浅谈我国当前环境问题及对策

第一篇：浅谈我国当前环境问题及对策

浅谈我国当前环境问题及对策

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摘要：环境问题是全世界面临的一个重大时代问题。我国在经济社会发展过程中也遇到了环境恶化这个难题。本文在对环境问题的产生和我国环境问题的现状及其原因进行了认真细致的分析；并根据我国环境问题形成原因的特殊性，对解决我国环境问题的对策进行了探讨。

关键词：环境保护、环境问题、法制建设、政府干预、环境保护产业化

前言：

环境保护就是通过采取行政的、法律的、经济的、科学技术等多方面的措施，保护人类生存的环境不受污染和破坏；还要依据人类的意愿，保护和改善环境，使它更好地适合于人类劳动和生活以及自然界中生物的生存，消除那些破坏环境并危及人类生活和生存的不利因素。随着改革开放的深入发展与经济的快速增长，中国环境资源问题达到触目惊心的程度。目前，我国以城市为中心的环境污染 不断加剧，并正向农村蔓延，在一些经济发达、人口稠密地区，环境污染尤为突出。环境恶化己严重制约着我国的经济发展，威胁着中华民族的生存空间。因此，深刻认识我国所面临的环境形势，深入探索切实有效的环境保护措施，对于促进我国经济社会可持续发展，具有极其重要的意义。

一、我国环境面临的主要问题 1.1环境问题的产生

环境，是一个含义非常丰富的概念。它不仅被单独使用，也常和其他词组合成复 合词，如人文环境、生活环境、投资环境、地理环境等。不同的学科对其涵义有不同的界定。本文所研的环境，“是指影响人类生存和发展的各种天然的和经 过 人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村。”(中华人 民共和国环境保护法)环境问题是随着社会生产力的发展而产生发展的，不同的历史时期其环境问题也不相同，依据历史时期的不同，我们可以把环境问题分为两种，一种是传统意义的环境问题，这主要是指在工业革命以前人们对自然资源的不合理开发、利用所导致的环境破坏和资源浪费，即由于过分开垦荒地，滥伐林木、过度放牧，掠夺捕捞等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生物资源日益减少，旱涝灾害频繁等等。另一种就是现代意义上的环境问题，它是指在工业革命之后，随着工农业迅速发展和城市化，除了上述自然资源的破坏加剧外，也引起了“三废”（废气、废水、废渣）污染、噪声污染、放射性污染和农药污染等更加严重的环境问题，其污染的广度深度已大大超过了从前所引发的大量的“环境公害”事件（也称环境公众受害，指人们对生活环境和生态环境所造成的社会性危害，包括环境破坏）。

1.2我国环境问题的现状

我国是一个人均物质资源相对缺乏的发展中国家，随着与全球化的经济体系“接轨”的步伐加快，生态环境与经济增长的矛盾日益激烈化和外显化，尤其是环境污染十分突出。我国的环境状况可以概括为：局部有所改善，总体仍在恶化。环境污染和生态破坏日益成为我国经济和社会发展的重要制约因素，我国环境保护工作虽然取得多项进展，但形势仍然非常严峻。主要分为以下几个方面：

1.2.1大气污染十分严重

在我国能源结构中，一次能源中煤占70%以上，燃煤产生的烟尘，二氧化硫、一氧化碳、一氧化氮等大气污染物都将增加。我国已成为继欧洲、北美之后的第三大酸雨沉降重点地区之一。全球空气污染最严重的10大城市中，我国占7个。全国600多座城市中，空气质量符合国家一级标准的为数很少。此外，汽车尾气污染突出。汽车排放的氮氧化物，一氧化碳等已经成为我国大城市的重要流动污染源。

1.2.2水体污染形势严峻

由于任意排放工业废水和污染物使得江河湖库水域普遍受到不同程度的污 染，造成水质恶化。七大水系中，1/3以上的河段的水质不能达到使用功能要求，各大淡水湖泊和城市湖泊均为中度污染。我国符合饮用水卫生标准的水仅占10 ％，基本符合标准的占20％，不符合饮用水标准的达 70％。以地下水为饮水的城市，90％以上的地下水受到不同程度的污染，而且污染逐年加重。

1.2.3土壤状况不断恶化

目前，我国水土流失面积达365万平方公里。水土流失不仅使我国失去了大 片宝贵的土地，还使河床升高，湖泊、水库淤积，因而洪涝灾害频繁，使人民的生命财产安全受到了严峻的威胁。建国以来，我国沙漠面积已由15 亿亩扩大到 2 5亿亩，全国已有66．7万公顷耕地、235万公顷草地和639万公顷林地变成流沙。荒漠化年均扩展速率达4％以上。

1.2.4噪声和固体废物加剧

全国有2/3的城市居民生活在超标的噪声环境中。又由于我国对固体废弃物的处理处置率均较低，多数垃圾只是露天放置。不仅占用大量土地，还污染了耕地及地表水和地下水。工业固体废物和生活垃圾已累积7O亿吨，垃圾“围城”现象十分普遍，受污染耕地达1．5亿亩以上。危险废物大多未得到有效处置，随意堆放形成重大环境隐患。

1.2.5植被破坏更加严峻

森林是生态系统的重要支柱。一个良性生态系统要求森林覆盖率不低于30％。尽管建国后我国开展了大规模植树造林活动，但森林破坏更为严重，特别是用材林中可供采伐的成熟林和过熟林蓄积量已大幅度减少。几十年来，由于过度放牧和管理不善，造成了13 亿亩草原严重退化、沙化、碱化，加剧了草地水土流失和风沙危害。

二、我国环境问题的原因分析

改革开放以来，我国传统的中央型计划经济逐步向市场经济过渡，社会政治、经济和文化生活日益多样化、复杂化。在此过程中，各种市场主体在追求自身效用最大化的同时所呈现的矛盾也愈发加剧。由于政府(环境治理的供给者)和生产厂商(环境治理的消费者)目标函数的差异以及预期收益——成本大小的不同，决定了环境治理与经济社会发展之间存在着一定的矛盾。我国环境问题固然有其国情、历史、技术、伦理等方面的原因，但造成我国目前环境状况不断恶化的原因主要有：

2.1经济快速增长的原因

目前，我国经济正处于从传统的计划经济向市场经济转轨的时期，同时也是我国经济高速增长的时期，从发达国家经济发展的历史来看，这个阶段正是环境问题最严重的时期，因而我国在这一时期承受的生态环境压力会更为沉重。

第一，经济发展引起的环境问题恶化。我国的经济体制改革是对社会生产力的极大解放，这种解放刺激了国民经济的高速增长，但与此同时，对资源开发利用规模和各行业污染物排放量也会随之高速增加。然而，由于国民经济尚处在粗放型向集约型转变的转型时期，人们只关注于经济增长的数字，却往往忽略了其背后所付出的沉重代价：对资源的掠夺式开发造成环境的极大破坏；我国近年来的生态环境问题呈几何级数增长。

第二，经济利益与环境保护的冲突。市场经济发展所追求的是高额利润，是相对少数人的利益，而环境保护则是多数人的利益，二者是对立状态，法律对这种显性冲突的社会关系，比较容易做出规范。而我国经济是以公有制为主体，经济利益的主体和环境利益的主体具有统一性。但近年来，我国农村环境恶化尤为明显，一些乡镇企业的农民为“脱贫致富”，宁肯容忍环境污染对国家、所在集体和本人的损害。对此，国家不得不采取强制措施关闭“十五小”企业。但在一定意义上，政府既是冲突调解者，又常成为冲突的一方（地方利益），违法阵营庞大，法律执行的难度极大。

2.2 环境立法的滞后

我国的环境立法大多产生于20世纪80年代，立法指导思想多少在促进经济发展的前提下兼顾环境保护，基本上是建立在适应计划经济体制要求的基础上, 90 年代开始注重适应市场经济体制要求，但并未从根本上发生转变。环境立法的指导思想由于受计划经济的影响而长期遵循“成熟一条制定一条”的原则，这一原则使环境立法只注重经验性而忽视先导性，许多条款明显滞后，甚至与现实脱节，使得市场经济带来的大量新情况、新问题、新措施无法可依。同时，我国环境法律制度创设时间短，且是在经济社会转型过程的不稳定因素大量存在的条件下产生的：一是尚未经过、也未有成熟的市场考验；二是有些制度援引或借鉴西方法律体系的内容，很难在短时期完全吻合我国特定社会经济的现实条件。

2.3 环保部门执法监督职能不到位

在现行体制下，环保法律几乎未授予环保部门任何直接强制执行权力，尤其是无工商、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收、强制划拨等手段，使得环保部门对层出不穷的违法行为常感力不从心或束手无策，难以有效地进行监督管理。环保部门只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务。在实际工作中，环保部门普遍感到缺乏必要的直接强制执行权力来保证执法的权威性、严肃性。这就决定了环保执法目前在很大程度上呈现软弱的状态，它不仅影响了执法部门的执法积极性，降低了执法效率，同时在一定程度上助长了环境违法行为的滋生。

2.4政府干预的失灵

在我国赶超式的经济发展模式下，各级地方政府无论是从地方利益还是政治前途出发都会选择经济利益至上的战略，甚至为此牺牲环境利益。原因很简单, 环境质量的改善通常要很长一段时间才可以显现，而经济增长带来的利益更为直接和明显。地方官员的任期通常比较短，在此前提下，忽视环境而发展经济就成为地方政府的一种理性的选择。再者,地方政府与其所辖的污染企业之间存在着千丝万缕的利益关系，使得地方政府往往维护企业的发展，在制定和执行污染控制任务时敷衍、搪塞；况且，环境质量具有很强的外溢效应，不仅表现在一个地区对公共环境的污染会损害相邻地区的利益，而且一个地区政府治理本地区环境的好处肯定会被其他地区所获得，这就削弱了地方进行环保投资的积极性。这种政府负责环境治理与发展经济的矛盾存在是导致我国环境污染恶化的一个重要原因。

三、我国环境保护的主要对策

面对日益严重的环境污染，我国政府十分重视环境保护工作，在全国范围内初步建立起环境保护部门监督管理。各有关部门分工负责的环境管理体系以及 相应的环境监测、监理、统计、科研、宣传、教育体系，环境保护已经从末端治理转变到源头控制。但是，冰冻三尺，非一日之寒。解决生态环境问题不可能一蹴而就，它是一个系统工程，需要长期、艰苦的努力。因此，必须寻找与所有者利益兼容的治理机制，实现生态环境的宏观治理，建立并健全干预机制，才能使生态环境的治理长期、有效地开展。

3.1 加强教育，提高公众环境保护意识

我国环境保护的开展，环境保护法律的执行需要全国的共同参与与支持。因此，要充分发挥舆论的宣传、监督作用，广泛普及和宣传环境科学知识和法律知识，切实增强全民族的环境意识和法制观念，促进全社会形成自觉爱护环境、遵守环境法律法规的良好风尚。特别是要加强环境保护执法人员的教育，以提高环保执法水平。

3.2 强化法律手段，切实落实环境保护

我国虽然已建立起比较完整的环境保护的法律体系，但是，在法律的执行中问题题还很多，“有法不依，执法不严，违法不究”的现象还很普遍。特别是随着社会主义市场经济体制的建立和可持续发展战略的提出，在实行市场经济体制和可 持续发展的大背景下，环境保护法律制度在很多方面已不能适应经济发展和环境 保护的客观需要。因此，环境保护要进一步强化法律手段，修订与市场经济和可持续发展不相符合的法律、法规；要努力填补环境法领域的空白，尽早出台放射性污染防治法、有毒化学品管理法以及与单行法相配套的实施细则：加强地方 环境资源立法，使国家和地方的法律法规相互配套，使法律对环境的保护更具有 针对性和可操作性；进一步理顺和明确我国的环境执法体制及各执法机构的职责。避免由于执法机构的职责不清、多头执法而影响执法效力的问题。

3.3 改变发展模式，走可持续发展之路

要使环境有利于经济可持续发展，必须走出环境保护与经济发展相分离的误区，确立环境保护和经济发展不可分的理念。我们再也不能沿袭过去通过高消耗追求经济数量型增长和“先污染后治理”的传统发展模式，而必须努力寻求一条人口、经济、社会、环境和资源相互协调，既能满足当代人的需求，又不对满足后代人需求的能力构成危害的可持续发展的道路；要将经济建设与环境保护协调起来，从传统的发展模式改变为可持续发展的模式，即从资源消耗型的发展转变为 资源节约型，从破坏环境型的发展转变为环境友好型，从技术落后型转变为技 术先进型，从管理粗放型转变为管理科学型；要突破传统体制的束缚，建立环境保护市场化机制，运用市场和科技的力量，大力推进环境保护产业化发展。

3.4 推进环境保护产业化

加强环境保护，必须发展环保产业，使之成为我国国民经济的支柱产业之一。发展环保产业，要通过观念更新，创造环保产业的需求。要在决策体系中增加和突出环保评价程序，依法采取环境评价一票否决制，从而确立环保在经济活动中 的根本地位和权威，由此创造环境保护产业的需求。

要通过体制创新，引进环保市场化机制，大力推进环保产业化。要通过调节税收政策。优化推进环保产业化的政策体制；要通过转化和应用环保科技成果，提升环保产业的科技含量与水平；要加大对生态建设的财力投入，积极探索多元 化的投融资机制，采取政府引导、社会投入的方式，鼓励企业、社会和民间资金投入生态建设。

四、结语

进入21世纪，人类对自身的不良活动及不良后果的认识更加深刻，大气的污染、环境的破坏、地球的升温等一系列突出的生存危机问题，已摆在人类的面前，人类如何实现真正意义上的科学发展，又好又快发展，好是前提，把发展放在好的基础上前进，已经成为人们的共识。今天困扰我们的各种环境问题如果不好好解决将会遗留给我们的子孙后代，虽然今天在我们的努力后环境得到了一定的改善，但是这样的进度是远远不够的，是一个长远的问题，正所谓任重道远。只要我们真正认清环境形势，采取切实可行的保护环境的措施，全社会共同努力，就一定能够遏制住我国的环境污染问题，使我们的经济建设走上可持续发展的轨道。

参考文献：

[1]徐辉.我国当前环境保护问题的几点思考[J].经济论丛,2010,(17):197.[2]雷家骕，我国国家经济安全面临的主要问题[J].1998(03).[3]黄敬宝.莫小红．中国环境问题与可持续发展[J]．科技进步与对策．2(R}2．11：48～50.[4]洪大用.当代中国环境问题[J],教学与研究.1998(8).[5]朱德明.城乡统筹发展的环境保护对策[J],经济研究参考.2005(71).[6]魏菊梅.我国面临的环境问题及对策[J],建设论坛.2010(8).

第二篇：我国环境问题现状及对策

我国环境问题现状及对策

环境，《中华人民共和国环境保护法》将其定义为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。环境问题则是由于人类活动作用于环境所引起的环境质量不利于人类生产、生活，甚至危及人类的生存和发展的问题。环境资源问题继续恶化，将严重影响我国经济社会的可持续发展和国家生态环境安全。我们应该认识到，防治环境污染和生态破坏已成为十分紧迫的任务。下面是本人对我国环境资源问题作一些探讨，并就如何改善我国环境资源状况提出几点建议。

一、我国环境问题的现状

2012年6月的《2011年中国环境状况公报》，2011年的监测结果表明，全国环境质量状况总体保持平稳，但形势依然严峻，面临许多困难和挑战。

《公报》用一组组数据，展现了中国环境状况和环保进展中的积极变化，也反映了中国环境和环保中存在的问题。

令人欣喜的是，“十一五”期间，在能源消费和国民经济年均分别增长6.6%和11.2％，均超过规划预期的情况下，二氧化硫排放量、城市和工业领域化学需氧量排放量分别下降14.29％和12.45％。2011年化学需氧量排放总量为2499.9万吨，比上年下降2.04％；二氧化硫排放总量为2217.9万吨，比上年下降2.21％。看似微小的数据，却有着重大的意义——这表明，我国局部地区环境质量持续好转，环境保护优化经济发展的作用逐步显现。与之相伴的有更多让人欣喜的消息：全国城市声环境质量总体较好。77.9％的城市区域噪声总体水平为一级和二级，环境保护重点城市区域噪声总体水平为一级和二级的占76.1％。《公报》显示，全国辐射环境质量总体良好。环境电离辐射水平保持稳定，核设施、核技术利用项目周围环境电离辐射水平总体未见明显变化；环境电磁辐射水平总体情况较好，电磁辐射发射设施周围环境电磁辐射水平总体未见明显变化。同时，我国生态建设进展较好。截至2011年底，全国已建立各种类型、不同级别的自然保护区2640个，总面积约14971万公顷，其中陆域面积14333万公顷，占国土面积的14.9％。

喜中有忧，透过《公报》，我们清醒地看到，中国环境依然面临许多困难和挑战。全国地表水水质总体为轻度污染，湖泊富营养化问题突出。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河和内陆诸河等十大水系469个国家控断面中，Ⅰ至Ⅲ类、Ⅳ至Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为61％、25.3％和13.7％。在监测的200个城市4727个地下水监测点位中，优良—良好—较好水质的监测点比例为45％，较差—极差水质的监测点比例为55％。农村环境问题日益显现。2011年对全国364个村庄的监测试点结果表明，环境空气质量达标的村庄占81.9％；农村地表水为轻度污染；农村土壤样品超标率为21.5％,垃圾场周边、农田、菜地和企业周边土壤污染较重。

二、我国环境问题的原因分析

中国环保任重道远，环境问题在我依旧严重，究其原因应该说是多方面的，既有自然地理因素，亦有经济、人文社会等因素，下面将分别进行一下具体的阐述。

(1)经济因素

目前，我国经济正处于从传统的计划经济向市场经济转轨的时期，同时也是我国经济高速增长的时期，从发达国家经济发展的历史来看，这个阶段正是生态环境问题最严重的时期，因而我国在这一时期承受的生态环境压力会更为沉重。

第一，经济发展引起的环境问题恶化。我国的经济体制改革是对社会生产力的极大解放，这种解放刺激了国民经济的高速增长，但与此同时，对资源开发利用规模和各行业污染物排放量也会随之高速增加。然而，由于国民经济尚处在粗放型向集约型转变的转型时期，人们只关注于经济增长的数字，却往往忽略了其背后所付出的沉重代价：对资源的掠夺式开发造成环境的极大破坏；我国近年来的生态环境问题呈几何级数增长。

第二，经济利益与环境保护的冲突。市场经济发展所追求的是高额利润，是相对少数人的利益，而环境保护则是多数人的利益，二者是对立状态，法律对这种显性冲突的社会关系，比较容易做出规范。而我国经济是以公有制为主体，经济利益的主体和环境利益的主体具有统一性。但近年来，我国农村环境恶化尤为明显，一些乡镇企业的农民为“脱贫致富”，宁肯容忍环境污染对国家、所在集体和本人的损害。对此，国家不得不采取强制措施关闭“十五小”企业。但在一定意义上，政府既是冲突调解者，又常成为冲突的一方（地方利益），违法阵营庞大，法律执行的难度极大。

(2)人文社会因素

“生态学作为一门科学，从它诞生的那一天起，一直就与‘人类社会’结下了不解之缘，如果说前期的生态学更多地显示了自然属性的话，那么现代的生态学，则更强烈地显示了它的社会属性这一面。”

第一，我国人口众多，环境的资源压力大，环境问题与人口有着密切的互为因果的联系。在一定社会发展阶段，一定地理环境和生产力水平的条件下，人口增长应有一个适当比例，人口问题与环境问题是当代中国发展面临的重大挑战，庞大的人口数量及快的增长，引发了一系列的社会经济问题，对环境造成了巨大的冲击。可以这样说，我国的人口问题是短时期内很难扭转的最大社会问题之一，这是用不着忌讳的。人口问题导致了我国资源的绝对短缺，因而往往出现了对资源的无节制开发的现象，这种现象伴随着惊人的浪费，给我们经济的可持续发展战略的实施造成了极大的压力。

第二，公众环保意识普遍较差。“所谓环保意识，是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。”目前我们国家的大多数人对于

环境问题的客观状况缺乏一个清醒的认识，据调查，国民对于环境状况的判断大多是态度中庸，无敏感性，对许多根本性的环境问题缺少了解，甚至是根本不了解，而且还有相当一部分的社会公众不愿意主动地去获取环境知识。2000年“世界环境日”前后，国家环境保护总局和教育部联合进行的对全国公众环境意识的调查报告得出的结果是，我国公众的环境意识和知识水平还都处理较低的水平，环境道德较弱，我国公众环境意识中具有很强的依赖政府型的特征，政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。从这些大量的调查中，我们可以看到，我国的国民的环保意识是有多么的差。一国的国民的环保意识如此的差，可以想象这个国家的环境问题又是怎样的一个状况了。

第三，环境问题与贫困等其它的社会问题交叉在一起，又有形成恶性循环的趋势。环境问题在当今世界各国有着不同的表现形式，但是从总体上来看，我们可以归纳出这样一点，富国的环境问题主要是与污染物相关的环境污染，而穷国环境问题主要是与自然资源相关的环境破坏，前者比较容易得到防治和恢复，而后者的防治和恢复则要困难的多。我国的环境问题也有类似情况，在平原、沿海及大城市等经济发达的地区，环境问题主要以环境污染为主，如今经过不断地治理正在不断有所缓解；而西部相对贫困地区，环境破坏引起的生态环境恶化十分严重，且日益呈现出环境问题与贫困同步深化，形成恶性循环的趋势。

三、加强环境保护的对策措施

加强环境保护是落实科学发展观的重要举措，必须用科学发展观统领环境保护工作，依靠科技进步，发展循环经济，完善监督体制，建立长效机制，在发展中解决环境问题。

（1）完善立法,健全法律法规体系

随着可持续发展战略的实施, 必然引起传统的环境保护观念的转变。必须树立可持续发展的价值理念, 在污染治理方面应当反对先污染后治理的思想, 法律的制定要确立预防为主的理念, 在环境资源法律保护方面,应树立整体环境资源观, 用整体观点去看待自然资源各个要素之间的关系。

在加强环境保护执法和司法的力度方面，要健全环境执法责任制,理顺各个执法部门之间的关系, 明确各部门的执法责任和权限。对于法律有明确规定而执法不力的, 应该由有关机关予以监督。尽可能地防止行政权力缺位、越位现象的发生。做到执法必严, 违法必究。

（2）优化能源结构以提高能效

提高能效和开发利用清洁、可持续能源的根本在于科技进步，既要继续扩大技术引进的力度，又要提高我国的技术创新水平。在环保事业蓬勃发展的今天，我国环保科技的发展与发达国家有较大差距。发达国家的经验证明,对循环经济关键技术的投入,提高了资源的有效利用率.因此政府可以鼓励开发和应用有普遍推广意义的资源节约和替代技术,如洁净煤、煤层气利用，绿色照明、再制造等。

因此我们可以效仿，加强环保科技的投入，加速环保产业的发展，不仅得强化环保科技内容，提出可操作的政策措施，还大力培养环保科技人才，满足对环保产业发展和执法队伍人员的需求。

（3）增强全社会环境意识

在推进中国环境保护的法律制度政策等工作的同时，还需充分认识到公众在解决环保问题上的力量。首先，要通过各种宣传手段，提高公众的环保意识，只有提高了意识，手法，间顿，环保，参与才能变成一种自觉的行动；其次，鼓励公众与新闻媒体舆论对政府、工业污染大户等监督，施以压力才能使环保政策切实。尤其要指出的是一些环保民间组织的兴起开始影响到政府决策的形成与实施，并在引导环保节能社会风气的形成中发挥重要作用。

参考文献

[1]《中华人民共和国环境保护法》，1989年12月

[2]《2011年中国环境状况公报》，2012年6月

[3] 《为什么要强调加快转变经济增长方式》，经济日报，2004年12月

[4] 《环境问题与环境意识》，华夏出版社，2002年

第三篇：当前我国社会保障存在的问题及对策

当前我国社会保障存在的问题及对策

内容摘要 党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会，其中要务之一就是建立健全社会主义保障体系，当前我国的社会保障体系还不很健全，社会保障制度还不够完善，许多重要问题未取得共识，改革任务仍十分艰巨。最突出的问题主要表现在覆盖面窄，缴费率高；收不抵支，资金缺口大；多头管理、政出多门；责任不清、财政支持不够;城乡差别较大等方面。如何切实建立一个符合中国国情的社会保障体系，是需要我们认真探讨的问题。

关键词 当前 社会保障 问题 对策

我国社会保障实践是一种转型过程中的实践，承担了许多本不应该由其制度本身承担的功能。因此，在现阶段对我国社会保障制度的设计理论进行反思和调整，笔者认为尤显必要。本文将提出我国社会保障实践存在的主要问题，分析社会保障改革面临的新困境，最后对用和谐社会理论指导我国社会保障制度设计给出对策建议，以期对变化中的我国社会保障改革实践有所裨益。

一、我国社会保障实践存在的主要问题

社会保障制度是一国经济社会发展的‚稳压器‛，社会保障制度已经成为我国建设和谐社会的重要内容。我国从1949年着手建立新型社会保障制度以来，经历了创建、发展、瘫痪和改革四个阶段的曲折前进，目前已初步建立以‚三条保障线‛和养老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城镇社会保障体系；农村社会保障事业也已取得较大进展，救灾救济制度、农村五保供养、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农村医疗救助制度等初步展开，我国社会保障体制改革已经取得了显著的成绩。但是，在社会保障事业发展的同时，我国社会保障实践还存在着一些亟待解决的问题，主要表现在以下六个方面：

1、覆盖面小、存在‚绿岛效应‛

社会保障本质上要求能够覆盖到社会全体人员，如果社会上只有一部分人得到某个方面的保障，就会产生在社会保障理论上称为‚绿岛效应‛的社会现象。而事实上我国社会保障不仅覆盖面窄，而且覆盖方式不合理。据统计，2003年年底，全国参加养老保险的社会成员约1.5亿人；全国领取失业保险金的只有440万人，仅占登记失业人员(770万人)的57%；医疗保险的参保职工不到7000万人，参保退休人员不到2500万人，都大大低于实际应参保人数(刘湘毅，2005)；而农村养老保险的覆盖范围甚至还由1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈现逐年降低的趋势。被征地农民和农民工是个庞大的群体，不仅绝对数很大，而且每年的增量也很大；据估计，目前被征地农民有4000万人，每年的增量约为200万人左右，农民工已超过1亿人，每年增量保守估计也有400万人左右。面对规模庞大的这一特殊 群体，社保改革和发展凸现制度创新与储备严重不足(高书生，2005)。因此，我国社会保障覆盖面还比较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。与覆盖率偏低并存的是覆盖方式的不合理，以养老保险为例，享有养老保障的那部分职工领取的实际养老金占了工资水平的80%-90%，因此其总体处于低覆盖、高替代的状况(魏杰等，2006)。

2、有效性不足、保障水平低

社会保障体系的基本目标在于实现对需求者的有效保障，而我国社会保障水平过低制约了这一目标的实现。我国对远期的社会保障力度进行了限制，按计划养老金目标替代率将从80%左右最终降至58.8%，医疗保险待遇从90%左右降至60%左右。失业保险等也存在着有效性不足的问题。在最低生活保障方面，虽然2002年底城镇居民受助人口由1999年的266万人增加到2065万人，但因保障水平低，部分相对贫困的城镇居民实际上需要帮助而得不到充分的帮助；而在农村养老保险方面，对于1995年40岁的人来说，按人均每年150元的交费水平，且按当时复利12%累计计息，至60岁退休后每月只能领取养老金额15元，这一保障力度显然过低，不利于达到社会保障体系的有效性要求。

3、多头管理、政出多门

目前，我国社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，未能形成统一的管理体制。如养老保障问题，国企 职工归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。由于众多机构共同行使社会保险职能，容易造成多头管理、各自为政的局面，既缺乏宏观协调、缺少综合平衡，又加大了管理成本，阻碍了社会保障改革进程。同时，社会保障的社会化程度偏低，社会保障事项一直由政府部门承管，社会保障基金的筹集、支付、运营由政府部门经办，还谈不上按经济规律办事，也还未实行真正的社会化管理。另外，社会保障基础管理水平落后，统计数据虚假，容易导致决策失误。

4、责任不清、财政支持不够

鉴于社会保障的公共或半公共性质，加大财政对社会保障的资金投入成为建立公共财政体制的重要内容。但是我国财政对社会保障事业的投入力度显然不够。目前我国社会保障收支的缺口也越来越大，特别是养老保险空账运行情况严重，根据财政部公布的相关数据，到2004年底，全国养老保险空账达到7000亿元以上。如果空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金的支付危机。个人账户的做实，取决于‚老人‛和‚中人‛账户的资金来源。由于‚老人‛和‚中人‛在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。社会保障改革中所遇到的资金不足问题，并非是真正的资金不足，是责任不清、财政并未真正到位等造成的。

5、立法滞后、体系不健全

社会保障制度是国家社会经济制度的重要组成部分，必须有一整套法律法规加以规范，用法律来对社会保障所涉及的各种关系进行调整。我国社会保障法律体系不健全，缺少依法行政和有效监督机制。虽然我国的《社会保障法》已经出炉，但与之配套的实施细则至今仍未出台，这样就影响了社会保障体系的进一步完善和实施。缺乏法律的依据和基础，人们无法准确把握国家在这种制度中所承担的责任和个人可以期望的安全值，政府和民间也无从进行合理分工并充分发挥各自的积极性。

6、基金监管不到位、运用低效

与财政投入不足并存的是社会保险基金高缴费率与低收缴率并存、各级政府社会保障财政责任模糊、社会保障资金预算软约束、社会保险基金保值增值不理想四大突出难题。而且，目前我国参与社会保障基金管理的部门有多个，如财政、民政、劳动、人事部门等等，各部门对基金的管理渠道衔接不够紧密，对基金的管理不够专业、对基金使用的监管不到位，造成了社会保障基金集中和使用过程中管理混乱的局面。同时，由于社会保障基金的管理过于分散，造成社会保障基金的增值速度极为缓慢，增值率很低，有的地方甚至发生社保资金被贪污、挪用或盲目投资放贷，致使资金无法收回，造成社会保障基金的 极大损失，社保基金的安全性得不到保证，也阻碍了我国社会保障事业的健康发展。2006年9月，审计署对29个省区市和5个计划单列市2005年三项保险基金的管理使用情况进行了审计，结果发现违规问题金额达到了71.35亿元(其中1999年以前发生的有23.47亿元，2000年以来发生的有47.88亿元)。

二、我国社会保障改革面临的新形势

我国社会保障体系建设是典型的‚旧城改造‛工程，虽然我国总体上还处在前工业化发展阶段，却面临着比西方后工业化国家还要优厚的保险福利制度的改革任务；而且，社会保障改革还面临如下严峻的新形势：

1、就业问题

就业问题是长期困扰我国经济和社会发展的基本问题，无论对个人还是家庭，就业是避免贫困和清除依赖的可靠途径，就业是社会保障的基础。近几年中国就业格局变化明显，非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道，大量劳动者以灵活方式就业，传统的以单位为对象的社保制度显然不能适应这种分散化、流动性强的就业格局。

2、社会问题

尽管有人认为‚在人口老龄化问题上所出现的‘一边倒’和过分夸大的倾向，继而对社保改革产生误导，不得不引起重视和反思‛、‚中国人口老龄化并不可怕‛(高中生，2005)，但老龄化是基金财务危机的主要因素，我国的老龄化速度比西 方国家更为严重却是不争的事实。我国60岁以上人口占总人口比重已超过10%，按国际通行标准已进入老龄化社会。我国还是一个发展中国家，老龄化提前到来，即是人们常说的‚未富先老‛。预计到本世纪30年代，我国老龄化将达到高峰，城镇养老负担系数将大幅增加，医疗费用也会随之加重。

3、迁移人口问题

有资料显示，由农业向非农业转化的人口已达7000万。未来十几年，我国城镇化率将以每年1个百分点的速度提高，必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧完善农民工和被征地农民的社会保障办法，建立城乡衔接的社会保障制度。

4、区域差别问题

我国先后经历沿海经济发展战略、西部大开发、东北老工业基地改造和中部崛起战略，实际上反映的是我国社会经济发展的地区差异，而这种区域差别是决定社会保障管理方式的主要客观因素。在地区发展不平衡的情形下，国家出台统一的社会保障政策更会遭遇地区发展不平衡的挑战，从而对社会保障制度一体化构成重大阻碍。

5、经济全球化进程问题

在加入世贸组织和参与全球化进程的条件下，社会保障制度自身的稳定性与采用社会保障措施来维系这个社会的稳定性面临着重大的挑战。我国养老保险基金制的选择和个人账户实账制的推行，有可能因资本市场的全球化而受到影响。

三、用和谐社会理论指导我国社会保障制度设计

在我国大力建设社会主义和谐社会的今天，社会保障制度设计更应该以和谐社会理论做指导，系统、规范、周到地设计我国社会保障制度的保障目标，认真结合我国的社会保障国情，努力扩大保障范围，丰富社会保障的结构内容，动态设计社会保障的推动进程，切实保障基金安全并提高运用效率。

1、设定多元化、兼顾社会与经济的保障目标

多元化目标，是指在设计社会保障制度时，既不能仅把其当作一种经济制度来对待，又不能过分强调社保改革为国企改革服务，把社保改革搞成‚闭环系统‛。从人类社会的发展进程及社会保障的产生与发展进程出发，这种制度从非正式制度安排的各种慈善事业到各国的正式制度安排，其发展变迁在很大程度上是起于慈悲、止于正义，也是为了维护社会稳定、矫正‚市场失灵‛、实现经济社会的协调发展。我国已经进入一个非常复杂的、不确定因素甚多且不太稳定的时代。社会保障的发展目标，应当是成为全体国民走向共同富裕的重要路径，并在维护经济社会的持续发展中实现自身的持续发展。其发挥作用主要表现在：社会目标，促进社会风尚、伦理道德水平的提高，‚仓禀实，而知礼仪；衣食足，而知荣辱。‛适度的社会保障水平，使社会成员都能生存无忧、衣食无虞，应成为一个重要的设计指标。经济目标，表现在既使经济增长保持一定的速度，又能促进各种结构的协调发展，充分发挥其调节杠杆 的作用。政治目标，主要是保持社会的稳定，平衡各个阶层的利益。

总之，我国社会保障设计理论的目标定位应是兼顾社会性目标与经济性目标；以社会安全稳定为主，以经济效率为辅；公平优先，兼顾效率。

2、体现社会保障制度设计的中国特色主要应考虑：(1)国有企业因素。国有企业的关键问题在于失业人员的安臵与处理，必须考虑到国有企业职工的积累性贡献与社会保障的欠账问题，这是体现社会公平、保持社会稳定的关键。

(2)城乡差别因素。城乡差别的核心是‚三农‛问题。农业的发展、农村的兴旺、农民的富裕是衡量我国现代化的关键指标，社会保障制度可以在这方面发挥其应有的作用。

(3)迁移人口因素。根据目前我国人口流动加快的趋势，预计今后20年，农村向城镇转移的人口量将可能达到3.3亿人，另外高层次人才的流动将进一步增多和加快，解决好这一群体的社会保障问题，将有利于促进劳动力特别是人才在全国的流动，有利于我国现代化建设及和谐社会的形成。

(4)计划生育因素。我国的计划生育政策为社会保障制度的推行出了一个大难题：养老问题。不远的将来，老人社会的沉重负担是每一个社会保障理论工作者、政府管理者都必须面对的问题。

(5)传统保障因素。传统保障是一种以家庭保障为核心与重 点，辅之以邻里(社区)互助与亲友接济。其特色是在向人们提供一定物质保障的同时，往往还起着精神慰藉、情感保障的功能。后者对人们顺利地度过生命波折期(年老、患病和伤残等)，起着不可忽视的作用。应当根据经济社会发展水平的变化，探索传统保障与现代保障的具体灵活结合模式，通过有效舆论措施强化对民族优势保障传统的宣传，使之成为现代社会保障的有效补充。

(6)地域差异因素。应该充分考虑到沿海与内地、东部与西部、老工业基地与新兴产业区的经济差异，从而设计出合理的社会保障体制，促进地区结构的协调发展。

3、坚持一元化标准，努力扩大保障范围和覆盖面

所谓一元标准，即在全国各个地域、各种经济成分、各类经济差别地区、各个权力范围内，实行统一的社会保障标准。标准的统一表现在：

(1)城市与农村统一。对全体公民实行平等的‚国民待遇‛，有步骤、有计划地打破城乡藩篱，不再对占全国人中2/3的农民进行歧视性的制度安排，否则我们永远只是‚城市社会保障‛，而不是真正意义上的‚全国社会保障‛。就目前而言，在一些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键是要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件，以吸引更多的参加者，待条件成熟后，逐渐从自愿保险向强制保险过渡。在经济欠发达地 区，还是应当以传统的养老模式为主，继续实行农村五保户供应制度，同时强化家庭养老的功能，达到一定经济条件后再实行养老金计划。

(2)居民与迁移人口统一。要分批分步骤地将流动人口吸纳进城镇社会保障体系，参与养老、医疗、失业、工伤、生育、低保等社会保障体系。同时，也要考虑到这一群体流动性相对较强的特点，要保证已进入城镇社保系统的流动人员账户的全国可转移性，使他们始终处于社会保障体系之中。

(3)沿海与内地统一。沿海与内地在改革和发展过程中形成的经济差距，既有政策的原因，也有天然资源的原因，如果因此而拉开二者的社会保障水平差距，将无法促进国民经济的协调发展，进一步拉大二者之间的结构性差距。

(4)中央与地方统一。中央与地方的保障水平差距，当中央水平比地方高时，客观上损害了中央政府的形象；而当中央水平低于地方时，又会弱化中央的调控能力。

(5)公有与非公经济主体统一。一方面，公有制企业的社会保障费用缴纳率低下，另一方面在支出时又以高于非公经济退休人员的水平发放。这一经济成分歧视政策给社会稳定留下了隐患。

4、丰富社会保障结构和资金筹集、实现方式

为弥补社会保障资金的不足，政府不仅应当充分调动民间的资源以供社会保障之用，而且应将非政府组织尤其是民间社 会公益组织看成是政府在社会保障领域中的合作伙伴。政府主管部门应主动寻求资金来源多元化，发挥社会资金的力量，以填补各项社保基金中空账运行形成的空洞，逐步降低社保基金运行中的巨大风险。相对于我国的社会保障发展水平，商业保险更是十分滞后，已经从某种程度上延缓了社会保障事业的发展。因此，今后体系的设计应考虑到社会保障与商业保险的协调和相互促进，将商业保险的功能还给商业保险，通过商业保险补充社会保障功能的不足。也可以争取联合国或其他国际组织的贷款和援助建立教育、医疗卫生、就业培训等社会保障项目，甚至可以吸引国际保险基金进入国内市场，通过多渠道融资来建设我国社会保障体系。同时，政府可积极倡导社会捐助，设立各种公益性机构推动社会捐助事业的发展，对于企业的社会捐助活动给予政策优惠，以进一步充实社会保障基金，改善目前单位负担过重的状况，实现社会保障资金负担比例的合理分配。

社会保障制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金。政府要将社会保障作为一项长久的制度安排，国家财政就要由现在的半到位发展为真正全面到位，包括中央财政要将社会保障投入增长机制固定比例化，地方财政要由不承担或少承担社会保障责任发展到财权与事权及社会保障责任的统一。应当采取多种方式充实社会保障基金，例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国 有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，可以考虑开征财产税、遗产税等；发行用于社会保障的专项国债等。通过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任，对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴，以推动农村养老保障制度的实施；对于不具备实行养老金计划条件的，国家应加大社会救济的力度，以保障农民基本生存权的实现。

5、动态设计社会保障推动进程

所谓动态设计，是指整个体系的设计应具有相当的前瞻性与适应度，针对不同的经济发展时期制定不同的社会保障措施。我国在经济发展水平不高、管理能力和技术支持手段薄弱的条件下，建设一个完善的社会保障体系需要一个艰苦的长期过程，这个过程大概需要30--50年，必须由近及远，由点到面，先易后难，逐步推进。在不同经济体制的过渡期，为保持社会的稳定，可以考虑采取混合制的社会保障体制、推行半积累半现收现付制支付。在经济的发展期，可以提倡效率优先、兼顾公平，采用供款基准制的社会保障体制、推行现收现付制支付。在经济的平衡期，考虑到收入差距的拉大，为促进社会公平，可设计受益基准制的社会保障体制、推行完全基金制，充分发挥社 会保障的再分配功能。

6、加强基金监管，提高运用效率

社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范，特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金的行为。在社会保障基金的管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性的前提下，应当尽可能地使社会保障基金增值。要实现安全和效率的目标，需要加强对社会保障基金的预、决算管理，每年的社保收支预算和决算须报同级人民代表大会批准。各级各部门之间社保资金管理渠道要保持紧密衔接和通畅，对资金的管理应选择专业水平强、政治思想素质高的人员，同时必须要有严密健全的资金监管机制，对资金的收入应一律上缴当地财政部门，设立专账，每一项支出要有逐级审批，对于通过各级社保经办机构在银行设立的社会保障基金专户，由经办机构负责专门发放与管理，确保专款专用和基金的保值增值，提高资金使用效益；通过规范的制度来监督社会保障资金的管理和使用，严格实行‚收支两条线‛管理，防止挤占挪用，确保资金的安全。同时需要对社会保障基金进行投资运作，可以采取信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上成为相对独立的财产。此外，应当采取组合投资的模式进行投资，降低风险，确保社会保障基金的安全和效率。

当前我国社会保障存在的问题及对策

指导教师: 姓 名:魏宇雨 专 业: 日 期:2009年12月15

第四篇：我国当前依法行政中存在的问题及对策。

依法治国已经成为党领导人民治理国家的基本方略，而依法行政是依法治国的重要组成部分，我国当前依法行政中存在着若干亟待解决的问题，对这些问题的研究以及寻求解决这些问题的对策是当前学术界和实践工作者面临的共同课题。本文力图通过对我国依法行政中存在的问题从理论与实践的视角进行分析和研究，提出了几项对策。

众所周知，实现法治国家是我们当前的目标，依法行政是依法治国的关键，然而，依法行政的实现不是一蹴而就的。为了贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，2004年3月22日，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，《纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施，对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义。然而要使我国真正走向法治，实现依法行政，就要充分重视目前我国依法行政理论与实践中存在的问题。本文拟就当前我国依法行政中存在的某些突出问题进行分析，并对此做些探索性思考。

一、依法行政的内涵

什么是依法行政？概括起来讲，依法行政是指行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会，依法行政之“法”不仅包括法律规范，还包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。依法行政最早是由资产阶级提出并在资产阶级国家付诸实践的。由于各国的社会历史条件和法治传统的区别，各国在称谓上 1

有所差别，英国称为“法治”或“依法行政”，美国将依法行政包含在“法治原则”之内。

依法行政的内容在各国也存在较大差异。英国的依法行政包括越权无效原则和自然公正原则。前者是指实体上越权的行为一律无效，但程序上的越权行为其效力不能一概而论，应对照具体成文法规定。后者是指任何政府或个人在行使权力可能使别人受不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利，也可以避免偏私，“不能自己做自己的法官”。美国的依法行政的基本内容包括基本权利原则和正当程序原则。基本权利原则是指政府和个人都必须服从法律，但这种法律必须旨在保护而不是摧残人类固有的基本权利。正当权力原则是指法律的实施必须通过正当的法律程序进行。

在我国，依法行政是历史发展到一定阶段的产物。我国在20世纪80年末提出依法行政的原则决不是偶然的，这是政治经济发展的结果。依法行政作为一种治理国家的方式，是政府运作方式的伟大变革。中国共产党十五大文件及其他有关文件明确提出了“依法行政”的概念，在党的十五大报告中郑重提出：“一切政府机关都必须依法行政”，党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。在我国社会主义初级阶段，依法行政就是各级行政机关及其工作人员必须依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内对国家的政治、经济、文化、教育、科学等各项社会事务，依法进行有效管理。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准，而法律必须是人民 2

通过人民代表大会制定的，行政机关必须本着宪法、法律和现行政策的精神，勤政、廉政，为人民多办实事，为建设有中国特色社会主义充分发挥行政机关的职能作用，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。

二、我国依法行政中存在的问题

在我国法治已经不是一个“要不要”实现的问题了，而应是强调如何实现的问题。20世纪80年代以来，我国依法行政从总体上来看取得了巨大的成绩和进步，在肯定成绩的同时，我们也必须清醒的看到目前中国社会正处于一个从人治走向法治的转折点，依法行政也还是处于起步阶段，行政的法治化还面临十分艰巨的任务，就现实情况而言，无论在立法层面上、执行层面上，还是在人们的思想观念上都存在不少问题，都需要进一步的改进、提高、创新。

（一）立法层面上的问题

第一，现行行政立法中立法无序、缺位以及所立之法缺陷较大。从总体上来说，我国的行政法规和政府规章是比较完备的，但是由于我国行政立法的指导思想不够明确，立法的价值取向有偏差，行政立法偏向于行政权，把立法当作谋求有效管理的手段，行政机关所立之法规，有的相互矛盾、相互冲突、相互重叠，甚至出现了行政机关超越自己的立法权限进行立法的现象，造成我国行政立法中政府管理公民的法过多，而监督政府权力的法过少，容易造成少数行政执法人员毫无顾及的行使行政权，促使行政权力的滥用。如《行政许可法》实施之前，各种各样的行政许可散见于 3

相关的法律、法规、规章中，一些地方，甚至乡镇都立出各种名目的“行政许可”，设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理就是行政审批。

第二，行政立法质量不高，稳定性和可操作性差。行政立法行为不规范，授权主体和对象、授权法名称和效力混乱不清，法律、法规、规章之间缺乏协调统一，使行政执法难以适从。有些规定过于原则、过于粗糙，缺乏可操作性，不能解决实际问题。如环保局提出《大气污染防治法》第17条的立法空间过大，国务院又没有相应的实施细则，执法难度较大。这种片面追求立法数量的做法，表面上似乎成绩可观，实则乃立法之大忌。第三，行政立法的民主化、科学化、规范化程度不高。行政立法缺乏民主性和公开性，没有很好的建立立法民主的参与机制，没有在法律出台之前走草案公布、广泛征询意见和听取意见等一系列民主程序，行政立法规范不能够及时、准确、经济地为公众所了解，没有真正做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

第四，行政立法中存在“部门利益”倾向。某些行政部门利用其掌握的国家立法资源，在协助国家制定有关法规草案时，在法规中不适当地强调本部门的权力和利益，力图通过立法来维护、巩固和扩大本部门的各种职权。同时尽可能地减轻和弱化本部门应当承担的责任和义务，概括起来就是权力部门化、部门利益化、利益法规化。这不仅破坏了社会主义法制的统一，使得所立之法与社会主义法治之“良法”要求相背离，而且损伤人民对建立“法治政府”的信心，最终变为侵犯人民利益的手段。

（二）执行层面上的问题

第一，行政执法体制不顺，职权交叉、职责不明、职能分散、越权行政。江泽民同志在党的十五大报告中指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系”，这段话切中时弊，抓住了传统的行政管理体制存在的突出问题。我国正处于经济体制转轨时期，体制还很不完善。（1）一套人马两块牌子，政事不分、政企不分现象还存在。如城市建设部门既管理城市建设，又自己搞城市建设，并进行自我质量监督。（2）职权划分存在不合理现象。如社会噪声依据现行法律规定应由公安机关处理，但是公安机关由于管辖的事务繁多，有许多涉及社会治安重要问题需要处理，对尚未构成威胁社会安全的社会噪声无暇控制，群众投诉到环保局，环保局却因为缺少法律授权而无法管理。（3）行政机关的设臵、职能配臵不科学，多头管理，责任不清。如在省一级区域，负责食品安全的部门有工商部门、质监部门、卫生部门、农业部门、林业部门等。各地最近相继成立了食品药品监督管理局，是各级政府专门从事食品安全的“抓手”组织协调和依法对重大食品安全调查处理。细细算来有近10个部门可以管理食品安全，因此，一些执法部门画地为牢的做法得到了默许，以为可以简化执法，有利于监管，但事实证明，这是一个隐患重重的选择，长此以往势必会损害政府机关在人民群众心中的威望。

第二，行政执法队伍整体素质不高，对严格执法带来不利影响。部分执法人员法律意识淡薄，在观念和习惯上依然深深地打着“人治”、“权大于一切”的烙印，这些旧意识、旧观念成了一些行政执法人员滥用职权的思想渊源。少数行政执法人员没有经过严格的岗位培训，不熟悉机关的法律法规，对本职工作一知半解，缺乏责任心，在执法中常常出现错裁错 5

判的现象，有的执法人员政治素质较差，个人主义、拜金主义思想泛滥，出现了执法不公甚至徇私枉法、贪赃枉法等问题。

（三）思想观念层面上的问题

第一，人治观念。一些地方的少数领导干部由于受封建特权思想和计划经济思维方式的影响，长官意志比较严重，依法行政的自觉性还不高，甚至还存在“权大于法、权重于法”的错误观念，从而无视法律的规定，处理或解决问题往往忽视法律的严肃性，以言代法、以权压法，滥用职权。如在征用土地的问题上，臵法律、法规于不顾，随便批条子，动辄开口子，结果出现了乱占滥用土地现象，破坏法律的严肃性、权威性。更有习惯于按个人的意志行事，忽视依照法律规定行使权力。行使行政权力的主要特点是命令和服从，无论这些行政行为是否合法，都按个人的意志去执行，如某一行政执法部门依据已过时的红头文件进行处罚，当事人不服提出行政诉讼，结果执法机关败诉，给国家造成了损失。

第二，法律工具主义观念。“传统的法律治民不治官”的观念仍在现行法律规范中有所体现，扭曲了法律的公正性，将法律视为一种人治的工具。如在执法实践中，一些行政执法部门对凡能带来部门利益的条款都能积极地宣传、积极地执行，反之就消极，执行迟缓或根本不执行，这种以自己利益决定对法律法规的实惠主义态度，严重破坏了执法机关公正、廉明的形象，使依法治国方略难以落到实处，甚至在一定程度上受到扭曲。

（四）国经济、民事和刑事等方面的法制建设仍比较落后

第一，立法上重实体轻程序，重事后程序轻事前、事中程序。我国行政立法多只注重解决行政前的实体问题，如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽视对相应程序上的规范，如对行政的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，在有关立法中很少规定。在现有行政程序规范中，多只是涉及监督和救济，如行政监察、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等；而很少规定事前、事中的程序，如行政公开、事前听取相对人意见、向相对人说明理由、作出行政行为过程中举行听证等。

第二，程序概念意识淡薄。不少人认为依法行政只是依照实体法办事，甚至片面认为行政执法只是依照法定职权，对法定程序无关紧要；违反法定职权才是违法，违反法定程序不算违法。这些问题严重地影响依法行政，阻碍国家法治进程。造成有法难依，有法不依。党的十一届三中全会以来，我国制定了不少法律。可以说，一个以宪法为核心的社会主义法律体系框架已基本形成，在社会政治、经济、文化和其他领域已基本做到了有法可依。但我国的法律执行得不是很好，人民群众对一些地区和部门存在的有法不依，执法不严、违法不究的现象反映强烈，不依法行政的现象普遍存在。其原因之一就是不重视行政程序法，可操作性差。以至有法难依，有法不依，法律虚臵。有碍公民行使正当权利。依法行政不仅是对行政机关的要求，也是对公民的要求。然而程序规范的不完善使得公民在行使权利时受到不同程度的限制；对行政机关答复时间没明确规定，使公民不知何时实现其权利；对办理条件不作界定，使公民不知怎样实现其权利。由此可见，公民只有在实体上和程序上的权利才是全面的，才能更好依法行政。影响对行政行为的有效监督，难以实现法律正义。依法行政是法律正义、社会正义的表现，由于在行政管理活动中行政机关是管理者，相对一 7

方是被管理者，行政机关这种法定地位具有我命令你服从的特权性质。在这种强弱不平衡的情况下，保护的重点只能是公民个人，这是正义观念的起码要求。

三、解决依法行政中存在问题的对策

当前，全面推进依法行政已经提上了党和国家重要的议事日程。依法行政中现实存在的问题不仅严重损害法律的严肃性和权威性，而且阻碍了改革开放和社会主义市场经济体制的建立和发展，长此下去将会使改革开放的成果付诸东流，这是一个普遍性的严重问题。要忠实实践“三个代表”重要思想，坚持党的领导，坚持执政为民，必须推进依法行政。为了全面推进依法行政，需从根本上解决现实中依法行政普遍存在的问题，笔者认为，应着重从以下几个方面加以完善。

（一）加强行政立法工作，完善行政法律体系，为依法行政奠定坚实基础。依法行政，只有有法可依，且所依之法是合法的，才能保证依此法实施的行政行为是公正、合法的；只有所依之法是健全的，才能保证对社会各方面的事务进行有效的管理。为此，要抓好以下方面的工作：

第一，依法立法。政府立法要以宪法为依据，切实维护社会主义法制的统一。立法本身也应按一定有序的规则进行，立法者自身也必须受到法律的拘束，而不能随意立法、滥立法。必须依据法定权限，遵循法定程序立法，不得超越法定权限，违反法定程序立法。总之一定要从源头上、制度上解决立法中存在的问题。

第二，加快立法步伐，提高立法质量。我国当前在某些领域仍然存在无法可依或者有法难依的状况。对行政立法上存在的空白之处，要在追求 8

质量和效益的基础上，尽快地加以制定，成熟一部制定一部，以填补其空白。首先要提高立法者素质，其次要防止立法中渗入局部利益和部门利益而影响到法律的普遍性、公正性、全局性，最后在制定新法的同时及时废止、修改或补充旧法。

第三，提高立法的民主化、科学化、规范化，加强法律的可操作性。行政立法民主化的标志是行政立法参与的普遍性，人民利益是最高的法律，法律应该是人民意志的体现，是人民利益的保护工具。立法为了人民，必须依靠人民，坚持群众路线，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三者结合，建立健全专家咨询论证制度、立法征求意见制度，广泛听取意见，特别是要重视人民群众意见，集思广益，多谋善断。法律应该和社会现实生活相适应，要具有科学性，才能提高法律的稳定性和可操作性。

第四，健全各种制度，防止和克服行政立法中“部门利益”倾向。首先，建立“立法回避”制度。行政立法“部门利益”倾向与行政部门直接参与涉及该部门利益的法律草案的起草与制定有关，这种既做“裁判员”又做“运动员”的角色，使得一些法律法规带有部门利益色彩。其次，建立立法公开制度。如果媒体可以公开报道立法机关讨论法规的情况，举行面对公众的听证会，公民通过传媒，发表对正在讨论的法案的各种意见等。最后，建立采纳意见情况的说明制度。

（二）立法不易，执法更难。法律不只是起象征和观赏作用，它必须对社会关系起到调整作用，法律贵在执行。有法不依，等于无法，甚至比无法的影响还要坏，因为它破坏了社会主义法治的尊严和权威。在执法方面主要应做到：

第一，理顺行政执法体制，规范行政执法行为，积极探索新机制。首先，要加快政府职能的转变，将行政执法部门直接经营管理的企业从政府分离出去，按照经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能定位，深化机构改革，划清部门之间的职能权限。其次，要调整行政执法机构及其职能，逐步解决执法职责不清，职能交叉等问题。

第二，提高执法者素质，建设高素质的执法队伍，努力提高执法水平。两千多年前，法家集大成者韩非子有句明言：“国无常强，无常弱，奉法者强，则国强，奉法者弱，则国弱”。各级行政执法部门，要狠抓执法队伍思想建设、组织建设、作风建设，统一思想认识，进行执法人员的思想、法律政策和职业道德教育，开展业务技术轮训，任职前要进行法律知识考试，对考试不合格，不具备执法资格的人员作待岗、转岗处理；政治业务素质差，有严重违法乱纪行为的执法人员，一律调离原岗位。通过上述几方面努力，将增加行政执法人员的危机感、责任感，提高执法队伍整体素质，为提高执法能力奠定坚实的基础。

第三，完善行政监督制度和机制，强化行政行为监督。依法行政的关键是监督，要注意解决行政监督工作中存在的“失之于软、失之于宽、流于形式”问题。要大力推进依法行政，必须建立完善的法律监督体系，对行政执法行为进行有效的监督。要进一步提高对法律监督制度的认识，充分认识没有严格的法律监督的权力，最终将导致权力滥用和腐败。要进行体制改革，完善监督程序。

（三）实行依法行政必须大力培养和增强全民的法治观念，重点是抓好各级领导干部和执法人员的法制观念建设。

第一，摒弃人治思想，树立法治观念。法治和人治是相对立的。人治的观念是法治观念最大的障碍。当前要树立法治观念，必须向党政机关公务员灌输区别于人治的法治观念，确立宪法、法律至上观念。宪法和法律至上是依法治国的关键，是法治的最高体现，离开宪法和法律这一基础，任何的依法行政只是一句空话。培养从官到民都自觉遵守宪法和法律、捍卫宪法和法律、自觉抵制各种违法行为的良好风尚，才是根本性的工作。

第二，不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。领导干部特别是省部级干部居于重要岗位，严格依法行政是全面贯彻执行党的方针、政策和国家法律法规的有力保证，做出决策、处理问题都必须依法进行，不能只是监管他人，更重要的是依法约束自己，依法履行义务。要将依法行政观念切实付诸行动。

在目前的情况下，依法行政、依法治体工作的道路还很漫长，需要长期的坚持和努力，不断地改进方式方法，加强教育，更新观念，完善机制体制，才能更好地提高依法行政效果，从而推动体育事业全面健康地发展。

第五篇：当前我国农家乐存在的问题及对策分析

当前我国农家乐存在的问题及对策分析

曹广明 崔 翔 赵廷阳

(农业部农村社会事业发展中心 北京 邮编: 100125)

摘 要: 我国的“农家乐”经过多年的发展，取得了很大的成绩，已经成为当前我国农村经济新的增长点。

但在成绩的背后，一些问题也日渐暴露出来。这些问题如果不能得到妥善解决，势必影响我国农家乐的健康发

展。为此本文首先梳理了农家乐的概念，进而分析了当前我国农家乐发展中出现的问题，最后提出了相应的对策。

关 键 词: 农家乐;问题;对策

四川省郫县的农科村是我国农家乐旅游的发源地。当地农民利用农村的美丽风光，吸引城市居民来此参观，中午和晚上再为游客提供一餐充满当地特色的农家饭。游客不仅可以感受到自然生态的优美，而且可以体会到当地浓郁的风土文化，使其流连忘返。有条件的旅客，为了进一步体验美妙的乡村生活便寄宿于农户之中，这便是早期农家乐的表现形式。当前我国的农家乐作为农业与旅游业的结合体，作为旅游经济新的增长点已经成为我国旅游业中一道亮丽的风景，但随着其不断的发展，一些地区的农家乐项目，由于缺乏正确的认识和定位，缺乏合理科学的规划，所以在建设和运营中出现了很多问题，并对农村生态环境造成了很大的负面影响。为此，深入研究我国农家乐出现的突出问题，并提出相应的对策具有十分重要的意义［1］。

一、农家乐概念的提出及发展

甄先尧先生在 1993 年，第一次在我国提出农家乐的概念。在今后的 17 年里，在学术界的共同努力下，农家乐的概念不断修正，不断完善。目前，对于农家乐概念的界定，在国内比较认同的是由王兵、杜江、舒象连和张家恩提出的。他们认为“农家乐是以乡野农村的风光、生活和活动为基础的、可以满足旅游者娱乐、求知和回归自然等需求的一种旅游活动，它是众多旅游形式中的一种，是隶属于生态旅游的一种专项旅游形式［2］”。

二、我国农家乐旅游发展中存在的问题

虽然当前我国的农家乐发展形式很好，但由于认识的欠缺和措施的错位，目前农家乐发展中尚存一些问题和不足。

1.生态环境恶化

农家乐旅游从一定意义上来说属于生态旅游的一种，而就生态旅游而言，生态环境的好坏决定着旅游效益的高低。但是，在一些农村部分农家乐的投资者为了提高经济效益，盲目扩大经营规模，并且在建设和运营过程中，对当地的生态环境保护不够重视，个别地区甚至出现了为了取得足够的建设用材，进行大面积的乱砍滥伐，导致水土流失严重，从而使当地的生态环境快速恶化的现象［3］。

2.基础设施滞后

在一些地区由于农家乐的经营主体绝大多数是农民，开发的地点多处于近郊和农村，与城市相比，基础设施相对薄弱，配套设施不完善。在交通通信等基础设施方面，在住宿餐饮等接待设施方面，都存

在着很大的问题和不足。即使在一些基础设施原本较好的地区，由于近年农家乐发展很快，游客数量激增，加快了基础设施的折旧老化速度。同时还有少数经营者认为，农村旅游越土越好，越是环境脏的地方越是返璞归真，这些问题如得不到很好解决，就会在很大程度上制约当地农家乐的发展［4］。

3.人员素质不高

在一些地区，农家乐的投资少、规模小、门槛低，农家乐的从业人员，包括一些管理人员，对于农家乐的经营管理普遍缺乏深刻的认识和理解。这种情况导致了农家乐的管理者在经营过程中往往不能把握全局和谋求长远的发展，各个区域的农家乐在管理上主要是凭管理者的主观意志和感觉在进行自我运作，没有建立起科学的管理方法与管理制度。与此同时，农家乐的从业人员大多缺乏系统有效的培训，这就导致一些地区农家乐的服务水平一直上不去。总之，人员素质不高的问题严重制约着农家乐的长远发展。

4.产品竞争力不强

一些地区由于盲目跟风，一哄而上，缺乏认真的分析与科学的规划。农家乐出现了严重雷同现象，很多经营者对农家乐理解简单，只是将现有的农田果园或养殖场加以美化和修饰，没有挖掘出当地的乡土文化、民俗风情和名胜古迹的内涵。致使旅游产品的内容和形式基本雷同，这种雷同又必然导致农家乐的同质竞争，并最终导致削价竞争现象严重，农家乐的利润空间被迫压缩。

三、我国农家乐旅游发展的对策分析

1.坚持生态文化的理念

所谓生态文化是指人类在经济社会发展的进程中，必须认真处理好整体利益和局部利益，长远利益和当前利益，当代人的利益和后代人的利益的关系，把物质增长与资源持续利用，把技术手段与道德资源的开发都统一起来;把追求人口资源与环境的协调发展作为发展现代农业生产的指导思想。应当说，生态文化是一种先进的文化，他符合新时代的要求，也符合我国当前经济社会发展的需要。把这种思想具体运用到与农业生产密切相关的“农家乐”旅游发展中，可以起到重要的指导作用。顺应当前“绿色旅游”的发展趋势，以生态文化的先进思想指导“农家乐”民俗旅游的发展，注重经济，社会，生态三大效益的有机结合，保持并优化农村的生态环境和人文环境，最终促使农业旅游资源的再生循环，使农业旅游走上可持续发展之路。

2.提高知识性和参与性世纪，休闲度假必将取代观光成为旅游的主题。而让游客能够亲自参与和体验是休闲度假受欢迎的直接原因。“农家乐”作为一种特殊的休闲度假产品，应该高度重视参与性和知识性。让游客参与农事活动，了解农村生活，享受农村乐趣，尤其是家庭的共同劳动，不管是在田间劳动，还是在果园采摘，这些都能使人们在劳动中增长见识，更能促进家人之间的沟通与交流，增进感情。

3.深入挖掘“农家乐”的文化

文化才是“农家乐”的活力源泉。没有文化的内在支撑，再好的“农家乐”也只会是昙花一现。“农家乐”的文化内涵其实很丰富，中华民族几千年来形成的农耕文化、饮食文化和乡土文化，农家的春种秋收、田园野牧、婚嫁习俗等等，都是“农家乐”文化所涵盖的内容。因此，为了保持“农家乐”长期繁荣兴盛，就应该大力加强乡村文化建设，尤其是加强富有地方特色的传统民俗文化的发掘、整理、保护与发展，不断推出更多的文化产品，使之成为“农家乐”的灵魂与品位所在，从而使农家乐真正成为人们尤其是“城里人”心向往之、乐意去之的乡村乐园［5］。

4.组织培训，提高素质

我们知道农家乐扎根于农村，很多地区的农家乐是由农民自身经营和管理的，大多数就业人员也来自于农村，由于自身素质的原因和服务水平有限，容易出现管理水平低下，服务不到位的现象。针对这种现实情况。采取培训的方式提高农家乐管理人员及从业人员的管理水平和服务能力是很有必要的。可以适当利用农闲季节举办培训班，以提高他们的服务技能。通过形式多样的学习，从农家乐行业经营管理的经济规律，到待人接物、迎来送往等方面的实践操作，使服务更加规范，使管理更上水平。

5.统筹规划，形成规模经营和品牌效应

从总体上讲，“农家乐”旅游在我国还处于初级发展阶段，在很多地区呈现出一种小而散的自由发展状态。为此有必要进行科学的统筹规划，使其走上规模经营，有序发展的道路。在这一过程中当地政府应当承担起相应的责任，政府可以制定本地“农家乐”发展的总体规划，积极引导，政策上给予扶持，如优惠贷款，专业培训，并且综

合考虑当地农业、经济、文化、社会、生态、环境等因素，最终形成具有地方特色的“农家乐”品牌。采取切实有力的措施，帮助农户改变分散经营，单打独斗的形式，采取现代化的运作方式，促进“农家 乐”的规模经营，提高当地“农家乐”的综合竞争力，最终形成品牌效应。

参考文献

［1］ 廖军华． 浅析当前我国农家乐旅游的发展［J］． 湖北农业科

学，2009．

［2］ 曹瑞琴． 农家乐的发展及其现状［J］． 甘肃科技，2008，(2)［3］ 朱万． 青海“农家乐”发展及问题探讨［J］． 青海统计，2008． ［4］ 光理丽． 合肥市“农家乐”的调查与思考［J］． 安徽农学通

报，2008，(14)．

［5］ 邓清南，许虹． 四川郫县“农家乐”旅游深度开发的构想［J］． ［6］ 成都电子机械高等专科学校学报，2009．