浅谈当前我国煤矿安全生产存在的问题及对策

第一篇：浅谈当前我国煤矿安全生产存在的问题及对策

浅谈当前我国煤矿安全生产存在的问题及对策

采矿定单10-4

周文峰

摘要：煤矿安全是煤矿生产的主题，是保障煤炭工业持续、快速发展的前提。在生产中要积极推广先进的科学技术和安全设备投入，为职工创造安全、舒适的工作环境，达到安全生产的标准。实现煤矿安全生产是个永恒的话题，只有建立长期有效的安全管理机制，提高煤矿工人的文化素质和安全意识，煤矿安全工作才能步入高层次发展，做到真正的安全生产。

关键词：安全生产

问题

对策建议 一

煤矿安全生产存在的主要问题

1.煤矿职工整体素质较低,影响安全生产

随着用工制度的改革,国有煤矿用工制度出现了正式工、合同工、轮换工、协议工、临时工等并驾齐驱的局面。多种形式用工制度,给安全生产带来了许多不利因素,多层次职工队伍,新老接替不上去,文化程度普遍偏低,特别是占采掘一线70 %以上的协议工、合同工,大部分来自边远山区,不仅文化程度低,而且思想中普遍存在着“挣钱盖房,娶妻养娘”的小农经济思想,只想多干活、多挣钱,临时雇佣观念严重,对安全技术知识的学习积极性不高,因此表现为安全观念淡薄,个体防护意识差,加之矿工收入不高,造成许多合同工、协议工不安心井下工作。其次,煤矿管理干部,特别是区队长班组长这些“兵头将尾”基层管理人员,绝大部分是从积极肯干的生产工人中选拔上来的。他们在生产中能吃苦耐劳,有股蛮干劲头,但安全意识相对较差。他们当中有不少同志的头脑还存在着“煤矿不违章就出不了煤”的错误观念。还有,煤矿职工中许多老工人干活凭经验,靠感觉,有侥幸心理。煤矿《安全规程》、《作业规程》对他们约束不大,可执行,也可不执行。他们中有不少人的观点是“出了煤才能多挣钱,管他违章不违章”。特别是部分青年工人,由于受传统思想影响,认为干煤矿低人一等,不愿上班“, 三天打鱼,两天晒网”,对学技术不专心。有关院校地矿专业招生比例大幅下降，学校“招不进”、企业“分不来”、“留不住”的现象突出，煤矿专业技术人才匮乏。国有煤矿职工大专以上文化程度的技术人员仅占3%左右，地质、采矿、机电、通风与安全专业人才严重不足。小煤矿从业人员绝大多数为农民工，技术人才更为短缺。煤矿安全科研力量分散，产学研结合不紧密，人才流失严重，科研投入严重不足，研发基础设施落后，成果转化率低，安全基础理论、煤与瓦斯突出、瓦斯煤尘爆炸、矿井突水机理及主要灾害预防与控制技术等研究滞后，企业自主创新能力弱，尚未形成完善的煤矿安全科技支撑体系。重生产轻安全,把规程、措施当做开工“护照”

随着煤炭企业走向市场,少数干部和工人产生了重生产、重效益、轻安全的思想,放松了对安全工作的领导与管理,不能正确处理安全与生产、安全与效益、安全与改革的关系。特别是当安全与生产发生矛盾时,不能坚持先安全后生产的原则,有些同志甚至认为产量是硬指标,多出煤才能多挣钱,质量是次指标,安全是软指标。尽管很多煤矿在职工中实行了安全风险抵押制度,但奖惩数额对职工收入影响甚小,对工人收入直接有影响的还是产量、进尺。煤矿质量标准化工作,不能保持在动态情况下的达标,养成了“九天松,一天紧,旬旬弄个合格品”的习惯。对于工作面开工前所要编写、贯彻的《作业程》、《技术措施》等,有些技术人员把其看作“护身符”和“开工护照”,所编规程大而全,针对性、实用性、指导性不强,工人记不住。在《作业规程》贯彻执行上,有些技术人员敷衍了事的念一遍,贯彻落实不到位,导致事故发生。安全机构撤并,安全管理力量消弱

为了生存和自身发展,不少煤炭企业在机构改革中将安全管理机构视为非生产部门而同其它部门合并,有的干脆撤消。对原有的安全管理人员大幅度精减,致使安全管理力量削弱。有的矿安全管理人员身兼数职,既是安监员,又是瓦检员,造成职责不清,监督不力,为事故发生埋下了隐患。由局派驻到矿的安监处与矿安检科合二为一,依附于企业,部分单位受双重领导,在履行职权方面有很多不利因素,人际关系的束缚更为严重,难以充分行使其权力。4 急功近利,短期行为严重,安全投入不足

短期行为严重、单纯追求经济效益、安全投入不足是造成当前煤矿安全生产被动局面的关键问题。究其原因:一是单位及集体、个人承包中短期行为所带来的负效应。具体表现在承包者只顾眼前利益,拼人力,拼设备,重生产,轻安全,“要煤要钱不要命”;生产任务完不成搞得工人只顾忙于生产,(采掘队工人每班工作10h 以上)精力疲惫不堪,致使无暇顾及安生;设备陈旧老化,机械人身事故

经常不断。二是煤炭产销失衡,经济效益上不去,安全技措资金严重短缺,致使在安全投入方面形成一个大的缺口,对安全设施无力更换,从而使事故隐患增加。还有安全技术管理和职工的安全技术培训所需资金,也远远适应不了安全生产的需要。另外,许多承包者招聘工人只讲身体条件,不管人员文化素质,有些煤矿领导认为,市场经济是不管用什么办法,只要把煤出出来就行”,因而增加了安全生产进一步好转的难度。5.地方政府监督严重缺位

煤矿行业虽然已经实现了市场化，符合经济发展大潮，但是完全的市场调节具有很大的盲目性、自发性、滞后性等市场自身无法克服的弱点和缺陷，这就需要政府的宏观调控，而煤矿安全事故频发很大程度上都归咎于地方政府职能的严重缺位，也即是说，政府对煤矿行业的宏观调控的力度不够大，方法不够科学，绩效不够明显。只要政府认真执行安全生产的相关法令，严格煤矿行业的市场准入，对于不具备生产能力和生产条件的生产者不予认可，不准生产，地方政府严格把关，那么不具备安全生产条件的小生产者就没有市场，虽然现在强调许多行业要放开市场准入，但对于关系社会稳定、人民安全和国民经济命脉的重要行业和重要领域政府要高度重视，认真对待，严格准入制度，另一方面，如果政府经常组织检查煤矿安全设施对煤矿安全生产能力和生产条件进行评估，那矿难事故就不会那么容易发生了。但事实表明很多时候政府缺位了，仔细分析一下原因，不外乎有二：⑴不少地方官员自身腐败，对煤矿安全生产的检查只是当作走走过场而已，而且很多的政府公务人员采取各种方式投资入股，官商勾结，事实上充当了煤矿企业的保护伞。(2)不少地方政府错误的政绩观制约了政府职能的有效履行。不少地方政府仍以GDP的增长与否作为行政成效的评价标准，很多地方官员把GDP作为追求的目标，把煤矿企业创造的GDP作为提升晋级的基石，因此甘愿充当煤矿企业的保护伞。对煤矿企业的生产状况，安全状况视而不见，听之任之。即使在事故发生以后，对遇难者家属的慰问和补偿似乎总是“迟来的爱”，因此某些地方政府职能的缺位也是我国煤矿安全生产体系脆弱 和安全事故频发的一个重要原因。

二

我国煤矿安全生产的对策建议

1.加大宏观调控力度，进一步加强安全监督检查

事实上，只要管理者措施得力，监督得法，大多数的矿难是可以避免的或者说大多数矿难的损失是可以控制和被最小化的，因此政府的宏观调控和政策监督是至关重要的。“煤矿资源的不可再生性、煤炭工业的重要性和煤矿生产劳动的极度危险性，都要求政府在可持续煤炭发展中发挥重要作用，承担起义不容辞的公共责任。”

政府要积极推进“科技含量高，经济效益好，资源消耗低，环境污染少，人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路”的进程，加快建立社会主义和谐社会，鼓励吸收社会资本入股以充实大煤矿集团实力，增强我国煤矿行业的核心竞争力，并鼓励大煤矿集团大煤矿企业参与国际竞争，政府对大企业大集团走向世界提供必要的政治、外交支持，通过外交谈判、政治对话等方式争取更广阔的生产基地和新的矿源，政府要适当提高煤矿行业的门槛，不具备安全生产条件的个人和企业不让进入，对安全措施不完善的企业要责令整改，对不具备安全生产能力的企业要坚决取缔，对个别企业胡干乱干的行为要坚决纠正，对违反安全生产法规条令的行为要坚决制止、严厉打击。并且不定时地组织进行抽样调查，对企业的安全设施进行认真检查和评估，并监督和鼓励企业更新生产设备、提高煤矿的安全生产能力。中央财政的转移支付力度，充实地方财力，地方财政增大对煤矿企业的支持力度，增加安全设施建设的投入，提高安全生产水平。此外，“凡事预则立，不预则废”要及早建立煤矿事故预警和预防机制，对可能发生安全事故的重要环节及早预防，认真整改，有备才能无患，事故造成的损失要比安全生产投入和预防预警机制建设投入多得多。同时好要严格贯彻安全生产法规，加大事故惩罚力度，严格执行责任追究制。2004年1月13日，《安全生产许可证条例》开始执行，2005年1月1日新版的《煤矿安全规程》开始实施，加上以前颁布的其他条令，我国的安全生产立法应该是比较完善的，法令即立，重在执行，这些法规必须要严格执行。发生事故后要加大对遇难矿工家属的补偿力度，提高生产者赔偿金额，以督促生产者改进生产技术，加大安全投入，重视安全问题。并且严肃惩治事故责任人，严格责任追究制。2.加快政府自身改革和建设，切实转变政府职能

当政府某些官员自身出现问题并无限滋长时，发生事故已成自然，政府既然在煤矿生产中扮演着重要的角色，那政府自身的改革和建设也成为必然。具体而言，即是要加快政府自身的改革和建设，大力推进反腐败工作进程，杜绝任何形式的贪污腐败行为，政府工作人员和各级干部要树立正确的政绩观，摒弃以GDP增长与否作为各项工作成败得失的评价标准的错误政绩观，同时要切实转变政府职能，建设服务型政府，为煤矿安全生产出谋划策，为煤矿安全生产消除还存在的体制性和机制性障碍，切实做到“该放的不越位，该管的不失位，职能明确不错位，承担责任不缺位”还要运用政府的号召力，建立和逐步完善社会监督和激励机制，鼓励社会舆论监督煤矿生产，让更多的人共同关注和参与支持煤矿生产，对舆论媒体爆光的问题要及早整改和纠正，争取把险情扼杀在萌芽状态。

3.对生产经营和煤矿行业从业人员进行严格的安全知识培训和考核

生产经营者在煤矿生产中扮演着重要的角色，很大程度上起着决定作用，生产者的安全生产意识和自身素质能力如何，直接关系着安全生产能否顺利进行，因此，努力培训和增强生产经营者的安全生产意识是重中之重，对生产经营者进行安全生产培训和安全知识考核是非常必要的。

由于大多数的煤矿从业人员没有专门的生产知识，没有接受高层次的教育，因而普遍缺乏安全生产技能，那么对这部分人进行安全生产技能的培训同样是必需的，使所有的从业人员只有基本上具备了安全生产知识和事故险情发生后逃生自救的能力，具备常规事故的处理能力和临危不乱、遇变不惊的心理承受能力，才能拥有从业资格，准予上岗，这对于解决煤矿安全生产问题和提高煤矿抵御事故能力是行之有效的。

4.加快经济体制改革，抑制经济投资过快增长

经济体制改革是社会主义制度自我完善和社会主义建设的重要步骤，经济过热阻碍社会主义经济持续、健康地发展，自政府采取了稳健的财政政策和稳健的货币政策后，我国经济开始平稳较快发展，物价也渐趋稳定，但传统的经济体制和经济增长模式仍然影响着我国的经济发展，今年，物价可能会反弹，经济发展对能源的需求仍然会持续上升，能源价格也可能会持续上扬，经济对煤矿的影响在今年不仅是存在的，其程度可能会进一步加深，因此经济体制改革还需要进一步深化，着力解除经济发展的体制性和机制性障碍，着重处理好改革发展稳定的关系，加快推进工业化进程，坚持“五个统筹”、“五个坚持”，建立社会经济发展的新的科学的综合评价体系，保持经济平稳增长，努力改善能源利用和供需模式，降低煤矿生产的高额利润，完善能源价格形成机制，缓解供需矛盾。

第二篇：当前吉林煤矿安全生产存在的问题与对策

当前吉林煤矿安全生产存在的问题与对策

——学习实践活动调研报告

吉林煤矿安全监察局常天明

（2008年11月10日）

根据吉林煤监局学习实践科学发展观活动领导小组办公室关于调研阶段安排意见，从11月5号至11月8号，我们对通化矿业集团公司、杉松岗矿业集团公司、白山监察分局等单位就全省煤矿安全生产工作情况进行了专题调研，并向机关有关处室、延边监察分局、辽源监察分局、吉林站及大的煤矿企业发出调查问卷20份。通过问卷和调研，基本了解全省煤矿安全生产状况、存在的突出问题，提出了加强和改进煤矿安全生产工作的意见和建议。

一、吉林省煤矿基本现状

吉林省煤矿自然灾害严重，瓦斯、煤尘、顶板、水、火等自然灾害俱全，在全国96个矿务局中，有16个矿务局被国家确定为重灾局，其中包括我省辽源、通化两个矿业集团。小煤矿多数为开采边角煤和复采区，而且是一个缺煤省。除松源外，长春、吉林、四平、辽源、通化、白山、白城、延边等八个市（州）均有煤矿分布。

现有矿井326 处，生产能力4245万吨。其中，生产能力在120万吨以上矿井9处； 能力在30 万吨至120万吨矿井20处；不足30万吨的 297处。国有重点煤矿共有 4个行政矿区、26处矿井；其中 30万吨以上矿井 20 处，不足 30万吨矿井6处。2007年原煤总产量实际完成3001 万吨；其中，国有重点煤矿完成1579万吨，国有地方煤矿完成452万吨，乡镇集体煤矿完成970万吨。

二、当前煤矿安全生产存在的主要问题

1、煤矿安全生产基础薄弱，井小生产能力低

一是煤矿井型小，按2008年以前的实际产量计算（每年不到3000万吨），平均一个矿不到10万吨，全省的产量不如外省的一个矿。大多数小煤矿整合后能力只能达到4万吨/年。二是煤矿生产工艺落后，机械化程度低。除了辽源、珲春几个大的局外，几乎谈不到什么机械化。多数乡镇煤矿基础条件差，使用木支护，仍在采用已被淘汰的生产支护工艺，技术装备水平落后。例如占全省三分之一产量的白山市多数矿几乎无壁式开采，仅通化矿业集团个别工作面实行机械化开采。使用旧法采煤，工人劳动强度大，安全可靠性差。

2、煤矿职工素质低。

据调查，在我省10万煤矿职工中，具有中专以上文化程度的只有3000人，不到3％。绝大部分是初中以下文化程度，且是采掘工。在中专以上人员中，懂专业技术的又很少。有的矿主要负责人虽经过培训，但实际上仍不具备安全管理资质。根本不懂井下生产、技术、安全管理。

例如白山辖区现有从业人员15850人，高中以上文化程度的仅829人；在乡镇煤矿的5925人中，文盲就有452人，接近10％。杉松岗矿业集团1301名从业人员中，本科毕业只有7人。

3、非法违法生产时有发生。

一是发生在资源整合矿井。主要是资源整合矿井存在观望思想和个别地方对省资源整顿关闭政策理解有偏差，存在畏难情绪，责任不落实，加之部门之间协调不力、审批环节繁琐，导致资源整合工作进度较慢，导致一些整合煤矿非法生产。截至目前，全省101处整合矿井中，只有20多处矿井审批了安全专篇。这些矿井在资源整合过程中违法违规生产现象较为严重。有的整合主体矿井利用原有系统，不能满足整合提高的需要；有的矿井在新采矿许可证未办好、老证过期的情况下仍进行采掘活动；部分改扩建项目不按批准的方案施工，有的煤矿存在着边建设边生产现象；在今年目前为止发生的46起事故中，非法生产就发生一起重大事故，死亡17人。而且整合矿井维修发生事故也不排除有非法生产发生事故的可能。二是部分矿井隐瞒作业地点和事故隐患，存在违规和“三超”现象；例如通化市锟鹏煤矿煤矿安全机构10月28日监察时，打假闭隐瞒作业地点。

4、企业安全生产责任主体不落实。安全投入不足，特别是一些乡镇煤矿，在安全投入上舍不得花钱，技术手段落后，设施设备简陋，防范抵御事故灾害的能力低下；一些企业安全基础管理薄弱，安全生产规章制度不健全、不落实，甚至形同虚设，“三违”现象屡禁不止、熟视无睹；隐患排查治理有的甚至搞形式、走过场，应付检查、自欺欺人。

5、政府监管责任还需进一步落实

从政府监管主体责任落实来看，一是对安全监管工作重视不够，在机构建设、人员配置、执法检查、隐患排查、责任追究等方面还有不到位的地方。一是机构设置不尽合理，工作机制不够理顺。全省7个产煤市州，地方煤矿监管部门有的设在市安监局，有的设在市经委，有的设在市煤炭局。机构设置五花八门，上下不对口、工作侧重点不一致，协调配合难度大，在县区落实也不一致。二是人员、经费、装备不足，专业技术人员匮乏。受编制限制，政府机关行政人员只减不增，所以监管部门缺少煤矿安全生产的采掘、通风、机电、管理等专业人员。像白山市监管局人头费500元/年，经费严重不足，缺乏必要的检测仪器，不能保质保量地完成上级安排的工作任务。基层安监机构相关装备、设备、资金不足等问题就更为突出。三是执法力度不够，安全监管工作压力大。受地方经济发展和软环境治理影响，地方安全监管工作压力很大，执法力度不够。例如，白山市的江源区，煤炭产业对财政的贡献率为70%，关停一个煤矿，涉及到了财政税收、人员就业和安全稳定。而这种水平的煤矿，隐患永远存在，整改也是长期的任务，唯有关停。监管部门日常管理工作压力大，阻力大。如果煤矿存在重大隐患生产，按国务院446号令应责令停产整顿，处50万—200万元罚款，在白山市各县区很难执行，造成煤矿井下隐患长期存在，整改无休无止，不能从根本上解决问题，事故也就频繁发生。

6、煤矿安全监管监察执法效能有待加强

随着责任追究力度的加大，个别监管监察人员存在畏难情绪，加之部门之间协调有一定问题，导致责任不落实的情况。一是个别地方安全监察机构下达的监察意见不同程度地存在着不落实、不反馈或整改不力现象，有抵触情绪；二是个别人认为干的工作越多，可能责任越大；三是部分监管部门对下达的执法行为缺乏必要的督促落实和不好落实的情况，违法违规采掘活动没有得到及时有效制止；四是安全生产联合执法运行机制不协调，效果不理想。尤其是在查处超层越界、假密闭、假工作面以及火工品管理等关键上收效甚微，联合执法没有真正做到“职责明确，责任落实”。对一些比较重大、棘手的问题，有关部门不愿真正触及，甚至以“责任明确、牵头明确”为借口，敷衍塞责，绕道而行。

三、加强和改进煤矿安全生产工作的意见和建议

1、认真贯彻落实科学发展观，解决思想认识和责任不落实的问题党中央、国务院高度重视安全生产。胡锦涛总书记在论述为什么要开展科学发展观学习活动中指出：当前我国发展的总形势是好的，但面临不少突出矛盾和问题，城乡区域，经济社会发展不平衡，劳动就业，安全生产问题，群体事件等这些问题都应该解决。总书记从科学发展观的角度讲到安全生产问题是一个科学发展观的问题。科学发展的核心是以人为本，发展的目的是为了人，发展的动力依靠人，坚持安全发展才是科学发展。要实践落实科学发展观，促进煤矿企业上水平，不能让那些不具备基本安全生产条件的煤矿用煤矿工人的生命去发展，不能不顾子孙后代，不能有地就占，有煤就挖，更不能以牺牲人的生命为代价来换取一时的发展。要用科学发展观指导安全生产工作。针对当前我省煤矿安全生产主要存在的问题，要用科学发展观武装头脑，解决思想认识的问题；解决个别人对科学发展认识不足，存在不思进取，得过且过，官僚主义，以权谋私，缺乏宗旨意识、大局意识、忧患意识和责任意识，作风飘浮、工作不扎实的问题；解决有法不依、执法不严、监管不力、责任不落实等问题，真正把安全生产各项措施落到实处。

2、严把安全生产许可证审批关。目前一个时期正是安全生产许可证换证期，有关部门要充分利用换证的大好机会，对那些不具备安全生产条件的矿井，坚决不能发证；对已经发证但安全条件滑坡的煤矿也要采取措施，使其持续达到办证标准。对达不到标准的，坚决暂扣或吊销安全生产许可证。

3、加大监察执法力度，求真务实、真抓实干，把遏制重特大事故，作为当前安全生产工作的中心任务。党中央、国务院关于安全生产工作的各项要求已经很明确，安全发展才是科学发展。这就要求我们要以人为本，主动出击，遏制重特大事故，坚持安全第一，对人民高度负责的态度，认真履行职责，加大安全监察执法力度，严格执法，秉公执法。对那些存在严重安全隐患的煤矿，该罚的罚，该停的停。对那些以各种名义非法违反生产的煤矿，建议地方政府该关闭的关闭，绝不姑息迁就。对一些影响安全生产的重大问题必须盯住不放，跟踪到底。不能一查了之、留下后患。

4、继续打好瓦斯治理煤矿整顿关闭两个攻坚战

一是贯彻落实瓦斯治理“通风可靠、抽采达标。监控有效、管理到位”16字方针；二是加快推进煤炭资源整合工作进度。规范和简化行政审批手续、程序，对煤矿整合项目审批建立部门联合审批机制或联合审批办公制度，加快推进整合项目顺利实施。

5、深化隐患排查治理，防止走过场。省、市州都要按照国务院关于“隐患治理年”的总体部署和百日督查专项行动要求，立足于治大隐患、防大事故，将隐患排查治理作为一项长期性、经常性的工作，持之以恒地抓下去，确保抓出成效。省有关部门要督促各市州进一步对所辖煤矿开展隐患排查、明确责任，加强监管，督促落实，确保隐患整改到位、“隐患治理年”的各项工作要求落实到位。要把瓦斯治理和防治水作为工作的重点，防止重特大事故的发生，巩固百日督查成果。切实把安全生产各项措施落到实处，防止出现事故反弹，6、变煤矿招工为招生。针对煤矿职工目前状况，煤矿企业应把招工变为招生。煤矿企业应根据企业自身情况，加强安全教育和培训，有针对性将所需人员选送到各类学校进行培训，提高业务技能，更好地适应煤矿工作需要。同时各有关部门也要健全完善煤矿安全技术培训体系，改进培训方法，对管理人员、技术人员和特殊工种作业人员，实行分层次、分类型的强制培训，提高培训效果。加强小煤矿安全技术培训，确保管理和技术人员符合煤矿安全生产相关资质要求，使其逐步提高安全生产技术水平。加强煤矿专业人才的培养和保护。

7、进一步明确安全监察职责，提高安全监管监察效能。

国家虽然在国办79号文明确 “国家监察、地方监管、企业负责”相关职能，但有些工作尚不明确，应出台这方面的细则，进一步规范和明确煤矿安全监管监察工作职责。督促地方政府落实安全监管人员编制、办公设施、经费及必要的装备，确保安全监管职责全面履行到位。规范煤矿安全监察如何监察和定位，特别是对地方政府监督指导怎么开展，推进执法到位和“两个主体责任”的落实。建议国家尽快修改出台煤矿安全监察条例。

第三篇：当前我国企业安全生产管理工作存在问题及对策

当前我国企业安全生产管理工作存在问题及对策

我们结合安全工作法律法规的相关规定，针对目前我国企业安全生产现状，在调查研究的基础上，进行了认真的分析和探讨，提出了企业在安全生产管理过程中存在的一些突出问题及如何做好生产管理工作的对策。

1.企业安全生产现状

安全生产，事关人民群众生命财产安全，国民经济持续健康发展和社会稳定大局。因此，搞好安全生产管理工作，具有十会重要的现实意义。但是，近年来，我国的安全生产形势一直十分严峻，突出表现为伤亡事故多发，死亡人数居高不下。据统计资料分析，最近几年，全国各类事故死亡人数都在10万人以上，企业安全事故每年死亡人数15000人以上。形势严峻的另一个突出表现是职业危害严重。据有关资料统计，全国约有50多万个企业存在不同程度的职业危害。实际接触粉尘、毒物和噪声等职业危害的职工达2500万以上。以尘害为例，目前全国尘肺病患者约1万人。造成事故多发的原因很多，但最重要的是企业负责人依法安全生产经营的意识淡漠，或者不懂法律，或者明知故犯。由于受经济利益驱动，片面追求发展速度忽视甚至放弃安全生产管理，致使一些企业安全生产基础工作薄弱，规章制度松弛，工会的监督作用形同虚设，不具备基本的安全生产条件，安全生产投入严重不足，存在大量事故隐患。据有关部门初步统计，目前仅国有重点煤矿“一通三防”欠帐就高达40多亿元。从业人员在这样没有安全生产保障而又十分恶劣和危险的条件下作业，造成了十分严重的人员伤亡和经济损失。

2.企业安全生产管理过程中存在的问题

目前，我国的安全生产管理工作虽说取得了阶段性成果。但是由于缺乏有效监管，很多企业又正处于改革，改制阶段，企业的安全生产管理工作不可避免地出现很多问题，这些问题主要集中体现在以下几个方面：

（1）部分企业负责人思想上不重视安全生产

在我国市场经济刚刚起步阶段，企业主要负责人（或说是企业法人代表，行政一把手）对安全生产的作用是非常重要的。但是很多企业主要负责人思想上并不重视安全生产，主要表现：一是部分企业老板“要自己的钱，不要别人的命”违法生产经营或者知法犯法，导致事故不断，死伤众多；二是有些企业由于产品对路，适应市场的需要，效益较好，再加上多年没有发生大的事故，对安全存有侥幸心理，认为安全无关紧要；三是地方政府监管不到位。一些地方政府和部门对安全生产不重视，工作不到位。熟视无睹，疏于监管，组织的安全大检查，走马观花。如每年年终组织的安全责任制考核验收，可操作性差，流于形式，容易给企业负责人造成一种错觉。认为安全管理就这么简单，不用创新与投入，就能获得地方安全生产先进单位的荣誉称号。由此可以看出，企业负责人往往只要经济效益和“票子”，忽视甚至不要安全生产，他们没有意识到这是一种严重侵犯人权的违法行为，没有意识到它所产生的法律后果。

（2）安全生产管理机构、人员需要进一步落实

安全生产管理机构、人员的作用是落实国家有关安全生产法律法规，负责日常安全管理工作，它是企业安全生产的重要组织保证。但是，很多企业并未按照规定设立安全生产管理机构，配备安全生产管理人员及对有关管理人员未按照规定进行培训。我们都知道，安全工作既是一项管理工作，同时又是一项技术性很强的工作，它所涉及的内容和领域非常广泛。另外，企业机构合并、人员裁减，安技部门首当其冲，导致安技人员流失严重。

（3）安全生产投入不足，缺乏安全生产保障

企业安排适当资金，用于改善安全设施，更新安全技术装备、器材、仪器、仪表以及其他安全产投入，对于保证企业的安全生产条件达到国家法律、法规，标准规定的要求，非常重要。目前，部分企业建设项目未执行“三同时”审批制度，未进行安全评价和安全认证，留下事故隐患；没有按规定配备必要的劳动防护用品，有的企业采用比价采购的办法，降低成本，导致采购的劳保用品质量低劣；没有参加工伤社会保险，从业人员遭受事故伤害或患职业病无法获得医疗救治、职业康复和经济补偿，有的企业出了工伤事故不进行工伤鉴定，不享受工伤待遇，更严重的是造成工伤或疑拟职业病就解除劳动合同。很多企业缺乏必要的安全获救警示标志，安全设备、特种设备的设计、制造、安装，使用、检测、维修、改造直到报废不符合国家标准或者行业标准；使用的落后工艺、落后设备，安全条件极差，粉尘、噪音超标严重，通风不符合要求，照明很差或不足，从业人员在这样没有安全生产保障的条件下作业导致了伤亡事故和职业病发生率居高不下。

（4）劳动者的文化素质低，缺乏安全自我保护意识

我国劳动者文化和技术素质普遍较低，受教育阶段缺乏安全培训，参加工作又缺乏安全教育，并且大部分劳动者还是在考虑如何赚钱养家糊口的问题，希望多挣一些钱为改善家庭的经济生活而忽视了平安即是福的简单道理。另外，生产安全事故（包括职业病）的发生有很大一部分比例发生在进城的民工身上，他们从农村的环境一下子转换到陌生的工业环境，精神处于紧张状态；有些民工（特别是生产忙时招来的季节工）未经培训就上岗，甚至从事一些特殊作业或者危险作业，缺乏基本的安全生产知识和自我保护意识，存在很多问题：一是违章作业，如工业气瓶在无防震圈、防护帽的情况下，猛摔猛碰，野蛮操作；车工操作时违章戴手套，不戴眼镜比比皆是；更严重的是无证人员从事行车、叉车，喷漆、电焊、电工等特种作业。二是很多劳动者缺乏安全知识和意识，认为佩戴和使用劳动防护用品没有必要，往往不按规定佩戴或者不能正确佩戴和使用劳动防护用品，由此引发的人身伤亡和职业病时有发生。

（5）安全生产责任制不落实，安全生产规章制度形同虚设

安全生产责任制是企业最基本的安全管理制度，是指企业各级、各类人员在安全生产方面应负的责任。安全生产规章制度是企业搞好安全生产，保证其正常运转的重要手段。很多企业对外存在一种错误观点，认为安全制是安全部门的事，是安全管理人员的事，与其他部门和人员没有多大关系；有的企业对安全工作“严不起来，落实不下去”，存在“说起来重要，干起来次要，忙起来不要，出了事故再要”的现象，不出事故，安全部门提出的安全问题也被忙碌的生产所冲淡，引不起领导足够的重视。很多的规章制度不能根据形势的发展变化而及时修订，检查时拿出的规章制度都是十几年前计划经济时代制订的，早已不适应现在企业发展的需要了。有的企业事故隐患整改不力，每次检查时提出的问题，不能认真进行整改，又没有制订生产防范措施，导致事故不断发生。很多企业对外进行承包或租赁，而部分承包单位和个人又不具备安全生产条件或相应的资质。如特种作业人员无证上岗，有毒有害作业人员无安全防护用品，不进行职业健康检查等。

3.安全生产管理工作的对策

针对目前我国的安全生产现状和我国安全生产管理过程中存在的问题，提出如下安全生产管理对策。

（1）加强安全生产法律法规的宣传，加大安全生产执法检查力度

企业发生安全事故，其原因大多是因为违反安全生产法律法规、标准和有关技术规程、规范等人为原因造成的，如生产经营活动的作业场所不符合保证安全生产的规定，设备、设施、工具、器材不符合安全标准、存在缺陷，未按规定配备安全防护用品，未对职工进行安全教育培训，职工缺乏安全生产知识，劳动组织不合理，管理人员违章指挥，职工违章冒险作业等。因此，国家应通过新闻、电视、广播、报刊和网站等各种舆论工具，进一步加大对《安全生产法》和《职业病防治法》等有关安全生产法律法规和实施细则的宣传力度，然后通过执法检查，抓好其各条款的落实工作。避免发生安全事故后，进行调查时，才发现存在很多问题。

（2）加强企业安全管理人员的培训，提高全员安全素质

安全生产工作是企业管理工作中的重要内容，涉及企业生产经营活动的各个方面，必须要由企业“一把手”挂帅领导，统筹协调，负全面责任。企业的主要负责人必须依法履行自己在安全生产方面的职责，做好本单位的安全生产工作，可以安排副职负责人协助主要负责人分管安全生产工作。作为企业的各级管理人员需要了解、规程和国家标准、行业标准，要积极参加安全生产的法律法规培训班，做到依法持证上岗。通过培训，让各极领导干部逐步掌握要求设置的安全技术规程，提高安全素质，杜绝违章指挥，并在企业安全生产决策和投入中表现出决断能力，在安全管理过程中做到有的放矢，提高其工作效率。另外，对普通职工进行有效的安全生产教育是非常重要的，要狠抓班组安全建设、三级安全教育、岗位变换教育和特殊工种作业人员教育，坚持全员安全教育，提高全员安全素质。

（3）加大安全生产投入，提高设备设施本质安全性

我国应建立安全生产的市场准入制度，企业必须具备法律法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，不符合安全生产条件的，不得从事生产经营活动。企业要根据本单位的安全生产状况，组织制定本单位安全生产投入的长远规划和计划，要设立专门的帐户或者科目，专款专用，不得根据生产经营的需要随意挪用安全生产投入资金，并且要定期召开有关安全生产的会议，听取有关职能部门安全生产工作的汇报，对反映的安全问题认真组织研究，制定切实可行的安全措施。

企业必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督教育从业人员按照使用规则佩戴、使用；劳动防护用品，企业必须及时更新。在安全生产中，生产设备及其体系的安全运转是十分重要的。在工伤事故中，因为设备本身不安全导致的工伤事故不在少数，应定期对设备的转动部分、各种安全装置进行检修。购买新设备时，必须同时购买与其配套的安全防护装置，必须对安全设备进行经常性维护、保养、并定期检测，保证正常运转，维护、保养、检测要做好记录，并由有关人员签字。经常组织安全检查，对检查中发现的安全问题或者事故隐患，指定专人负责，并在人、财、物上予以保证，及时消除事故隐患。

（4）改善劳动条件和工作环境，减少伤亡事故和职业病的发生

我国是一个发展中国家，企业职工的劳动条件与发达国家相比相距甚远，而劳动环境的好坏，是导致伤亡事故发生与否的因素之一，我国企业目前安全生产状况甚至影响了我国际形象。改善劳动条件，不但可以减少伤亡事故，大大降低职业病的发生率，而且还可以提高员工对工作的满意度，增加企业凝聚力，从而增加经济效益。因此，企业要按照国家标准、行业标准甚至国际劳工标准的要求，改善劳动条件和工作环境，使劳动者健康、舒适、愉悦地工作，提高企业的劳动生产率。

（5）充分发挥中介服务机构的作用，构筑政府和企业安全生产工作的桥梁

安全生产管理中的许多工作，专业性和技术较强，需要由具有相关的专门知识和丰富经验的人员来完成；为适应社会主义市场经济的要求，要转变思想，改变工作方法，充分发挥安全检测、检验、培训教育、技术咨询与服务、评估、设计等中介机构的作用，做好安全生产技术知识教育，实现职工安全素质的普遍提高；通过安全生产检测、检验体系，确保生产设备设施的安全运行；通过技术咨询与服务体系，实现安全生产工作的专业化、技术化。很多企业缺少具有知识和经验的安全工程技术人员，希望能从社会上的有关中介机构中聘请到所需要的人员为其安全生产工作提供技术服务；而有些企业配备安全生产专门机构和人员会造成经济不合理，可以与中介机构签订安全生产技术服务合同的形式，由中介机构为其提供专业化的安全生产技术服务，提升企业安全生产管理水平。同时，政府也可以组织中介机构的专业人员或者企业安全专家进行安全检查或诊断，掌握企业安全管理状况。

（6）积极参加注册安全工程师培训，认真开展职业安全健康管理体系认证活动

企业的安全工作要靠安全技术人员去做一个企业的安全生产工作开展得怎么样，其安全如何，对于危险源的控制如何，除了与企业主要负责直接相关，安全技术管理人员首先要加强对安全生产专业知识的系统学习。近期，国家安全生产监督管理局和人事部共同发文，开始在我国实行注册安全工程师制度，这一制度的实施无疑将对提高我国安全技术人员的素质起到巨大的作用。企业要积极组织安技人员参加注册安全工程师的培训、考核和注册工作。

随着全球经济迈向一体化，我国加入WTO，企业将越来越多地参与国际市场的竞争，要自由地国际贸易，就应遵守共同的“游戏规则”与时俱进。因此，企业应在包括职业安全健康在内的多方面开展与国际接轨的活动，如果我们不积极开展职业安会健康工作，很多国家和国际组织就把职业安全健康和贸易挂钩，将会以我们的产品不符合安全生卫标准或以我们在劳动者的安全卫生方面投入少为由设置障碍，形成贸易壁垒，从而使我们失去参与国际市场竞争的机会。

职业安全健康管理体系作为一种系统化、程序化、同时具有高度自我约束、自我完善机制的现代安全管理方法和手段，其管理思想最能体现“预防为主，标本兼治”，又具有可操作性和规范性的特点，要求企业建立预防为主，持续改进的管理模式，遵守各项安全生产法律法规。在企业实施职业安全健康管理体系不仅可以强化企业的安全管理，完善企业安全生产的自我约束机制和激励机制，达到保护职工安全与健康的目的，也有利于增强企业的凝聚力和竞争力消除国际贸易壁垒和改善我国企业在职业安全健康领域的国际形象。

（李继华 摹乾波 李星梅）

（安全管理网）

第四篇：我国当前依法行政存在的主要问题及其对策

我国当前依法行政存在的主要问题及其对策

依法治国，建设社会主义法治国家，这是新形势下我国各族人民为之努力奋斗的宏伟目标。要实现这一目标，关键在于全面推进依法行政。依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分和关键，也是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求。能否全面贯彻依法行政，是直接关系到我国法治国家目标能否实现的重要问题。无可否认，经过近些年来的努力，我国的行政法制建设无论在观念上还是在立法、执法、司法等方面，都有了很大的发展，并且逐步走上正轨。然而，随着社会主义市场经济的深入发展，依法行政不断暴露出一些缺陷和不足，还存在着许许多多不尽如人意的地方，这些问题的存在，严重影响了依法行政进程和依法治国目标的实现。因此，研究和解决当前我国依法行政存在的主要问题，对于建设社会主义法治国家具有重要的现实意义。

一、我国依法行政的现状及其存在的主要问题

自党的十一届三中全会以来，我国开始了大规模的立法活动，法制建设特别是行政法制建设取得了很大的成就，依法行政的观念日益深人人心，政府依法行政的状况不断改善，同时进一步加大了立法力度，为依法行政提供了有力的法律保障。20多年来，全国人大及其常委会制定了大量的法律、行政法规和规章，形成了具有中国特色的社会主义法律体系。各省(自治区、直辖市)政府职能迅速转到宏观调控、社会管理和公共服务方面上来，为依法行政提供了有力的保证。

在行政执法方面，逐步走向规范化、制度化，真正做到有法必依。特别是近年来行政执法体制改革取得了显著成效。如，实行收支两条线，罚款与罚没财物全部上缴财政；在行政执法的一些领域，如城市管理等进行了相对集中的行政执法权试点，减少了职责交叉造成的乱执法现象；减少事前审批和发证，加强事后监督检查，加强对违法行为的查处工作；加强行政执法程序的制度建设，推进行政执法行为的规范化；采取考试录用行政执法人员的办法，提高了行政执法人员的思想水平和业务素质等。

在行政执法不断取得进步的同时，行政执法监督体系也不断完善。国家颁布了许多有关行政执法监督方面的法律法规，建立了对行政权力行使的监督、制约机制。在行政机关外部实行人大及其常委会监督、群众监督、司法监督；在行政机关内部，实行审计、监察等专门机关监督、上级对下级监督，还有对抽象行政行为实施监督的法规规章备案制度和对具体行政行为实施监督的行政复议制度以及执法监督检查制度。不少地方还建立了行政执法责任制、错案责任追究制、规范性文件和重大行政行为备案审查制度等行政执法监督制度，开始从不同角度对行政执法予以监督。

然而，我们在肯定行政法制建设取得成绩的同时，不可否认，在现阶段的依法行政活动中还存在着许许多多缺陷和不足，这些问题归结起来主要表现在以下几个方面：

(一)行政立法的不规范和不完善

依法行政的前提和依据是要有健全和完善的行政法律体系。我国目前行政立法还存在不尽如人意的问题：一是行政立法不规范。尽管我国二十多年来制定了大量的行政法规，但行政立法仍然很不规范。在市场经济条件下，要做到依法行政，必须限制行政机关的自我立法，减少地方立法。由于行政立法权在“依法行政”口号下日益膨胀，加上行政立法法治监控机制的残缺，行政立法显露出架空、取代甚至凌驾于法律之上的危险倾向，因而行政法律规范急剧增多；行政法律粗疏，由行政法规、地方法规和规章补充、细化，甚至取而代之，这就难免形成行政执法机关为自己制造执法依据的不正常现象，出现了政府既是市场规则的制定者，同时又是市场中的“运动员”和“裁判员”。二是行政立法不完善。一些领域还没有相应的行政法律、法规来加以调整，致使法律出现了一些空白地带，特别是适应社会主义市场经济迫切需要的一些法律、法规尚未出台，以至于行政机关无法可依、无章可循，严重影响了依法行政。

（二)行政执法机构不健全。职责不清

首先，行政执法机构不健全，行政执法机关设置不完善。有的法律、法规规定应该设立的机构没有设置，不该设置的机构、部门又到处设置，致使行政机构重叠、部门林立，层次过多，而机构臃肿又导致人浮于事、运转不灵，出现工作上互相推诿扯皮、官僚主义以及沉重的财政负担等弊端。其次，行政执法机构之间权限不明，职责不清。在我国的执法体制中，长期存在党政不分、政企不分、权限不分的弊端。行政职能与企业职能合而为一，管理权、经营权与行政处罚权集于一身，这样很难做到自己监督自己和公正执法。这样的后果是，好管的、有利可图的，各执法部门都要争着管，出现行政执法的“密集地带”；不好管的、责任大的、无利可图的，各部门都不去管，互相推诿，出现了行政执法的“空白地带”。(三)缺乏完善的监督机制

权力必须受到监督和控制，否则就会被滥用。目前，我国已初步形成了行政系统内外结合的监督体系，有党的监督、人大监督、司法机关的监督和行政机关内部专门机关以及上下级的监督，还有民主党派、人民群众和新闻媒体的监督。但这些监督却没有发挥强有力的作用，并未真正促使行政主体依法行政，腐败现象依然严重，行政侵权、越权、违法事件时有发生，阻碍了依法治国建设的进程。目前我国行政执法监督方面存在的主要问题有：一是行政监督立法残缺。我国目前还没有一部《行政监督法》及与其配套的法规、规章来统一规范行政监督主体与客体的权利和义务、程序和时效及法律责任，我国一些有关法律法规或笼统缺乏可操作性或职权重叠交叉而使有关监督主体互相推诿，监督不力。二是执法监督机制不尽合理。不少监督部门缺乏应有的独立性，地位低、权力小、权威性差。监督工作未能切实做到经常化、制度化，靠搞突击检查，未建立并认真实行监督责任制，当出现执法违法行为时相互推诿、无人追查。三是社会监督、民主监督的力度不够。人民政协、民主党派、工青妇残等社会团体往往因经费不足、实际法律地位低等原因不能或不敢去行使监督权。在西方被称为“第四种权力”的新闻舆论监督，也因种种原因而不能真正发挥应有的监督职能。

(四)行政执法人员素质低、数量少

法律需要有人去实施、去操作，而依法行政是一项综合性很强的工作，随着社会主义市场经济的发展，行政管理日趋专业化、复杂化，因此对执法人员的要求很高，不仅要具有较强的专业基础知识，而且要有较高的法律素质。目前行政人员的分布极不合理，较高素质的行政人员主要集中在高层行政机关，而基层行政机关的行政人员不仅文化素质低，而且法律意识淡薄。行政人员素质的低下，在执法中往往会出现重视权力和局部利益，忽视执法责任和义务；不依程序执法、随意性大；野蛮执法、滥用职权等问题，严重影响了政府的威信，引起人民群众的强烈不满。另一方面，我国执法人员的数量少，而行政执法范围广、数量大，任务繁重，这也直接影响到行政执法的数量和质量。一些不具备行政执法资格的人员顶岗执法，既严重影响行政执法机关的形象，又增加了执法的成本。特别是一些边远地区，不仅行政执法人员的素质低，而且严重。

(五)依法行政的保障制度不健全

授权不充分是保障不力的重要表现，也是导致权责不对称的重要因素。依法行政的成本应该由国家来解决，不能由行政机关自行解决。而目前的情况是不少执法单位实行“自费执法”，即实行自收自支，以收费和罚没收入作为经费来源，甚至有的地方政府给执法部门分配罚款任务，有些单位将罚款与执法人员收入和奖金挂钩。对行政执法人员的人身保障制度也不健全。在依法行政过程中，行政执法人员遭到人身攻击和人格侮辱的现象时有发生，由于对侵犯执法人员人身权利的违法行为的处罚规定不严格、不具体，以致在很多情况下严重影响了依法行政的顺利开展。

二、全面推进我国依法行政的主要措施

为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，保证依法行政顺利发展和建设法治国家目标的如期实现，必须下苦工夫加快行政管理体制改革，切实解决当前依法行政存在的突出问题，应采取的主要措施是：

(一)加强和完善行政立法，真正做到有法可依

1．加快立法步伐，改变执法依据不完备状况。首先要加快制定和完善适应社会主义市场经济发展需要的法律、法规，把国家的有关政策尽快上升为法律法规，使政策法律化，从而避免因无法可依造成的行政执法职能混乱；其次要改变实施细则滞后、法规不配套的现象；再次要加快制定和完善行政执法本身的法律规范。

2．改进立法工作，增强执法依据的科学性和可操作性。这就要求执法依据的规定要明确、具体、可行，要与改革开放的进程相适应，要处理好职能、权利和义务、责任的关系，加强对违法行为制裁的力度。

(二)改革行政执法体制，为行政执法提供有利条件

我国目前依法行政存在的诸多问题和我国行政执法体制不科学、不合理有很大关系，因此必须从改革行政执法体制人手，建立与社会主义市场经济相适应的科学的行政执法体制。我国行政执法体制问题的核心在于行政执法的机构设置和权力配置，当前迫切需要解决以下问题：

1．明确行政执法主体资格，清理和整顿行政执法机构。健全行政执法体制首要的事情就是要有合理科学的机构设置。第一，行政执法机构设置要从实际出发，因地制宜，无须要求上下对口，整齐划一；第二，规定行政执法机构限额、各级人员编制总额和各部门编制人数，规定机构层次，减少运转环节。对于不具备行政执法主体资格的人员，要坚决将其清理出行政执法队伍；第三，实现行政执法体制的法律化、制度化，真正运用法律手段进行管理，做到有法可依、执法必严、违法必究。

2．调整行政执法权的配置，从横向适当集中行政执法权，从纵向适当分解行政执法权。

(三)完善行政执法监督机制，强化行政执法的监督

1．加强行政机关内部监督。首先，设立相对独立的行政执法监督机构。实行执法与执法监督的职能分离，组建专门的行政执法监督机构。专门监督机构实行垂直领导体制，改变其对同级行政机关的依附地位，使其具有相对的独立性，并且赋予其较高的地位和权威，使监督机关不受同级党政机关及其领导的干扰，独立开展工作。其次，建立和完善行政执法的各种具体制度。包括规范性文件备案审查制度、行政执法错案责任追究制度、行政执法人员资格认证及持证执法制度、行政执法督查制度、行政执法统计制度等。再次，要建设一支高素质的行政执法队伍和行政执法监督队伍。2．强化行政执法的外部监督机制。一是加强和改善人大监督，确保人大监督的权威性。监督一府两院是人大及其常委会的重要职能。可在人大常委会中设立专门负责行政执法监督的机构，为人大监督职能的落实提供组织上的保证，以确保人大监督行政执法工作的经常性和有效性。该机构应对行政执法中的重大个案事项直接进行监督，同时解决各监督主体在行政执法监督中出现的问题。二是强化行政执法的司法监督。要进行司法体制改革，建立自上而下垂直的司法系统，从制度上保证司法机关依法独立、公正地行使审判权和检察权，加大司法机关的监督力度和范围。三是加强舆论监督。要建立完备、合理的新闻法律制度，加快新闻舆论监督方面的立法，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的权威性和实效性。四是加强群众监督。让群众参与领导干部的公选，群众意见应占任免干部决定权的相当分量，多数群众不满意不能任命。

(四)加强依法行政法律制度保障，确保执法人员人身、财产安全

如前所述，授权不充分是保障不力的重要表现之一。授权不充分往往出现下列两种情况：一是国家行政机关在其决定得不到切实执行甚至束手无策时，只有通过其他途径解决，严重地影响了国家行政管理的效率。二是国家行政机关在采取行政强制执法措施时无法可依，往往容易侵犯公民的正当权益，并且国家利益有时也难以得到有效保护，其中突出的表现就是国家应得的收入无法上缴国库。因此，可以通过制定《行政强制法》来解决上述问题。拟制定的《行政强制法》应增加国家行政机关的行政强制执行权限，扩大行政强制执行范围，设立必要的法律监督制度，以利于行政执法主体准确执法。针对我国目前存在的“自费执法”，可以通过加强对行政处罚行为的财政监督和司法监督，尤其是充分发挥各级人大及其常设机构在监督行政执法主体行政处罚中的重要作用。在依法行政过程中还存在另一个突出的问题，就是对行政执法人员的人身、财产保障制度不健全。这就要求加大对威胁行政执法人员人身、财产安全的各种违法犯罪行为的打击力度，使行政执法人员能够放心大胆地投入工作，积极主动地提高依法行政的积极性。(五)强化法制教育。进一步提高依法行政的意识

依法行政的深刻内涵是法律高于行政，具体地说是行政权力要依法设定，即行政组织与职权必须由《宪法》和法律设定。任何行政活动都必须以《宪法》和法律为依据，不能违反、超越《宪法》和法律，或与《宪法》和法律相抵触。行政机关处理行政事务时，必须严格依法进行。行政权的行使不得侵犯或损害公民、组织的合法权益。没有《宪法》和法律的授权，行政机关不得限制、剥夺公民的权利，不得增加公民的特定义务，也不得为任何特定的人设定权利或免除特定的义务。因此，依法行政的本质是要求行政机关培养法律高于行政的行政执法意识。这需要不断加强宣传教育，要将法律知识作为行政机关工作人员考核的重要内容，做到学法日常化、培训制度化、考核经常化。对行政执法人员，尤其是领导干部要坚持不懈地强化严格依法办事的教育，树立法律面前人人平等、行政权受制于法律规定、服务于公共利益的观念。

（六)加强队伍建设，建立高效率高素质的执法队伍

1．要坚持不懈地抓好行政执法人员的政治、思想道德教育，不断增强法治意识，树立法律至上的观念。正确处理好严格行政执法和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权。2．要更新行政执法理念。首先要树立社会主义的人民主权观念。人民是国家的主人，人民的权力高于一切，依法治国就是党领导人民治理国家。人民是依法治国的主体，要把人民群众的根本利益作为依法治国的出发点和归宿，树立社会主义的人民主权观念；其次要大力宣传公民权利本位的思想。现代法治是以制约权力和保障权利为核心，公民是权利的主张者和维护者，国家存在的根本目的就是使公民享有更大限度的个人自由和权利；最后抛弃群众运动式的执法思维。以规范政府行政行为、限制部门权力扩张为核心，充分发挥法律规范性、稳定性等效能，克服政策抽象性、随意性的缺陷，将社会管理、经济调控的活动由政策型向法律型转变。进一步限制、减少并最终取消各种行政执法中的群众运动式的做法，充分赋予并发挥行政职能部门的日常管理和执法的规范性操作的作用。

3．要建立和完善各项业务培训制度，对现在的行政执法人员进行业务知识、法律知识培训，并形成经常化、制度化，以强化行政执法人员依法行政的观念和意识，提高依法行政的自觉性。同时，要对现有的行政执法队伍进行认真整顿，通过民主评议、社会监督、考试考核等方式，把那些不称职、不适应行政执法工作的人员坚决清理出行政执法队伍。要加强和完善行政执法队伍管理的制度建设，录用行政执法人员要严格标准，公平竞争，择优录用，切实把住人口关；打破“平均主义”、“大锅饭”等弊端，形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好竞争机制。

第五篇：当前我国依法行政存在的主要问题和对策

作者：哈尔滨市人民政府行政执法监督局 孙 举

依法行政是现代法制国家政府行使权力时普遍奉行的基本原则，是依法治国的必然要求和根本标志。依法行政使我们的各项管理工作纳入法制化轨道，保证各项工作的有序进行，从而提高工作效率，保障社会稳定，为经济发展创造一个良好的政治环境。但是，当前依法行政方面还存在一些问题，与社会预期相比，与推进依法行政、建设法治政府的要求相比，还有很大差距。如何理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源，并积极提出相应的解决对策，是当前行政法治建设的一项重要课题，也是政府法制工作的一项紧迫的任务。

一、依法行政存在的问题

1、依法行政工作体制不顺畅。推进依法行政，必须构建完善、系统、顺畅的工作体制。目前，我国的依法行政工作的主管部门是各级政府法制机构，它承担着依法行政工作规划的制定和组织实施的重要职责。实践证明，哪个地方、哪个地区政府法制机构建设搞的好，其依法行政也就搞的比较好，社会经济事业的发展也比较顺利。因此，党中央、国务院高度重视政府法制机构的建设，在2001年的党政机构改革中，各级政府法制机构都不同程度的得到了加强。但是，目前我国的依法行政工作体制与依法行政工作的要求还有不相适应的地方。一是“倒三角”的工作体制影响了基层依法行政工作的开展。从机构设置情况看，政府法制机构的设置为国家、省、市、县四级，乡一级政府未设置专门的机构。从人员分配来看，国务院法制机构人员编制为200人，省级法制机构一般为40―70人，地市政府法制机构一般为10―20人，县级法制机构一般4人左右，有的甚至只有2人，多数还是兼职人员。由此可以看出，我国依法行政工作体制呈现出上强下弱的“倒三角”态势，这种状况势必影响基层依法行政工作的开展。二是政府法制机构内部人员结构不尽合理。从知识结构看，目前，政府法制机构的部分工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求。从年龄结构看，尚未在总体上形成梯次的年龄结构。从个人状况看，政府法制机构工作专业性较强，个人发展受限制，一些长期从事政府法制工作的人员得不到提拔重用，不利于调动工作人员的积极性和主动性。三是对“事”不对“人”，影响政府法制机构权威。政府法制对于违法执法人员的处理只有“建议”权而没有直接处理权，严重影响监督效果和政府法制机构的权威，对依法行政工作产生负面影响。

2、依法行政意识树立的不够牢固。依法行政在我国是一个全新的管理理念和管理方式，是带有方向性和全局性的工作，做好依法行政工作就必须使依法行政成为自觉的行为，并使之真正融入到行政管理的各个环节和领域中去。但在现实工作中，一些行政机关的工作人员特别是领导干部对于什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样才能依法行政，还存在模糊的、甚至是错误的认识和作法。有的把依法行政作为一句时髦的口号，喊在嘴上，写在纸上，钉在墙上，却没有落实到行动上；有的把依法行政同经济建设对立起来，一味强调经济发展，以经济建设为借口，制定土政策、土办法，抵制依法行政；有的长官意志严重，习惯于传统的思维方式和工作方法，轻视法律手段重个别处理，轻制度管理重协调解决，遇到问题拍脑袋，决策问题拍胸脯，出了问题拍屁股，导致决策失误；有的片面强调行政相对人应当服从行政机关的管理，重权利轻责任，重利益轻服务；有的唯上、畏上、唯权、畏权，以言代法，以权压法；有的只重视领导的讲话、批示，忽视法律的规范、引导功能，讲话没有准则，办事随心所欲，导致行政执法水平不高；有的得过且过，不思进取，以会议落实会议，以文件落实文件，制定政策、部署工作脱离实际，导致依法行政缺乏具体实际的内容。

3、部分规范性文件不规范。规范性文件是指各级国家行政机关为实施法律，执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。通过制定规范性文件，可以对法律法规起到必要的和有效的执行作用，有利于完善各级政府的行政法制工作，及时解决行政管理过程中出现的新问题，对依法行政起到了积极的推动作用。但是，在规范性文件制定工作中，也暴露出一些突出问题：一是程序不规范。由于一些文件起草单位和个人的程序意识淡薄，有的不按规定上报文件制定项目，有的不遵守文件制定计划，有的未进行充分的调研论证，仅凭上级的文件或者是领导讲话便制定一个规范性文件，有的不经过政府法制机构审核便进入审议程序等等，给规范性文件制定工作造成了一定的混乱，致使一些急需出台文件却迟迟不能出台，使行政管理和行政执法工作陷入被动局面。二是内容不规范。有的内容空洞，缺乏可操作性，虽然设定了禁止条款，却于法无据，造成了禁而不止，禁而无效的尴尬局面，降低了规范性文件的权威；有的严重不负责任，将外地经验和文件原封不动地照抄照搬，没有细化法律法规，没有结合实际，缺乏本地特色，致使规范性文件在本地难以施行；有的文字表述不规范，不准确，不精炼，甚至出现法律常识性错误，致使规范性文件出现歧义，严重影响了规范性文件的正确执行；有的名称不规范。规范性文件一般应采用“规定”、“办法”之类的名称，而一些地市级政府却贯于“条例”、“实施细则”等名称，极易造成误解和混肴；有的实施主体名称表述不一致，在一个规范性文件中，有时是某某行政主管部门，有时是某某局委办，有的还从行业角度出发，编造其他名称，如燃气行业管理部门，供水企业管理部门等，却不直接点明为建设行政主管部门，使人民群众无所适从；有的规范性文件强化部门权利的条款多，提供服务的条款少，强调相对人义务的多，规范行政机关行为的少，出现了不适当强化部门利益，以及部门利益法制化的错误倾向；有的行政机关为获取更多的利益，在规范性文件中违法或者超越职权设立收费、罚款事项，与法律相抵触；有的行政机关为了争权夺利，对同一社会公共事务，竞相出台规范性文件，造成政出多门、相互矛盾，文件“打架”现象，重复执法，多头执法情况屡屡发生，严重损害了人民群众的合法权益；有的审核把关不到位。一些地方的政府法制机构由于人员力量薄弱，对规范性文件的审核把关工作做的不深不细，致使文件粗制滥造；有的屈从于上级领导压力，不敢坚持原则，睁一只眼，闭一只眼，导致出现违法条款。三是备案审查工作不到位。当前较为突出的表现是制而不备以及备而不审，制而不备逃避了上一级政府的监督，备而不审导致监督流于形式；有的地方虽然出台了备案审查的原则要求，却缺乏具体的工作制度和组织机构作保障，使规范性文件的备案审查制度难以落实。

4、行政执法监督力度不强。行政执法监督是指上级人民政府对下级人民政府、各级人民政府对其所属工作部门，上级人民政府工作部门对下级人民政府所属相应工作部门，以及行政机关对其所属工作人员的执法行为进行的监督。行政执法监督是规范行政执法的有效途径，是依法行政的重要保障。行政执法监督一般采取开展行政执法大检查和专项检查，下达行政执法监督检查通知书、法制建议书，法制协调和行政复议等方式。虽然方式方法很多，取得的效果却不明显：一是行政执法监督缺位。集中开展行政执法监督检查的活动数量偏少、范围偏小，有些地方每年仅开展1―2次执法监督检查，有的甚至几年未开展行政执法监督检查活动，而且将主要精力放在城管、规划、公安、建设等大的执法单位，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局，造成依法行政发展水平的不平衡。二是行政执法监督滞后。认为监督就是查错纠偏，忽视事前监督和事中监督这两个最重要的环节，偏重于事后监督，导致违法行为得不到有效预防和控制。三是行政执法监督缺威。由于受各种原因的限制，对于违法行政行为，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，而违法执法者却很少受相应的惩处，不能从根本上解决问题。

5、违法行政问题突出。行政执法是行政机关最主要的职能，是行政机关履行管理社会职能的重要手段，法律、法规能否在实际生活中产生作用，最终要靠行政执法来落实。同时，执法活动直接影响公民、法人和其他组织的权利义务，人民群众往往是通过行政执法来认识和评价政府，认识和评价法律，行政执法是否公正、廉洁，直接关系着政府的威望和法律的权威，关系着依法行政的成败。一是行政执法主体混乱。表现为：行政执法队伍过多、过滥；行政执法权分散；执法主体不合格；部门职能重叠，职能不清，重复执法，多头执法现象严重。二是行政执法“利益化”。目前，多数基层执法队伍经费的主要来源是罚款和收费，而且罚得越多，收的越多，返还的也就越多，使行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重背离。执法就是罚款，执法就是收费已经成为个别执法人员的“准绳”。甚至有些部门从自身利益出发，给每个执法人员下达罚款任务，开展罚款竞赛。一些部门之间有利争着上，无利躲着走，争管辖，争权利，争罚款，争收费。有的对于违法行为不是及时制止，而是任其发展，事后收拾“残局”，有的故意设置“圈套”，引诱行政执法相对人违法，然后施以重罚，陷民于不义。三是执法程序“随意性”。有的在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的颠倒程序，先罚款后定性；有的该适用普通程序的，却适用了简易程序，该适用简易程序的，却适用了普通程序。四是基层执法人员素质偏低。从文化素质看，基层执法人员受过高等教育的仅占10%，大多数为高中学历，甚至是初中、小学学历。从法律素质看，目前，大多数执法人员没有受过法律专业教育培训，缺乏行政执法所必备的法律素质，执法不懂法，随意执法，滥施处罚现象严重。从道德素质看，目前，有个别行政执法人员原属社会无业人员，甚至是违法违纪人员，这些人在执法中“霸气”十足、“匪气”十足，违法执法、野蛮执法严重。

二、存在问题的原因

1、“人治”思想因素。我国是一个有着几千年封建历史的国家，“人治”思想根深蒂固，封建专制意识浓厚，官本位思想、官贵民轻思想、特权思想盛行，这些都是法治的大敌。建国后，我国又长期实行计划经济体制，经济社会关系比较简单，单单依靠方针政策调整就可以维持行政机关的正常运转，在这种情况下，整个社会对法治既谈不上信仰、渴求，更谈不上实行、遵守。一谈到依法行政，首先想到的不是依法治“官”、依法治“权”，而是 “治”民，而且这个“治”往往是鸡蛋里挑骨头式的故意整治，可以说在依法行政中出现的以权压法、以情轻法、贪赃枉法等腐败问题，主要是根深蒂固的封建专制思想、人治思想在作怪。

2、地方和部门保护主义因素。对一些违法的行政行为，有的领导怕影响单位的“形象”、“政绩”，不支持有关监督部门对违法行政行为的查处。一些行政执法机关对涉嫌并可能构成犯罪的案件在认识上存在偏差，加之在执法机制上不够完善，该移送司法机关处理的未及时移送，影响了执法的严肃性。

3、行政执法的监督制约机制不够完善。一是行政机关内部监督力度不够，上下迎合的多，打不开情面。二是外部监督大都流于形式，媒体监督没有放开。三是能够对执法人员起直接监督作用的行政管理相对人，对其享有的权利、司法救济方式以及投诉渠道不甚了解，不会运用法律武器，也不敢投诉。四是一些涉及行政执法的地方规范性文件大多数是由行政执法部门起草的，容易出现强化部门权力和弱化监督制约机制的倾向。

4、对政府法制机构作用认识不够。有的认为法制机构可有可无，设与不设不会影响工作大局，不愿在法制机构建设上下功夫，花力气。有的认为政府法制机构只会按法律框框办事，缺乏灵活性，不会领会领导意图，是“死脑筋”，视为自己行使权利的障碍，不愿让法制机构人员参与重大决策。有的把法制机构当作收拾残局的工具，决策问题不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构限入“两难”境地。有的不关心法制机构工作人员的实际困难，不关心其政治进步，使一些默默无闻、兢兢业业的法制工作人员长期得不到提拔重用，挫伤了其工作积极性。

三、对策

1、加强行政法制宣传教育。一方面，要加强对行政机关工作人员特别是领导干部的宣传教育，促使行政机关工作人员特别是领导干部转变思想观念，清除官本位、特权思想等封建专制意识的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系，权力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念，只有这样，依法行政，严格执法才会有坚实的基础。另一方面，要作好人民群众的法制宣传教育，使人民群众不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增强自觉运用法律武器保护自己合法权益的意识和能力。要变过去的“以教”为中心的“静态”普法为“动态”普法，把普法的单向灌输关系变为双向互动关系。将普法有机地融入群众的生活之中的，在形式上注重趣味性，使“要我学法”逐步转变为“我要学法”，公众才会在接纳法律知识的过程中受到法治思维方式和文化的感染，逐渐地拥有法治精神，改善社会的法治文化氛围。

2、切实加强规范性文件制定工作。规范性文件的不规范，带来的后果是相当严重的，危害是极大的，不仅影响了行政机关的权威、声誉和形象，甚至会激化社会矛盾，危害社会稳定。因此，在规范性文件制定过程中要着力从以下几个方面入手：一是树立现代意识，更新“立法”观念。规范性文件制定工作要贯彻“三个代表”的根本要求，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，不断提高理性层次。要树立以维护市场权力为本位，强化政府服务职能为宗旨的意识，处理好政府与市场、政府与社会的关系。二是从实际出发，科学安排规范性文件制定计划。规范性文件制定工作应当始终立足于同改革发展进程相适应，自觉服从并服务于党和国家的工作大局，解决群众关心的热点、难点问题，处理好及时“跟进”社会实践和适当“超前”的关系。三是加强规范性文件制定调研工作。要下功夫提高调查研究的质量，善于透过现象把握事物的本质和发展趋势，发现和寻找事物的客观的、一般的规律，要立足现实，着眼未来，体现改革精神，对现实中合理的和代表发展趋势的成功经验和做法，要及时予以肯定；对那些不合理的、束缚生产力发展和社会发展的障碍要彻底改革，力求在体制、机制、制度上不断有所创新。四是严格履行法定程序。制定规范性文件必须严格遵循《立法法》的规定，逐步建立和落实规范性文件的起草制度、法制审核制度、集体审议制度、公开发布制度等，通过召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方意见，采纳合理的意见和建议，对于规范性文件中涉及的分歧较大的问题进行沟通和协调，使制定工作步入制度化、程序化、科学化的轨道，确保规范性文件的质量。五是进一步加强备案审查工作。严格执行规范性文件备案审查的有关规定，抓紧建立健全上级政府对下级政府、政府对其所属部门的规章、规范性文件备案工作体制。坚持有件必备、有备必审、有错必纠，把备案工作的重点放到审查上来，对与法律、法规、规章相抵触的，对越权设定行政处罚、行政收费、行政强制的，对违背WTO规则和我国对外承诺，设置地方保护、行业垄断以及制定程序和公布方式不合法、不规范的，政府法制机构要责成制定机关及时修改、或依法予以撤销。积极探索备案审查工作的新路子、新办法，建立健全社会公众对规章和规范性文件监督的机制，建立备案工作责任制和监督机制，保证备案工作顺利实施。

3、进一步加强政府法制机构建设。一是改变“倒三角”的工作体制，加强基层政府法制机构设置。要在乡一级政府设置政府法制机构，使依法行政工作形成完善的工作体制，同时进一步加强地市级以下政府法制机构力量，使地市法制机构人员达到20人以上，县级达到10人，乡级达到3―5人，使“倒三角”为“倒梯形”，进而发展为“正梯形”，为基层依法行政工作提供充分的组织保障。二是对政府法制机构的设置取消“软指标”，制定“硬指标”。科学地制定出一个量化标准，确定政府法制机构的人员配备、领导职数设置、经费保障与当地干部总数、财政收入的比例，使各级地方政府有章可循，有法可依，只有这样，才能使政府法制机构的设置与当地依法行政工作的开展相适应，才能为依法行政构建坚实的组织基础。三是强化政府法制机构权威。目前在依法行政工作应做到，凡市政府常务会议研究经济行政事务，都要求法制办负责人列席；凡市政府拟出台的政策性文件，都应注意听取法制部门的意见；凡市政府制定规范性文件和其他涉法文件，都由法制部门审核把关，凡未经政府法制机构负责人审核签字，涉法文件一律不得提交政府常务会议审议；在行政执法和监督检查方面，由政府法制部门负责统一组织实施；在处理涉法事务时，都由法制部门牵头组织处理或者提出处理意见和建议；以进一步提高政府法制机构的权威。同时在今后的依法行政工作中，要实行下级行政首长向政府法制机构定期报告依法行政工作开展情况的工作制度，对依法行政工作采取一票否决制。四是要进一步改变依法行政工作的体制，使政府法制序列从国务院到地方实行垂直领导，其人事任免、经费保障等直接由上级政府法制机构负责，各级政府法制机构不再是当地政府的工作部门，而是当地政府和部门在依法行政工作方面的领导和监督实施机构，使政府法制机构彻底摆脱地方政府的束缚和干扰，全心全意地开展依法行政工作。

4、切实加强行政执法队伍建设。法律是靠人来执行的，法律秩序是靠人来维持的，没有一支高素质的行政执法队伍，法律的落实就是一句空话，因此，要推进依法行政，就必须高度重视行政执法队伍建设。一是要严把“入口”，要明确规定进入行政执法队伍的条件，并且要逐步提高门槛，在目前的情况下，进入行政执法队伍的人员应至少具有高中以上学历，并可根据情况的发展，要求进入行政执法队伍的人员中须具有全日制大专学历。坚持逢进必考的原则，由人事、法制部门共同组织考试，对新录用的人员采用试用期的方式进行考查，经考查合格的人员，再发给其执法证件，方可从事行政执法活动。二是要疏通“出口”，对于严重违法执法人员，要坚决将其清除出行政执法队伍，从整体上确保行政执法队伍素质。三是抓好对现有行政执法人员的思想教育和职业道德教育，使其牢固树立执法为民的意识，通过开展“文明执法”竞赛，评选“文明执法单位”和“人民满意的执法者”等活动，形成竞争激励机制，弘扬正气，树立行政执法队伍良好的形象，推进依法行政向纵深发展。四是所有行政执法队伍的工作经费由各级财政统一予以保障，其罚没收入也不再返还，使行政机关行使职权与部门经济利益彻底脱钩，从源头克服利益“驱动”。

5、进一步加大行政执法监督力度。一是开展经常性行政执法监督，扩展监督范围，加强事前监督和事中监督，防患于未然。二是积极开展行政执法争议和矛盾的协调，明确执法权限和责任，化解执法矛盾，杜绝多头执法、重复执法和执法打架情况的发生。三是将行政执法监督的对“事”权，扩大到既对“事”又对“人”，将对“人”的“建议权”转变到“直接处理权”，以提高行政执法监督的权威。四是进一步推进行政执法体制改革。根据法律、法规、规章对行政执法职能和要求的调整变化，将行政执法责任及时分解落实到行政执法机构及行政执法岗位。加大对行政执法责任制执行情况的评议考核力度，把人民群众是否满意作为衡量行政机关执法状况的重要标准。五是完善行政执法公示工作，健全相关制度，依法向社会公开主体资格、法定职责、执法依据、执法程序、监督办法；建立行政执法投诉制度，受理人民群众对违法行政行为的投诉，严肃查处违法行政问题，加强对行政机关具体行政执法行为的监督；健全行政执法过错责任追究制度，明确追究的范围和具体程序，通过严格的责任追究，推进行政执法责任制的落实。积极稳妥地开展相对集中行政处罚权工作，解决好多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民以及政执法机构膨胀等问题，提高执法效率和服务水平。