当前我国法院民事诉讼调解制度面临的问题和对策

第一篇：当前我国法院民事诉讼调解制度面临的问题和对策

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当前我国法院民事诉讼调解制度面临的问题和对策

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2004-11-14

我国现行民事诉讼调解制度，程序较为简捷，解决矛盾快，曾被西方国家誉为“东方经验”而加以学习借鉴。然而，由于制约和监督这项制度的法律规定和司法解释较为滞后，当前已经暴露出许多诸如因违反自愿、合法原则而导致调解案件质量不高等问题，本文试从促使民事诉讼调解制度健康发展的角度，就面临的问题、产生的原因及解决问题的对策方面作些探讨。

面临的问题

具有关资料不完全统计，某市法院2000年审结民事案件16500起，其中调解结案7920起，占48%；当事人后来申请强制执行调解书和申请再审的3168起，占调解结案的40%.由此看出，不履行调解协议的比例较大，这就促使我们必须对民事诉讼调解结案质量和调解制度问题进行深层次的探索。

该院通过随机抽样调查100名具有民事审判经历的法官、100名律师关于现行民事诉讼调解制度的意见，结果有55%的法官和62%的律师认为我国现行的民事诉讼调解制度还突出存在以下四个方面的问题：

1、不利于保护当事人的民事权利，因为调解的成功往往是以权利人作更多的让步为代价的。

2、不利于提高审判工作质量，因为客观上调解往往不需要查明事实，分清是非，只要当事人能达成协议就行，由此造成部分是非不分甚至违法的调解案件。

3、不利于培育当事人法律观念和诚信观念。调解中往往是合法有理的当事人向违法无理的当事人让步，让步方会认为执法不严，老实人吃亏；没有让步或让步较少的一方往往认为投机取巧、不讲诚信可以蒙混过关，甚至可以获取更大的利益。

4、不利于当前倡导的对抗式的民事审判方式改革。以上主要问题还是不自愿调解、违法调解现象比较突出，且难以被发现和受到追究。因为他们属于“隐形”违法，即除法官、当事人心知肚明以外，其他人或机关难以察觉。

产生问题的原因

产生以上问题的原因是多方面的，一是法官独立调解审判难，外界因素干扰作用较大，地方、部门保护主义作崇 ；二是法官素质不高，有很大一部分没有受过审判专业训练；三是关于监督制约法官和当事人遵守“自愿、合法和查明事实分清是非”调解原则的法律规定甚少，调解程序过于简单导致法官随意性很强，等等。但主要的客观原因还是现行的民事诉讼调解制度缺乏监督机制，也是本文想重点探讨的问题。其主要表现在：

1、再审条件过窄，如案外第三人、原审法院院长及审判委员会、检察机关都无权提请再审。譬如甲诉乙离婚案www.xiexiebang.com

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件，甲、乙针对财产房屋分割等问题已达成调解协议，但有意或者无意侵犯了乙兄丙的房屋所有权或者居住权，丙事后诉至法院。从实体上看，法院应再审改判；但从程序上看，法律没有赋予案外第三人的申请再审权，从而无法启动纠错改判程序。

2、调解生效后，当事人既使反悔也无上诉权，缺乏上级法院的监督。

3、调解无审级限制，任何审判阶段都可以调解。当一审判决结果对当事人双方都不利时，当事人双方往往不顾损害国家、集体或者他人的利益，合意推翻原判决，通过二审调解来修正弥补给他们带来的不利，从而致使调解不合法，损害了司法机关裁判的严肃性。

4、缺乏确保调解原则实现的具体监督措施。如调解原则规定调解必须查明事实、分清是非，但调解书又不要求写明调解理由和适用的法律法规、政策依据。

5、对法官违法调解和当事人恶意串通损害国家、集体以及他人合法权益达成调解协议缺乏监督制约的法律规定。

6、调解协议和调解书的内容重复且缺乏法律权威性。主观原因是法官的素质不高，特别是由于法官的主观心理作崇，也直接影响调解案件质量，其主要表现在：（1）偏袒心理导致法官压服式的非自愿调解。偏袒一方当事人，利用审判职权采取压制、胁迫等办法迫使另一方当事人放弃部分权利，使双方当事人往往达成一个表面上自愿合法其实并不公正的调解协议，其实让步当事人是哑巴吃黄连，有苦在心里。（2）功利心理导致法官“和稀泥”式的无原则调解。调解结案快捷又安全，得不到上级法院的监督，导致部分法官不履行审查调解协议的职责，不管调解协议是否合法，当事人的违法行为是否应该受到追究，只要能够调解结案，就促使当事人达成调解协议。甚至有时将这些违规违法行为作为调解的筹码。这种“和稀泥”式调解，往往导致达成协议后当事人（包括第三人）反悔，协议不能履行，拖延了诉讼，同时也助长了违法犯罪，削弱了法律的惩戒功能。（3）趋利避害心里导致马拉松式的无限期调解。拿得准的案件，调不好就判，甚至不调就判，片面追求诉讼效率；拿不准的、难判的案件拖着不判，调解结案。民事诉讼法虽然规定调解不成的应及时判决，但没有限制调解期限。

解决问题的对策

调解的成功最终依赖于当事人双方同意，这在很大程度上制约了法官必须遵循调解自愿原则。但法官在调解过程中自始至终起着主导作用，当事人处于受支配地位。这种客观上的主从关系，决定了民事诉讼调解监督机制的必要性和重要性。实践中，在如何正确处理既要充分遵循当事人处分权又要充分行使民事裁判权的关系方面，确实缺乏有效的法律监督措施。因此，笔者认为，我国民事诉讼调解制度改革的方向应该是：第一阶段即近阶段应该在强化当事人“权利应受保护，义务应当履行”的观念上下功夫，完善关于确保调解原则实现的监督性的法律规定或司法解释；第二阶段逐渐形成一种有利于以当事人意思自治为主、审判干预为辅的诉讼和解审判机制；第三阶段通过严格调解监督程序，简化判决审理程序，从程序和实体上不断缩小调解和判决的距离，最终完成民事审判方式由传统的“调解型”向“ 判决型”的转变。近阶段完善民事诉讼调解监督的法律规定或司法解释应从以下六个方面着手：

（一）明确调解范围

用排除方法明确民事诉讼调解范围，不适用调解的几类案件有：

1、损害国家、集体和第三人利益的案件；

2、受害人未参与诉讼的案件；

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3、有一方不同意调解的案件；

4、调解协议违反法律法规的案件；

5、适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件；

6、民事行为无效应当采取罚款、追缴或其它民事制裁的案件；

7、以当事人无处分权为标的的案件。

（二）补充完善能够确保“自愿”原则实现的规定。

当事人自愿调解是法院调解的本质要求。如果让步是自愿作出的，无论让步的幅度有多大，也不会与合法性发生冲突。但若让步并非出于权利人的自愿，而是在法官或者另一方当事人或明或暗的强制下不得已而作出的，则调解协议的合法性就值得怀疑。因此，法院调解工作能否健康发展，调解功能能否真正有效发挥作用，很大程度上取决于能够保证自愿原则实现的法律监督措施。

1、明确规定禁止当事人之间采取以强凌弱、威逼要挟等不正当手段达成所谓的调解协议；禁止法官采取强迫、威胁、施压、拖延等方法让当事人产生心理压力从而接受调解协议。将此作为司法解释让当事人知晓很重要。因为在调解无效即行判决时，当事人往往担心拒绝调解会招致法官作出不利于自己的判决，因此，最后只好违背意愿地迎合法官的调解意见。

2、规定调解书生效后，有充分证据证明另一方当事人有欺诈、胁迫行为，直接影响一方当事人真实意思的表达，调解书的履行对一方当事人明显不公，一方当事人可以提出反悔，要求法院判决。

3、规定受案时应告知当事人双方的申请调解权，并要求愿意接受调解的在法定时间内必须递交书面申请，有一方当事人不书面申请调解的迳行进入判决程序。这一规定主要是保障尊重原告的诉权，有效防止法官压服原告搞变相调解、行政和解和非自愿撤诉。

4、规定调解书必须简要写明调解的过程和当事人放弃让步的权益内容，以约束法官和当事人必须遵循自愿调解的原则，同时敦促当事人积极履行调解书所规定的义务。

5、规定调解书必须写明若一方当事人迟迟不履行调解书所规定的义务，则另一方当事人可申请追加执行原在调解过程中已经让步放弃的合法权益部分。过去，合法权益受损失一方当事人为了尽快实现自己的诉讼目的，对自己的合法权益作出较大的放弃，但对方当事人为了拖延时间作出虚假承诺，而达成所谓的调解协议。当调解生效，便拖着不履行，这就从根本上失去了以调解方式结案的意义。根据现有的法律规定，受损当事人已无法申请执行原来因调解放弃的合法权益，而被申请执行人以合法的方式从而侵占了这部分不属于自己的利益。

6、规定对弱势群体的法律援助制度，确保他们真正自愿地和对方当事人达成调解协议。弱势群体在诉讼费用、运用法律保护自己等方面都处于劣势地位，往往受对方当事人胁迫而www.xiexiebang.com

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妥协答应实际上不平等的调解协议。法院应该视其困难情况在诉讼费用和法律咨询等方面予以援助，以维护他们的合法权益。

（三）补充完善能够确保合法原则实现的法律规定。

1、规定调解书生效后，对当事人有证据证明法官在调解过程中出现违反法定程序或审判纪律，导致调解协议明显不公的，所附条件未成就或所附期限届满时义务人仍未履行的，当事人（包括无独立请求权的第三人）可以反悔，要求法院裁定调解无效，再行判决。

2、规定具有下列调解协议内容的调解书无效：当事人双方恶意串通，非法行使处分权，直接损害第三人合法权益且无法补救第三人损失的；损害国家、集体、社会公共利益和他人的合法权益的；除当事人自愿行使处分权的以外，违反实体法规定的；违反公序良俗原则等强行性法律规范的。明确这些司法解释，让当事人知晓明白双方协商调解必须遵循合法原则，也可以引导当事人监督法官调解必须遵循合法原则。

3、规定调解期限。为了提高诉讼效率，避免法官和当事人无故拖延诉讼，无休止调解，在现有审限期内再限制规定调解期限和次数，超过法定调解期限不能达成协议的，迳行判决。离婚案件除外，因为离婚纠纷案件原因复杂，变数很大，如果法律不给予他们极其充足的调解和好的机会，那么就很有可能导致不该离的离了婚，从而影响社会稳定。

4、规定对恶意调解当事人的处罚条款.有的案件当事人恶意串通，为逃避债务以诉讼调解方式转移财产，规避法律责任，损害了国家、集体或他人的合法利益，如假离婚、假抵债、假清偿等。对这类调解案件，一旦发现不但裁定调解无效，而且视对其他债权人损害利益大小予以相应的民事处罚；属于其它部门主管的案件，应该依法移送，否则追究法官的审纪责任。

（四）补充完善确保“查明事实，分清是非”原则实现的法律规定。

“查明事实，分清是非”原则有不少学者主张废弃，笔者不敢苟同，其理由是：该原则可限制法官“和稀泥”调解，确保调解合法、合情、合理；有利于当事人对自身利益的权衡，通过理性思考达成调解协议；有利于调解由谅解性调解向平等性调解的转变，由庭外调解向庭上调解的转变。在实践中遵循该原则查明的事实，应该是重点针对有争议的事实，对当事人双方没有争议的当然不须查明。过去没有规定调解书要写明调解理由和法律依据，考虑的是有利于当事人搁置争议，求同存异，提高法官工作效率。但现在某些法官调解不管是非曲直，只要当事人双方能达成协议就行，造成达成协议的当事人反悔率越来越高，其中不乏有对法律法规和政策信息资源不丰富导致对自身权益合法程度不明的原因。如果我们强化落实这一原则的监督措施，就能促使法官在引导、指导这些信息资源较差的当事人深化理性思考，权衡利弊。现在明确规定调解书必须写明调解理由或适用的法律法规和政策，可以解决以上问题。此举仅仅是给法官在认定事实、研究审查合法合情合理的调解协议方面增加了工作量，这是法官办理民事诉讼案件应有的题中之意。

（五）、补充完善民事诉讼调解再审监督程序的规定。

就目前民事诉讼调解监督问题来看，主要是关于违反调解自愿、合法原则两种情况的再www.xiexiebang.com

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审监督，而这种监督又过于笼统。因此应该补充完善民事诉讼调解再审的有关规定。

1、补充完善民事诉讼调解申请再审的主体。案外第三人、检察机关、原审法院院长及审判委员会、上级法院作为启动民事诉讼调解再审程序的主体。

2、补充完善民事诉讼调解再审的条件。这里有一个值得探讨的问题是如何依法合理纠错？譬如说，调解生效后，当事人发现调解依据的其它判决书已被撤销，而原调解结果又确实损害了自己的部分利益，当时让步是因为有判例作依据，出于息事宁人。现在当事人申请再审，笔者认为应当再审，从本质上看原调解已违反了申请当事人的自愿。因为关于调解再审和判决再审的标准不可同日可语，因为前者的标准是是否遵守调解原则的问题。《民事诉讼法》第180条规定：“当事人对已发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或调解协议内容违反法律的，可以申请再审”。这个规定过于笼统，实践中不好掌握。以下几种情况在审判实践中确实存在，而又难以启动再审，应该将其列入现行的民事诉讼调解再审条件。一是审判活动严重违反法定程序且有可能影响调解结果的。如非法剥夺当事人的代理权，公开审理案件未经法庭公开调查即对案件事实予以认定等。二是审判人员在审理案件中有贪污、受贿、徇私舞弊，故意歪曲事实、曲解法律、颠倒是非等违法行为且有可能影响调解结果的。三是调解依据的重要证据系一方当事人伪造或一方当事人隐瞒足以影响调解结果的。四是作为调解依据的有关裁判、调解、公证文书及鉴定结论被撤销或被推翻且有可能影响调解结果的。五是调解结果和已生效的裁判、调解结果相矛盾且有可能影响调解原则的。

3、补充完善民事诉讼调解再审的对象及程序。民事调解再审对象，原则上应该具体问题具体分析，主要针对原调解书涉及有关重大错误的方面，如发现原调解书侵害第三人利益的，审理对象 应是关于第三人利益的争议部分。再审管辖程序，民事诉讼法没有规定。笔者认为，原则上应由再审申请人提出申请的法院承担，除出于克服地方保护主义，维护司法公正由上级法院指定的以外。

（六）、补充完善关于调解程序和调解文书格式要求的法律规定。

过去，双方当事人在法官的主持下，虽然达成协议签字了，但并没产生法律效力。按说这个签字协议应该是严肃而神圣的，然而等到法官制作调解书，当事人双方都收到且不反悔时才生效。往往双方收到调解书的时间差较大倒不说，遗憾的是往往一方当事人收到调解书后按照调解协议行事，而后收到的另一方当事人（包括无独立请求权的第三人）反悔，导致损害了一方当事人的权益，也损害了法院裁判文书的严肃性。如此结果，制作调解书、还有调解协议并要求当事人签字还有什么实际意义呢？笔者认为，应该废除调解协议签字制，建立调解书签字生效并开庭宣布制，即当事人双方调解达成协议后，法官不再制作调解协议文书，直接制作调解书，开庭宣布，当事人双方当即在调解书上签字生效。若当事人在庭上反悔不签字，则当庭即行判决。调解生效后不构成法定反悔条件的不许反悔。如此调解程序和文书改革，不但克服了以上弊端，而且还具有以下优点：一是减少了恶意拖延诉讼当事人的反悔机率；二是维护了调解文书的严肃性；三是提高了民事调解效率。

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第二篇：我国民事诉讼调解制度存在问题与对策

我国民事诉讼调解制度存在问题与对策

我国现行民事诉讼调解制度，程序较为简捷，解决矛盾快，曾被西方国家誉为“东方经验”而加以学习借鉴。然而，由于关于制约和监督这项制度的法律规定和司法解释较为滞后，当前已经暴露出许多诸如因违反自愿、合法原则而导致调解案件质量不高等问题，本文试想从促使民事诉讼调解制度健康发展的角度就面临的问题、产生的原因及解决问题的对策方面作些探讨，以期抛砖引玉。

一、面临的问题

1、不利于保护当事人的民事权利，因为调解的成功往往是以权利人作更多的让步为代价的。

2、不利于提高审判工作质量，因为客观上调解往往不需要查明事实，分清是非，只要当事人能达成协议就行，由此造成部分是非不分甚至违法的调解案件。

3、不利于培育当事人法律观念和诚信观念。调解中往往是合法有理的当事人向违法无理的当事人让步，让步方会认为执法不严，老实人吃亏；没有让步或让步较少的一方往往认为投机取巧、不讲诚信可以蒙混过关，甚至可以获取更大的利益。

4、不利于当前倡导的对抗式的民事审判方式改革。以上主要问题还是不自愿调解、违法调解现象比较突出，且难以被发现和受到追究。因为他们属于“隐形”违法，即除法官、当事人心知肚明以外，其他人或机关难以察觉。

二、产生问题的原因

产生以上问题的原因是多方面的，一是法官独立调解审判难，外界因素干扰作用较大，地方、部门保护主义作崇；二是法官素质不高，有很大一部分没有受过审判专业训练；三是关于监督制约法官和当事人遵守“自愿、合法和查明事实分清是非”调解原则的法律规定甚少，调解程序过于简单导致法官随意性很强，等等。但主要的客观原因还是现行的民事诉讼调解制度缺乏监督机制，也是本文想重点探讨的问题。其主要表现在：

1、再审条件过窄，如案外第三人、原审法院院长及审判委员会、检察机关都无权提请再审。譬如甲诉乙离婚案件，甲、乙针对财产房屋分割等问题已达成调解协议，但有意或者无意侵犯了乙兄丙的房屋所有权或者居住权，丙事后诉至法院。从实体上看，法院应再审改判；但从程序上看，法律没有赋予案外第三人的申请再审权，从而无法启动纠错改判程序。

2、调解生效后，当事人既使反悔也无上诉权，缺乏上级法院的监督。

3、调解无审级限制，任何审判阶段都可以调解。当一审判决结果对当事人双方都不利时，当事人双方往往不顾损害国家、集体或者他人的利益，合意推翻原判决，通过二审调解来修正弥补给他们带来的不利，从而致使调解不合法，损害了司法机关裁判的严肃性。

4、缺乏确保调解原则实现的具体监督措施。如调解原则规定调解必须查明事实、分清是非，但调解书又不要求写明调解理由和适用的法律法规、政策依据。

5、对法官违法调解和当事人恶意串通损害国家、集体以及他人合法权益达成调解协议缺乏监督制约的法律规定。

6、调解协议和调解书的内容重复且缺乏法律权威性。

主观原因是法官的素质不高，特别是由于法官的主观心理作崇，也直接影响调解案件质量，其主要表现在：

1、偏袒心理导致法官压服式的非自愿调解。偏袒一方当事人，利用审判职权采取压制、胁迫等办法迫使另一方当事人放弃部分权利，使双方当事人往往达成一个表面上自愿合法其实并不公正的调解协议，其实让步当事人是哑巴吃黄连，有苦在心里。

2、功利心理导致法官“和稀泥”式的无原则调解。调解结案快捷又安全，得不到上级法院的监督，导致部分法官不履行审查调解协议 的职责，不管调解协议是否合法，当事人的违法行为是否应该受到追究，只要能够调解结案，就促使当事人达成调解协议。甚至有时将这些违规违法行为作为调解的筹码。这种“和稀泥”式调解，往往导致达成协议后当事人（包括第三人）反悔，协议不能履行，拖延了诉讼，同时也助长了违法犯罪，削弱了法律的惩戒功能。

3、趋利避害心里导致马拉松式的无限期调解。拿得准的案件，调不好就判，甚至不调就判，片面追求诉讼效率；拿不准的、难判的案件拖着不判，调解结案。民事诉讼法虽然规定调解不成的应及时判决，但没有限制调解期限。

三、解决问题的对策

(一)明确调解范围

用排除方法明确民事诉讼调解范围，不适用调解的几类案件有：

1、损害国家、集体和第三人利益的案件；

2、受害人未参与诉讼的案件；

3、有一方不同意调解的案件；

4、调解协议违反法律法规的案件；

5、适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件；

6、民事行为无效应当采取罚款、追缴或其它民事制裁的案件；

7、以当事人无处分权为标的的案件。

（二）补充完善能够确保“自愿”原则实现的规定。

1、明确规定禁止当事人之间采取以强凌弱、威逼要挟等不正当手段达成所谓的调解协议；禁止法官采取强迫、威胁、施压、拖延等方法让当事人产生心理压力从而接受调解协议。将此作为司法解释让当事人知晓很重要。因为在调解无效即行判决时，当事人往往担心拒绝调解会招致法官作出不利于自己的判决，因此，最后只好违背意愿地迎合法官的调解意见。

2、规定调解书生效后，有充分证据证明另一方当事人有欺诈、胁迫行为，直接影响一方当事人真实意思的表达，调解书的履行对一方当事人明显不公，一方当事人可以提出反悔，要求法院判决。

3、规定受案时应告知当事人双方的申请调解权，并要求愿意接受调解的在法定时间内必须递交书面申请，有一方当事人不书面申请调解的迳行进入判决程序。这一规定主要是保障尊重原告的诉权，有效防止法官压服原告搞变相调解、行政和解和非自愿撤诉。

4、规定调解书必须简要写明调解的过程和当事人放弃让步的权益内容，以约束法官和当事人必须遵循自愿调解的原则，同时敦促当事人积极履行调解书所规定的义务。

5、规定调解书必须写明若一方当事人迟迟不履行调解书所规定的义务，则另一方当事人可申请追加执行原在调解过程中已经让步放弃的合法权益部分。过去，合法权益受损失一方当事人为了尽快实现自己的诉讼目的，对自己的合法权益作出较大的放弃，但对方当事人为了拖延时间作出虚假承诺，而达成所谓的调解协议。当调解生效，便拖着不履行，这就从根本上失去了以调解方式结案的意义。根据现有的法律规定，受损当事人已无法申请执行原来因调解放弃的合法权益，而被申请执行人以合法的方式从而侵占了这部分不属于自己的利益。

6、规定对弱势群体的法律援助制度，确保他们真正自愿地和对方当事人达成调解协议。弱势群体在诉讼费用、运用法律保护自己等方面都处于劣势地位，往往受对方当事人胁迫而妥协答应实际上不平等的调解协议。法院应该视其困难情况在诉讼费用和法律咨询等方面予以援助，以维护他们的合法权益。

（三）补充完善能够确保“合法”原则实现的法律规定。

1、规定调解书生效后，对当事人有证据证明法官在调解过程中出现违反法定程序或审判纪律，导致调解协议明显不公的，所附条件未成就或所附期限届满时义务人仍未履行的，当事人（包括无独立请求权的第三人）可以反悔，要求法院裁定调解无效，再行判决。

2、规定具有下列调解协议内容的调解书无效：当事人双方恶意串通，非法行使处分权，直接损害第三人合法权益且无法补救第三人损失的；损害国家、集体、社会公共利益和他人的合法权益的；除当事人自愿行使处分权的以外，违反实体法规定的；违反公序良俗原则等强行性法律规范的。明确这些司法解释，让当事人知晓明白双方协商调解必须遵循合法原则，也可以引导当事人监督法官调解必须遵循合法原则。

3、规定调解期限。为了提高诉讼效率，避免法官和当事人无故拖延诉讼，无休止调解，在现有审限期内再限制规定调解期限和次数，超过法定调解期限不能达成协议的，迳行判决。离婚案件除外，因为离婚纠纷案件原因复杂，变数很大，如果法律不给予他们极其充足的调解和好的机会，那么就很有可能导致不该离的离了婚，从而影响社会稳定。

（四）补充完善民事诉讼调解再审监督程序的规定。

就目前民事诉讼调解监督问题来看，主要是关于违反调解自愿、合法原则两种情况的再审监督，而这种监督又过于笼统。因此应该补充完善民事诉讼调解再审的有关规定。

1、补充完善民事诉讼调解申请再审的主体。案外第三人、检察机关、原审法院院长及审判委员会、上级法院作为启动民事诉讼调解再审程序的主体。

2、补充完善民事诉讼调解再审的条件。当前全国法院正在贯彻落实审判监督会议精神，主要是从严掌握再审标准。这里有一个值得探讨的问题是如何依法合理纠错？譬如说，调解生效后，当事人发现调解依据的其它判决书已被撤销，而原调解结果又确实损害了自己的部分利益，当时让步是因为有判例作依据，出于息事宁人。现在当事人申请再审，笔者认为应当再审，从本质上看原调解已违反了申请当事人的自愿。因为关于调解再审和判决再审的标准不可同日可语，因为前者的标准是是否遵守调解原则的问题。《民事诉讼法》第180条规定：“当事人对已发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自 愿原则或调解协议内容违反法律的，可以申请再审”。这个规定过于笼统，实践中不好掌握。以下几种情况在审判实践中确实存在，而又难以启动再审，应该将其列入现行的民事诉讼调解再审条件，因为它们都很有可能导致调解违反自愿合法原则，不再审就不知道是否违反了自愿、合法原则。

3、补充完善民事诉讼调解再审的对象及程序。民事调解再审对象，原则上应该具体问题具体分析，主要针对原调解书涉及有关重大错误的方面，如发现原调解书侵害第三人利益的，审理对象应是关于第三人利益的争议部分。再审管辖程序，民事诉讼法没有规定。笔者认为，原则上应由再申请人提出申请的法院承担，除出于克服地方保护主义，维护司法公正由上级法院指定的以外。

（五）补充完善关于调解程序和调解文书格式要求的法律规定。过去，双方当事人在法官的主持下，虽然达成协议签字了，但并没产生法律效力。按说这个签字协议应该是严肃而神圣的，然而等到法官制作调解书，当事人双方都收到且不反悔时才生效。往往双方收到调解书的时间差较大倒不说，遗憾的是往往一方当事人收到调解书后按照调解协议行事，而后收到的另一方当事人（包括无独立请求权的第三人）反悔，导致损害了一方当事人的权益，也损害了法院裁判文书的严肃性。如此结果，制作调解书、还有调解协议并要求当事人签字还有什么实际意义呢？笔者认为，应该废除调解协议签字制，建立调解书签字生效并开庭宣布制。即当事人双方调解达成协议后，法官不再制作调解协议文书，直接制作调解书，开庭宣布，当事人双方当即在调解书上签字生效。若当事人在庭上反悔不签字，则当庭即行判决。调解生效后不构成法定反悔条件的不许反悔。如此调解程序和文书改革，不但克服了以上弊端，而且还具有以下优点：一是减少了恶意拖延诉讼当事人的反悔机率；二是维护了调解文书的严肃性；三是提高了民事调解诉讼效率。

第三篇：我国当前就业面临的问题及解决对策

我国当前就业面临的问题及解决对策

摘要：本文分析当前我国就业工作面临的劳动力总量过剩、大量农村劳动力向城镇转移和劳动力素质低这三大问题和困难，并提出相应的对策。

关键词：就业；问题；对策

中图分类号：F241

文献标识码：A

文章编号：1007―7685(2006)12创新版－0030―02

上世纪90年代中期我国开始的经济结构调整，使就业领域长期积累的矛盾日渐显现，国有企业下岗职工和失业人员的大量增加，给城镇就业造成很大压力。在积极的就业政策作用下，经过多年努力，国有企业职工下岗对城镇就业的压力已有所缓解，但其他方面的问题依然突出。

一、就业面临的主要问题

(一)经济增长方式转变对就业增长的负面影响。

1．经济增长对就业增长的拉动能力逐渐减弱。经济增长方式从粗放型向集约型转变之后，经济增长对就业增长的拉动能力逐渐减弱。从统计数据看，1991年到2000年，我国就业总量仅增加7336万人，年均增加730多万人，只及80年代的一半，年均就业弹性系数下降到0．11，只及80年代的三分之一。在这一时期，GDP每增长一个百分点所增加的就业岗位减少到72万个，经济增长拉动就业增长的能力下降了一半。

2．就业结构不合理是就业弹性系数下降的主要原因。第一产业的就业数量远远超过其自身对劳动力的需求。由于制度性的障碍，我国农村劳动力长期处于流动不畅的状态，造成劳动力大量积压。第二产业的就业数量基本没有增加。我国第二产业技术装备水平长期偏低，劳动密集型行业所占比重较大。近十年来，随着越来越多先进技术和设备的采用，第二产业出现了对过剩人力的排斥，就业弹性系数不断下降。第三产业对就业的促进作用受到制约。统计数据表明，在第一、二产业就业弹性系数下降、吸纳就业能力弱化的同时，我国第三产业在促进就业方面虽然发挥了积极作用，但尚不能抵消前者对总体就业弹性系数的影响。

(二)城镇化进程的加快突出了就业矛盾。最近几年，我国的城镇化进程明显加快。城镇化进程的加快对我国的城镇就业产生很大影响。按照上世纪90年代我国第二、三产业平均每年创造约1000万个就业岗位的能力计算，城镇本身的就业压力应不是很大。但受城市化进程加快的影响，我国城镇实际每年新增的劳动年龄人口要增加很多。每年新增进城务工的农村劳动力约500万人以上，政策性“农转非”人员约250万人以上，通过上学等渠道进入城镇的人口不少于100万人。几项合计，每年进入城镇的农村劳动年龄人口约900万人左右。加上城镇自身新增的劳动年龄人口，每年城镇实际新增的劳动年龄人口约1300万人左右。显然，城市化进程加快，不仅增加了我国城镇劳动力的数量，同时也加剧了城镇已有的就业矛盾。

(三)劳动力素质低已成为制约部分人群就业的瓶颈。劳动力素质不高是我国长期存在的问题，主要表现为受教育程度低和专业技能差两个方面。第五次人口普查资料显示，劳动年龄人口中，大学专科以上占4．7％，高中及中专的占14．4％，而小学以下的却占40％以上。大量需要从农业转移到第二、三产业就业的农村劳动力的受教育程度更低，农村劳动年龄人口中受过大专以上教育的比重不足1％，高中以上的仅占7．8％，小学以下的却占50％以上，16岁以上人口的平均受教育年限仅有6．8年。劳动力素质低已成为制约部分人群就业的“瓶颈”。最近在我国部分地区出现的“民工荒”问题就与此有关，城镇下岗、失业人员再就业的难度一年比一年大，“有人没活干”和“有活没人干”现象的普遍存在也与此有关。

二、解决对策

(一)树立“就业优先”的观念。强调“就业优先”，就是要明确现阶段经济增长的目的之一是扩大就业。只有努力扩大就业，才能让广大人民群众分享经济增长的成果，进而提高人民的物质文化生活水平。在发展经济的过程中，要在坚持使用高新技术和设备、努力促进高技术产业发展的同时，也对劳动密集型产业给予充分的重视和支持。由于我国劳动力供给充足，劳动力价格相对低廉，发展劳动密集型产业不但具有明显的比较优势，同时会对促进就业起到直接推动作用。要特别注重发展市场竞争力强、比较效益高的劳动密集型经济，以保证在我国经济整体竞争力不断提高的同时，最大限度地扩大就业。

(二)坚持“积极的就业政策”。积极的就业政策强调的是采取各种手段扩大就业，并通过扩大就业来实现社会经济的平稳快速增长。我国当前积极的就业政策应主要包括这样一些内容：保持快速稳定的经济增长，从而拉动劳动力需求的持续增长，扩大就业需求总量；鼓励发展劳动密集型产业、中小企业、第三产业、非公有制经济，多渠道开发就业岗位；通过大力发展基础教育和职业技能教育来提高劳动者的素质和职业技术水平，以适应产业结构的调整，减少结构性失业；通过就业服务体系建设，促进劳动力市场供求之间的合理匹配，减少摩擦性失业；对就业困难群体进行援助，包括培训、提供就业信息以及提供必要的政策支持，以帮助实现就业；完善劳动力市场体系，修复劳动力市场功能的缺陷，消除对特定群体的就业歧视，创造一个良好的就业环境。

(三)努力提高劳动者素质。为提高劳动者的文化水平和职业技能，应在加强农村教育、职业技术教育和职业培训方面采取一些切实有效的措施。

1．加大对农村九年义务教育的投入。为提高农村人口的受教育水平，应继续加大对农村的教育投入。应研究对农村九年义务教育所需经费由中央财政(或省级财政)包下来的可能性；对贫困地区，可考虑免去中小学生杂费、书本费，甚至为学生提供一顿免费午餐的可能性；改进、完善对考入高等学校的农村贫困学生提供助学贷款、奖学金或减免学费的有关政策，以减少甚至根除农村学生因贫困而无法上学的情况。

2．吸引更多的人进入职业技术学校学习。政府应通过政策引导，如增加对职业技术学校的投入，制定有利于职业技术学校毕业生就业的政策等，吸引更多的人特别是生活水平较低的人进入职业技术学校学习。这样，不仅可以改变目前职业技术学校发展面临的闲难，也有利于劳动力受教育结构的优化。

3．加强职业培训工作。职业培训包括以提高员工技术能力为目的的在职培训，为失业人员转业服务的再就业培训和为农村劳动力转移服务的培训等。对于在职培训，可采用根据技术水平决定技术等级、根据技术等级确定工资级别的方式，调动劳动者参加培训的积极性；应进一步加强再就业培训针对性、实用性和有效性。再就业培训的内容应与各种促进再就业的措施结合起来。

(责任编辑：耿玉眷)

第四篇：我国法院民事调解制度初探 - 副本

我国法院民事调解制度初探

[摘 要] 法院民事调解，作为解决纠纷的一种机制，是中国固有的传统。法院民事调解制度更是被视为法院行使审判权的一种方式，在民事诉讼制度中占有重要位置,它是我国民事诉讼中最具中国特色的一项制度。但随着社会的发展，传统的法院调解制度已不能很好适应经济和社会生活的需要，日益暴露出它的局限性和诸多弊端。

[关键词]

法院民事调解；民事调解现存问题；改进思考；

导言

法院民事调解是在人民法院审判人员主持下，双方当事人就民事争议通过自愿协商，达成协议以解决纠纷的诉讼活动。本文简要分析法院民事调解制度，分析法院调解制度存在的问题，并对这一制度改进的原则及具体操少许探讨。

正文

一、法院调解制度概述

（一）法院调解制度的性质

我国民诉法学界对法院调解制度性质的认识，主要存在三种观点。第一种观点是“审判权说”（2）第二种观点是“当事人处分权说”；（3）第三种观点“审判权和处分权结合说”。

个人认同第三种观点。这是由于：其一，自愿原则是法院调解工作应遵循的首要原则，以调解方式止争息讼，双方当事人行使处分权，必需是出于自愿，以此来解决纠纷；其二，法院调解是人民法院主持并行使审判权的一种方式，当事人能否达成调解合意，离不开法院的职权干预。因此，当事人的自愿以及法院职权的使用是调解制度的两个重要方面，法院在于当事人双方中间居中调停，“审判权和处分权的结合”能够充分论证调解制度的性质。

（二）法院调解的地位

法院调解在我国民事诉讼制度中具有重要地位，是我国人民司法工作的优良传统和作风，在国际上被誉为“东方经验”。立法机关和人民法院历来重视调解在民事审判中的运用。法院调解不仅在彻底解决纠纷和维持当事人之间社会关系的和谐方面具有判决所不可替代的意义，在某些纠纷解决过程中，法院调解在一定程度上还可以发挥软化社会矛盾和维护社会稳定的功能，政治功用明显。

（三）法院调解制度的价值

毫无疑问，法院调解制度能够如此广泛而有效地在民事审判实践中适用，并为日本、我国法院民事调解制度初探

德国、美国、英国等国家所推崇（有的国家称之为诉讼和解），无疑这一制度本身具有特殊的司法救济价值。一般认为，法院调解能够及时、有效地化解民事争议，保持双方当事人的团结与合作，同时可以增强当事人和人民群众的法制观念，减少诉讼和诉讼成本，方便群众诉讼。

二、法院调解制度出现的问题

（一）调解中法官用以出现群力滥用现象

从调解制度的性质来看，“审判权和处分权结合”，调解过程中法官的影响力可以左右当事人的决定，法官也能回避法律上做出判决的困难，造成民事审判中倾向于调解而较少审判。因为调解可以让法官处理案件相对而言会容易，导致法院调解制度出现法官引导当事人双方走向调解的弊端方面。法官无视调解的“自愿”原则，甚至不再用合法原则审视调解方案，“包办”处理当事人之间私权利的纷争，因此审判权极易被滥用，表现为背靠背调解，暗箱操作定案：“和稀泥”式调解，侵犯当事人的权利； “以判压调”，“久调不决”，强行调解；办“关系案”、“人情案”、“金钱案”等等。从而影响公民法律意识的提高和依法办事的自觉性，不利于一个公平、诚信、规范交易秩序的形成，也有损法官和法院公正执法的形象。调解制度的价值以及意义也难以实现。

（二）庭前调解存在弊端

庭前调解是指人民法院受理案件后，在开庭审理前对法律关系明确、事实清楚的民事、经济纠纷案件，经当事人双方同意，在审判人员主持下进行的调解活动。它是当前人民法院广泛采用并被认为是及时、有效解决民事纠纷的一个途径。有学者认为，法院调解不应当以查清事实、分清是非为前提条件，在没有查清事实、分清是非的情形，当事人达成调解协议，是其行使处分权的表现，法院没有必要干预。个人认为，“查明事实、分清是非”是法院调解的基础。法院不经过庭审中的质证和认证，是不可能查明讼争事实、分清是非的，也就难以优质高效地依法主持调解，审理活动容易背离公正和效益两大司法目标。因此，应当把“查明事实、分清是非”作为调解必须遵循的一项原则。如果当事人就纠纷已自行达成了和解协议，属诉讼中和解，可以到法院申请撤诉结束诉讼，此时法院结案的方式是撤诉而非调解。

（三）立法结构上的缺憾

我国民诉法将调解与判决两种截然不同的解决争端机制规定于同一民事诉讼程序中，引起两者的冲突和紧张。民事诉讼制度的理想状态在于一方面制度设计应尽可能体现程序正义的要求，另一方面，又应是高效和节约的，即应当体现公正和效率。但是，决程序由于经过充分的庭前准备、对抗性的审理过程以及合议、上诉等程序保障制度，因此其更符合法治精神，体现了程序正义，但其严密的制度设计，亦使追求诉讼效率的当事人困于讼累之中，而法院也受缚于重压之下，造成诉讼成本增加和司法资源浪费；调解制度具有高效和节省的特点，但同时缺乏严密的程序保障，具有反程序的外观。尽管人们期待公正标准，但调解过程比起我们习惯的民事诉讼还是有一种更大流动性和非正式特征。我国的调解更可适用于诉讼的任何阶段，随意性很大。

（四）其他重要方面

我国法院民事调解制度初探

鉴于以上分析，现行调解制度，由于法官的调解偏好极易导致审判权的滥用的存在，法官出于趋利避害的考虑，在处理案件时自然而然地选择调解结案，那么就会出现司法实践中对自愿原则的背离。此外，调解的便捷性与相对自主随意性，与诉讼程序的严格性相比，在立法上的体现相违背，立法原则出现矛盾。

三、改善现行民事调解制度的思路

（一）明确性质与坚持原则

现代法治社会的一大特点是人们的权利意识增强，寻求公力救济的愿望更为迫切，从另一个角度看，人们的效率观念也趋使他们寻求更为经济、低成本的纠纷解决方式。民事调解制度的完善，须从厘清民事调整制度的性质与原则开始。

首先，厘清民事调整制度的认识，就要求调解活动要充分尊重当事人的处分权，法院的作用是辅助指导共同解决纠纷，而不是强迫和命令。换言之，就是当事人在法院提供的法律资源充分和法律人格公正的平台上，协商解决双方矛盾纠纷的活动。

其次，对民事调解制度原则的坚持，在于定义好自愿、合法原则。对“查明事实、分清是非”原则不应一概肯定或一概否定，而应根据不同情况，区别对待。双方当事人（尤其是认为自己的权利受到侵害的一方）一般都会要求通过法院的审理查明事实的真相和分清双方的是非责任，“不吃馒头也要争口气”。他们需要的是专门权威国家机关对其纠纷的裁断，而这个权威裁断，显然只有法院做出才最为合适。所以，法院调解始终该承担起这个责任。

（二）法官中立主持调解。

法官在民事诉讼中处于中立、公正和消极的地位，应当充分尊重当事人意愿，强化并贯彻当事人处分原则，绝不能包办当事人的工作。庭审查明事实、分清是非后，在调解阶段法官不应一开始就发表个人意见让各方当事人接受，而是要居中主持庭审，有针对性地进行充分说理，把法言法语和群众语言相结合，摆事实，讲道理，释法律，营造一种相互信任的气氛，使当事人的主张进一步向客观化、明朗化转化，调和社会常识、法律规范、事实关系及当事人的意见，使案件事实清、道理明、人心服，促成当事人通过自愿协商达成一致意见。鉴于我国经济基础仍较落后、国民法律素质仍不高的基本国情，现阶段如果当事人在庭上调解不成时，法官在庭审结束前可以依据有关法律法规，对当事人的请求作出评价，并帮助他们了解诉讼中潜在的有利点和不利点，征询当事人能否在此基础上达成调解协议。

（三）重构调解格局 1.调解应当公开进行

公开审判是我国民事审判的一项基本制度，适用于除涉及国家机密、个人隐私或者法律另有规定的案件外的民事争议，其目的在于将人民法院的审判活动置于广大群众的监督之下，增强审判人员依法办案的责任感，促使当事人如实陈述案情，正确解决纠纷。

2.实行诉讼内调审分离

一方面仍然将调解保留在诉讼制度内，另一方面将调解程序从审判程序中分离出去，作为审前的程序，设置调解法官来主持调解。既最大范围保留了法院调解制度在和平解决纠纷、简化诉讼程序、降低诉讼成本等方面不可替代的价值，又将调审程序与调解主体双重分离，确保调解程序的启动必须建立在当事人的程序选择权上，彻底杜绝法

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官强行适用调解，调审转换，久拖不决，同时又有助于调解法官的专业化发展方向，不断完善调解艺术，创新调解方法，提高法官以和谐方式解决纠纷的能力。3．调解时间的选择

现行司法解释和实务界都将立案调解或者诉前调解作为拓展调解渠道、提高调解效率的改革方向，殊不知，所谓的“答辩期满前”或者“立案后”的调解，更容易造成法官“以判压调”和利用当事人信息不完全的弱势进行调解，是对查清事实、分清是非的规避和曲解。必须保障当事人在信息充分的前提下，自主决定是否调解。同时考虑到当事人往往开庭后很难改变立场的心理因素，调解的时间应当限制在当事人交换证据之后，开庭审理之前进行。

总结

本文简略地从我国现行法院民事调解制度的现状分析谈起，针对现行制度的一些弊端，本别从民事调解的性质与原则、法官的职责的公正性、调解程序的科学合理化等方面，就制度的改善粗浅地提出了具体的思路。

参考资料

1．《司法制度论文集》，《刍议民事调解制度》，中国大学生网-法学论坛-司法制度 2．《民事诉讼法（第四版）》，教材 3．《民事审判中的调审分离》，李浩

4．《论我国法院调解制度的改革》，章武生、吴泽勇

第五篇：当前我国军事信息安全面临的问题和对策

近年来，网络建设和信息安全备受瞩目。2014年7月，习主席在巴西演讲中特别提出了“信息主权”的概念。他强调，虽然互联网具有高度全球化的特征，但每一个国家在信息领域的主权权益都不应受到侵犯，互联网技术再发展也不能侵犯他国的信息主权。2013年的“斯诺登事件”为全球敲响了警钟，代号为“棱镜”的大规模互联网监控项目令世人触目惊心。不仅因为该项目涉及美国国民，还因为其网络监控触角伸向包括我国在内的其他国家。作为互联网发源地的美国，控制着互联网大部分域名根服务器，拥有一大批互联网跨国公司，以反对恐怖主义和维护国家安全为名大肆收集各国情报，对我国军事信息安全构成严重威胁。因此，认真研究军事信息安全对维护我国国家安全具有重大战略意义。

我国军事信息安全面临的严峻形势

我军在充分利用信息化建设成果提高部队战斗力的同时，军队信息安全所面临的威胁也悄然出现。` 互联网窃密猖獗对我国军事信息安全构成严重威胁。据统计，近年来针对中国的网络窃密攻击呈上升趋势，导致我国每年蒙受上百亿元的损失。另据媒体报道，目前境外有数万个木马控制端IP锁定中国大陆被控制的电脑，数千个僵尸网络控制服务器针对大陆地区，甚至有境外间谍机构设立数十个网络情报据点，疯狂采用“狼群战术”“蛙跳攻击”等对我国进行网络窃密和情报渗透。境外的敌对势力借助于网络所具有“双刃剑”功能和两面性，以形形色色的网络面具作掩护，疯狂窥视、控制、窃取国家和军事秘密。事实上，“棱镜”只是美国众多情报项目的“冰山一角”。斯诺登所曝光的“棱镜”项目缘起一个此前从未公开过的“星风”监视计划。2004年，时任美国总统的小布什等政府核心层通过一些司法程序手段，成功绕开了有关“公民隐私”等法律困境，将“星风”监视计划拆分成了由美国国家安全局执行的4个监视项目，除“棱镜”外，还包括“主干道”“码头”和“核子”。“主干道”和“码头”项目分别对通信和互联网上数以亿兆计的“元数据”（在对电话和互联网监视的语义下，元数据主要指通话或通信的时间、地点、使用设备、参与者等，不包括电话或邮件等内容）进行存储和分析；“棱镜”项目用于监视互联网，从美国谷歌、雅虎、微软、苹果、美国在线、Skype、YouTube等九大公司服务器上收集个人信息；“核子”项目负责截获电话通话者对话内容及关键词。另据斯诺登在香港接受新闻媒体采访时表示，美国曾利用一些手段多次攻击清华大学骨干网，仅2013年1月的一天之内，清华大学就有63台电脑和服务器遭到攻击。可以看出，美国已经构建起分工明确的庞大情报生产体系，具备超乎想象的强大网络情报获取能力，对于我国的信息安全已构成极大的威胁。

内部不断增大的泄密风险对我军事信息安全构成严重隐患。从目前情况看，我国基础设施、信息系统和信息都面临着严重的安全威胁。《2010－2011中国互联网安全研究报告》指出，我国是最大的网络攻击受害国。2010年共发现190万部智能手机因感染病毒而被他人控制，新增病毒样本高达1800多万个，国防部网站开始运行一个月内就受到了百万次以上的攻击„„网络已成为当前失泄密的主要渠道，网络窃密已成为威胁最大的窃密方式，做好网络安全防护已成为我军当务之急。

军事信息安全威胁的原因分析

影响军事信息安全的因素很多，有些因素可能是有意的，也可能是无意的；可能是人为的，也可能是非人为的。总体而言，军事信息安全面临威胁主要包括以下几种形式：黑客攻击、病毒侵袭、内部人为泄密、电磁泄露等。形成军事信息安全威胁的主要原因有以下几个方面。

网络安全技术受制于人。信息化主要依靠先进的技术和设备来实现，但我国计算机、服务器的芯片主要依赖于进口，大量操作系统和应用软件都采用国外版本，芯片大都有已知和未知的“后门”、操作系统与应用软件有“漏洞”已是人所共知，使用国外的产品来保护我国自己的网络安全无异于与虎谋皮。但在现阶段，我们还不具有核心IT技术和产品，许多核心部件和软件只能依靠国外进口，但其固有的安全漏洞和隐患对我国网络安全构成了严重的威胁。近年来，随着部分信息技术取得的进步，在一定程度上对我国网络安全起到了有效的支撑作用，如防火墙技术、入侵检测技术、病毒检测技术、信息泄露防护技术等。不过，从总体上看，网络攻防和检测手段不高。尤其是“道高一尺，魔高一丈”，在网络防护技术不断进步的同时，攻击和网络信息获取的手段也在不断翻新，给我国网络安全带来新的挑战和问题。

网络安全意识淡薄。我国网络安全防范认知仍然存在误区。网络安全防范主要是实现从被动“保”转向主动“防”，而网络安全防范认识的偏差错位则导致了我国网络安全防范处于被动局面。在2014年军队通报的泄密事件中，因计算机、移动载体连接互联网或在连接互联网的计算机上办公引起的失泄密案件占八成以上。有的认为，只要涉密网络完全与外部网络隔离，就不会出现网络安全问题；有人认为，自己不处在要害部位，不掌握核心秘密，即使不按规定操作也“无密可保、无密可泄”；还有的认为，只要涉密网络加装了一些高级防护设备，网络系统就可以“高枕无忧”；甚至有些人觉得，网络安全是技术部门和专业人员的事情，与自己关系不大，因此不愿意过多关注网络安全问题，主动防护的意识不强。这些都不同程度地暴露了当前我国网络安全防护方面存在的认知误区。

网络安全管理人才缺乏。对各种先进技术的应用和对各类信息的管理都离不开人，所以对网络安全的真正考验来自人。各国都大力发展专业化、规模化的网络安全防护力量作为共同的战略选择，积极谋求未来战争的主动权。美军从2010年以来，网络战发展步伐明显加快，成立了网络空间司令部，整合了网军，组建了专业化的网络侦察、攻击、防护力量。相比之下，我军网络安全防护方面的人才队伍还比较缺乏，尤其缺乏一支业务精、会管理、作风好的骨干队伍。我军为数不多的专业人才分散在各部队，无法有效形成团体合力，面临着培养难、保留难等问题，专业人才匮乏已成为制约我军网络安全防护能力建设的一个极为紧迫的现实问题。

网络安全防护法规制度不健全。目前，部队网络安全相关工作主要由各级负责网络安全保密工作的部门开展，其编制少、效益低的现象较为普遍，更为突出的问题是各用网单位缺少专门负责网络安全相关工作的编制，往往挂靠其他部门，兼管各单位的网络安全防护等相关管理工作。这种人员的兼职性、岗位的临时性、工作力量明显不足的问题影响了网络安全工作的有效落实。当前，部队网络安全工作基本上由网络使用单位或个人负责，检查和监控措施相对分散，安全责任不明。有的单位没有从管理制度上建立相应的安全防范机制，在整个运行过程中，缺乏行之有效的安全检查和应对保护制度。虽然国家和军队出台了一些网络安全保密制度，但远不能满足网络安全管理的发展需求。

对维护我国军事信息安全的对策思考

维护军事信息安全既是发挥信息革命带来的高效率、高效益的有力保证，也是对抗霸权主义、维护国家利益的必然要求。要牢固树立综合安全观，强化军事信息安全意识，紧密跟踪网络空间斗争和信息技术发展动向，综合运用政治、经济、外交、科技、军事等力量和手段，确保军事信息安全，确保国家利益不受侵犯。

遵循特点规律，强化安全意识，积极探索军事信息安全建设新思路。

一是针对军队网络安全工作长期性的特点，确立注重经常与集中整改并重的思路。确保军队网络安全是一项经常性、长期性的艰巨任务。要集中查找安全隐患，研究制定对策措施，及时解决存在问题，建立安全教育工作的长效机制，促进军队网络安全工作落实。

二是针对军队网络安全工作对抗性的特点，确立强化意识与提高能力并重的思路。随着我军信息网络覆盖范围的不断扩大，用户数据的不断增多，军队网络安全保密工作责任重大，既要解决“为什么保”，更要解决“保什么”和“怎么保”的问题。只有把安全保密形势教育和法规教育有机地结合起来，强化广大官兵的信息安全意识，才能构筑起网络安全的思想屏障，提高网络安全防护能力。

三是针对军队网络工作技术性的特点，确立行政手段与技术防范并重的思路。要坚持以人为本，提高安全意识，打好网络安全思想基础。同时，要不断加大网络安全保密新装备的研发力度，坚持与通信装备同步设计、同步研发、同步配发，以满足网络安全基本需要。

四是针对军队网络安全工作系统性的特点，确立部队与首长机关并重的思路。网络安全保密工作涉及首长、机关、部队特别是通信部队。要把首长机关按保密规定使用通信手段与部队认真落实保密规定结合起来，共同做好保密工作，既消除网络安全保密隐患，又提高首长机关谋划指导网络安全保密工作的能力。

健全法规制度，理顺编制体制，努力构建军队网络安全新体系。

一是建立健全网络空间安全组织领导机构。近年来，国家和军队相继成立了网络安全和信息化建设领导小组等组织领导机构，分别负责平时网络安全建设和重大网络安全突发事件应急处理的组织领导工作。以这两个机构为基础，建立形成统一的网络空间领导小组，负责我军网络空间安全战略研究、规划计划制定、力量建设和资源调配，协调解决跨部门的网络空间安全建设问题，组织指挥网络空间重大安全事件应急处置。

二是优化整合网络空间安全防护技术力量。以总部、军区、军兵种所属网络空间安全防护技术力量为主，以民间技术精英为辅，组建一支专业型网络空间作战力量，加强对手研究和技术研发，建立完备的网络安全防护装备体系。整合指挥自动化工作站、网络管理中心、信息中心、技术安全检查办公室等部门安全防护力量，形成一支综合型网络空间安全防护力量，负责网络安全技术防护、值勤维护、监测预警和监督检查。从军内外遴选网络安全专家，组建网络空间安全专家队伍，负责理论指导、技术咨询和安全事件应急处理支援保障。

三是配套完善网络空间安全制度机制。制定颁发网络空间军事战略、网络空间联合作战条令、计算机网络安全防护技术体系、网络与信息安全事件应急处理预案等措施，完善配套网络空间安全规章制度，并据此建立网络安全战备值班、网络内容监测预警、突发事件应急处置、网络行为全程审计等工作机制，形成事前预防、事中监管、事后追踪的全域全维网络空间安全管理模式。

紧贴我军实际，追踪技术发展，加快建设军队网络安全新手段。

一要抓紧军事网络安全应用系统建设。根据我军现有网络实际和未来网络安全发展趋势，坚持“需求引导、技术推动、突出重点、急用先建、逐步推进”的原则，大力开展信息安全保密评价系统、多级安全防护系统、网络安全管理系统、防火墙系统、防病毒系统、认证系统和安全防护管理中心建设，建立完善军队网络安全体系。

二要发展自主的军事网络安全技术。抓紧对当前带有普遍性的关键技术、可发挥杠杆作用的突破性技术、具有“撒手锏”作用的尖端技术进行重点攻关，特别是要加紧对高保密性的军用密码算法、多密级综合安全保密体系、各种安全等级的防火墙、高速密钥分配技术、高性能加密芯片、防黑客攻击的身份鉴别技术、安全保密互通技术及标准化等技术和产品的研发，尽力缩短生产周期，尽早定型装备，尽快应用到军队信息化建设实践中去。

三要完善军事网络安全保密体系建设。应以军事网络安全保密系统为基础，通过统一安全保密策略，建立以综合安全管理和密码保密为核心，以访问控制、入侵检测、终端防护、病毒查杀、安全认证、信息加密为手段，具有指挥所局域管控、全网广域监察、密钥自动分发等功能的一体化网络安全保密体系。军事网络的信息加密应使用专用密码设备。安全保密体系完善后，适当细化网络基础平台安全防护等级。

四是创新网络安全保密战法。主要包括：通过信息封锁防敌侦察，通过信息佯动、信息模拟反敌侦察，有意传输大量虚假信息和无用信息扰敌侦察，采取多路由传输，提高信息及信息系统、设备的抗扰抗毁能力，加强对信息及信息系统、设施的伪装，强化核心要害部门的安全警卫。总之，通过采取综合措施，限制敌获取我真实准确信息。

突出网络信息内容重点，注重统一管控和规范，加强军事信息安全管理。

网络信息内容是军事信息安全的核心。信息内容发布审批不规范、使用管理不严格、安全防护不严密是造成军事信息安全事件的根源，必须加强和改进军事信息内容网络建设管理，确保不发生网络安全事件。对军队而言，保护网络信息内容安全，重点是保证涉密内容不被窃取、泄漏和破坏，关键是对信息内容的产生、存储、传输、处理、应用和维护进行全寿命周期管理。

一是强化涉密内容集中存储，实现统一管控和规范利用。按照确保军事秘密安全与促进信息资源开发利用、严格保密管理与方便日常工作相结合的原则，建立涉密内容集中管控系统。建立数据集中存储环境，集中管控系统关键服务器和存储、接入控制设备。建立具有对涉密电子信息实施集中存储、授权使用、精确控制、全程审计的管理信息系统，完善“分网、分区、分级”存储管理机制，保证网络信息内容的可用性、保密性和真实性。建立涉密内容使用管理制度，在线使用要明确访问用户、访问时间和操作处理等权限，打印输出应嵌入记录打印单位、人员、时间等信息的隐形水印，离开网络环境使用必须经过审批，返回后应回收涉密内容并对使用情况进行审计。

二是完善涉密内容加密保护机制，实现安全传输和等级防护。采用军队研制的机要密码设备，按照不同密级要求对涉密内容进行相应的加密保护，重点解决传输和存储中的安全保密问题。主要是网络信息内容存储加密、网络信息内容传输加密、加强密钥管理。特别是针对网络传输过程中的系统和网络漏洞，要采取数据加密技术。

三是建立用户身份统一认证体系，实现权限管理和访问控制。采用统一的技术体制，规范基于角色并覆盖全网、全员、全业务的身份认证体系，确保网络军事信息内容按权访问、全程可控、实时审计。通过统一配发安全认证系统和颁发数字证书等技术手段，建立全网统一的身份认证体系。控制军事信息内容访问权限，为不同身份、角色的用户授予不同的信息内容访问权限，确保合法用户能够方便访问权限内的信息内容，防止越权访问，杜绝非法用户访问涉密信息内容。(方庆灵)