财政专户的收入。

（十一）通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位或企业财务会计部门账外的款项。2支出去向

⑴滥发钱物。以关心干部职工生活，为干部职工谋福利为借口，以补贴、奖金或实物的方式滥发乱奖给干部职工，一般人人有份，差别不大，多发生在节日、年终或举办某种活动之时。⑵吃喝玩乐。少数单位领导大吃大喝，或到处游山玩水，或经常出入歌厅舞厅等娱乐场所，而这些开支不便公开在财务账上报销，于是就从“小金库”中支出。

⑶送礼。有些单位领导为了拉关系，或为了得到上级领导的提拔重用，或寻求保护伞，经常到处送礼或替上级领导付这样那样的账，而这些支出受到财经法规的制约，于是就从“小金库”中支出。

⑷购置特殊物品。如为领导购置手提电脑、手机等。

⑸私分。少数人非法从“小金库”中领取款项，私分具有一定的隐蔽性。

⑹私吞。个别单位负责人或掌管“小金库”的人乘“小金库”缺乏必要的财务监督机制之机，用假发票或白条报销等手段私吞“小金库”资金。3金库范围

●违规收费、罚款及摊派设立“小金库”； ●用资产处置、出租收入设立“小金库”；

●以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”； ●经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”； ●虚列支出转出资金设立“小金库”； ●以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”； ●上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。4金库特点 普遍性

审计中发现的“小金库”，行政机关（部门）有，事业单位有，企业单位有，各类团体、临时机构也有。不少单位是“两本帐”、“多本帐”，有的在经营创收中收入不入帐或入“另册”，脱 离财务监督；有的截留挪用各种应上缴经费；有的把该收上来的经费留在下属单位（部门）作为“私房钱”；有的编大计划、造假预算，编假合同，在预算执行过程中虚列支出，虚假冒领，把报回来的预算经费打入“小金库”，化大公为小公，甚至化公为私等等。多样性

有的单位（部门）为了小团体利益，将单位内部划小核算单位，通过多头开设银行帐户，把本应该作为单位收入纳入财务部门统一核算的资金，分散核算，以多本帐作掩盖，借此逃避监督；有的是投李报桃，把经费以合法名义拨到所属单位，公私不分，“小金库”成了小集体或某些个人的钱包。隐蔽性

“小金库”是帐外帐，有的只有单位（部门）领导或少数几个人知道，具有很大的隐蔽性、诡秘性特点。有的“小金库”虽在一定范围内公开，但在财务手续上却留有后路，使上级在检查时不易抓住把柄，待某项专门检查结束后，这部分资金又成了单位（部门）名副其实的“小金库”。挥霍性

由于“小金库”的黑户口身份，出了问题难以查证，致使收支自由，随意性很大。一些单位请客送礼、讲排场、比豪华、摆阔气，一些干部出入高消费场所，沉湎“酒绿灯红”，有的数额较大的行贿受贿，挥霍的金钱，大都来源于“小金库”。许多经济犯罪案件，也多与“小金库”相关联。上升趋势

由于社会主义市场经济正处于不断完善阶段，体制尚不健全，法制还不完善，受社会经济环境的影响，经济生活中“小金库”的问题越来越突出。有关统计资料表明，以往每年全国财务、税收、物价大检查查出的各类“小金库”金额高达数十亿元，造成了国家财税的大量流失。“小金库”也为犯罪行为大开了方便之门，严重干扰了正常的经济秩序，败坏了社会风气，危害十分严重。5成因剖析

“小金库”的存在不是现在才有的，但象今天这样成为一个热门话题，却有其特定的条件。从宏观上看，社会经济环境和秩序存在的某些紊乱现象，或多或少对经济管理产生一定影响。从微观情况看，促使“小金库”存在、泛滥，起码有以下几个方面的原因：

（一）单位（部门）领导授意或默许。这是“小金库”发展和屡禁不止的重要原因之一。大多数“小金库”都是在领导的眼皮底下，放任发展，这里很重要的一个问题，就是“小金库”与某些领导有说不清、道不明的瓜葛，有了“小金库”总是能为小集体或个人利益提供某些方便。

（二）花钱办事方便的诱惑。凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位，往往是由于私设了“小金库”。“小金库”对单位（部门）来讲，最根本的吸引力就在于能摆脱上级或同级财务、审计部门的监督约束，花钱办事方便，使集体乃至个人取得经济上的实惠。

（三）制度不健全，制约滞后，经常性监督检查不力，为私设“小金库”开了方便之门。

（四）现行财务管理体制存在一些弊端，单位（部门）所有制倾向较严重，监督乏力，在经费监督检查方面有的地方成了死角。

（五）现行的财经法规、经费管理制度需进一步配套完善。一些单位（部门）为解决一些合理不合法、合法不合理的开支，想方设法把一些创收经费、生产经营收益等转化成“小金库”。从善良的愿望出发，如果能从当前社会经济环境的实际考虑，从财经法规制度上对这类问题明确界线，做到既管住管好，又不统得过死，这样也许能减少或杜绝“小金库”。6对策探究

年年开展的审计监督工作，是维护财经纪律，严格执行财经制度，整顿规范经济秩序，促进党风廉政建设的有效措施，使各项经济活动的全过程，都置于有效的监督和控制之下。

（一）加强教育，使其不为。加强教育，首要的是用“三个代表”重要思想教育干部，使其明确共产党人是中国最广大人民利益的代表，不仅仅是自己管辖区域的代表；加强法纪教育和道德教育，增强全局观念和政策纪律观念，要教育各级干部从党和国家建设的根本利益出发，自觉从自身做起，清正廉洁；要采取多种方式，进行遵纪守法教育，反复强调“小金库”的存在对经济发展的危害、对个人的腐蚀和影响，在思想上牢固树立正确的人生观和世界观，筑牢拒腐防变的防线；通过发动群众，形成人人知法、懂法、守法的良好风气，为建立正规的经济管理秩序，打下坚实的思想基础，使其不为。

（二）完善制度，使其不能。从管理的薄弱环节和制度的漏洞入手，有针对性地建立健全规章制度，实行标本兼治。创新完善机制，增强经费使用的透明度，使各项经费的安排、使用置于群众的监督之下，从制度上堵住漏洞，把好关，使其不能。

（三）强化监督制约机制，使其不便。各级审计纪检、财务部门要把财经纪律检查，作为一项经常性的工作，常抓不懈。要把群众监督与职能部门监督结合起来，建立完备的监督制约体系，维护财经法规的权威性、严肃性，使其不便。

（四）严肃查处，实行责任追究制度，使其不敢。“小金库”主要存在于机关（部门）和有创收的企事业单位及社会团体，支配权主要在单位（部门）领导。因此，在查处“小金库”中，各级领导和机关，要严肃认真，以身作则，按级负责，一级查一级，不走过场。对私存私放“小金库”的单位，除没收其资金外，对单位（部门）领导及有关责任人员严格按财经法规予以处罚，让“小金库”无生存的土壤和条件，使其不敢为。通过对“小金库”的特点、成因剖析，使我们对“小金库”的根源与危害有了进一步认识和了解。各单位（部门）都要执行严格的财务管理制度，使财务工作的运转有章可循，在法律允许的范围内活动，避免违规、违纪、违法现象发生。7清查方法

“小金库”具有隐蔽性，不容易被发现，但只要我们讲究方法，认真追查，没有清查不出来的。⒈审查会计凭证。通过对一张张会计凭证特别是所附原始凭证的审查，核实有无采取虚报冒领、截留应上交、下拨款或假借上交、下拨，将单位的资金以某种名义付给其他单位或个人然后再从对方收回或存于对方、截留收入等手段为“小金库”筹集资金的情况。审查会计凭证时要注意从奇异的数字、时间、地点、物品、票据、编号、联系单位、报账手续、开支规律等中发现问题，如某单位按月发放某项补贴，若发现在财务账上开支不连续，则应查明原因，核实是否有从“小金库”中开支的情况。

⒉审查收款票据。主要审查已使用发票、收据的存根联是否齐全，有无缺号情况；所有开具了未作废的发票、收据的记账联是否都做了账，存根联与记账联上的数量、金额是否一致；未使用的发票、收据有无缺号的情况，每份未使用的发票、收据及发票、收据联是否存在；核实有无将收入放入“小金库”中的情况。⒊审查货币资金。对库存现金进行突击盘点，核对库存现金实有数与现金日记账和总账余额是否相符，如发现溢余或短款，则应追查原因，核实是否有“小金库”的资金放入其中或“小金库”中的支出挪用了库存现金；如发现活期储蓄存折或定期存单，要追查资金来源、去向及其情况，核实是否属于“小金库”资金。对银行存款进行审查，核对被查单位所有银行存款账户的银行存款账面余额与单位银行存款实有金额是否相符，未达账款是否由于正常原因所致，特别要注意一收一付金额相等的未达账款，如发现不正常情况，则要追查资金去向及其原因，核实是否入了“小金库” 中。另外，对有公款私存的，还要核实有无将其利息放入“小金库”中的情况。

⒋审查往来账户。有些单位惯用往来账户过渡设 “小金库”，此种手法通常是把单位的正常收入先记入往来账户，虚列出结算中的债务，侍机再将其转入“小金库”中；还有的将已收回或可收回的债权列作呆账予以核销，把资金转入“小金库”中。在清查中，一是看往来发生和结算的单位名称是否一致，二是看往来款项支付的事由是否合理，三是看往来款项支付的手续是否正常，四是看列作呆账核销的条件是否充分，发现疑点则进行追查，核实是否将资金转入了“小金库”中。

⒌审查收费情况。将被查单位经物价部门批准的收费项目、标准、范围与其实际收费情况进行核对，看有无已批准的收费项目没有收费或降低标准、缩小范围收费和巧立名目或提高标准、扩大范围收费的情况，收费收入是否进了账，并要注意深入到已收费和可能收费的单位、人员中去了解，核实有无收费入“小金库”中的情况。

⒍审查实物资产。对产成品、材料、低值易耗品、固定资产等实物资产特别是副产品、残次品、边角废料、报废固定资产进行盘点，并审查相应的总账、明细账、仓库保管账和备查账，核实账实、账账是否相符以及减少这些物资属于出售的部分是否都有收入进账，有无截留出售物资收入入“小金库”中的情况。⒎审查出租投资情况。对资产出租和对外投资情况进行审查，核实出租资产收入和对外投资收益是否都进了账，有无截留出租资产收入和对外投资收益入“小金库”中的情况。⒏追查特殊物品开支。对购买需要通过政府采购和发放给干部职工等特殊物品的开支情况进行追查，如没有发现在财务上报账，则应查明原因，核实是否从“小金库”中开支的。⒐比较分析收支。对审查期间的各项收入、支出数特别是一些比较容易套取资金项目的收入、支出数与相应的上期实际数、本期计划数进行比较，如差异较大，则分析原因，核实有无将一些收入不入账而放入了“小金库”中的情况，有无采取虚报支出的手段套取资金放入“小金库”中的情况。

⒑到相关单位核实。“小金库”的资金来源虽然隐蔽，但许多资金会在付款单位的账上反映，因此，要有重点地选择到被查单位的相关单位去调查核对，这是清查出“小金库”的一条有效途径。相关单位主要有被收费单位、下级单位、销售产品单位、采购物资单位、被投资单位、承租资产单位、提供餐饮娱乐服务单位等。

⒒找有关人员调查。找有关人员调查时，要注意分析和掌握各种人的心理状态，有的放矢地做好启发疏导思想工作。一是找被查单位的一些比较熟悉情况，作风正派，敢说实话的人，特别是共产党员、老同志了解收入、支出方面的情况，这是清查“小金库”不可忽视的一种方法，有时可以成为突破口，因为可以根据了解的收支情况反过去查账，看收入是否进账，支出是否报了账，如有出入或疑点，则再进行追踪调查，核实是否设有“小金库”。二是对发现的疑点或问题找有关人员如被查单位的领导、财会及业务人员等进行调查核实。

⒓发动群众举报。由于“小金库”具有隐蔽性的特点，给清查工作带来了一定难度。为此，要采取措施。如实行有奖举报、专项举报等广泛发动群众举报，以便发现线索，顺藤摸瓜，清查出“小金库”。8表现形式

“小金库”的表现形式及存放形态

一、“小金库”的表现形式

中纪发【2009】7号文件对“小金库”的表现形式进行了高度概括，主要包括： ⒈违规收费、罚款及摊派设立“小金库”。⒉用资产处置、出租收入设立“小金库”。⒊以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”。⒋经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”。⒌虚列支出转出资金设立“小金库”。

⒍以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”。

⒎上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。[2] [1] ⒏其他形式 9国家政策

9月13日，中国政府网发布国务院《关于试行国有资本预算的意见》（下称《意见》），国有企业13年“独享利润”的历史即将终结。与此同时，与收益权相关的国资管理体制改革动向，渐渐成为关注焦点。

按《意见》要求，中央本级国有资本经营预算将从2008年开始实施，收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益。今年将对一批试点企业收取其上一实现的国有资本收益。地方试行国有资本经营预算的时间、范围和步骤，由各省（区、市）及计划单列市人民政府决定。

财政部有关人士向《财经》记者证实，2007年国有资本经营预算试点工作拟于10月启动，试点范围包括烟草企业及国资委目前监管的155家中央企业。

国有资本收益将按“适度、从低”原则，分三档上缴财政部。其中，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%；科研院所和军工企业三年内暂时不上缴；其余央企均按5%的标准上缴红利。考虑到2007年已过大半，今年试行范围的国有资本经营预算收益将按上述标准减半收取，预计总金额约为170亿元。所谓国有资本经营预算，指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。近年来，国有企业应向国家上缴红利已成各方共识。而国企收支预算的主导权如何在财政部和国资委之间分配，各界则多有争议。

此次《意见》明确，各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门，国有资本经营预算资金支出由企业直接上报财政部门而非国资委审核，其拨付使用也绕开了国资委直接拨付给企业。这意味着国资委通过国有资本经营预算而加强国企管理权的愿望再次落空。存放形态

从实际情况来看，“小金库”存在形态十分繁杂，存放形态主要有：现金形态、银行存款形态、有价证券形态、固定资产形态、股权和债权形态[1] 2009年7月24日中央纪委对设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题解释的文件中指出：“小金库”，是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。小金库指侵占、截留国家和单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支和私存私放的各种资金。主要来源包括：以各种名义挪用、转移国家预算内、预算外收入；截留销售收入、营业收入、营业外收入和其他收入；高价倒卖、非法牟取价差收入；一些经济主管部门和监督部门侵占、截留罚没收入。不包括党委、团委、工会会费，稿费提成和职工互助金等项目。

全国人大常委会委员刘锡荣在审议刑法修正案

（七）草案时提出了集体腐败的概念，并表示可考虑首先把私立小金库列入刑法犯罪中。

“小金库”虽冠以“小”字，容量却大得惊人——据披露，仅2006年上半年，全国审计机关共查出违规小金库130亿元。“小金库”的显著特征是化大公为小公、化小公为私分，公款沦为“私房钱”也就几乎成为了必然。不仅这种行为本身就是一种不折不扣的腐败，往往也容易滋生更大的腐败。某些单位请客送礼、乱发钱物、收送红包、公款行贿等行为之所以屡禁不止，一个重要原因就在于游离于监督之外的部门小金库。可以说，小金库正是很多腐败现象得以蔓延的“财政支柱”。中央虽三令五申，却依然未能阻止小金库的扩张和蔓延。关键因素在于，由于打着集体的幌子，小金库往往被看作是一般的违纪违规，对相关责任人的责任追究没有上升到法律的高度。可见，将小金库列入刑法犯罪不失为正本清源之举。追究小金库的法律责任理所应当，但小金库的利益分配过程等级森严，单位小金库很大程度上是单位领导的小金库。所以，追究小金库的法律责任，就应该参照其利益分配格局，依据权力坐标明确每个人的相应法律责任。如果能抽去滋生腐败的“财政支柱”，加强对权力的监督与制约，不仅小金库将无处藏身，集体腐败行为也将大大减少。8月治理

根据党中央要求，经国务院批准，财政部、审计署近日发出通知，决定从2014年8月份起，在全国深入开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作。就此次专项治理的相关具体内容，财政部监督检查局局长吴奇修接受本报采访。[3] 10金库危害编辑

“小金库”虽冠以“小”字，容量却大得惊人——据披露，仅2006年上半年，全国审计机关共查出违规小金库130亿元。“小金库”的显著特征是化大公为小公、化小公为私分，公款沦 为“私房钱”也就几乎成为了必然。不仅这种行为本身就是一种不折不扣的腐败，往往也容易滋生更大的腐败。

某些单位请客送礼、乱发钱物、收送红包、公款行贿等行为之所以屡禁不止，一个重要原因就在于游离于监督之外的部门小金库。可以说，小金库正是很多腐败现象得以蔓延的“财政支柱”。

近年来随着国库集中支付范围的不断扩大，各单位可支配现金减少，一些单位从局部利益出发，巧立明目，不断翻新形式设立小金库，从而引发的矛盾，职务犯罪时有发生。11专项治理

全国人大常委会委员刘锡荣在审议刑法修正案

（七）草案时提出了集体腐败的概念，并表示可考虑首先把私立小金库列入刑法犯罪中。中国未来将逐步深化财税、金融、国有资本运营等管理制度的改革，在源头上防止并杜绝“小金库”问题的发生，在此基础上，也将不断加大对“小金库”的日常治理力度。治理 “小金库”对深化收入分配制度、财税体制等改革、推进反腐倡廉建设都有重大意义，该专项治理进展情况及实际效果，应及时向社会公布。

全国“小金库”治理工作电视电话会议2009年4月24日在京召开，要求全国党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理，鼓励知情人士举报。中共中央纪委、监察部、财政部、审计署近日联合印发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，明确2009年在全国范围内开展的“小金库”专项治理范围是全国党政机关和事业单位，此次治理工作将持续至2009年底基本结束。根据《实施办法》，此次专项治理工作从中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》下发之日起至2009年底基本结束，主要采取自查自纠和重点检查相结合的方式进行。其中《意见》下发之日起至2009年5月底为动员部署阶段，到6月底前为自查自纠阶段，从7月初至10月底为重点检查阶段，11月底前为整改落实阶段。

《实施办法》提出，对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依法处理，宽严相济”的原则进行处理。各级“小金库”治理日常工作机构要设立并公布举报电话、举报信箱，注意发挥网络举报作用。对举报有功的单位和个人，根据查出并已收缴入库的“小金库”资金、税款和罚款的金额，给予3%至5%的奖励，奖金最高额为10万元，由同级财政负担。凡是违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入此次治理范围。重点是2007年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2006年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前。《实施办法》还要求，各地区各部门重点检查阶段的检查面不得低于纳入治理范围单位总数的5%，重点领域、重点部门和重点单位检查面不得低于20%。重点检查对象范围包括执收、执罚权相对集中的部门和单位；教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的部门和单位；宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等与党政机关、事业单位有隶属关系的单位；以前检查发现存在“小金库”的部门和单位；有群众举报的部门和单位以及自查自纠措施不得力、工作走过场的部门和单位。查获5.8万

记者8日从中央治理“小金库”工作领导小组获悉，截至8月底，全国共发现“小金库”58225个，涉及金额266．54亿元。据中央治理“小金库”工作领导小组组长、财政部部长谢旭人介绍，自2009年中央部署开展“小金库”治理工作以来，制度不断完善。“小金库”治理的相关改革不断深化，在强化财政资金和行政事业单位资产管理等方面发挥了重要作用。截至2010年底，已有35个省（自治区、直辖市、计划单列市）本级、250多个地市、600多个县（区）实施了公务卡改革，有效减少了预算单位的现金结算，对于规范管理发挥了重要作用。谢旭人说，当前和今后一个时期，将继续抓住防治“小金库”长效机制建设这个根本任务，重点做好以下五个方面的工作：

——进一步健全教育惩处机制。要把防治“小金库”等财经纪律的培训列入各单位领导干部教育规划，纳入各级党校、行政学院及其他干部培训机构教学计划。

——进一步深化财政改革。要做好深化预算管理制度改革及国库集中收付制度改革，推进预算和决算公开，加强规范津贴补贴管理、罚没收入管理及财政票据管理等。

——进一步完善资产财务会计管理制度。要加强和规范行政事业单位内部控制，出台行政事业单位内部控制规范，规范行政事业单位内部财务管理行为。

——进一步加强社会组织管理。要完善相关法规，理顺社会组织与其业务主管单位在职能、人事、财务等方面的关系。

——进一步提高监督检查效率。要推进监督检查的常态化，将“小金库”问题检查作为预算和决算审计、经济责任审计、专项审计等的重要内容。[2] 人员追责

审计署2015年1月16日公布《关于2013中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改情况》。截至2014年10月底，审计发现的314起案件线索及其他问题移送有关部门查处后，已有1454人被依法依纪处理。北京青年报记者注意到，中央部门审计整改首次就“小金库”追责相关人员。[4] 12“账外账”与“小金库”区别联系 区别

（一）概念不同

“账外账”是指违反《中华人民共和国会计法》和国家有关规定，在法定会计账册之外设立的账册。

“小金库”是指违反国家财经法规及其它有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理、私存私放的各项资金。

（二）表现形式不同

“账外账”的具体表现形式不尽相同，就其资金来源而言，既包括属于本单位的正当收入、收益，又包括违规收入，如截留应当上缴财政的收入、虚列支出套取财政资金、“三乱”行为获取的收入等；在资金的处置上，既存在支出合理的情况，又存在乱支滥补、私存私放的问题。“小金库”只是“账外账”的一种表现形式，具体表现为： ⒈化公为私，未列入本单位财务部门收支、私存私放的资金（不含党费、团费、工会经费、互助金等）；

⒉虽已入单位会计账，但只是挂在“暂存”账上，或跨没有正式列收列支、或将支出直接冲减“暂存”的款项；

⒊既不纳入预算内管理，又不纳入预算外管理的资金；

⒋将预算内收入转为预算外收入，或将财政性资金作为单位资金存放，不交财政专户储存； ⒌通过虚列支出、假报账、资金返还等形式将资金转到本单位财务会计部门账外； ⒍执收、执罚单位将收取的行政事业性收费、罚没收入不上交，自立账户存放。

（三）定性依据不同 ⒈“账外账”的定性依据

根据《中华人民共和国会计法》第十六条规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。

⒉“小金库”的定性依据

对“小金库”权威的定性依据通常有两个，一是《国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发 [1995]29号）第一条和《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》（财监字[1995]29号）第二条：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”。二是《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）第一条规定：各部门、各单位未经财政部门批准，不得擅自将财政拨款转为有偿使用，更不得设置“账外账”和“小金库”。

（四）处理处罚依据不同

从国家现行财经法律法规看，是把 “小金库”作为一种严重的经济违纪违规行为来对待的。对“小金库”的处罚比“账外账”的处罚要重得多，所以我们运用处理处罚依据时一定要坚持谨慎性原则，注意二者在适用处理处罚依据方面的区别。⒈“账外账”的处理处罚依据

对“账外账”的处理处罚适用《会计法》第四十二条：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分：

（一）不依法设置会计帐簿的；

（二）私设会计帐簿的；……。有前款所列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

⒉“小金库”的处理处罚依据

对“小金库”的处理处罚，可以分别适用以下法规。

⑴税收征收机关及工作人员对按规定征收的税收收入款项不按国家规定及时上缴国库，设置“小金库”的，适用《财政违法行为的处罚处分条例》第四条：财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

（一）隐瞒应当上缴的财政收入；

（二）滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入；

（三）坐支应当上缴的财政收入；

（四）不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库；

（五）违反规定退付国库库款或者财政专户资金；

（六）其他违反国家财政收入上缴规定的行为。《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国预算法》等法律、行政法规另有规定的，依照其规定给予行政处分。

⑵其他单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款设置“小金库”的，适用《财政违法行为的处罚处分条例》第十七条：单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

⑶对于行政性收费方面资金私设“小金库”的，按《国务院关于加强预算外资金管理的决定》规定“责令追回资金上缴财政”，还要依照有关规定进行处罚，并按《违反行政收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第十三条“不按照规定将行政事业性收费纳入单位财务统一核算，管理的对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过处分，情节严重的，给予记大过或者降级处分”的规定给予处分。账外账

“账外账”和“小金库”都是在合法账簿和库存现金之外，非法筹集和转移资金，以供本单位或少数人支配的舞弊行为，均是严重违反财经法规的行为。[2] 首先，从“账外账”的成因看，其设置动机、企图尽管都是以逃避税收和财政监督，谋求单位、团体利益为目的，但也不乏有深层次的其他原因。主要有以下几种情况：一是为隐瞒单位自营收入；二是为攫取不正当收入或谋求不正当支出；三是为用钱上的方便。由于“账外账”和“小金库”成因均较复杂，如果仅从设置动机、企图上来看，很难将“账外账”与“小金库”区分开来。

其次，从“账外账”和“小金库”的资金来源渠道、性质、处置情况看，其表现形态错综复杂。无论是资金来源，还是资金去向，均表现出多向渗透、混合交叉，违规与合规并存的形态，而“小金库”的定义过宽，要真正将二者区别开来，的确有一定的难度。尽管“账外账”和“小金库”既有区别，有有千丝万缕的联系，但我们审计人员只要在审计实践中认真加以总结，不断地积累经验，正确地运用定性依据，恰当地作出处理处罚，便会最大限度地避免审计风险。[5] 村级小金库

[6] 凡是动用过村集体经济组织行政资源（如行政权力、行政组织、行政行为以及象征行政组织的印鉴等）、经济资源（如资源、资产、资金等）、信息资源（如经济信息）等所建立起来的经济业务关系（包括事实收入、事实支出、代收代付、应收应付、借款还款、临时押金以及经济分配等）都是村集体经济组织发生的经济业务，都必须进村账管理。否则，就称为“小金库”。

该进入村账核算的收支业务，不进入村账核算，或私自设置内账，脱离群众监督，把一些在村账不能列支的开支项目在私账报销靠等行为，为设置小金库行为。

第四篇：同业存单分析

同业存单后利率市场化怎么走？

发表于：2013-12-9 15:42 作者：丁蕊 来源：新浪财经

【摘要】存款类金融机构可以在当年发行备案额度内，自行确定每期同业存单的发行金额、期限，但单期发行金额不得低于5000万元人民币。发行备案额度实行余额管理，发行人内任何时点的同业存单余额均不得超过当年备案额度。

12月8日晚间，央行出人意料地启动了存款利率市场化的闸门。由央行制定的《同业存单管理暂行办法》12月9日起开始施行。这意味着此前业界期许已久的同业存单业务推进得以落地，作为目前唯一具有存款性质的市场化利率，其能为未来存款利率市场化提供参照，也意味着中国利率市场化再进一步。

同业存单是什么？

央行所称的“同业存单”是指由银行业存款类金融机构法人在全国银行间市场上发行的记账式定期存款凭证，是一种货币市场工具。

根据《同业存单管理暂行办法》(下简称“《办法》”)，“同业存单”发行主体为“存款类金融机构”，意味着政策性银行(目前应仅为国开行)、商业银行、合作银行、信用合作社、财务公司等都能够发行。但目前尚仅限于“市场利率定价自律机制成员单位”。即工行、农行、中行、建行、交行、招行、中信、兴业、浦发九家商业银行和一家政策性银行国开行。

同业存单投资和交易主体为同业机构投资者，《办法》规定：“同业存单的投资和交易主体为全国银行间同业拆借市场成员、基金管理公司及基金类产品”，“发行人不得认购或变相认购自己发行的同业存单”。这意味着企业、居民个人还不能直接购买，只能间接投资。

《办法》要求，存款类金融机构发行同业存单，应当于每年首只同业存单发行前，向中国人民银行备案发行计划。存款类金融机构可以在当年发行备案额度内，自行确定每期同业存单的发行金额、期限，但单期发行金额不得低于5000万元人民币。发行备案额度实行余额管理，发行人内任何时点的同业存单余额均不得超过当年备案额度。

同业存单的发行利率、发行价格等以市场化方式确定。其中，固定利率存单期限原则上不超过1年，为1个月、3个月、6个月、9个月和1年，参考同期限上海银行间同业拆借利率定价。浮动利率存单以上海银行间同业拆借利率为浮动利率基准计息，期限原则上在1年以上，包括1年、2年和3年。

夯实Shibor体系的基准性

一方面，相较于目前已经存在的同业存款，同业存单融资成本略低，未来有可能较大幅度替代同业存款，进而降低银行整体资金成本。另一方面，同业存单的推出有利于中长端上海银行间拆放利率(Shibor)利率的重估，夯实Shibor体系的基准性。

兴业银行首席经济学家鲁政委[微博]对此的解释是，“目前的现实情况是，Shibor利率体系1个月以内期限的可信度较高，但对1个月及以上期限，市场目前上认为可信度不高。NCD的推出并要求参照Shibor定价，能够大大增强1个月以上期限利率的真实性，夯实Shibor利率的基准性。”

此外，鲁政委还分析称，商业银行以其作为贷款定价的基准利率，风险会更为可控，因此，未来 LPR、Shibor和同业存单(NCD)都能够成为贷款定价的可选基准。同时，同业存单推出之后，如果短期国债仍然稀缺，未来也可以考虑推出基于NCD的利率期货，其可望与IRS(中国人民币利率互换)、目前5年期的中期国债期货一起，时间期限更为完整的利率风险管理工具。

是否纳入贷存比计算？

不过，在监管属性上，同业存单有很多没有明确的地方。最为关注的是同业存单是否要纳入贷存比的计算。

中金公司在其报告中即提出，目前同业存单不能算作普通的存款，也不纳入贷存比计算。由于同业存单有类债券属性，商业银行发行的普通金融债可以在计算贷存比时予以抵扣，同业存单是否要在计算贷存比时予以抵扣值得商议。

不过在鲁政委看来，央行昨日出台的“办法”将同业存单界定为“定期存款凭证”，虽然需要另辟账户，但意味着可以计入“定期存款”，可以计入贷存比，可以享受未来将出台的存款保险。

利率市场化下一步怎么走？

同业存单的推出被看作利率市场化又进一步的标志。下一步将如何走？目前各界的共识以及官方陆续公布的口径是，推出存款保险制度，然后按照先长期再短期先大额再小额的步骤放开存款利率。

具体而言，下一步将出台存款保险制度，而后适时重新启动针对居民和企业的大额可转让定期存单，再提高存款利率上限，最终完全取消存款利率上限，利率市场化完成。

根据财新的报道，酝酿20年之久的存款保险制度明年初即将问世。这将是后续存款利率彻底市场化的前提。据报道，存款保险制度最终方案基本按照央行设计分步走的设想，先在央行下属的金融稳定局内设一个存款保险基金，并由其管理，性质类似社保基金、保险保障基金、证监会的投资者保护基金，待到未来条件成熟时，再设立完全独立的存款保险公司。

存款保险基金按银行业税后利润1%-1.5%匡算，以2013年前三季度，银行业净利润约1.12万亿元匡算，初步规模每年约在100亿-150多亿元。

而在同业存单推出，以及预期内的存款保险制度面世后，下一步或是大额可转让存单事隔16年后重启。

我国曾在1986年至1997年短暂允许大额可转让定期存单发行，而后完全暂停。根据《中国金融改革开放大事记》记载，1996年，央行印发的《大额可转让存单管理办法》规定，各商业银行可以向城乡居民个人、企业和事业单位发行大额可转让定期存单。央行根据商业银行总行的申请核定发行额度。

根据当时的规定，商业银行发行大额可转让定期存单吸收的存款，应当向人民银行缴存存款准备金。对城乡居民发行的大额可转让定期存单面额为1万、2万、5万；对企业事业单位发行的面额为50万、100万、500万。其期限为3个月、6个月、12个月。其在存期内按照存单开户日银行挂牌公布的利率水平和浮动幅度计付利息，不分段计息。存单到期后一次还本付息，逾期部分不计付利息。利率水平由原来在同档次定期存款利率基础上上浮5%改为按发行时物价状况确定利率水平。

但由于当时通胀水平较高，国库券收益率高于大额存单，使得大额存单发行量受到抑制，此外没有给大额存单提供一个统一的交易市场，同时出现了伪造银行存单进行诈骗等犯罪活动，大额存单出现很多问题，央行于1997年暂停了审批。

中国利率市场化从1996年开始，至今已经17年，属于时间跨度较大的国家。随着银行同业存单进入实质阶段，存款保险制度明年初面世，中国利率市场化距离全面完成短则三年长需五年。

“建立市场基准利率体系是利率市场化非常重要的一个基础条件。”央行副行长潘功胜昨日做出如是表态，他说，同时还要培育央行的政策利率体系，促进金融货币宏观调控框架的转型，争取在中期以内全面实现利率市场化。

不过正如央行副行长潘功胜所言，大型金融机构和小型金融机构对利率市场化的态度也是不一致的，金融改革的进程将非常复杂，很容易受到多种因素的影响。

同业存单重构同业业务模式 权限上收大势所趋

21世纪经济报道 史进峰 北京报道 2013-12-10 00:31:14 评论(0)条 移动客户端 核心提示：随着同业存单的出现，商业银行同业业务总分支机构内部话语权重新划分已不可避免，权限向总行上收是大势所趋。

不出意外的话，大额可转让同业定期存单（NCD）将于年内推向中国银行间市场。12月9日，已正式施行的《同业存单管理暂行办法》（下称办法），无论从其关于发行主体、方式、期限还是“按年备案、余额管理”的管理方式，均在市场预期之内。

“市场对于同业存单业务出台早有预期。作为同业存款的一种替代品，其进步主要不在于定价机制，而在更加标准和可流通。未来发展成熟，能够为一般大额可转让存单业务提供重要参考。”安信证券首席经济学家高善文在其团队最新研报中如是指出。

这恰是同业定期存单之于利率市场化进程的关键所在。12月9日，按照多位国有大行金融市场部人士分析，根据监管层的既定策略，下一步同业存单投资和交易主体将从银行间“同业拆借市场成员、基金管理公司及基金类产品”转向一般公司类投资者开放，而如果条件成熟，未来NCD可能还要面向个人投资者。

至于发行主体，未来也有可能从“存款类金融机构”扩大至一般公司类投资者，当然这个节奏可能要更加晚一点。

对于商业银行而言，作为同业存款的替代者，同业存单带来负债端的冲击或许没有想象的那么大，但更加积极主动的负债调整已是不可避免；同时，NCD的出现将意味着当前方兴未艾的同业业务经营模式的根本性重构。

同业模式的转变，关键点仍然在于同业存单对同业存款的替代性。传统的同业业务更多的在场外进行，且权限多已下放至商业银行分支机构；而按照目前备案制的设想，未来同业存单业务有可能都集中在商业银行总行。

“未来总行有可能集中上收同业业务的权限，这对商业银行总分行之间的业务结构、同业业务模式、分行的收入结构都会产生一系列实质性影响。”一位大行金融市场部人士如是分析。

目前金融机构同业存款占一般存款的比例在10%-15%之间，此类存款在2005年已经实现市场化定价。

是否纳入存贷比？

前述办法对同业存单发行人、交易场所、交易主体、期限、信披等作了一系列说明。NCD性质为“定期存款凭证”，其发行主体为“存款类金融机构”，包括政策性银行、商业银行、农村合作金融机构以及人民银行认可的其他金融机构，但目前尚仅限于“市场利率定价自律机制成员单位”。

正如前文所述，同业存单投资和交易主体为银行间同业拆借市场成员、基金管理公司及基金类产品，由于同业拆借市场成员主要为法人金融机构和商业银行分行，这意味着信托产品等可能被排挤在交易之外。

至于同业存单发行管理方式，《办法》规定“余额管理、央行备案”的做法，即存款类金融机构发行同业存单，应当于每年首只同业存单发行前，向人民银行备案发行计划。

同时，存款类金融机构可在当年发行备案额度内，自行确定每期同业存单的发行金额、期限，但单期不得低于5000万元人民币。发行人内任何时点的同业存单余额均不得超过当年备案额度。

相比上述制度安排，市场可能更加关注同业存单的性质界定，即同业存单是否被视作同业存款，是否需缴纳存款准备金及纳入存贷比考核。

《办法》并未给出明确说法。兴业银行首席经济学家鲁政委认为，NCD性质为“定期存款凭证”，虽然要另辟账户，但意味着可以计入“定期存款”，可以计入贷存比，可享受未来将出台的存款保险。

安信证券也认为，在缴存和存贷比考核方面，同业存单业务监管与一般的同业存款保持一致的可能性比较高。

不过，也有市场人士认为，从产品投资者的范围看，同业存单不属于一般存款范围，而属于同业存款会计科目，从而无需上缴存款准备金，但同时也无法纳入存贷比考核。

同业模式之变：总分支格局调整

作为同业存款的替代者，同业存单将对当前蓬勃兴起的同业业务产生怎样的效应？ “下一步NCD全部推开以后，对银行的影响就大了，存款就不再是低层面固定利率的存款，而是随行就市，原来有些客户想做银行理财的，可能也不会做了，而是买一张NCD去。” 对于NCD对商业银行理财、同业业务产生的替代和挤出效应，一位国有大行金融市场部人士如此描述。过去几年，同业业务不仅是银行规模扩张的利器、有效的盈利手段，更是重要的资金来源。五年前，中型股份制银行同业负债占总负债的比例约为15%左右，而到2012年末，这一比例达到25%，最高者甚至达37%。

如果关注银行体系存款波动与同业拆借市场高度的正相关问题，你会发现，负债考核之下，银行往往通过同业存款，将保险、基金等一些异地资金吸收过来，这些资金带有明显的拆借性质，但在会计统计上往往被归到同业存款项下。实质上，其利率定价也并非按人民银行规定的同业存款定价水平，而是随行就市在Shibor利率的基础上加点或降点执行。一句话，本质上是同业拆借资金，但表现为“场外交易”。

“一些中小银行采取了激进的策略，将本应设置在中后台管理部门的利率定价权、资源配置权和风险控制权不加限制地下放。”上述大行人士点评。

此前一位地方银监局人士告诉记者，同业业务开展方面，中小银行的分行拥有充分的灵活性，享有定价权，吸收资金、自主开发产品、产品研发的权利，“太灵活”以至于有的分支行，“往往讲一个故事，包装一下，产品就可以发了。”

随着同业存单的出现，商业银行同业业务总分支机构内部话语权重新划分已不可避免，权限向总行上收是大势所趋。

“资产负债多元化将成为总行统一策略，有一些考核的东西也在进行调整。”上述大行金融市场部人士说，NCD出来以后，商业银行如何进行主动负债管理，“什么时候发NCD，发多少，这东西都是要通盘考虑，这需要多项负债业务统筹起来。”

第五篇：存单质押协议书

存单质押协议书

甲方（接款方）：乙方（调资方）：

甲乙双方在诚信、互惠互利的基础上，就乙方为甲方提供资金存入甲方指定的银行，开出大额存单为甲方公司作项目质押贷款用途，现就相关事宜双方一致达成如下协议：

一、双方意向存款金额 _________ 元人民币（存单），首单 2000万元人民币。

二、三年定期（到期收取本息）。

三、存单收益人：乙方。

四、返还回报：存单金额%，平台操作费%

五、存单作用：乙方在_____ 银行支行开出大额存单做为甲方向银行做担保贷款质押品之用。

六、贷款银行应向乙方保证存单到期前30天内无条件退回存单给乙方并保证乙方资金的返回。

七、乙方在甲方所在地操作银行开立个人账户，在约定时间内把首单资金打入事先开立的个人账户（以进账单为主），甲方即时付乙方操作服务费%，乙方安排人员到甲方指定银行了解核实有关情况，并核实确认本次业务的可操作性，同时银行按此单业务出具真实有效的“退单承诺函”。

八、甲方银行按照事先确认的承诺函样板使用本行行签纸，打印成正式的银行《退单承诺函》，于银行营业时间内在行长室里按此单业务正常程序将《承诺函》加盖真实有效的章（行政公章），行长及经办人签字，担保银行相关人员应提前备齐资料，核保工作要求一次性完成，《退单承诺函》经乙方确认无误后收取甲方固定回报，即刻把首单资金转入甲方指定银行事先开立的账户，其余甲方按乙方要求开出汇票后，当天甲方和乙方办理有关质押合同的同时与乙方同台交割。

九、操作期间一切费用均由甲方承担。

十、甲方确认的贷款银行符合乙方要求后，由乙方安排操作形式及流程。

十一、甲方承诺贷款银行在质押合同上写明：

1、银行保证存单到期前30天内无条件将存单退还给乙方支取本息，乙方不承担第二还款来源义务。

2、我行将全程监控该笔资金的使用，确保专款专用和资金使用安全性及有效性，确保固定资产按期形成及价值评估。

十二、违约责任：

1、乙方责任：如甲方按上述要求做到，乙方无资金显示，属乙方违约，乙方应退还甲方此次业务交付的操作费，并赔偿甲方实际损失。

2、甲方责任：甲方不能履行本协议或提出本协议以外乙方不认可的其他条件，属甲方违约，此协议便自动终止，甲方已支付的费用不予退还，并赔偿乙方的损失。

3、本协议在履行过程中如发生争议，由双方当事人协商解决；协商不成时任何一方均可北京仲裁委员会申请仲裁。

十三、本协议壹式伍份，甲、乙双方各执两份，律师事务所留存一份，双方签字盖章后生效，任何一方违约都与中介无关。

十四、自此协议签完后3日内如未开始履行自动作废。

单位名称（甲方）单位名称（乙方）

法定代表人（或授权人）：法定代表（或授权人）:

公司邮箱：公司邮箱：

签约地点：

2012 年 5 月 28 日