委托代理制度与我国国有企业面临的问题及对策

第一篇：委托代理制度与我国国有企业面临的问题及对策

委托代理制度与我国国有企业面临的问题及对策

摘要：在现代企业中，企业的所有者不亲自经营企业，而是将经营权交给支薪职业经理，形成一种委托代理关系。在国有企业中，经理人员在很大程度上拥有对企业的实际控制权，但并不是剩余索取者和风险承担者，加之我国目前针对代理人的法律尚未完善和健全，这就决定了他们不大可能对企业尽心负责。本文通过对原轻工集团上海公司总经理挪用公款还赌债案例的分析，并结合我国的相关法律及目前我国国有企业的公司治理结构，透视我国国有企业中的委托代理问题，并提出相关建议和对策。关键词：委托代理 国有企业

对策

一、引言

委托代理制度是英美法中一个非常重要的商法上的制度。“倘若合同法可以比作商法的躯干，代理法便可以比作商法的四肢。”（注：何美欢：《香港代理法》序，北京大学出版社1996年版。）代理制度在英美法中非常普遍，关于代理的定义也莫衷一是。《美国代理法重述》第1 条对代理所下的定义是：“代理是这样产生的一种受托信义关系，即一个人表示同意另一个人在他的控制下，为了他的利益而行为，而那个人同意依此行为。”根据《美国代理法重述》第12、13、14条代理人有三大特征：他拥有约束本人的权利；他处于受信人地位；他受本人的控制。代理的三大基础是同意、权利和势力。至于代理的核心，费里德曼说：“任何声称是代理关系的最终、真正及主要主题及目的，都是通过代理人的行动来构成委托人与外人的直接合同关系，这是代理的核心。”

在我国，委托代理是指代理人根据委托人的委托，在委托人的授权范围内，以委托人的名义进行相应的活动、处理有关事务而形成的委托人和代理人之间的权能与收益分享关系。在委托代理关系中，将对他方的行为承担一定的风险而获得监督他方的权利的一方称为委托方；而代理方（受托方）则是指不一定非为自己行为负责的一方。在现代企业中，所有权与经营权相分离，企业被委托给经营者经营，所有者是委托人，经营者是代理人。这种委托代理制度必然会产生代理问题，具体原因如下。

委托人和代理人的目标函数是不一致的，委托人寻求企业价值最大化，而代理人则追求自己利益的最大化。由于企业的经营权掌握在代理人的手中，这就为代理人谋求自身利益提供了便捷的条件。代理人在其经营管理过程中，可能采用不正当的手段以追求自己的财富最大化，如瓜分企业资产、牺牲企业利益等方式来获得，特别是代理人的非货币性的在职消费，如豪华的办公室、漂亮的女秘书、气派的商业应酬、为了晋升和获得更高的未来收入盲目扩大经营规模、到风景胜地做经常性的商业性旅游等。

另外，代理人具有机会主义倾向。代理人的机会主义行为包括事前机会主义行为（即逆向选择）和事后机会主义行为（即道德风险）。前者包括向委托人隐瞒自己的经营能力以骗取委托人的任命；向委托人隐瞒企业的经营状况、经营环境等有关信息，以谋取私利。后者包括不采取必要的措施以减少企业的经营损失、为了私利增加企业的不必要费用、运用不正当的手段减少委托人可能给予的惩罚等。由于不确定性和信息不对称，代理人利用自己的信息优势，以决定是否采取某种机会主义行为。由于以上两个因素的存在，从而就产生了代理问题。

近年来，由于经理人（代理人）地位急剧上升，委托代理问题也日益严重。有人用这样一则对联来形容经理人，上联是：钱多、事少、离家近；下联是：位高、权重、责任轻。横批：职业经理人。虽说这种说法有些夸张，但是的确形象描述了经理人待遇优厚、位高权重、不担风险的特点。对于委托代理问题给企业所有者带来的忧虑，可以举一个很形象的例子，请保姆的目的本来是为了让太太轻松一点，是为了把家务料理好一点，但是如果这个保姆当了三天保姆之后也想当太太，那么，原来的太太还不如自己辛苦一点，就不要请保姆了，免得出事。

因此，比较代理成本和代理经营收入的增加是选择企业形式的关键，而国有企业产权的特殊性表现在其所有权的权能天然就是靠委托代理实现的，也正是这种经营形式的不可选择性导致代理问题成为国有企业低效的根本原因。

二、案例回顾及分析

（一）、案例回顾——原轻工集团上海公司总经理挪用公款还赌债受审

上海市第二中级人民法院2007年5月9日开庭审理原中国轻工集团上海有限公司总经理胡建平挪用巨额公款一案，并将择期作出一审判决。上海市人民检察院第二分院在法庭上指控，自２００４年９月到２００６年２月间，胡建平利用负责公司全面工作以及保管公章、财务章、法人章的职务便利，采用签发本公司本票、支票的手法，将中国轻工集团上海有限公司公款人民币１６３９．５万元用于归还赌债、套取现金等，目前，除２２０．４万元退还外，余款至今未追回。胡建平生于１９６４年９月，中专毕业后到中央直属大型企业中国轻工集团的全资子公司——中国轻工物资供销华东公司工作，后担任公司副总经理。２００１年，胡建平受单位委派，担任中国轻工集团上海有限公司总经理。２００６年３月，上海市黄浦区检察院接群众举报，称胡建平有挪用公款嫌疑，遂对胡建平展开调查。案件侦查结束后，黄浦区检察院将案件报送上海市检察院二分院。纪检部门查明，胡建平在2004年至2006年 间曾３０多次出入香港和澳门。胡建平经常结伴光顾澳门赌场，并且出手“很大方”。从查明的事实中可以看出，胡建平挪用公款的通常套路是：以支付货款的名义，将巨额资金汇入其他公司账上，再通过中间人取出现金，用于归还赌债。

（二）、案例分析

本案例中，原中国轻工集团上海有限公司总经理胡建平利用职务之便，挪用公款、套用现金已归还赌债，给其所在集团造成了经济损失，这是企业委托代理问题的一种典型表现。我国《刑法》第384条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的，是挪用公款罪，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处5年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑。胡建平作为企业的代理人，用公司资金进行赌博活动和偿还债款，而置公司的利益而不顾，造成公司负债累累，违反了我国刑法的规定，应追究其刑事责任。

从这个案例中，笔者认为更值得令人深思的是国企老总为何频频成为我国企业委托代理问题的焦点？其挪用公款的数量和规模为何让人如此的触目惊心呢？近年来，各地第一贪的桂冠不断被国企老总摘得并不断易主刷新，相关统计显示，国有企业管理者职务犯罪案件占经济犯罪案件的近一半。

国企老总挪用公款的数量和贪污挪用的便捷是成正比的。国企老总是一群特殊的人，他们作为政府部门委任的企业管理者，作为企业的代理人，常常一纸调令就改变了其人生轨迹。有人说“企而优则仕”是国企界的潜规则，于是我们经常可以看到这样的现象：前一段时间还是某大型企业老总，后一段时间就变为某政府官员。现代企业制度嬗变到现在，职业经理人本来就是一个需要专业知识和丰富实践经验的职业，但政府部门对国企老总的任意调度、缺乏标准的考核体系，养成了中国多少真正的企业家呢？结果在这种体制下，不少国企老总热衷于捞取政治资本，以求红顶护身，以政治光环让身边的监督者望而却步，用人一句话，花钱一支笔，办事一挥手，轻而易举地摧毁企业内部的党委、党员和群众监督体系，从而肆无忌惮地蚕食或鲸吞公共财产。

由此我们可以看出，国有企业的委托代理问题较其他企业而言更为突出，从许多国有企业管理程序而言，自觉通过设立决策咨询委员会、外聘董事、引入多元产权代表等方法完善决策机制而自我约束的，尚未达到理想的覆盖率，陈旧的企业模式带来的监管缺失，绝对的权力带来绝对的腐败，中国政法大学公司企业法教授李曙光在接受媒体采访时说：当前国企腐败最主要表现形式，就是经营者对国有资产的掠夺--而这种掠夺在漏洞百出的用钱机制上历来显得很没有技术含量。因此，国企高官腐败犯罪不仅有权力缺乏有效制衡的原因，体制的缺陷和监督机制的不完善也是重要原因。透视我国国有企业委托代理问题及其原因

在我国，由于国有企业产权的权能只能通过委托代理关系来实现，这一因素导致了在国有企业中委托代理问题表现得较私营企业严重，加之这种特殊的委托代理关系中自身存在很多问题，从而也为国有企业委托代理问题的产生提供了温床。（1）我国的法律体系尚未健全

我国《民法通则》第63条规定的是代理人在其代理权限内以本人的名义所为的法律行为的后果，并没有涉及代理人在其代理权限内以自己的名义所为的法律行为的后果。即如果代理人的行为在代理权限内进行，不论代理人是以被代理人的名义还是自己的名义，也不论订立合同的时候有否公开被代理人的身份，该行为的法律后果最终都应归属于被代理人，由被代理人承担法律责任。因此，许多经理人就常常钻法律的空子，从而出现了我们所看到的经理人犯罪高居我国犯罪排行榜前列的现象。（2）由于政企分开问题没有得到解决。

在企业上层仍存在一个直接管理企业人、财、物的主管部门，只不过这个部门的名字从厅、局改为国有资产管理委员会或总公司而已，而这些主管部门毫无疑问承担着一部分政府的行政管理和社会管理职能，因此政企分开还是一句空话。其结果是主管部门的干预使得企业法人财产权不完整，政府的最终所有权和企业的法人财产权不分，企业行为偏离了企业价值最大化原则。

（3）公司治理结构虚设。董事会、监事会、经理层三者之间的制衡机制没有发挥作用。一方面，董事会对经理监督不够，在现代企业制度中，董事会代表股东大会委托经理人员经营企业，为了保持董事会的独立性，董事会中应有一部分非执行董事和外部董事，但在相当一部分国有企业中，董事长和总经理的兼任造成了内部人控制；另一方面，对董事会的监督不够，在西方发达市场经济的公司中，董事会成员通常是大股东，董事会对经理的监督是一种内在需求，而对于国有企业，董事会代表政府行使所有权，但他们没有剩余索取权，因此他们没有动力去监督经理人员的行为，这就要求对国有企业的董事会进行监督和约束，否则董事会就会和经理层勾结形成内部人控制，但是政府对董事会的制约显然是无力的。（4）经营者选择问题没有解决。

联想集团在美国权威杂志《商业周刊》对全球IT百强评比中名列前茅，其董事局主席柳传志在接受记者采访时重点强调说，联想的领导不是由人事局任命，也不接受人事局干部考核，而是由董事会考核聘任的，这是联想在国内同行胜出的原因。但是相当多的公司制国有企业实际上所有的任命决策权仍然掌握在行业主管部门和党的组织部门手里。他们有权利选择董事会成员和经理人员，但他们不必为其选择承担任何责任，在这种体制下，他们没有动力去发现和任命有能力的经理。

四、针对我国国有企业委托代理问题的对策及建议

国有企业和私有企业相比，最主要的区别是委托人的不同。私有企业中，委托人是最终所有者，本能地具有维护和增值资产的能动性，他们会尽可能地去激励和监督代理人的行为。在国有企业里，不仅代理人可能产生“机会主义”和“偷懒”，而且由于委托人不是财产的最终所有者，没有剩余索取权，他们同样有可能产生类似的行为，甚至和代理人勾结起来，造成更严重的“内部人控制”。针对这些情况，国有企业改革应从以下两个方面解决委托代理问题。1．企业制度规范化(1)董事会规范化。

董事会规范化包括两个内容：①董事会的构成。国有股权的董事代表应该由三部分人员构成，第一部分是本企业职工代表。国有企业可以看作是所有公民每人都有一股的股份制企业，尽管每人都有相同的股份额，但对企业的关心程度却是不一样的。显然，本企业职工和企业的关系更为密切，因为企业经营状况的好坏直接影响到其经济利益，因此，有理由相信企业职工最想把企业经营好，因此可以提高企业监事会中工人代表的比重。但是职工掌权的缺点是企业行为容易短期化，如过分增加企业利润分配、提高工资成本等，损害其他股东利益。所以，董事会应该有其他公民股东意见的代表人，这部分董事会成员可以由政府任命。还应该注意到国有企业是整个社会的企业，企业的发展必须考虑到社会的效益，如环境保护、社会稳定等。所以，第三部分董事会成员应由其他有关社会代表组成，如技术专家、管理专家、经济学家、社会学家等。董事长可以由政府提名，但董事长的权利应仅限于主持召开董事会，防止政府借助董事长一职干预企业日常经营。②董事会成为真正的企业法人代表。解决国有企业委托代理问题必须使董事会真正拥有法人财产权，这是解决改革以来长期困扰国有企业的政企不分问题的关键措施。董事会的任务是代表所有者维护企业的长远利益，监督企业资本运用的安全。因此，政府应该把手里剩余的企业管理权也给予企业，尤其是选择经理的权利。

(2)经理职业化。

国有资产的运营最终是由经营者执行的，总经理全面负责企业的生产管理和经营活动，所以，经理层是国有企业好坏的关键。实现我国经理的职业化应从以下三个方面入手：一是废除国有企业领导者的行政任命制，全面推行聘任制，即通过推荐或自荐，并需董事会进行严格的业绩考核竞争上岗。限制政府官员自主选择国有企业经理的行为，以免受到权利投资的诱惑和左右。二是通过企业人事制度改革，切断国有企业厂长、经理回政府机关任职的退路，将其彻底推向市场。三是科学设立经理经营业绩的评价指标体系，完善经理市场的竞争机制。(3)完善监督机制。

监督机制包括内部监督机制和外部监督机制。内部监督机制主要是指现代企业内部的制衡机制，即经营管理企业的各个权力组织之间的权力分配。企业中的董事会、总经理、监事会之间的相互制衡机制主要表现有：董事会对经理层的监督，监事会对董事会和经理的监督。外部监督包括政府监督、所有者监督和舆论监督等。政府对企业的监督对国有企业尤其是国有独资企业非常重要，政府通过完善《代理法》，加强对企业经理人的监督。但是法律只能控制贪污腐败行为，对于经理人员的“偷懒”和“无能”则没有作用。偷懒问题可以通过激励机制加以解决，而无能行为只能通过市场(包括经理市场、商品市场、资本市场--破产、兼并、收购)竞争来解决。所有者的监督主要是针对已经上市的股份公司，当上市公司经营管理不善导致企业价值下降时，股东可以抛售股票--“用脚投票”来选择经营者，把资金引向效益更高的企业。最后是舆论的监督，舆论监督是社会民众对企业的监督，社会民众其实是企业的所有者，所以舆论监督是所有者监督的另一种形式，舆论监督的优点就是公开性和公正性，众多媒体对企业突如其来的曝光使经营者防不胜防，公开性更使得有关部门在处理问题时必须考虑到公众的意见。（4)完善约束机制。

对企业的有形约束来自几个方面，这些约束是使企业经营管理走向规范化、合法化的重要途径。第一方面的约束是法律的约束，法律的公正和严明保证了市场的公平竞争和有效性，要不断加强法制建设，健全经济法规，更重要的是加大执法力度，强化法律对国有企业的约束。第二方面的约束来自金融机构，在现代市场经济中，商业银行、投资银行、投资基金等金融机构已经逐步成为企业的最大投资者和债权人，他们为了自身的利益必然要加强对企业的约束，充分发挥金融机构的约束作用，是约束经理行为的有效途径。对国有企业董事和经理的另一种约束力量是来自于市场的无形约束。市场的竞争机制是企业主要的压力，公司控制权可能被潜在的外部力量剥夺，这一压力迫使经理人员不致背离企业价值最大化原则。产品市场的竞争会通过产品市场的价格向委托人提供有关企业成本的信息，使委托人可以有效地控制代理人的生产经营行为，促使代理人努力降低产品成本。在资本市场上，如果代理人经营效益不佳，公司股票价格就会下跌，于是有能力的企业家或其他公司就能用低价买进足够的股份，从而接管该公司，赶走代理人，重新组织经营。如果存在经理市场，代理人之间也会有竞争，委托人可以通过重新选择手段对代理人行为进行约束。

(5)完善激励机制。

在现代企业中明确了委托代理关系，并且建立了监督机制和约束机制后，企业经营效益的大小、资产保值增值的幅度大小就取决于对企业的经营管理层的激励制度。激励就是运用经济的和非经济的方式，充分调动生产经营主体的积极性，并发挥其最大潜能。比如采用年薪制，董事长和总经理年薪收人由基本工资和效益工资组成，其中效益工资与企业当年净资产增长率和利润率相挂钩。股份期权就是效益工资的一种有效方式。提高成功企业经理人员的名誉可以提高经理人的成就感，得到精神上的满足，也提高了经理人在经理人市场上的竞争力，从而可能促使其在以后更加努力地工作。2．投资主体多元化

对于国有企业，采取参股或控股等形式引进非国有股份会更有效地促进真正的现代企业制度的建立，从而为委托代理关系的解决铺平道路。在竞争性领域中，国有企业如果由国有股占绝对主体，甚至是国家独资，即使建立了公司制，非人格化的股东也会使得企业难以摆脱行政干预，从而会影响公司成为自主经营、自负盈亏的市场主体。因此，要真正发挥公司内部权力制衡机制和监督机制的作用，还需要在投资主体多元化方面进行改革，主要是非公有制经济成分逐步进入国有企业，这不仅可以促进政企分离，也可以在一定程度上抑制内部人控制。资本市场的本质是流动性，资金不断由低效益部门流向高效益部门，从而保证了资本的优化，因此，只有走出国有股的绝对控股权的误区，才能促进国有资本的流动，发挥资本市场的资源优化配置功能。

另外，单一的国有产权不可避免地带有行政化因素，将一元投资主体的国有企业进行多元化改革后，政府利用行政手段贯彻其社会目标不再有合法与充分的理由，在一定程度上会遇到其他投资主体的抵制，公司的内部组织结构中的董事会，监事会和经理层的相互约束、相互监督的机制就有了良好的运行基础，相对提高了公司决策的公开性和程序性，有效地推动了政企分开的进程。非公有经济成分的引入还将促进国有企业经营者的选择方式从政府官员的主观任命向市场化模式过渡。现代公司中，真正掌握经营控制权的经理人员是多元出资人协商后的共同选择，在非公有制经济成分明确的追求经济利益要求下，最终结果必然是根据市场对企业家的考核评价来确定，而不会由政府主观任命经营者。真正有经营才能的企业家就有可能被雇用，而希望凭借贿赂手段掌握经营权的企业则会因为成本过高而受阻。

五、总结

由于企业所有权与经营权的分离，委托人和代理人在目标上的不一致以及双方信息不对称等原因，不可避免的会出现委托代理问题。而国有企业由于其产权的特殊性，委托代理问题比私营企业表现得更为严重。许多国企经理人利用政府赋予的权利，采用非法或者非道德手段谋求自身的利益，最终成为了阶下囚。究其原因，主要在于国有企业的体制问题，如拒绝对控股、政企不分、公司治理结构虚设、经理人的选择由行政任命以及我国的法律约束体系尚未健全等等。另外，由于我国目前的经理人市场尚未完善，以及相关的监督和鼓励机制未能充分发挥其作用，为经理人的机会主义提供了条件。因此，要解决我国国有企业中的委托代理问题，不仅要促进国有企业体制的规范化和我国法律的进一步完善，同时还需要在投资主体多元化方面进行改革，使非公有制经济成分逐步进入国有企业，促进政企分离，在一定程度上抑制内部人控制，并且通过资本市场机制优化配置各种资源。另外，委托人要加强对代理人的监督和鼓励，加大其机会主义成本，努力使委托人和代理人的目标趋于一致，以达到委托人和代理人的双赢.

第二篇：浅析国有企业委托代理关系存在的问题及对策

浅析国有企业委托代理关系存在的问题及对策 摘要：在我国国有企业改制进程中，如何解决好国有企业存在的委托代理问题，提高国有企业的经营效率并确保委托人目标的实现，是一个亟待解决的理论和实践问题。本文结合国有企业委托代理实际情况，在对已有的研究成果进行分析的基础上，通过对我国国有企业委托代理问题进行深入分析，全面的挖掘出我国国有企业委托代理关系中所存在的问题，并探索解决这些问题的对策。关键字：国有企业；委托代理；激励机制；约束机制

1委托代理问题的提出

按照詹森和威廉·麦克林的定义，委托代理关系是指这样鲜明或隐含的契约，根据这个契约，一个或多个行为主体（委托人）指定雇用另一些行为主体为其提供服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。委托代理关系作为一种契约关系，反映的是委托人授权代理人为实现委托人的利益而从事某种活动，委托人相应地向代理人支付某种报酬的经济关系。委托代理关系的核心思想是解决所有权与经营权分离条件下对代理人的激励和约束问题，以减少所有者的经营风险。

我国国有企业的所有权属全体人民，国家代表全体人民行使管理国有企业资产的权力，由国家委托地方政府管理，政府委托职能部门，再委托给企业经营者。这种层层委托、层层代理的关系，就构成了具有中国特色的国有企业“委托代理关系”。由于在初始委托人与最终代理人之间又涉及到多个“中间人”，每个中间人既是上级委托人的代理人，又是下级代理人的委托人，而委托人和代理人的目标不一致，委托人追求利润最大化，代理人则追求个人尽可能多的货币与非货币收益，国有企业这种复杂的委托代理关系毫无疑问会带来一系列的委托代理问题。

2国有企业委托代理关系存在的主要问题

（1）所有者缺位长期以来，我国理论上和法律上都明确认定企业中的国有资产归全体劳动人民，国家作为代表行使所有权，产权的最终主体是全体劳动人民。但是由于我国国有企业特殊的产权关系和政企不分的现状，实际情况与理论

设想和法律规范形成了强烈的反差，人人是所有者，人人不负责任；个个是主人，个个对所有物漠不关心。国家作为产权主体代表行使所有者权利，然而各级各部门乃至于各个企业，由于职责权限不清，都在不同程度和不同层次上拥有一定权力和履行一定职责。在这种联系和冲突与权力相互错位的情况下，谁都想拥有更大更多的所有者权利，谁都争当产权主体，但谁都当不了也当不好主体，实际上形成了产权主体在很大程度上处于虚置状态，产权主体虚置必然导致所有者不到位。

（2）道德风险和逆向选择由于信息不对称和不确定性的普遍存在，导致国有企业委托代理关系中必然会存在道德风险和逆向选择。道德风险发生在契约合同生效后，是代理人为了实现自己的目标，利用信息上的优势采取不被委托人察觉的“隐藏行动”而使委托人利益受损并为自己逃脱责任的行为。在合同实施过程中，对代理人的任何一个决策都进行完全监督在实践中也是不可能的，由于信息不对称，委托人更多的是只能观测到结果，而不能直接观测到代理人的行动。当委托人的利益取决于代理人的行动时，代理人在其自身利益最大化的同时会产生损害委托人利益的“隐藏行动”，这就是道德风险，它的存在将导致契约履行的低效率；逆向选择又叫不利选择，它是指在建立委托代理关系之前，代理人已经掌握某些委托人不了解的信息，代理人有可能利用这些对委托人不利的信息签订对自己有利的合同，而委托人由于信息劣势处于对己不利的选择位置上。道德风险和逆向选择会大大损害委托人的利益。

（3）“内部人控制”现象严重我国由于相关制度的不当与缺失，国有企业改造过程出现了较为严重的内部人控制问题。内部人控制，指的是经理人员事实上或依法掌握了控制权，并在公司战略决策中实现其利益，经理人员与员工的合谋，并对公司进行控制。比如，内部人通过与雇员合谋，尽量减少积累而增加消费，以致出现企业亏损而员工收益却反而递增的现象；内部人通过和相关政府部门合谋，尽量减少上交份额，这看似为雇员谋福利，实则严重损害国家和股东的利益；有些内部人还利用手中职权，随意在职消费，进行权钱交易等隐性寻租活动。

（4）委托代理链过长全国人民作为最终所有者，不可能对众多的国有企业直接行使监督权，只有借助多层代理关系间接加以管理。由于我国国有企业实行“国家统一所有，地方分级管理”的模式，国有企业在初始委托人与最终代理人

间存在多层委托代理链，如此冗长的委托代理链无疑是造成代理成本过高与代理效率低下的主要因素。

首先，委托代理链条过长，拉长了委托人与代理人的距离，形成一个多层级的监督关系。在初始委托人和最终代理人之间的每一层，即是上一层级的代理人，又是下一层级的委托人，它既要接受上一层级的监督，又要履行对下一层级的监督职责，而这种监督需要付出高昂的成本。其次，委托代理链条过长，增加了利益分享的主体，在每一个委托代理层次委托人为激励代理人努力工作而不断地付出工资、奖金、职位消费等费用，代理链越长，委托人所支付的代价越大。再次，委托代理链条过长，拉长了信息传递过程，使初始委托人与最终代理人的双向信息传递速度缓慢，信息失真经常发生，使委托代理关系复杂化，稀释了代理人的权力与义务，从而导致效率低下。同时，多层次的委托代理关系，导致日常运作烦琐，工作效率低下，代理成本增加。

（5）代理人竞争市场尚不完善代理人市场机制的引入总体上促进了国有企业效率的提高，同时也一定程度地缓解了“代理问题”。但实践表明，代理人市场竞争机制的导入却也导致并强化了改革进程中部分代理人行为的短期化。造成这种情况的原因主要是市场尚不完善，具体表现在：

① 相关制度尚不配套一方面，政府放权让法律制度不完善利使代理人权利兼得，然而相应的制度约束却明显不足，体现尤其明显的是，企业财务活动有时甚至直接随意受制于代理人，监督部门实际上也没有很好地负起监督责任；另一方面，代理人市场信息网络也没形成，从而使市场对代理人应有的监督机制形同虚设；再是国有企业用人机制也使代理人的未来具有不确性，进而容易导致其行为短期化。

② 相关市场发育尚不成熟本来代理人的业绩可通过成熟的产品市场、资本市场得以体现的。由于与代理人竞争市场相关的产品市场、资本市场发育尚未成熟，它没能将企业状态及时反映出来，这在一定程度上挫伤了代理人的积极性，也容易促使代理人操纵企业财务活动，使会计信息失真，进而导致代理人的行为转向短期化。

3完善国有企业委托代理关系的对策和建议

改善国有企业的委托代理关系，是当前国有企业改革的难点。根据上述对我国国有企业委托代理关系中出现的主要问题的分析，结合我国国有企业的实际情况，笔者有针对性地提出一些对策和建议。

（1）完善国有企业治理结构企业治理结构本质上是一种现代企业的组织管理制度，是科学管理的一种模式，以经济效益和股东权益最优化和持续化为目标，对企业的法人财产进行有效使用和管理的组织机构及其运行机制。为解决所有者缺位问题，政府应完善国有企业的治理结构，根据权利分工和效率优先的原则，在企业内部实行所有权与经营权相分离，决策机构、监督机构和执行机构相制衡的格局。在目前国有企业法人治理结构被扭曲的状况下，建立股东会、董事会、监事会三者之间相互独立、相互制约、权责明确、相互配合的机制不失是一个现实的选择，为国有企业的改革之路提供一剂良方。

（2）建立有效的激励机制和约束机制针对委托代理关系中的道德风险与逆向选择以及内部人控制问题，可以采取建立有效的激励机制和约束机制的办法来解决。

① 建立有效的激励机制由于企业价值最大化是委托人的最终目标，而代理人也要从企业经营中获取报酬，这就为双方的目标协调提供了契机。所以，委托人适当的让渡一部分增量价值于代理人，使代理人能够分享增量价值，这就在很大程度上确立起委托代理双方的共同目标，产生双赢效果。现实中，在委托代理双方之间建立柔性契约是比较可行的，如股票期权计划、管理层收购计划等，同时，将员工持股计划与国有股减持有机地结合起来，把一部分国有股出售或奖励给企业的员工，能在一定程度上缓解企业不合理股权结构，降低外部股权的代理成本，还能够提高员工的积极性，提高企业的绩效水平。除了物质激励外，精神激励作为辅助手段，也是不可或缺的。国有企业的日常经营权，应放手给代理人，保证代理人应有的权力得到尊重和行使。可以用多种方式提高国有企业经营者们的社会地位，使他们得到社会的尊重。精神上得到了满足，同样也能调动他们的积极性。

② 建立有效的约束机制监督约束是一种反向激励，为了使激励机制达到目的，必须建立起相应的约束机制，以规范和制约委托人行为，在激励和约束之间促进良性循环。在约束机制方面，一个有效率的监督约束机制应是内部制度约束和外部市场监控的有机结合。内部的制度约束主要是董事会和监事会的监督，董事会对经理层监督，监事会对董事会和经理监督。董事会应通过审核和批准企

业的主要战略和财务目标，并对其结果进行追踪，来实施对代理人的监督。监事会应加强监督职能，不仅要使监事会成员的构成多元化，而且要强化其职权，扩大其监督的权利，最好在监事会下设立内部审计职能部门，既能弥补内审的独立性不足缺陷，又添加了监事会的监督手段。在加强企业内部制度约束的同时，还应强化经营者人才市场、股票市场和商品市场对经营者的外部市场监控约束。发达的、充分竞争的经营者市场可以为企业提供较大的经营者选择空间，对在位经营者形成优胜劣汰的竞争压力。股票市场可以及时反映企业经营的市场评价结果，若股票价格下跌，一些股票持有者就会转让手中的股票，有可能导致其他企业的接管，对经营者形成压力。

（3）减少委托代理层次针对国有企业委托代理中的委托代理链过长、代理成本高、效率低这一问题，有两种解决办法：一种是减少企业内管理层次，增大管理幅度，这不仅可减少信息失真，降低代理成本，提高效率，而且符合组织结构变革新趋势的需要；另一种是减少企业外部的委托层次，例如，有些特大型企业，政府可委托大型企业管理委员会直接作为委托人，而其它大型或中型的企业再往下委托，这样可以减少因层次多而造成信息失真、管理失控带来的损失。

（4）建立公平竟争的代理人市场加快市场体系的建立和完善，尤其是有效的代理人市场的建立，无疑会弥补国有企业代理阶层市场方面的“激励空位”。建立有效的代理人市场，在代理人之间引人市场竞争机制，形成由众多代理人竞争构成的代理人自我约束、自我监督的市场激励机制；代理市场建立的另一方面意义还在于通过代理人之间的横向比较，降低企业内部对代理人进行监督和绩效考核的费用；此外，代理人市场的完善还可从市场角度激励、约束代理人的行为。

第三篇：我国环境保护面临的问题与对策探讨

我国环境保护面临的问题与对策探讨

随着我国经济的快速发展，环境问题越来越受到人们的关注。经济发展在给人们提供前所未有的物质文明和精神享受时，也给自然环境造成了巨大的压力。环境保护依然面临诸多问题与挑战，环保工作任重而道远。

一、我国环境保护面临的问题

（1）公众参与环保的积极性低。环境保护是关系社会公众切身利益的大事，是重要的公共事务之一，公众是推动环境保护事业向前发展的社会基本力量，有责任和义务参与到环境保护之中。可是，事实上社会大众普遍缺乏环境保护的意识，环境保护的参与程度并不高。大部分的社会公众对环境保护的概念认识十分模糊，较多关注对负面环境问题的敏感程度，对正面环境问题如可持续发展、自然保护区等关注不足。

（2）环境管理偏重于末端治理。在环境管理实践中，人们往往习惯于末端治理模式，不重视发展循环经济，结果不能从源头上减少原料的消耗，中间环节上提高资源的利用率，最终减少资源废物的排放，实现总量控制目标。根据循环经济理论，我们知道生产过程末端治理模式实际上是先污染后治理，强调在生产过程的末端采取措施治理污染，结果治理的技术难度大，治理的成本高，很难实现经济效益、社会效益和生态效益三者的协调。

（3）农村环境保护工作滞后。近年来，随着农村经济的快速发展，农民收入有了明显提高，农民居住条件也得到不断改善。但是农民的居住环境和生态环境形势依然不容乐观，生活污水与工业污染物每年都在增多，农膜、化肥、农药等农业投入品在农业生产中使用量不断增加，使得土壤和水体污染加重，农产品中有害物质超标等问题频出。我国大部分的农村地区对于废水、废气、生活垃圾等废物都并没有相应的措施进行处理，环境问题十分严峻。

（4）环境规划落实不到位。环境规划是环境管理的中心，通过规划可以把各部门、各行业、各区域的环境管理有机的联系起来，全面落实环境目标和决定。实践证明：全面规划、合理布局是防治与减轻环境问题的最有效的也是最经济的根本性措施。但现实中环境规划未得到与经济、城建规划同等地位。城镇经济发展中暴露出工业布局分散、分布不合理的问题，也不利于实施环境污染的集中防治，增加了集中治理和环境监管的难度和成本。

（5）基层环保部门监管不力。目前，在环境保护中仍然存在着有法不依、执法不严、违法不究的现象。特别是在一些基层地方政府，环境保护政策未落到实处，环保经费未得到充分利用，个别干部缺乏环保意识，因此造成环境保护监督管理不力的问题。甚至有些地方政府为了获得更多的财政收入，对一些具有较大污染的企业始终不能进行果断处理与处罚。

（6）环保技术创新能力薄弱。在环境保护中，需要技术上的支持，尤其是对于各大中型企业而言，环保生产非常重要，这就需要环保技术的支持。但是在中国对于环境保护技术上的创新、开发能力还十分薄弱。

二、环境保护的对策

（1）提高公众参与环保的积极性。社会公众是我国环境保护的生力军，提高社会公众的环境保护意识和参与环境保护的程度是至关重要的。国家要建立起各种相关的加强公众参与环境保护的制度，可以通过立法逐步来予以支持，创造和扩大公众参与环境保护的机会，确保公众参与的有效性，使公众广泛参与到环境保护中来。首先要加大对环境保护工作的宣传。要让公众了解自身的环境保护知情权、参与权、检举权和监督权，以便充分行使这些权利。其次要提高环境信息的透明度。加强环境信息的发布及时公开政府和企业的环境行为，这是公众了解和监督环保工作的必要条件。通过环境信息公开化，让企业、政府及有关部门自觉接受社会各界的监督。同时，还应该通过多种方式对环境保护进行宣传，使得环境保护的观念深入人心，让参与环境保护成为社会公众的重要责任和义务。注重发挥环保社团和民间组织的作用，积极发挥他们宣传环保、实施环保的职能。

（2）加快产业结构优化，从源头治理环境污染。不同产业的污染强度不同，带来环境后果也不同。在相同的经济规模下，第二产业污染物排放强度最大，第三产业最低。在经济增长过程中，如果产业结构能成功地实现由资源消耗型、污染密集型向知识密集型和清洁产业转换，污染物的总排放量有可能保持稳定下降。所以在经济发展的前提下，为更好地降低污染物总量，就必须调整产业结构，加快产业结构内部优化；大力发展发展循环经济，建设和发展生态工业，形成产业互补生态链。如果能最大限度地把资源、能源转化为产品，减少排污，将会从根本上控制和解决环境污染。

（3）推进农村环境保护工作。国家政府要重视农村的环境保护工作。首先，要加大农村环保经费的投入，每年安排一定的农村环保财政预算；加大对重要流域和水源地的区域污染治理的投入力度。其次，国家应采取政策倾斜，对于注重环保的企业优先考虑资金补助。再者，引导社会资本对农村生态环境保护公益事业的投入，探索资源有偿使用，建立和完善多元化投资渠道。最后，对于农村居民，应加强宣传教育，防止生活污染，要把提高群众环境意识作为农村精神文明建设的重点。完善配套基础设施，美化农村环境，进行科学合理的环境规划，从本质上节约资源和保护环境，形成布局合理、层次分明、功能完善、生态良好的农村新面貌。

（4）严格执行环境管理制度。环境管理是一项复杂的工作，不能顾此失彼。在运用环境管理手段时，不能只偏重于传统的行政手段、经济手段，更应该将其与法律手段、信息化手段、科技手段等综合使用，充分发挥各种手段的优势，以达到最佳环境管理效果。要加大环境保护工作力度，重点落实环境影响评价制度、污染物排放总量控制制度、环保目标考核和责任追究制度等环保制度。从源头上控制污染源，以促进产业结构、区域结构的优化。

（5）加强环保部门的执法监管力度。目前，我国的环境保护工作在很多基层环保部门，还存在着监管不力的现象。这就需要加强相关部门的执法监督力度，形成企业内部、政府主管部门、群众三位一体的多渠道的监管机制，使得法律真正的对环境保护起到作用。而部分基层环保部门也应该提高环保意识，认识到环境保护的重要性，着眼于长远利益，而不是短期效益。从大局出发，将环保工作落到实处，将环保经费用在刀刃上。

（6）促进环境保护的科技创新。任何一个企业要获得长久的发展，就必须以企业为主体，注重对企业的环保技术创新体系的开发，从内而外的实现企业的可持续发展。对此，国家要从政策上进行鼓励和引导，加大力度致力于环保技术的开发和研究，比如企业的清洁生产技术等等。

总之，对于环境保护面临的各种问题，要采取针对性的措施进行有效解决，实现人与自然的和谐共处，从而推进资源节约型和环境友好型社会建设，实现环境保护与社会经济的协调发展。

第四篇：国有企业退出面临的问题及其对策与建议

国有企业退出面临的问题及其对策与建议

中国企业联合会课题组

一、国有企业退出过程中面临的问题

在一般市场经济条件下,企业产权是明晰的,出资者作为决策主体,以利润最大化为目标,退出的标准主要在于经营业绩与产业选择。当企业经营业绩不佳或企业所在的产业处于衰退的状态,同时,出资者预期的退出机会成本小于进入收益时,就会诱导企业退出。这时,企业退出的壁垒主要是经济性的。而我国国有企业很多则缺乏这种退出的动力与能力,退出中最大的特征是从经济意义上考察该退出的却退不出,其面临的问题和障碍主要表现为以下几个方面：

1、观念性障碍

一是对国有经济主导作用认识的偏差。担心国有资本退出会削弱国有经济在国民经济中的主导作用,没有认识到在社会主义市场经济条件下,国有经济在国民经济中的主导作用主要体现在控制力上,在经济发展的不同阶段,国有经济在不同产业和地区的比重可以有所差别,其布局作相应调整,并不影响国有经济在国民经济中的主导作用。二是“惜退”心理障碍。把企业的经济效益当成国有资本退出的基准,认为国有资本退出,只是指效益不好的,长期亏损的,资不抵债的企业,而效益好的企业的国有资本就不一定要退出。其实质是用危困企业的退出基准取代国有资本退出的基准。实际上这两者有本质区别,危困企业退出是被市场竞争所淘汰,是消极被动的行为；而国有资本的退出是国有经济布局的战略性调整,是主动自觉的行为。在我国,由于一些行业的生产供给不足,使一些企业处于盈利状态,从而形成“惜退”心理。应当指出,在竞争日益激烈的情况下,一些企业因产品出现供不应求而处于盈利状态只是暂时的现象。而等到这些企业陷入困境时再退出成本可能就要高得多。

2、体制性障碍

一是产权障碍。在现行产权制度下,所有者缺位,内部人控制权的不易转让构成了国有经济退出难的产权障碍。国有企业产权实际上一直处于所有者虽明晰（国家所有）但却未到位的状态。相应地,国有企业在公司制改造过程中,逐步形成了以政府干预下的内部人控制为特征的治理结构。政企、政资依旧未能分开。同时,国有企业大部分控制权又掌握在企业经理手中,政府官员和企业经理成了国有企业事实上的控制者,并从中获取一定的控制权收益。这样,国有企业退出的决策权实际上一直掌握在内部人手中。一部分国有企业按市场规律是早就应该退出的,但是由于企业的存在与企业的内部控制者的利益直接相关,一旦企业不存在或所有者到位,这些人就会失去控制权收益索取权的依据。同时,由于在传统体制下国有企业职工的住房、医疗和养老保险都是由国家承担,不纳入职工的工资中,如果企业退出,许多老职工应当得到的那部分非工资性福利就会失去,他们也会站在反对退出的一边来。因此,产权障碍的集中表现就是谁对国有资产的退出负责不明确,没有人格化的所有者代表。

二是政府障碍。在国有经济战略性调整过程中,政府的进入与退出同企业的进入与退出应呈反向的关系。政府的进入是指在国有企业退出前后,政府应责无旁贷地承担起社会保障、解决企业办社会等工作。政府的退出是指在国有企业退出前后,政府应彻底转变职能实现政企真正分开,不要当企业退出的绊脚石。但现实情况是,一些主管部门和地方政府总是会出于本地区、本部门利益的考虑,设法阻止所属企业的退出。同时,地方政府从本地区就业和社会安定的角度考虑,总是追求一时的所谓不出事就好,没有在其应该进入的领域充分发挥作用,而是在其职能应该退出或转变的领域过多地进入与停留。

3、巨大的退出成本

一是资本专用性障碍。主要指两个方面,即物质资本的专用性和人力资本的专用性障碍。前者是指投入企业的生产性资产,由于专用性强,只能用于特定性的生产和服务,这样企业从原有产业中退出时难以收回其投资,这就形成了专用性物质资本退出障碍,也称沉淀资本退出障碍。后者是指企业中员工的知识、技术能力和操作技能的专用性,由于长期在一个行业,或一个技术工作岗位工作,加上行业和岗位自身的专业化程度较高,因此,形成了较强的人力资本的专用性。这种障碍在企业停产、破产和转产时表现得更为严重。

二是劳动者安置费用大而形成的退出障碍,即人往哪里去的问题。企业退出后要对劳动力重新安排工作或重新培训,而培训费用和转移费用往往很高。由于我国情况特殊,在竞争性产业领域的国有企业数量庞大,职工数以千万计,一旦这些企业退出,能否支付这笔巨额劳动力安置成本,将成为国有企业退出最关键的问题。一个工厂如果有1500名职工,负债大约是1.5亿元,退出需一次性支付5000万元,每年的经常性开支1000万元,这样的退出成本由谁来负担？

三是国有企业社会性负担带来的障碍。据测算,截止到1998年底,全国企业办中小学1.7万所,在校生730万人,教职工60余万人。截至1997年底,全国工业及其他部门自办医疗卫生机构9.1万个,拥有病床位60多万张,工作人员110余万人；其中医院7200多个,床位60万张,工作人员近80万人。这些沉重的负担也拖了国有企业退出的后腿。

四是国有企业债务负担带来的障碍。在我国国有企业破产退出中,破产企业的最大债权人是银行,通常要占破产企业债务的80%。如果全部通过破产方式退出国有经济,则主要债权人——银行不会轻易同意。企业破产等于是破银行的产,一些部门为了保住银行不至于发生危机,也采取维持国企现状的政策。

4、新体制不完善以及体制外障碍

一是社会资本短缺障碍。国有经济的退出与非国有经济的进入是一个过程的两个方面,退出的一个重要前提是市场上存在有能力与国有资本进行接替的非国有资本投资者。目前可以替代国有资本的非国有资本缺口依然很大,而一旦没有非国有接替资本,国有经济的退出只能是单方面的意愿和行动。

二是资本市场不完善形成的障碍。目前,我国资本市场仍存许多不完善的地方。在国有经济从某些产业退出时,还不能很好地利用资本市场实现原有企业资产由实物形态向价值形态的转化。退出企业为了实现其资产的变现,必然要付出数额较大的市场信息、签约和履行合同等各项市场交易费用。

三是法律法规不健全形成的障碍。比如《破产法》还有很多不完善的地方,企业并购方面的法律还未出台,保护私人财产的法律也没有出台等等。所以国有资本从某一领域顺利退出还缺乏完善的法律依据和法律保障,这又增加了退出的难度。

二、加快国有企业退出的对策与建议

1、通过多种形式解决国有中小企业退出问题

国有中小企业放开搞活转制越早越主动,越迟越被动,一些中小企业需要早退的要早退,这样国有资产流失少,出售的还能卖个好价钱。错过了时机,最终会使企业陷入困境。在途径选择上,可以采取整体或部分出售,以及吸引国有投资主体进行兼并等形式。鉴于目前国有中小企业数量众多,非国有投资主体还不成熟,全部将其出售不现实,因此,建议采取双重置换的退出方式,即将企业的国有股转化为职工股,将国有职工转化为合同职工。双重置换之后,在市场经济条件下,由企业自主决定企业的发展去留。在实践中,中小企业的出售要以市场供求规律为依据,既要避免国有产的流失,更要防止定价脱离实际,曲高和寡。

2、以国有股减持和合作合资方式实现部分国有大企业退出

国有股的具体减持方式可以有多种选择。一是对于一般竞争性领域的大中型国有企业,除少数特殊企业采取国有独资组建有限公司外,大多数改组为投资主体多元化的有限责任公司或股份有限公司。二是对于国有股权比例过高的企业,通过出让国有股、放弃配股权、置换股权等形式,由绝对控股向相对控股或参股转变,同时吸引国内外有实力的企业以资金、技术和市场参股、控股。三是利用上市公司壳资源,通过股权转让、资产置换和证券市场运作,减持国有股。

与其他所有制企业合作也是部分国有大企业实现退出的一个现实选择。一是通过与国际上处于领先地位的跨国公司合资合作。在与跨国公司的合作中,要更加注意如何通过外资的进入变现部分国有资产,同时要集中力量解决与跨国公司合资合作中不良资产剥离和富余人员的安置问题,这是一些合资合作项目能不能成功的一个关键因素。二是与国内具备条件的一些非国有大企业合资。对这种合作,国有大企业应放下架子,以积极、诚恳的态度与之合作,给国外跨国公司的合作条件,至少应当同样给国内的非国有企业。三是以产业升级为突破口,主动实现产业转型。

3、大力发展非国有经济,为发挥非国有企业在国有企业退出中的积极作用创造条件

私营个体企业已成为职工再就业的重要渠道。在今后的发展中,我们应大力发展民间资本,要为民间资本进入创造必要条件。一是取消对民间资本的种种限制。要放宽民间资本在产业准入方面的限制,消除对不同所有制经济成分的差别待遇,以及对非国有经济在法律地位、社会身份、价格、税收、金融、资本融资等方面的歧视与不公平。二是为民间资本进入提供必要的保证。要建立健全非公产权的法律保护制度,使公民的财产在法律上得以明确的承认与保护。同时,地方各级政府要从长远的角度来保证与非国有经济的合资合作问题。

4、完善社会保障体系

为妥善国企安排冗员,应尽快在企业之外建立独立的社会保障体系,解除企业退出的后顾之忧,保持社会稳定。目前存在的突出问题是社会保障基金收支缺口大,今后的目标,应形成独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。主要工作应突出以下三点：一是要采取多种方式多方筹集社会保障基金,甚至可以以适当的方式发行专项国债。二是要依法扩大养老、医疗、失业等社会保险覆盖面,逐步提高统筹层次。三是严格社会保障基金管理,要加强制度建设,防止社保基金被挪用和被个人与部门侵吞。要进一步探索成立独立的基金管理公司进行管理的模式,确保基金保值增值。

5、采取多种措施,切实解决国有企业的过度负债问题,建立企业坏帐退出通道

一是通过结构调整,加大呆帐坏帐准备金的核销力度,核销一部分国有企业的不良债务。二是采取切实措施,减轻国有企业利息负担。特别是对那些没有享受债转股政策的企业,是否可以考虑在利息上给以减负。三是完善债转股的方式。目前应不断改革和完善债转股的思路和操作方法,不要只限于减轻国有企业负债,剥离银行不良资产这一层意义,要对债务中的损失以及导致损失的机制进行根本性的改造,同时,积极开发转股后的退出渠道,在债权转为股权后,经过必要的重整,借助证券市场或其他投资银行业务,将股权出售给境内外的非国有投资者。

6、依法推进关闭破产,建立落后生产力的退出渠道

一是要依法关闭那些产品质量低劣、浪费资源、污染严重、不具备安全生产条件的小厂小矿,主要是小煤炭、小炼油、小水泥、小玻璃、小钢厂、小糖厂等。二是积极稳妥地关闭那些资源枯竭的矿山,主要是资源枯竭的煤矿、有色金属矿和核工业的铀矿,以及其他金属和非金属矿。这是长期积累而没有得到解决的历史遗留问题,大多已经停产,靠国家财政补贴过日子,现在已经到了非解决不可的时候了。三是对严重亏损、扭亏无望、负债沉重、资不抵债、产品无市场的企业,可以采取破产的极端手段,企业关门、资产变现、职工走人,国有经济完全退出。对那些净资产为负值不能破产的企业,政府应采取多种办法给予支持,如填平净资产,补足企业资本金,设置国有优先股等形式。

7、大力培育、发展资本市场

应充分发挥资本市场的集资功能和资本重组功能,提供一种资产形态转换与资产流动的机制,使一般资产由实物状态转换到价值状态、由货币形态转换到证券形态,使国有资产的战略性调整得以顺利地进行。同时要大力发展中介机构,诸如投资银行、会计师事务所、资产评估机构等,对各种中介机构的收费实行规范化、制度化管理,以降低资产重组成本。

8、加紧探索和建立国有资产有效的管理体制,建立国有资本退出的动力机制

首先,改国家统一所有、分级管理为分级所有、分级管理。这样既有助于明晰产权,也有利于形成发展市场经济所要求的多元投资主体,有利于外部投资者的进入,从而改善国有企业的股权结构。其次,国有资产管理应实行管资产、管人、管事的统一。目前计委管立项,经贸委管日常运行,财政部管资产登记,大型企业工委和组织部门管理人事任免的体制是不顺的。这些部门都可以说自己是国有资产的所有者代表,对企业发号施令,但是企业一旦出了问题,各部门又可以相互推诿,不承担责任。政府应成立专门的机构,专司国有资产的管理,负责国有资产的保值增值,而且管资产和管事管人相统一,不再多头管理。第三,完善三个层次的管理形式。第一层次,实现政府的社会经济管理职能同国有资本管理监督职能的分离。第二层次,实现国有资本管理监督职能同国有资本经营职能的分离,地方政府将国有资本的经营权以授权方式交给控股公司或投资公司,专门从事国有资本的营运。第三层次,众多的企业或公司、国有投资公司或控股公司通过出资对企业或公司参股或控股,取得所有者权益,实现出资人最终控制企业同企业作为独立法人依法自主经营、自负盈亏的分离。地方建立的授权经营国有资本的投资公司或控股公司,应是政企分开的、商业性的、以赢利为目的的资本经营公司,不应因系从原专业局基础上组建的而再保留行政职能。

（李建明、张永伟 执笔）

第五篇：试论我国注册会计师制度面临的问题及对策

试论我国注册会计师制度面临的问题及对策

我国注册会计师行业是社会主义市场经济建设中的重要组成部分，在对外开放、政府转变职能、促进企业转换经营机制、国有企业的改革与发展、财税改革和维护经济秩序以及证券市场方面发挥着不可替代的作用。近年来，我国的注册会计师行业在发展中也暴露了很多问题，特别是证券市场上接二连三出现的审计失败，使国内注册会计师行业面临前所未有的信任危机。我认为这些事件的发生与行业监管不力有很大的关系。

一、我国注册会计师行业的现状

我国的注册会计师制度是1980年恢复重建的,1998年改制之前一直是某些国家机关的附属机构,不为社会认知;而其真正发展壮大,则是借助了企业改制的大潮,伴随改制业务的激增而发展壮大的。然而,在发展过程中,也不可避免的出现了诸多问题.无论是中小事务所还是大型集团所,各有各的难处,这制约了这一行业的健康稳定发展。

（一）我国注册会计师行业整体环境

缺乏严格的市场准入机制、监管管理机构功能薄弱。我国自1994年举行注册会计师考试以来,共举行10次考试,大约有9万人获得了注册会计师资格,其中在会计事务所执业的约有7万名,会计事务所约为5000家,平均每个事务所只有10多个注册会计师。注册会计师执业水平不高,防风险能力差。现阶段只要符合我国《公司法》有限责任公司条件的都可以注册成立会计事务所，没有完善完成的考核机制，从而形成数量多、规模小的局面，使得各事务所之间竞争激烈，甚至恶性竞争等情况。严重的影响了该行业的发展秩序。在市场竞争激烈的情况下，没有良好的管理机构强化管理，使得事务所的正向发展日渐衰退，甚至于在保护伞下恶性发展，在利益的趋势下事务所挺而走险放弃了自己职业的原则。

（二）会计师事务所的内部环境

注册会计师综合素质较低、年龄老化、承办业务中的虚假陈述严重。以广西为例,至2001年年底,共有会计事务所43家,执业注册会计师714人。在714名注册会计师中,考试取得资格的只有309人,占43%,其余405人均为考核取得资

1格,占57%;本科以上学历的仅有154人(仅4人有硕士学位)只占22%。从年龄结构看,60岁以上的227人,占32%。通过调查可以看出，目前的事务所综合素质不高，年龄老化严重，有很多注册会计师是退休以后加入行业的，因此老化的理念较多，以满足客户的要求为实现利益的桥梁，包括不正当的要求。目前会计师行业已经陷入一个空前虚幻的误区，注册会计师法律责任意识相对薄弱，虚假陈述无孔不入，从账薄到报表、从验资证明到审计报告。尤其在证劵市场上虚假陈述花样翻新，表象各异。

（三）与国际同行业的差距

市场开拓能力差、人才发展部均衡。我国现阶段会计师职业所占的市场份额一定程度上是靠国家保护或地方利益庇护下所得到的，若取消这种保护措施，很难与国际会计师事务所行业抗衡。从业人员多数资历浅、涉外知识少、观念老化，参与国际竞争意识淡泊，较少掌握国际会计师事务所行业规则和国际先进技术。人才分布不均衡，沿海地区和经济发达地区注册会计师和个人会员地区分布悬殊。比如北京、上海、广州、武汉等地的注册会计师和非职业人员数量较北部等相对落后地区，可达数十倍差距。

二、注册会计师行业发展过程中存在的问题

根据我国注册会计师行业现状，可以看出我国注册会计师的成体环境不容乐观，主要问题主要体现在以下几个方面：

（一）注册会计师协会自律监管缺位，协会内部运作受制于财政部门根据《注册会计师法》的规定，注册会计师协会是由注册会计师组成的社会团体并依法取得社会团体法人资格。但目前的中国注册会计师协会是一个半官方组织，而非民间自律性组织。首先，1995年中国注册会计师协会和中国注册审计师协会实现行业联合的通知中明确规定，联合后的中国注册会计师协会领导人的选任，由财政部、审计署推荐，而不是会员代表大会选举产生；其次，联合后的中国注册会计师协会常设办事机构设在财政部，行政管理、党团关系、经费供给均挂靠财政部；再次，中国注册会计师协会秘书处的机构设置和人员编制须报财政部和国家人事部编制委员会批准。各地方财政部门对地方协会的管理也基本沿袭财政部对中注协的管理方式。2002年11月，财政部决定将原委托中国注册会计师协会行使的行政管理职能予以收回，注册会计师协会只履行行业自律服务

职能。但是财政部门将注协作为下属机构的管理方式并未改变，注协的行政色彩并未完全消失，协会内部实行行政化的运作模式，协会工作人员的招聘录用、工资待遇也仍然要由财政部门决定。注协的模糊身份影响了注协作用的发挥，也使我国注册会计师行业的监管体制不顺，从而影响监管效力。

另外，中央与地方注册会计师协会的关系有待进一步理顺。根据《注册会计师法》和目前《中注协章程》中关于建立省级注册会计师协会的规定，地方协会是受中注协的领导，但是，省级协会的监管工作属于省级财政部门的权限范围。从表面上看，省级注册会计师协会承担着对注册会计师进行日常执业监管的工作，而实际上，各省、自治区、市的财政部门往往把省级注册会计师协会当作下属的一个事业单位，注册会计师协会也就成为了一个集行政管理和行业自律于一身的管理机构，注协更多的是执行政府主管部门的行政命令，而易忽视会员的真正需要。

（二）政府监管部门众多、职责不清导致监管重复

根据目前我国有关法律、法规、部门规章的规定，财政部、审计署、证监会等部门都具有对注册会计师行业的行政管理权，注协具有自律管理权。如此众多的监管机构，本应有很高的监管效力。但是由于监管部门之间职责权限不清楚，权力重复设置；监管部门之间缺少正式的配合与协调机制，各个部门规章互相冲突，各自为政，各部门的监管并没有形成监管合力。相反在监督检查中，屡屡出现重复检查，各个部门检查要求不一致甚至相互矛盾的情况，使事务所无所适从，给事务所带来了沉重的负担，造成了社会资源的极大浪费。中注协在对 2005年事务所执业质量检查的回顾与总结中指出，多头监管、重复检查仍然是影响事务所发展的主要外部因素之一。

（三）监管队伍力量薄弱，手段、方法存在问题导致监管效率低下

截至2005年底，我国共有事务所5300多家，执业注册会计师6.9万余人。然而中注协履行监管职能的监管部仅为9人，各省、市地方注协的监管人员则更少，“多则4人，少则1人”。目前，注册会计师行业监管人员的数量不够，年龄结构不合理；监管人员的素质不高，监管工作人员中取得注册会计师资格，具有事务所工作经验的很少，检查经验不足，不能及时准确地形成检查结论，影响了检查工作的效果，在客观上制约了监管工作效率的提高。

我国对注册会计师行业的监管还主要是事后的惩罚性监管，对事前的预防性监管重视不够，预防性监管制度没有发挥应有的作用。只注重执业质量检查，对注册会计师执业质量有重要影响的注册会计师资格取得及后续教育的监管重视不够，把关不严、流于形式。

三、注册会计师行业健康发展采取的对策

（一）完善事务所退出机制

在管理体制方面严格会计市场进入约束，完善事务所退出机制。在设立会计师事务所时，应严格控制数量，推行合伙制。首先控制合理的事务所数量可以避免恶性竞争、不计风险。低价收费等扰乱会计市场现象的发生。其次因为会计师事务所的最高管理层在事务所处于特殊地位，业务承接风险控制一般由其负责，承办业务的注册会计师处于被动地位。合伙制的实行可以有效增强高层管理人员的风险意识，使其规范自身经营行为，加强对风险的识别和监控。最后应建立对会计师事务所的考核评价系统，对不符合约定标准的会计师事务所必要时要求其退出。退出市场竞争的压力可以调动现有事务所加强管理、开拓业务、谋求发展的积极性。

（二）建立健全的公司内部治理结构

引导会计师事务所建立、健全公司内部治理结构，促使其形成自我约束、自我发展的经营机制，对事务所的运作实行动态监控，保证其公司治理机制的有效运行。完善的公司治理机构是会计师事务所健康、持续、稳定发展的基础。权责明确、相互制约。相互监督的股东会、董事会、监事会的公司治理模式应得到有效运作，这可以避免出现事务所内部人员独断控制所导致的不计风险、任意接收业务委托、降低质量标准的弊端。目前为了保证治理结构真正有效运行，必须建立事务所评价系统，实行分类管理。第一应对事务所组织体制、决策机制、机构设置、质量控制、项目管理、人员资源管理（人员聘用、晋升、培训）等提出明确要求，并制定相应的考核标准及办法，实行定期评价。第二根据评价结果进行适当分类，据此进行业务承接限制，使事务所业务能力与承担风险能力相适应。第三实行分类指导，明确不同类别事务所的监管重点、改进方向，加强监管的针对性及可行性。最后要建立重大事项备案制度，及时掌握事务所的重大决策，并提供政策指导及支持。

（三）加强质量监管，建立事务所内部质量控制、行业监管、社会监督相结合的质量监管体系，实行动态的全方位的质量监管。

1、明确要求会计师事务所应建立的质量控制制度。审计项目质量标准及控制程序，并制定相应的考核测评办法。当前会计师事务所在机构设置、人员聘用、委派、晋升、辞退等相关制度中应体现质量控制要求。另外审计项目应建立从业务联系、风险评估、人员委派、审计计划的制定实施、审计过程监督及事后监督到出具报告一套完整质量控制程序。通过上述措施使事务所建立质量控制框架并保证其正常运行，以此为基础分析事务所的质量控制体系，确定监管的时间、方式、重点领域。

2、建立事务所质量控制数据信息系统，识别重点监管对象，完善事务所检查的方式、程序及处罚办法。通过建立事务所的质量控制数据信息系统，进行信息的搜集、处理，可以防止、发现、纠正事务所质量控制中的偏差和薄弱环节，确定监管重点。有效的检查选择方案、人员委派、检查计划、实施及报告处理程序，有利于规范检查行为，提高检查效率，保证检查质量提高和检查目的的实现。另外建立调查及惩罚委员会，有助于检查的独立性和公正性，减少人为干扰。检查结果及时有效地执行是警示和惩戒作用的集中体现，一旦做出处理决定必须予以坚决贯彻实施。

3、加强与政府监督的结合，拓宽社会监督的信息渠道。财政及相关政府部门对企业及事务所的监督管理，能够有效提供事务所执业质量信息。加强与政府的沟通，把握政策导向，一方面可以树立行业形象，另一方面可以为事务所提供政策服务，帮助其理解政策意图，减少执业风险。关注社会公众对行业的评价，对反映的质量问题及时进行调查并公布结果，树立社会公众信任感，建立完善信息举报制度，拓宽获取事务所执业质量的信息渠道。

4、加强注册会计师的后续教育，提高其专业胜任能力，增强其执业谨慎性。由于我国资本市场尚处于发育状态，会计改革仍在深入，因此，加强后续教育，更新专业知识，增强注册会计师的自我判断能力，以求识别和发现审计中的重大错误与舞弊显得尤为重要。审计的职业判断特性，要求注册会计师在执业过程中必须保持执业谨慎，最大限度降低审计风险。

5、加大行业宣传，加强与会计信息使用人和法律界人士的有效沟通，树立

行业形象。由于会计信息使用人的期望值与审计局限性的客观存在，需要与信息使用人进行沟通，使其了解审计目标、手段及其局限性，从而审慎决策。加强对注册会计师法律责任的研究，了解司法界对注册会计师责任的理解及对注册会计师作用的认识，以便对职业过程中的缺陷进行深入分析，制定有效的应对措施。

综上所述，形成我国注册会计师行业的现状的主要原因是从一开始没有系统性的、完善性的搭建平台，没有及时的指定良好的准入机制和约束管理体系，又面对强烈的国际市场发展需求，形成现在的泡沫型发展。随着市场经济的发展，我们既要看到注册会计师职业的发展成就，又要充分认识存在的问题，并及早采取积极、主动的应对措施，以便使我国的注册会计师行业能得到更加健康、有序的发展。