浅谈当前我国农业技术推广存在的问题和对策

第一篇：浅谈当前我国农业技术推广存在的问题和对策

浅谈当前我国农业技术推广存在的问题和对策

摘要：我国是一个农业大国，国民农业要发展、农村产业要繁荣和农民要增收都离不开农业技术推广，而这也是发展我国农村社会经济，以此来充实国民经济的一个重要举措和环节。它也是实现我国农业现代化和规模化的一个重要支撑。因而农业技术推广的效果，将直接对这些环节产生连锁反应。当前我国农业技术推广中仍存在诸多的问题。因此我国的农业相关的部门和人员应该加强农业技术推广理论知识的培训和增强其推广意识。政府部门应加大推广资金力度、和改革与新时期的农业发展不相适应的推广体制、建立和完善现代化的农业技术推广平台和电子化推广渠道、长期稳定的培养和储备高素质的推广人员、整合农村农民及市场反馈的信息，以及农业推广的成果进行分析评估。最后开辟出一条具有当代中国特色的农业发展道路。

关键词：农业技术推广、农业现代化、电子化推广渠道、分析评估

一、引言

农业技术推广的意义

首先，农业的发展需要发达的科学技术和高素质的农民。农业技术推广是以农民为对象，教育为手段，新知识，新技能，新成果为内容的科技教育和和科技扩散活动。它的主要主要意义，一是联系科研、教育和生产的纽带；二是科研成果由潜在生产力转化为现实生产力的桥梁；三是科研成果完善和再创新；四是促进农业技术进步，实现农业现代化的重要手段。搞好农技推广工作对传播新科学、新技术、新技能、新信息，改变农民行为，提高其决策能力，改变生产条件，改善生活环境，增加农民收入，促进农村社会经济发展，提高物质文明与精神文明水平具有重大的现实意义。

二、我国农业技术推广中存在的问题

1.适宜推广的实用新技术成果后继供给力不足

长期以来，人们习惯于从成果的数量较多和平均推广率不高两个方面的现 象分析，认为我国农业科技成果供给充足，并把推广率不高的主要原因归结于推广机制不健全。应该说这种思维是十分偏面的，不仅误导了科研系统对研究方向的定位以及鉴定评审系统对科技成果的界定方法，也阻碍了我国科技成果商品化的进程。

诚然，我国每年产生的农业科技成果，单就数量而言的确不少，但仔细分析这些成果的内涵，适宜推广的实用技术成果(或有效供给成果)却相对较少。

这与计划经济体制下的农业科技成果界定办法有关。即：论证立项→研究与应用活动→验收鉴定→自下而上层层报奖。采用这种方式来肯定科技工作者的劳动成果，其积极意义在于能够使科技创新者在计划经济机制下获得相应的职称、职务或政治、经济利益，从而调动其创新积极性。

这种运作机制的结果有以下三个弊端：

(1)农业应用研究不能以市场为导向，研制生产易于直接应用于生产的实用技术。

(2)自下而上层层报奖的制度，无形中增加了成果的数量，造成成果数量较多的假象。

(3)现有成果进一步推广转化的空间小。

2.农业科技用户的需求欲望高、有效需求力低

我国是一个农业大国，从宏观上分析，我国农业对各式各类农业技术成果的需求量是巨大的、迫切的。但从微观分析和各地的推广实践看，需求欲望仅是潜在的，而真正具有采纳应用科技创新能力的“有效需求”并不高。具体体现在以下三个方面：

第一，现代农业高新技术，特别是无形技术方法类成果的推广应用，要求采用者一般应具备一定的农业基础知识、基本原理和严格的操作技术，而我国现阶段仅有少量科技带头户具备这种能力，多数农民尚不具备。

第二，创新技术的采用需要一定的经济实力，在小规模经营和农业比效益较低及其它负担较多的多重压力之下，农民用户的资金薄弱，仅能采用一些像玉米、水稻杂交新品种，或新饲料等效益显著、见效快的物化类技术成果。而对一些见效慢或投资大的高新技术，仅有采纳的欲望，缺乏购买使用能力。

第三，农民用户急功近利和风险回避意识阻碍着对创新技术的采纳。几千年来的小农生产方式，使很多农民养成了最讲现实、急功近利意识和回避风险的本能。

他们宁愿沿用效益低但比较保险的传统技术，不愿采用那些综合、宏观的，急需当前投资见效又慢的科技创新。如免耕覆盖栽培，现代设施栽培及其退耕还林等耕作制度的采用决策时，往往是风险回避意识战胜采用欲望。

3.政府农业推广工作效率不高

目前我国政府所属的推广机构与网络覆盖全国各地，人员遍及农村各个角落，他们是我国农业推广的主要承担者和实践者，从实际情况来看，推广效率并不理想，主要原因如下： 第一，政府投入的资金不足

政府在农业新技术新成果的推广方面投入的资金不足，是造成政府推广工作效率不高的主要原因。如由于农业资金的不足，便导致农业推广的软件和硬件设施配备不完善。软件是指农业推广人员，政府若没有充足的农业资金，便不能很好的引进优秀专业的农业技术推广人员服务于农业农村。硬件设施指广播站、电视网络的投入等等。这些投入不到位都将会影响到农业技术推广效率的高低。农业推广机构的建设也将会受制约。第二，农业推广机构

现如今的乡镇农业推广机构建设不完善，人员配备不齐全，引进的高学历的农业推广人员也不多。薪资福利待遇相对有待提高。是农村基层很难留住优秀的农推人员的一个原因。如何合理完善农业 推广机构的运作机制和提高机构的办事效率，改善人员配备结构和待遇，是农业推广机构未来需要努力的地方。

第三，提高农推人员的业务素质

如何提高农业技术推广人的业务素质是关乎着农业新技术和新成果的推广效率的高低。所以要不时 的对农业推广人员进行不定期的业务素质扩展培训。对在农推过程中所遇到的推广难题和困难进行汇报总结和讨论。研究制定出一条高效的推广捷径。在一个对农推人员制定一个奖励机制。对那些在农推过程中做的好的人员给予表扬。还有要对推广人员建立一个业务评价体系，对他们实行阶段性的评价打分。以作为年终评定和颁发先进个人的重要依据。

4.与市场相适应的的推广体系未建立

农业的弱质性和我国现阶段的国情决定了农业推广应以政府推广机构为主，其他方式为辅，多种方式相互补充、相互促进的多元化发展格局。应该说通过近几年的改革，这种多元化已略具雏形，但急亟待完善。

第一、高等院校和农业研究院所不仅承担着基础和应用基础研究的重任，而且是应用技术成果的产地(或引进地)，这一特点将随着农业现代化进程的推进愈显突出。市场经济要求“产学研”一体化，国外也有成功经验借鉴。

然而我国高校不太注重理论与实践的结合，各种职务、职称晋升条件不太重视推广实践，一般没有设置固定的推广机构和推广岗位。使高校许多应用成果的推广工作处在一个随意性较大的无序状态，没有规范的体制。

第二、企业推广机构和推广方式亟待完善，近几年来，企业(公司)的推广队伍不断壮大，特别是一些生物农药、生物饲料、生物添加剂及疫苗、兽药类生产企业，均吸纳招聘不少年青大学毕业生作为推销员，他们在全国划区划片建立自己的销售网络，对推广新技术产品起到积极的作用。但存在相当多问题，主要是表现在追求企业利益和服务农民之间的矛盾；在与同行企业竞争中，缺乏合作。与种植业具有较高关联度的企业推广队伍，在信息沟通、技术交流，服务区域等方面，缺乏与政府推广机构的协调。

第三、民间组织推广缺乏活力，我国现有的各类农民协会(研究会)是推广普及农业新技术的一支重要力量。但总体水平较低，在引进技术方面表现出信息不灵，资金无来源等问题。没能与推广机构进行有效的衔接，难以形成专群结合的网络。

5、电子化农业推广渠道不完善

目前在我国农村，当地政府的农业部门为了推广农业新技术和新成果，所采取的传统推广方式一般有这么几种：（1）农业技术推广人员由当地村委会人员带领下，进行上门面对面的交流推广。（2）各个乡镇村建立一个专门为集体的村员培训和学习场所，然后组织相关的农业推广人员在这里为村民进行知识讲座、组织观看农业视频，来达到传递新的农业技术和成果目的，最终帮助其农民兄弟学习和掌握新的农业生产和种植的科学技术。（3）在乡政府或者村委会设置专门的宣传栏或者设立广播站来宣传新的农业技术和成果。（4）政府或者农业公司企业还没有涉及使用有效的电子化农业推广信息推广平台、建立推广渠道，因而不能和农民农户进行有效的信息对接。因此农业推广技术手段还相对比较传统落后。运用先进的科技宣传推广手段还不够，政府没有为农户搭建快捷及有效的电子信息推广渠道和平台。没有培养农民的主观能动学习新农业技术的意识，也没有合理运用当前农业信息的电子化去很好的规避农户所承担的农业风险。这是当前政府部门急需努力改善的局面。

列如，从目前的中国农业推广渠道来看，当地政府农业部门为了将新的农业科技成果和技术传递到农民、农户中去。一般采取的办法是派遣专业的农业技术推广人员走乡串户。他们在当地村委人员的积极配合下对农民挨家挨户的进行农业技术和知识的宣传，但是尽管这种跟农户面对面的传授农业前言信息和对农业科技知识的交流。从其最终农民给我们反馈的结果来看，其收效是甚微的。那么为什么会有这样的结果呢? 针对这样的情况，我想当地政府部门不得不反思自己，是政府推广的不到位还是相关工作没做好等等。本笔者认为，可能是当地的政府忽略了农民兄弟的“主观能动意识”—那就是自我对获取农业新技术和新成果的强烈的渴望。

从上面和当前的情况分析来看，第一，普遍的中农以下人的意识认为靠农业发家致富是很难的。最多只能解决温饱，这个当然是受他们自身的条件和观念的局限。那就是他们本身就没有多余的钱，就算是当地政府给予一定的农业补贴款项，他们也无法燃起对它的激情。就算经营祖祖辈辈的传统农业也是不会饿死的。第二，其实农民、农户还担心的另个问题就是对农业种植的风险的承担。通过走访调查发现，以往的农业技术推广后遗症现象还在。那就是农户种植出来的东西，除了满足自身的需求以外，确很难将多余的换成金钱或者其他的生活相关品。而农业新成果却没能给农户带来实际性的好处，因此这严重的打击了农民参与农业新技术推广的积极性，不仅如此更严重的是农民的“主观能动意识”也渐渐被磨灭。如何规避农业风险和提高农民参与农业技术推广的积极性，这应该是我们当下政府部门和农业推广机构所要面临的问题和亟待解决的问题。

三、面对农业推广存在的难点该如何解决

1、政府部门扮演 推广的宏观主导角色

在我国农业依然是第一产业，并且它在国民经济中扮演相当重要的角色。可以说农业的兴衰将关乎着一国的稳定。如我国政府在面对当前的严峻农产品中的粮油缺口，大部分依然都要依赖于进口。我国每年都要从美国等其他国家进口大量的大豆油，以此来填补国内的粮油市场自产量的不足。如果把它上升到国家战略层面上来，提高我国的农产品的自我供给能力。这是具有国家政治上的意义。那么解决这些问题必须努力提升我国的农业科技水平，依靠高科技的手段来大力发展农业，提高农业经济产量。由最大的农业进口国向农业出口的战略转变。在这个过程中政府必须努力做好以下的主导角色：

第一、政府应该加大对农业的资金扶持力度。应制定拨款专项的农业资金用于农业科技的创新与研发，最终制定一套完善的农业兴邦促稳定的战略发展计划。我国自古以来就是一个人口大国，所以农业问题在我国显得尤为突出。目前我国的国民吃饭问题是已经解绝了。但这还不够，如何让农业在国民经济中发挥更大的作用，创造更大的经济收益，这是未来农业所发展的方向。第二，国家应加大对农业科研院所和国民大学的扶持力度和资金投入。因为这些地方不仅是我国的科技农业的前沿，也是为我国培养后备的农业科技人才。我国未来的长久兴旺的农业发展就得靠他们予以支撑。第三，国家制定相关的促进农业发展的法规政策。因为只有有良好的农业法规及政策作为保障，那么整个农业体系的运转才得以健康的运行。第四，国家应努力开发与农业相关的人力资源。为农业的发展提供永不枯竭动力源泉。第五，国家和政府有关部门应建立电子网络化的渠道，供农民学习农业新科技和新成果。如以县级为单位，政府建立农业网站为农民提供一个学习的平台，有兴趣的人可以时常关注里面的农业动态信息。而国家的农业部门也应当建立一个与农业科技和成果相关的网站，之后再与我国的通信公司合作，经常性的给特定的农民发送相关的农业知识和新科技成果。形成一个手机终端，农民可以随时随地的从上面了解到感兴趣的农业信息。这样做的好处是为未来培养潜在的回乡创业的农民做铺垫打好基础。

2、农业推广机构和推广人员搭建桥梁

农业推广机构和农业推广人员应为政府和农民之间搭起一座桥梁，起到为农户传递先进的农业知识和农业新成果的作用。而这过程中农业推广站和农推人员是那些农户进行农业的活动的后续有力保障，也是先进的农业知识和成果能不能得到很好的应用和实践关键所在。所以优化政府的农业推广机构或者可以先尝试着重新改组政府的这种推广机制实行公司化或者企业化试点模式。实行推广机制的多元化发展，最终的目的就是有利于农业新成果的应用。在一个加大对农业推广人员的自身业务素质的强化，培养高学历的、高素质的、热衷于农业事业的农推人员。

3、农民做好主人公角色积极分享农业新技术和成果

我国当前 应该要做的就是，让那些曾经抛弃土地的农民重新燃起希望，回到他们祖祖辈辈经营的土地上来，走科技农业发展致富的光明大道上来。而当下的农户和农民应该做好主人公，积极投身到学习农业新知识和分享农业新成果当中去。在农村重新开启农业的新天地。让国家为我们研发的农业新成果带来的新福利惠及到每一位农民身上。让国家和政府的农业推广机构及农业推广人员和农民一同携手走出一条具有当代中国特色的农业发展大道。

4、建立一个绩效分析评估体系

建一个对政府和农推机构以及农业推广人员的服务绩效评价体系。政府在服务于农业过程中运用绩效分析评估体系对自我的工作效率进行打分，做的不好的地方要改进和提高。农业推广机构和农推人员的工作如果没有做到位。度可以运用这个评价体系进行自我完善和更行。其最终的目的是将农业技术的推广工作做好，让农民得到实惠让农民变得富裕生活过的更美好。建设一个经济富裕社会和谐的现代化新农村。

四、结语

目前我国的农业发展水平依然很滞后，农业发展状况依然堪忧，农业研发水平和国际农业地位也依然很靠后，所以如何由传统的农业生产大国向现代化的农业产业大国的转变将任重而道远。现如今国家要做的就是，努力振兴国民教育，培养农业创新人才，加大科研和实践力度，推陈出新农业科技成果。做好实验室的科研成果向在市场上有需求价值的转变。

第二篇：我国当前依法行政存在的主要问题及其对策

我国当前依法行政存在的主要问题及其对策

依法治国，建设社会主义法治国家，这是新形势下我国各族人民为之努力奋斗的宏伟目标。要实现这一目标，关键在于全面推进依法行政。依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分和关键，也是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求。能否全面贯彻依法行政，是直接关系到我国法治国家目标能否实现的重要问题。无可否认，经过近些年来的努力，我国的行政法制建设无论在观念上还是在立法、执法、司法等方面，都有了很大的发展，并且逐步走上正轨。然而，随着社会主义市场经济的深入发展，依法行政不断暴露出一些缺陷和不足，还存在着许许多多不尽如人意的地方，这些问题的存在，严重影响了依法行政进程和依法治国目标的实现。因此，研究和解决当前我国依法行政存在的主要问题，对于建设社会主义法治国家具有重要的现实意义。

一、我国依法行政的现状及其存在的主要问题

自党的十一届三中全会以来，我国开始了大规模的立法活动，法制建设特别是行政法制建设取得了很大的成就，依法行政的观念日益深人人心，政府依法行政的状况不断改善，同时进一步加大了立法力度，为依法行政提供了有力的法律保障。20多年来，全国人大及其常委会制定了大量的法律、行政法规和规章，形成了具有中国特色的社会主义法律体系。各省(自治区、直辖市)政府职能迅速转到宏观调控、社会管理和公共服务方面上来，为依法行政提供了有力的保证。

在行政执法方面，逐步走向规范化、制度化，真正做到有法必依。特别是近年来行政执法体制改革取得了显著成效。如，实行收支两条线，罚款与罚没财物全部上缴财政；在行政执法的一些领域，如城市管理等进行了相对集中的行政执法权试点，减少了职责交叉造成的乱执法现象；减少事前审批和发证，加强事后监督检查，加强对违法行为的查处工作；加强行政执法程序的制度建设，推进行政执法行为的规范化；采取考试录用行政执法人员的办法，提高了行政执法人员的思想水平和业务素质等。

在行政执法不断取得进步的同时，行政执法监督体系也不断完善。国家颁布了许多有关行政执法监督方面的法律法规，建立了对行政权力行使的监督、制约机制。在行政机关外部实行人大及其常委会监督、群众监督、司法监督；在行政机关内部，实行审计、监察等专门机关监督、上级对下级监督，还有对抽象行政行为实施监督的法规规章备案制度和对具体行政行为实施监督的行政复议制度以及执法监督检查制度。不少地方还建立了行政执法责任制、错案责任追究制、规范性文件和重大行政行为备案审查制度等行政执法监督制度，开始从不同角度对行政执法予以监督。

然而，我们在肯定行政法制建设取得成绩的同时，不可否认，在现阶段的依法行政活动中还存在着许许多多缺陷和不足，这些问题归结起来主要表现在以下几个方面：

(一)行政立法的不规范和不完善

依法行政的前提和依据是要有健全和完善的行政法律体系。我国目前行政立法还存在不尽如人意的问题：一是行政立法不规范。尽管我国二十多年来制定了大量的行政法规，但行政立法仍然很不规范。在市场经济条件下，要做到依法行政，必须限制行政机关的自我立法，减少地方立法。由于行政立法权在“依法行政”口号下日益膨胀，加上行政立法法治监控机制的残缺，行政立法显露出架空、取代甚至凌驾于法律之上的危险倾向，因而行政法律规范急剧增多；行政法律粗疏，由行政法规、地方法规和规章补充、细化，甚至取而代之，这就难免形成行政执法机关为自己制造执法依据的不正常现象，出现了政府既是市场规则的制定者，同时又是市场中的“运动员”和“裁判员”。二是行政立法不完善。一些领域还没有相应的行政法律、法规来加以调整，致使法律出现了一些空白地带，特别是适应社会主义市场经济迫切需要的一些法律、法规尚未出台，以至于行政机关无法可依、无章可循，严重影响了依法行政。

（二)行政执法机构不健全。职责不清

首先，行政执法机构不健全，行政执法机关设置不完善。有的法律、法规规定应该设立的机构没有设置，不该设置的机构、部门又到处设置，致使行政机构重叠、部门林立，层次过多，而机构臃肿又导致人浮于事、运转不灵，出现工作上互相推诿扯皮、官僚主义以及沉重的财政负担等弊端。其次，行政执法机构之间权限不明，职责不清。在我国的执法体制中，长期存在党政不分、政企不分、权限不分的弊端。行政职能与企业职能合而为一，管理权、经营权与行政处罚权集于一身，这样很难做到自己监督自己和公正执法。这样的后果是，好管的、有利可图的，各执法部门都要争着管，出现行政执法的“密集地带”；不好管的、责任大的、无利可图的，各部门都不去管，互相推诿，出现了行政执法的“空白地带”。(三)缺乏完善的监督机制

权力必须受到监督和控制，否则就会被滥用。目前，我国已初步形成了行政系统内外结合的监督体系，有党的监督、人大监督、司法机关的监督和行政机关内部专门机关以及上下级的监督，还有民主党派、人民群众和新闻媒体的监督。但这些监督却没有发挥强有力的作用，并未真正促使行政主体依法行政，腐败现象依然严重，行政侵权、越权、违法事件时有发生，阻碍了依法治国建设的进程。目前我国行政执法监督方面存在的主要问题有：一是行政监督立法残缺。我国目前还没有一部《行政监督法》及与其配套的法规、规章来统一规范行政监督主体与客体的权利和义务、程序和时效及法律责任，我国一些有关法律法规或笼统缺乏可操作性或职权重叠交叉而使有关监督主体互相推诿，监督不力。二是执法监督机制不尽合理。不少监督部门缺乏应有的独立性，地位低、权力小、权威性差。监督工作未能切实做到经常化、制度化，靠搞突击检查，未建立并认真实行监督责任制，当出现执法违法行为时相互推诿、无人追查。三是社会监督、民主监督的力度不够。人民政协、民主党派、工青妇残等社会团体往往因经费不足、实际法律地位低等原因不能或不敢去行使监督权。在西方被称为“第四种权力”的新闻舆论监督，也因种种原因而不能真正发挥应有的监督职能。

(四)行政执法人员素质低、数量少

法律需要有人去实施、去操作，而依法行政是一项综合性很强的工作，随着社会主义市场经济的发展，行政管理日趋专业化、复杂化，因此对执法人员的要求很高，不仅要具有较强的专业基础知识，而且要有较高的法律素质。目前行政人员的分布极不合理，较高素质的行政人员主要集中在高层行政机关，而基层行政机关的行政人员不仅文化素质低，而且法律意识淡薄。行政人员素质的低下，在执法中往往会出现重视权力和局部利益，忽视执法责任和义务；不依程序执法、随意性大；野蛮执法、滥用职权等问题，严重影响了政府的威信，引起人民群众的强烈不满。另一方面，我国执法人员的数量少，而行政执法范围广、数量大，任务繁重，这也直接影响到行政执法的数量和质量。一些不具备行政执法资格的人员顶岗执法，既严重影响行政执法机关的形象，又增加了执法的成本。特别是一些边远地区，不仅行政执法人员的素质低，而且严重。

(五)依法行政的保障制度不健全

授权不充分是保障不力的重要表现，也是导致权责不对称的重要因素。依法行政的成本应该由国家来解决，不能由行政机关自行解决。而目前的情况是不少执法单位实行“自费执法”，即实行自收自支，以收费和罚没收入作为经费来源，甚至有的地方政府给执法部门分配罚款任务，有些单位将罚款与执法人员收入和奖金挂钩。对行政执法人员的人身保障制度也不健全。在依法行政过程中，行政执法人员遭到人身攻击和人格侮辱的现象时有发生，由于对侵犯执法人员人身权利的违法行为的处罚规定不严格、不具体，以致在很多情况下严重影响了依法行政的顺利开展。

二、全面推进我国依法行政的主要措施

为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，保证依法行政顺利发展和建设法治国家目标的如期实现，必须下苦工夫加快行政管理体制改革，切实解决当前依法行政存在的突出问题，应采取的主要措施是：

(一)加强和完善行政立法，真正做到有法可依

1．加快立法步伐，改变执法依据不完备状况。首先要加快制定和完善适应社会主义市场经济发展需要的法律、法规，把国家的有关政策尽快上升为法律法规，使政策法律化，从而避免因无法可依造成的行政执法职能混乱；其次要改变实施细则滞后、法规不配套的现象；再次要加快制定和完善行政执法本身的法律规范。

2．改进立法工作，增强执法依据的科学性和可操作性。这就要求执法依据的规定要明确、具体、可行，要与改革开放的进程相适应，要处理好职能、权利和义务、责任的关系，加强对违法行为制裁的力度。

(二)改革行政执法体制，为行政执法提供有利条件

我国目前依法行政存在的诸多问题和我国行政执法体制不科学、不合理有很大关系，因此必须从改革行政执法体制人手，建立与社会主义市场经济相适应的科学的行政执法体制。我国行政执法体制问题的核心在于行政执法的机构设置和权力配置，当前迫切需要解决以下问题：

1．明确行政执法主体资格，清理和整顿行政执法机构。健全行政执法体制首要的事情就是要有合理科学的机构设置。第一，行政执法机构设置要从实际出发，因地制宜，无须要求上下对口，整齐划一；第二，规定行政执法机构限额、各级人员编制总额和各部门编制人数，规定机构层次，减少运转环节。对于不具备行政执法主体资格的人员，要坚决将其清理出行政执法队伍；第三，实现行政执法体制的法律化、制度化，真正运用法律手段进行管理，做到有法可依、执法必严、违法必究。

2．调整行政执法权的配置，从横向适当集中行政执法权，从纵向适当分解行政执法权。

(三)完善行政执法监督机制，强化行政执法的监督

1．加强行政机关内部监督。首先，设立相对独立的行政执法监督机构。实行执法与执法监督的职能分离，组建专门的行政执法监督机构。专门监督机构实行垂直领导体制，改变其对同级行政机关的依附地位，使其具有相对的独立性，并且赋予其较高的地位和权威，使监督机关不受同级党政机关及其领导的干扰，独立开展工作。其次，建立和完善行政执法的各种具体制度。包括规范性文件备案审查制度、行政执法错案责任追究制度、行政执法人员资格认证及持证执法制度、行政执法督查制度、行政执法统计制度等。再次，要建设一支高素质的行政执法队伍和行政执法监督队伍。2．强化行政执法的外部监督机制。一是加强和改善人大监督，确保人大监督的权威性。监督一府两院是人大及其常委会的重要职能。可在人大常委会中设立专门负责行政执法监督的机构，为人大监督职能的落实提供组织上的保证，以确保人大监督行政执法工作的经常性和有效性。该机构应对行政执法中的重大个案事项直接进行监督，同时解决各监督主体在行政执法监督中出现的问题。二是强化行政执法的司法监督。要进行司法体制改革，建立自上而下垂直的司法系统，从制度上保证司法机关依法独立、公正地行使审判权和检察权，加大司法机关的监督力度和范围。三是加强舆论监督。要建立完备、合理的新闻法律制度，加快新闻舆论监督方面的立法，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的权威性和实效性。四是加强群众监督。让群众参与领导干部的公选，群众意见应占任免干部决定权的相当分量，多数群众不满意不能任命。

(四)加强依法行政法律制度保障，确保执法人员人身、财产安全

如前所述，授权不充分是保障不力的重要表现之一。授权不充分往往出现下列两种情况：一是国家行政机关在其决定得不到切实执行甚至束手无策时，只有通过其他途径解决，严重地影响了国家行政管理的效率。二是国家行政机关在采取行政强制执法措施时无法可依，往往容易侵犯公民的正当权益，并且国家利益有时也难以得到有效保护，其中突出的表现就是国家应得的收入无法上缴国库。因此，可以通过制定《行政强制法》来解决上述问题。拟制定的《行政强制法》应增加国家行政机关的行政强制执行权限，扩大行政强制执行范围，设立必要的法律监督制度，以利于行政执法主体准确执法。针对我国目前存在的“自费执法”，可以通过加强对行政处罚行为的财政监督和司法监督，尤其是充分发挥各级人大及其常设机构在监督行政执法主体行政处罚中的重要作用。在依法行政过程中还存在另一个突出的问题，就是对行政执法人员的人身、财产保障制度不健全。这就要求加大对威胁行政执法人员人身、财产安全的各种违法犯罪行为的打击力度，使行政执法人员能够放心大胆地投入工作，积极主动地提高依法行政的积极性。(五)强化法制教育。进一步提高依法行政的意识

依法行政的深刻内涵是法律高于行政，具体地说是行政权力要依法设定，即行政组织与职权必须由《宪法》和法律设定。任何行政活动都必须以《宪法》和法律为依据，不能违反、超越《宪法》和法律，或与《宪法》和法律相抵触。行政机关处理行政事务时，必须严格依法进行。行政权的行使不得侵犯或损害公民、组织的合法权益。没有《宪法》和法律的授权，行政机关不得限制、剥夺公民的权利，不得增加公民的特定义务，也不得为任何特定的人设定权利或免除特定的义务。因此，依法行政的本质是要求行政机关培养法律高于行政的行政执法意识。这需要不断加强宣传教育，要将法律知识作为行政机关工作人员考核的重要内容，做到学法日常化、培训制度化、考核经常化。对行政执法人员，尤其是领导干部要坚持不懈地强化严格依法办事的教育，树立法律面前人人平等、行政权受制于法律规定、服务于公共利益的观念。

（六)加强队伍建设，建立高效率高素质的执法队伍

1．要坚持不懈地抓好行政执法人员的政治、思想道德教育，不断增强法治意识，树立法律至上的观念。正确处理好严格行政执法和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权。2．要更新行政执法理念。首先要树立社会主义的人民主权观念。人民是国家的主人，人民的权力高于一切，依法治国就是党领导人民治理国家。人民是依法治国的主体，要把人民群众的根本利益作为依法治国的出发点和归宿，树立社会主义的人民主权观念；其次要大力宣传公民权利本位的思想。现代法治是以制约权力和保障权利为核心，公民是权利的主张者和维护者，国家存在的根本目的就是使公民享有更大限度的个人自由和权利；最后抛弃群众运动式的执法思维。以规范政府行政行为、限制部门权力扩张为核心，充分发挥法律规范性、稳定性等效能，克服政策抽象性、随意性的缺陷，将社会管理、经济调控的活动由政策型向法律型转变。进一步限制、减少并最终取消各种行政执法中的群众运动式的做法，充分赋予并发挥行政职能部门的日常管理和执法的规范性操作的作用。

3．要建立和完善各项业务培训制度，对现在的行政执法人员进行业务知识、法律知识培训，并形成经常化、制度化，以强化行政执法人员依法行政的观念和意识，提高依法行政的自觉性。同时，要对现有的行政执法队伍进行认真整顿，通过民主评议、社会监督、考试考核等方式，把那些不称职、不适应行政执法工作的人员坚决清理出行政执法队伍。要加强和完善行政执法队伍管理的制度建设，录用行政执法人员要严格标准，公平竞争，择优录用，切实把住人口关；打破“平均主义”、“大锅饭”等弊端，形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好竞争机制。

第三篇：当前我国依法行政存在的主要问题和对策

作者：哈尔滨市人民政府行政执法监督局 孙 举

依法行政是现代法制国家政府行使权力时普遍奉行的基本原则，是依法治国的必然要求和根本标志。依法行政使我们的各项管理工作纳入法制化轨道，保证各项工作的有序进行，从而提高工作效率，保障社会稳定，为经济发展创造一个良好的政治环境。但是，当前依法行政方面还存在一些问题，与社会预期相比，与推进依法行政、建设法治政府的要求相比，还有很大差距。如何理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源，并积极提出相应的解决对策，是当前行政法治建设的一项重要课题，也是政府法制工作的一项紧迫的任务。

一、依法行政存在的问题

1、依法行政工作体制不顺畅。推进依法行政，必须构建完善、系统、顺畅的工作体制。目前，我国的依法行政工作的主管部门是各级政府法制机构，它承担着依法行政工作规划的制定和组织实施的重要职责。实践证明，哪个地方、哪个地区政府法制机构建设搞的好，其依法行政也就搞的比较好，社会经济事业的发展也比较顺利。因此，党中央、国务院高度重视政府法制机构的建设，在2001年的党政机构改革中，各级政府法制机构都不同程度的得到了加强。但是，目前我国的依法行政工作体制与依法行政工作的要求还有不相适应的地方。一是“倒三角”的工作体制影响了基层依法行政工作的开展。从机构设置情况看，政府法制机构的设置为国家、省、市、县四级，乡一级政府未设置专门的机构。从人员分配来看，国务院法制机构人员编制为200人，省级法制机构一般为40―70人，地市政府法制机构一般为10―20人，县级法制机构一般4人左右，有的甚至只有2人，多数还是兼职人员。由此可以看出，我国依法行政工作体制呈现出上强下弱的“倒三角”态势，这种状况势必影响基层依法行政工作的开展。二是政府法制机构内部人员结构不尽合理。从知识结构看，目前，政府法制机构的部分工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求。从年龄结构看，尚未在总体上形成梯次的年龄结构。从个人状况看，政府法制机构工作专业性较强，个人发展受限制，一些长期从事政府法制工作的人员得不到提拔重用，不利于调动工作人员的积极性和主动性。三是对“事”不对“人”，影响政府法制机构权威。政府法制对于违法执法人员的处理只有“建议”权而没有直接处理权，严重影响监督效果和政府法制机构的权威，对依法行政工作产生负面影响。

2、依法行政意识树立的不够牢固。依法行政在我国是一个全新的管理理念和管理方式，是带有方向性和全局性的工作，做好依法行政工作就必须使依法行政成为自觉的行为，并使之真正融入到行政管理的各个环节和领域中去。但在现实工作中，一些行政机关的工作人员特别是领导干部对于什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样才能依法行政，还存在模糊的、甚至是错误的认识和作法。有的把依法行政作为一句时髦的口号，喊在嘴上，写在纸上，钉在墙上，却没有落实到行动上；有的把依法行政同经济建设对立起来，一味强调经济发展，以经济建设为借口，制定土政策、土办法，抵制依法行政；有的长官意志严重，习惯于传统的思维方式和工作方法，轻视法律手段重个别处理，轻制度管理重协调解决，遇到问题拍脑袋，决策问题拍胸脯，出了问题拍屁股，导致决策失误；有的片面强调行政相对人应当服从行政机关的管理，重权利轻责任，重利益轻服务；有的唯上、畏上、唯权、畏权，以言代法，以权压法；有的只重视领导的讲话、批示，忽视法律的规范、引导功能，讲话没有准则，办事随心所欲，导致行政执法水平不高；有的得过且过，不思进取，以会议落实会议，以文件落实文件，制定政策、部署工作脱离实际，导致依法行政缺乏具体实际的内容。

3、部分规范性文件不规范。规范性文件是指各级国家行政机关为实施法律，执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。通过制定规范性文件，可以对法律法规起到必要的和有效的执行作用，有利于完善各级政府的行政法制工作，及时解决行政管理过程中出现的新问题，对依法行政起到了积极的推动作用。但是，在规范性文件制定工作中，也暴露出一些突出问题：一是程序不规范。由于一些文件起草单位和个人的程序意识淡薄，有的不按规定上报文件制定项目，有的不遵守文件制定计划，有的未进行充分的调研论证，仅凭上级的文件或者是领导讲话便制定一个规范性文件，有的不经过政府法制机构审核便进入审议程序等等，给规范性文件制定工作造成了一定的混乱，致使一些急需出台文件却迟迟不能出台，使行政管理和行政执法工作陷入被动局面。二是内容不规范。有的内容空洞，缺乏可操作性，虽然设定了禁止条款，却于法无据，造成了禁而不止，禁而无效的尴尬局面，降低了规范性文件的权威；有的严重不负责任，将外地经验和文件原封不动地照抄照搬，没有细化法律法规，没有结合实际，缺乏本地特色，致使规范性文件在本地难以施行；有的文字表述不规范，不准确，不精炼，甚至出现法律常识性错误，致使规范性文件出现歧义，严重影响了规范性文件的正确执行；有的名称不规范。规范性文件一般应采用“规定”、“办法”之类的名称，而一些地市级政府却贯于“条例”、“实施细则”等名称，极易造成误解和混肴；有的实施主体名称表述不一致，在一个规范性文件中，有时是某某行政主管部门，有时是某某局委办，有的还从行业角度出发，编造其他名称，如燃气行业管理部门，供水企业管理部门等，却不直接点明为建设行政主管部门，使人民群众无所适从；有的规范性文件强化部门权利的条款多，提供服务的条款少，强调相对人义务的多，规范行政机关行为的少，出现了不适当强化部门利益，以及部门利益法制化的错误倾向；有的行政机关为获取更多的利益，在规范性文件中违法或者超越职权设立收费、罚款事项，与法律相抵触；有的行政机关为了争权夺利，对同一社会公共事务，竞相出台规范性文件，造成政出多门、相互矛盾，文件“打架”现象，重复执法，多头执法情况屡屡发生，严重损害了人民群众的合法权益；有的审核把关不到位。一些地方的政府法制机构由于人员力量薄弱，对规范性文件的审核把关工作做的不深不细，致使文件粗制滥造；有的屈从于上级领导压力，不敢坚持原则，睁一只眼，闭一只眼，导致出现违法条款。三是备案审查工作不到位。当前较为突出的表现是制而不备以及备而不审，制而不备逃避了上一级政府的监督，备而不审导致监督流于形式；有的地方虽然出台了备案审查的原则要求，却缺乏具体的工作制度和组织机构作保障，使规范性文件的备案审查制度难以落实。

4、行政执法监督力度不强。行政执法监督是指上级人民政府对下级人民政府、各级人民政府对其所属工作部门，上级人民政府工作部门对下级人民政府所属相应工作部门，以及行政机关对其所属工作人员的执法行为进行的监督。行政执法监督是规范行政执法的有效途径，是依法行政的重要保障。行政执法监督一般采取开展行政执法大检查和专项检查，下达行政执法监督检查通知书、法制建议书，法制协调和行政复议等方式。虽然方式方法很多，取得的效果却不明显：一是行政执法监督缺位。集中开展行政执法监督检查的活动数量偏少、范围偏小，有些地方每年仅开展1―2次执法监督检查，有的甚至几年未开展行政执法监督检查活动，而且将主要精力放在城管、规划、公安、建设等大的执法单位，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局，造成依法行政发展水平的不平衡。二是行政执法监督滞后。认为监督就是查错纠偏，忽视事前监督和事中监督这两个最重要的环节，偏重于事后监督，导致违法行为得不到有效预防和控制。三是行政执法监督缺威。由于受各种原因的限制，对于违法行政行为，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，而违法执法者却很少受相应的惩处，不能从根本上解决问题。

5、违法行政问题突出。行政执法是行政机关最主要的职能，是行政机关履行管理社会职能的重要手段，法律、法规能否在实际生活中产生作用，最终要靠行政执法来落实。同时，执法活动直接影响公民、法人和其他组织的权利义务，人民群众往往是通过行政执法来认识和评价政府，认识和评价法律，行政执法是否公正、廉洁，直接关系着政府的威望和法律的权威，关系着依法行政的成败。一是行政执法主体混乱。表现为：行政执法队伍过多、过滥；行政执法权分散；执法主体不合格；部门职能重叠，职能不清，重复执法，多头执法现象严重。二是行政执法“利益化”。目前，多数基层执法队伍经费的主要来源是罚款和收费，而且罚得越多，收的越多，返还的也就越多，使行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重背离。执法就是罚款，执法就是收费已经成为个别执法人员的“准绳”。甚至有些部门从自身利益出发，给每个执法人员下达罚款任务，开展罚款竞赛。一些部门之间有利争着上，无利躲着走，争管辖，争权利，争罚款，争收费。有的对于违法行为不是及时制止，而是任其发展，事后收拾“残局”，有的故意设置“圈套”，引诱行政执法相对人违法，然后施以重罚，陷民于不义。三是执法程序“随意性”。有的在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的颠倒程序，先罚款后定性；有的该适用普通程序的，却适用了简易程序，该适用简易程序的，却适用了普通程序。四是基层执法人员素质偏低。从文化素质看，基层执法人员受过高等教育的仅占10%，大多数为高中学历，甚至是初中、小学学历。从法律素质看，目前，大多数执法人员没有受过法律专业教育培训，缺乏行政执法所必备的法律素质，执法不懂法，随意执法，滥施处罚现象严重。从道德素质看，目前，有个别行政执法人员原属社会无业人员，甚至是违法违纪人员，这些人在执法中“霸气”十足、“匪气”十足，违法执法、野蛮执法严重。

二、存在问题的原因

1、“人治”思想因素。我国是一个有着几千年封建历史的国家，“人治”思想根深蒂固，封建专制意识浓厚，官本位思想、官贵民轻思想、特权思想盛行，这些都是法治的大敌。建国后，我国又长期实行计划经济体制，经济社会关系比较简单，单单依靠方针政策调整就可以维持行政机关的正常运转，在这种情况下，整个社会对法治既谈不上信仰、渴求，更谈不上实行、遵守。一谈到依法行政，首先想到的不是依法治“官”、依法治“权”，而是 “治”民，而且这个“治”往往是鸡蛋里挑骨头式的故意整治，可以说在依法行政中出现的以权压法、以情轻法、贪赃枉法等腐败问题，主要是根深蒂固的封建专制思想、人治思想在作怪。

2、地方和部门保护主义因素。对一些违法的行政行为，有的领导怕影响单位的“形象”、“政绩”，不支持有关监督部门对违法行政行为的查处。一些行政执法机关对涉嫌并可能构成犯罪的案件在认识上存在偏差，加之在执法机制上不够完善，该移送司法机关处理的未及时移送，影响了执法的严肃性。

3、行政执法的监督制约机制不够完善。一是行政机关内部监督力度不够，上下迎合的多，打不开情面。二是外部监督大都流于形式，媒体监督没有放开。三是能够对执法人员起直接监督作用的行政管理相对人，对其享有的权利、司法救济方式以及投诉渠道不甚了解，不会运用法律武器，也不敢投诉。四是一些涉及行政执法的地方规范性文件大多数是由行政执法部门起草的，容易出现强化部门权力和弱化监督制约机制的倾向。

4、对政府法制机构作用认识不够。有的认为法制机构可有可无，设与不设不会影响工作大局，不愿在法制机构建设上下功夫，花力气。有的认为政府法制机构只会按法律框框办事，缺乏灵活性，不会领会领导意图，是“死脑筋”，视为自己行使权利的障碍，不愿让法制机构人员参与重大决策。有的把法制机构当作收拾残局的工具，决策问题不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构限入“两难”境地。有的不关心法制机构工作人员的实际困难，不关心其政治进步，使一些默默无闻、兢兢业业的法制工作人员长期得不到提拔重用，挫伤了其工作积极性。

三、对策

1、加强行政法制宣传教育。一方面，要加强对行政机关工作人员特别是领导干部的宣传教育，促使行政机关工作人员特别是领导干部转变思想观念，清除官本位、特权思想等封建专制意识的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系，权力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念，只有这样，依法行政，严格执法才会有坚实的基础。另一方面，要作好人民群众的法制宣传教育，使人民群众不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增强自觉运用法律武器保护自己合法权益的意识和能力。要变过去的“以教”为中心的“静态”普法为“动态”普法，把普法的单向灌输关系变为双向互动关系。将普法有机地融入群众的生活之中的，在形式上注重趣味性，使“要我学法”逐步转变为“我要学法”，公众才会在接纳法律知识的过程中受到法治思维方式和文化的感染，逐渐地拥有法治精神，改善社会的法治文化氛围。

2、切实加强规范性文件制定工作。规范性文件的不规范，带来的后果是相当严重的，危害是极大的，不仅影响了行政机关的权威、声誉和形象，甚至会激化社会矛盾，危害社会稳定。因此，在规范性文件制定过程中要着力从以下几个方面入手：一是树立现代意识，更新“立法”观念。规范性文件制定工作要贯彻“三个代表”的根本要求，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，不断提高理性层次。要树立以维护市场权力为本位，强化政府服务职能为宗旨的意识，处理好政府与市场、政府与社会的关系。二是从实际出发，科学安排规范性文件制定计划。规范性文件制定工作应当始终立足于同改革发展进程相适应，自觉服从并服务于党和国家的工作大局，解决群众关心的热点、难点问题，处理好及时“跟进”社会实践和适当“超前”的关系。三是加强规范性文件制定调研工作。要下功夫提高调查研究的质量，善于透过现象把握事物的本质和发展趋势，发现和寻找事物的客观的、一般的规律，要立足现实，着眼未来，体现改革精神，对现实中合理的和代表发展趋势的成功经验和做法，要及时予以肯定；对那些不合理的、束缚生产力发展和社会发展的障碍要彻底改革，力求在体制、机制、制度上不断有所创新。四是严格履行法定程序。制定规范性文件必须严格遵循《立法法》的规定，逐步建立和落实规范性文件的起草制度、法制审核制度、集体审议制度、公开发布制度等，通过召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方意见，采纳合理的意见和建议，对于规范性文件中涉及的分歧较大的问题进行沟通和协调，使制定工作步入制度化、程序化、科学化的轨道，确保规范性文件的质量。五是进一步加强备案审查工作。严格执行规范性文件备案审查的有关规定，抓紧建立健全上级政府对下级政府、政府对其所属部门的规章、规范性文件备案工作体制。坚持有件必备、有备必审、有错必纠，把备案工作的重点放到审查上来，对与法律、法规、规章相抵触的，对越权设定行政处罚、行政收费、行政强制的，对违背WTO规则和我国对外承诺，设置地方保护、行业垄断以及制定程序和公布方式不合法、不规范的，政府法制机构要责成制定机关及时修改、或依法予以撤销。积极探索备案审查工作的新路子、新办法，建立健全社会公众对规章和规范性文件监督的机制，建立备案工作责任制和监督机制，保证备案工作顺利实施。

3、进一步加强政府法制机构建设。一是改变“倒三角”的工作体制，加强基层政府法制机构设置。要在乡一级政府设置政府法制机构，使依法行政工作形成完善的工作体制，同时进一步加强地市级以下政府法制机构力量，使地市法制机构人员达到20人以上，县级达到10人，乡级达到3―5人，使“倒三角”为“倒梯形”，进而发展为“正梯形”，为基层依法行政工作提供充分的组织保障。二是对政府法制机构的设置取消“软指标”，制定“硬指标”。科学地制定出一个量化标准，确定政府法制机构的人员配备、领导职数设置、经费保障与当地干部总数、财政收入的比例，使各级地方政府有章可循，有法可依，只有这样，才能使政府法制机构的设置与当地依法行政工作的开展相适应，才能为依法行政构建坚实的组织基础。三是强化政府法制机构权威。目前在依法行政工作应做到，凡市政府常务会议研究经济行政事务，都要求法制办负责人列席；凡市政府拟出台的政策性文件，都应注意听取法制部门的意见；凡市政府制定规范性文件和其他涉法文件，都由法制部门审核把关，凡未经政府法制机构负责人审核签字，涉法文件一律不得提交政府常务会议审议；在行政执法和监督检查方面，由政府法制部门负责统一组织实施；在处理涉法事务时，都由法制部门牵头组织处理或者提出处理意见和建议；以进一步提高政府法制机构的权威。同时在今后的依法行政工作中，要实行下级行政首长向政府法制机构定期报告依法行政工作开展情况的工作制度，对依法行政工作采取一票否决制。四是要进一步改变依法行政工作的体制，使政府法制序列从国务院到地方实行垂直领导，其人事任免、经费保障等直接由上级政府法制机构负责，各级政府法制机构不再是当地政府的工作部门，而是当地政府和部门在依法行政工作方面的领导和监督实施机构，使政府法制机构彻底摆脱地方政府的束缚和干扰，全心全意地开展依法行政工作。

4、切实加强行政执法队伍建设。法律是靠人来执行的，法律秩序是靠人来维持的，没有一支高素质的行政执法队伍，法律的落实就是一句空话，因此，要推进依法行政，就必须高度重视行政执法队伍建设。一是要严把“入口”，要明确规定进入行政执法队伍的条件，并且要逐步提高门槛，在目前的情况下，进入行政执法队伍的人员应至少具有高中以上学历，并可根据情况的发展，要求进入行政执法队伍的人员中须具有全日制大专学历。坚持逢进必考的原则，由人事、法制部门共同组织考试，对新录用的人员采用试用期的方式进行考查，经考查合格的人员，再发给其执法证件，方可从事行政执法活动。二是要疏通“出口”，对于严重违法执法人员，要坚决将其清除出行政执法队伍，从整体上确保行政执法队伍素质。三是抓好对现有行政执法人员的思想教育和职业道德教育，使其牢固树立执法为民的意识，通过开展“文明执法”竞赛，评选“文明执法单位”和“人民满意的执法者”等活动，形成竞争激励机制，弘扬正气，树立行政执法队伍良好的形象，推进依法行政向纵深发展。四是所有行政执法队伍的工作经费由各级财政统一予以保障，其罚没收入也不再返还，使行政机关行使职权与部门经济利益彻底脱钩，从源头克服利益“驱动”。

5、进一步加大行政执法监督力度。一是开展经常性行政执法监督，扩展监督范围，加强事前监督和事中监督，防患于未然。二是积极开展行政执法争议和矛盾的协调，明确执法权限和责任，化解执法矛盾，杜绝多头执法、重复执法和执法打架情况的发生。三是将行政执法监督的对“事”权，扩大到既对“事”又对“人”，将对“人”的“建议权”转变到“直接处理权”，以提高行政执法监督的权威。四是进一步推进行政执法体制改革。根据法律、法规、规章对行政执法职能和要求的调整变化，将行政执法责任及时分解落实到行政执法机构及行政执法岗位。加大对行政执法责任制执行情况的评议考核力度，把人民群众是否满意作为衡量行政机关执法状况的重要标准。五是完善行政执法公示工作，健全相关制度，依法向社会公开主体资格、法定职责、执法依据、执法程序、监督办法；建立行政执法投诉制度，受理人民群众对违法行政行为的投诉，严肃查处违法行政问题，加强对行政机关具体行政执法行为的监督；健全行政执法过错责任追究制度，明确追究的范围和具体程序，通过严格的责任追究，推进行政执法责任制的落实。积极稳妥地开展相对集中行政处罚权工作，解决好多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民以及政执法机构膨胀等问题，提高执法效率和服务水平。

第四篇：当前我国社会保障存在的问题及对策

当前我国社会保障存在的问题及对策

内容摘要 党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会，其中要务之一就是建立健全社会主义保障体系，当前我国的社会保障体系还不很健全，社会保障制度还不够完善，许多重要问题未取得共识，改革任务仍十分艰巨。最突出的问题主要表现在覆盖面窄，缴费率高；收不抵支，资金缺口大；多头管理、政出多门；责任不清、财政支持不够;城乡差别较大等方面。如何切实建立一个符合中国国情的社会保障体系，是需要我们认真探讨的问题。

关键词 当前 社会保障 问题 对策

我国社会保障实践是一种转型过程中的实践，承担了许多本不应该由其制度本身承担的功能。因此，在现阶段对我国社会保障制度的设计理论进行反思和调整，笔者认为尤显必要。本文将提出我国社会保障实践存在的主要问题，分析社会保障改革面临的新困境，最后对用和谐社会理论指导我国社会保障制度设计给出对策建议，以期对变化中的我国社会保障改革实践有所裨益。

一、我国社会保障实践存在的主要问题

社会保障制度是一国经济社会发展的‚稳压器‛，社会保障制度已经成为我国建设和谐社会的重要内容。我国从1949年着手建立新型社会保障制度以来，经历了创建、发展、瘫痪和改革四个阶段的曲折前进，目前已初步建立以‚三条保障线‛和养老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城镇社会保障体系；农村社会保障事业也已取得较大进展，救灾救济制度、农村五保供养、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农村医疗救助制度等初步展开，我国社会保障体制改革已经取得了显著的成绩。但是，在社会保障事业发展的同时，我国社会保障实践还存在着一些亟待解决的问题，主要表现在以下六个方面：

1、覆盖面小、存在‚绿岛效应‛

社会保障本质上要求能够覆盖到社会全体人员，如果社会上只有一部分人得到某个方面的保障，就会产生在社会保障理论上称为‚绿岛效应‛的社会现象。而事实上我国社会保障不仅覆盖面窄，而且覆盖方式不合理。据统计，2003年年底，全国参加养老保险的社会成员约1.5亿人；全国领取失业保险金的只有440万人，仅占登记失业人员(770万人)的57%；医疗保险的参保职工不到7000万人，参保退休人员不到2500万人，都大大低于实际应参保人数(刘湘毅，2005)；而农村养老保险的覆盖范围甚至还由1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈现逐年降低的趋势。被征地农民和农民工是个庞大的群体，不仅绝对数很大，而且每年的增量也很大；据估计，目前被征地农民有4000万人，每年的增量约为200万人左右，农民工已超过1亿人，每年增量保守估计也有400万人左右。面对规模庞大的这一特殊 群体，社保改革和发展凸现制度创新与储备严重不足(高书生，2005)。因此，我国社会保障覆盖面还比较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。与覆盖率偏低并存的是覆盖方式的不合理，以养老保险为例，享有养老保障的那部分职工领取的实际养老金占了工资水平的80%-90%，因此其总体处于低覆盖、高替代的状况(魏杰等，2006)。

2、有效性不足、保障水平低

社会保障体系的基本目标在于实现对需求者的有效保障，而我国社会保障水平过低制约了这一目标的实现。我国对远期的社会保障力度进行了限制，按计划养老金目标替代率将从80%左右最终降至58.8%，医疗保险待遇从90%左右降至60%左右。失业保险等也存在着有效性不足的问题。在最低生活保障方面，虽然2002年底城镇居民受助人口由1999年的266万人增加到2065万人，但因保障水平低，部分相对贫困的城镇居民实际上需要帮助而得不到充分的帮助；而在农村养老保险方面，对于1995年40岁的人来说，按人均每年150元的交费水平，且按当时复利12%累计计息，至60岁退休后每月只能领取养老金额15元，这一保障力度显然过低，不利于达到社会保障体系的有效性要求。

3、多头管理、政出多门

目前，我国社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，未能形成统一的管理体制。如养老保障问题，国企 职工归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。由于众多机构共同行使社会保险职能，容易造成多头管理、各自为政的局面，既缺乏宏观协调、缺少综合平衡，又加大了管理成本，阻碍了社会保障改革进程。同时，社会保障的社会化程度偏低，社会保障事项一直由政府部门承管，社会保障基金的筹集、支付、运营由政府部门经办，还谈不上按经济规律办事，也还未实行真正的社会化管理。另外，社会保障基础管理水平落后，统计数据虚假，容易导致决策失误。

4、责任不清、财政支持不够

鉴于社会保障的公共或半公共性质，加大财政对社会保障的资金投入成为建立公共财政体制的重要内容。但是我国财政对社会保障事业的投入力度显然不够。目前我国社会保障收支的缺口也越来越大，特别是养老保险空账运行情况严重，根据财政部公布的相关数据，到2004年底，全国养老保险空账达到7000亿元以上。如果空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金的支付危机。个人账户的做实，取决于‚老人‛和‚中人‛账户的资金来源。由于‚老人‛和‚中人‛在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。社会保障改革中所遇到的资金不足问题，并非是真正的资金不足，是责任不清、财政并未真正到位等造成的。

5、立法滞后、体系不健全

社会保障制度是国家社会经济制度的重要组成部分，必须有一整套法律法规加以规范，用法律来对社会保障所涉及的各种关系进行调整。我国社会保障法律体系不健全，缺少依法行政和有效监督机制。虽然我国的《社会保障法》已经出炉，但与之配套的实施细则至今仍未出台，这样就影响了社会保障体系的进一步完善和实施。缺乏法律的依据和基础，人们无法准确把握国家在这种制度中所承担的责任和个人可以期望的安全值，政府和民间也无从进行合理分工并充分发挥各自的积极性。

6、基金监管不到位、运用低效

与财政投入不足并存的是社会保险基金高缴费率与低收缴率并存、各级政府社会保障财政责任模糊、社会保障资金预算软约束、社会保险基金保值增值不理想四大突出难题。而且，目前我国参与社会保障基金管理的部门有多个，如财政、民政、劳动、人事部门等等，各部门对基金的管理渠道衔接不够紧密，对基金的管理不够专业、对基金使用的监管不到位，造成了社会保障基金集中和使用过程中管理混乱的局面。同时，由于社会保障基金的管理过于分散，造成社会保障基金的增值速度极为缓慢，增值率很低，有的地方甚至发生社保资金被贪污、挪用或盲目投资放贷，致使资金无法收回，造成社会保障基金的 极大损失，社保基金的安全性得不到保证，也阻碍了我国社会保障事业的健康发展。2006年9月，审计署对29个省区市和5个计划单列市2005年三项保险基金的管理使用情况进行了审计，结果发现违规问题金额达到了71.35亿元(其中1999年以前发生的有23.47亿元，2000年以来发生的有47.88亿元)。

二、我国社会保障改革面临的新形势

我国社会保障体系建设是典型的‚旧城改造‛工程，虽然我国总体上还处在前工业化发展阶段，却面临着比西方后工业化国家还要优厚的保险福利制度的改革任务；而且，社会保障改革还面临如下严峻的新形势：

1、就业问题

就业问题是长期困扰我国经济和社会发展的基本问题，无论对个人还是家庭，就业是避免贫困和清除依赖的可靠途径，就业是社会保障的基础。近几年中国就业格局变化明显，非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主渠道，大量劳动者以灵活方式就业，传统的以单位为对象的社保制度显然不能适应这种分散化、流动性强的就业格局。

2、社会问题

尽管有人认为‚在人口老龄化问题上所出现的‘一边倒’和过分夸大的倾向，继而对社保改革产生误导，不得不引起重视和反思‛、‚中国人口老龄化并不可怕‛(高中生，2005)，但老龄化是基金财务危机的主要因素，我国的老龄化速度比西 方国家更为严重却是不争的事实。我国60岁以上人口占总人口比重已超过10%，按国际通行标准已进入老龄化社会。我国还是一个发展中国家，老龄化提前到来，即是人们常说的‚未富先老‛。预计到本世纪30年代，我国老龄化将达到高峰，城镇养老负担系数将大幅增加，医疗费用也会随之加重。

3、迁移人口问题

有资料显示，由农业向非农业转化的人口已达7000万。未来十几年，我国城镇化率将以每年1个百分点的速度提高，必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧完善农民工和被征地农民的社会保障办法，建立城乡衔接的社会保障制度。

4、区域差别问题

我国先后经历沿海经济发展战略、西部大开发、东北老工业基地改造和中部崛起战略，实际上反映的是我国社会经济发展的地区差异，而这种区域差别是决定社会保障管理方式的主要客观因素。在地区发展不平衡的情形下，国家出台统一的社会保障政策更会遭遇地区发展不平衡的挑战，从而对社会保障制度一体化构成重大阻碍。

5、经济全球化进程问题

在加入世贸组织和参与全球化进程的条件下，社会保障制度自身的稳定性与采用社会保障措施来维系这个社会的稳定性面临着重大的挑战。我国养老保险基金制的选择和个人账户实账制的推行，有可能因资本市场的全球化而受到影响。

三、用和谐社会理论指导我国社会保障制度设计

在我国大力建设社会主义和谐社会的今天，社会保障制度设计更应该以和谐社会理论做指导，系统、规范、周到地设计我国社会保障制度的保障目标，认真结合我国的社会保障国情，努力扩大保障范围，丰富社会保障的结构内容，动态设计社会保障的推动进程，切实保障基金安全并提高运用效率。

1、设定多元化、兼顾社会与经济的保障目标

多元化目标，是指在设计社会保障制度时，既不能仅把其当作一种经济制度来对待，又不能过分强调社保改革为国企改革服务，把社保改革搞成‚闭环系统‛。从人类社会的发展进程及社会保障的产生与发展进程出发，这种制度从非正式制度安排的各种慈善事业到各国的正式制度安排，其发展变迁在很大程度上是起于慈悲、止于正义，也是为了维护社会稳定、矫正‚市场失灵‛、实现经济社会的协调发展。我国已经进入一个非常复杂的、不确定因素甚多且不太稳定的时代。社会保障的发展目标，应当是成为全体国民走向共同富裕的重要路径，并在维护经济社会的持续发展中实现自身的持续发展。其发挥作用主要表现在：社会目标，促进社会风尚、伦理道德水平的提高，‚仓禀实，而知礼仪；衣食足，而知荣辱。‛适度的社会保障水平，使社会成员都能生存无忧、衣食无虞，应成为一个重要的设计指标。经济目标，表现在既使经济增长保持一定的速度，又能促进各种结构的协调发展，充分发挥其调节杠杆 的作用。政治目标，主要是保持社会的稳定，平衡各个阶层的利益。

总之，我国社会保障设计理论的目标定位应是兼顾社会性目标与经济性目标；以社会安全稳定为主，以经济效率为辅；公平优先，兼顾效率。

2、体现社会保障制度设计的中国特色主要应考虑：(1)国有企业因素。国有企业的关键问题在于失业人员的安臵与处理，必须考虑到国有企业职工的积累性贡献与社会保障的欠账问题，这是体现社会公平、保持社会稳定的关键。

(2)城乡差别因素。城乡差别的核心是‚三农‛问题。农业的发展、农村的兴旺、农民的富裕是衡量我国现代化的关键指标，社会保障制度可以在这方面发挥其应有的作用。

(3)迁移人口因素。根据目前我国人口流动加快的趋势，预计今后20年，农村向城镇转移的人口量将可能达到3.3亿人，另外高层次人才的流动将进一步增多和加快，解决好这一群体的社会保障问题，将有利于促进劳动力特别是人才在全国的流动，有利于我国现代化建设及和谐社会的形成。

(4)计划生育因素。我国的计划生育政策为社会保障制度的推行出了一个大难题：养老问题。不远的将来，老人社会的沉重负担是每一个社会保障理论工作者、政府管理者都必须面对的问题。

(5)传统保障因素。传统保障是一种以家庭保障为核心与重 点，辅之以邻里(社区)互助与亲友接济。其特色是在向人们提供一定物质保障的同时，往往还起着精神慰藉、情感保障的功能。后者对人们顺利地度过生命波折期(年老、患病和伤残等)，起着不可忽视的作用。应当根据经济社会发展水平的变化，探索传统保障与现代保障的具体灵活结合模式，通过有效舆论措施强化对民族优势保障传统的宣传，使之成为现代社会保障的有效补充。

(6)地域差异因素。应该充分考虑到沿海与内地、东部与西部、老工业基地与新兴产业区的经济差异，从而设计出合理的社会保障体制，促进地区结构的协调发展。

3、坚持一元化标准，努力扩大保障范围和覆盖面

所谓一元标准，即在全国各个地域、各种经济成分、各类经济差别地区、各个权力范围内，实行统一的社会保障标准。标准的统一表现在：

(1)城市与农村统一。对全体公民实行平等的‚国民待遇‛，有步骤、有计划地打破城乡藩篱，不再对占全国人中2/3的农民进行歧视性的制度安排，否则我们永远只是‚城市社会保障‛，而不是真正意义上的‚全国社会保障‛。就目前而言，在一些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键是要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件，以吸引更多的参加者，待条件成熟后，逐渐从自愿保险向强制保险过渡。在经济欠发达地 区，还是应当以传统的养老模式为主，继续实行农村五保户供应制度，同时强化家庭养老的功能，达到一定经济条件后再实行养老金计划。

(2)居民与迁移人口统一。要分批分步骤地将流动人口吸纳进城镇社会保障体系，参与养老、医疗、失业、工伤、生育、低保等社会保障体系。同时，也要考虑到这一群体流动性相对较强的特点，要保证已进入城镇社保系统的流动人员账户的全国可转移性，使他们始终处于社会保障体系之中。

(3)沿海与内地统一。沿海与内地在改革和发展过程中形成的经济差距，既有政策的原因，也有天然资源的原因，如果因此而拉开二者的社会保障水平差距，将无法促进国民经济的协调发展，进一步拉大二者之间的结构性差距。

(4)中央与地方统一。中央与地方的保障水平差距，当中央水平比地方高时，客观上损害了中央政府的形象；而当中央水平低于地方时，又会弱化中央的调控能力。

(5)公有与非公经济主体统一。一方面，公有制企业的社会保障费用缴纳率低下，另一方面在支出时又以高于非公经济退休人员的水平发放。这一经济成分歧视政策给社会稳定留下了隐患。

4、丰富社会保障结构和资金筹集、实现方式

为弥补社会保障资金的不足，政府不仅应当充分调动民间的资源以供社会保障之用，而且应将非政府组织尤其是民间社 会公益组织看成是政府在社会保障领域中的合作伙伴。政府主管部门应主动寻求资金来源多元化，发挥社会资金的力量，以填补各项社保基金中空账运行形成的空洞，逐步降低社保基金运行中的巨大风险。相对于我国的社会保障发展水平，商业保险更是十分滞后，已经从某种程度上延缓了社会保障事业的发展。因此，今后体系的设计应考虑到社会保障与商业保险的协调和相互促进，将商业保险的功能还给商业保险，通过商业保险补充社会保障功能的不足。也可以争取联合国或其他国际组织的贷款和援助建立教育、医疗卫生、就业培训等社会保障项目，甚至可以吸引国际保险基金进入国内市场，通过多渠道融资来建设我国社会保障体系。同时，政府可积极倡导社会捐助，设立各种公益性机构推动社会捐助事业的发展，对于企业的社会捐助活动给予政策优惠，以进一步充实社会保障基金，改善目前单位负担过重的状况，实现社会保障资金负担比例的合理分配。

社会保障制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金。政府要将社会保障作为一项长久的制度安排，国家财政就要由现在的半到位发展为真正全面到位，包括中央财政要将社会保障投入增长机制固定比例化，地方财政要由不承担或少承担社会保障责任发展到财权与事权及社会保障责任的统一。应当采取多种方式充实社会保障基金，例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国 有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，可以考虑开征财产税、遗产税等；发行用于社会保障的专项国债等。通过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任，对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴，以推动农村养老保障制度的实施；对于不具备实行养老金计划条件的，国家应加大社会救济的力度，以保障农民基本生存权的实现。

5、动态设计社会保障推动进程

所谓动态设计，是指整个体系的设计应具有相当的前瞻性与适应度，针对不同的经济发展时期制定不同的社会保障措施。我国在经济发展水平不高、管理能力和技术支持手段薄弱的条件下，建设一个完善的社会保障体系需要一个艰苦的长期过程，这个过程大概需要30--50年，必须由近及远，由点到面，先易后难，逐步推进。在不同经济体制的过渡期，为保持社会的稳定，可以考虑采取混合制的社会保障体制、推行半积累半现收现付制支付。在经济的发展期，可以提倡效率优先、兼顾公平，采用供款基准制的社会保障体制、推行现收现付制支付。在经济的平衡期，考虑到收入差距的拉大，为促进社会公平，可设计受益基准制的社会保障体制、推行完全基金制，充分发挥社 会保障的再分配功能。

6、加强基金监管，提高运用效率

社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范，特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金的行为。在社会保障基金的管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性的前提下，应当尽可能地使社会保障基金增值。要实现安全和效率的目标，需要加强对社会保障基金的预、决算管理，每年的社保收支预算和决算须报同级人民代表大会批准。各级各部门之间社保资金管理渠道要保持紧密衔接和通畅，对资金的管理应选择专业水平强、政治思想素质高的人员，同时必须要有严密健全的资金监管机制，对资金的收入应一律上缴当地财政部门，设立专账，每一项支出要有逐级审批，对于通过各级社保经办机构在银行设立的社会保障基金专户，由经办机构负责专门发放与管理，确保专款专用和基金的保值增值，提高资金使用效益；通过规范的制度来监督社会保障资金的管理和使用，严格实行‚收支两条线‛管理，防止挤占挪用，确保资金的安全。同时需要对社会保障基金进行投资运作，可以采取信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上成为相对独立的财产。此外，应当采取组合投资的模式进行投资，降低风险，确保社会保障基金的安全和效率。

当前我国社会保障存在的问题及对策

指导教师: 姓 名:魏宇雨 专 业: 日 期:2009年12月15

第五篇：我国当前依法行政存在的主要问题及其对策

我国当前依法行政存在的主要问题及其对策

摘要：依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分和关键，也是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求。然而，当前我国依法行政仍然存在着这样那样的问题，严重影响了依法行政进程和依法治国目标的实现。因此，必须采取积极有效措施研究和解决这些问题，保证依法行政落到实处，保证依法治国，建设社会主义法治国家目标如期实现。

关键词：依法行政；存在问题；研究；对策

依法治国，建设社会主义法治国家，这是新形势下我国各族人民为之努力奋斗的宏伟目标。要实现这一目标，关键在于全面推进依法行政。依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分和关键，也是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求。能否全面贯彻依法行政，是直接关系到我国法治国家目标能否实现的重要问题。无可否认，经过近些年来的努力，我国的行政法制建设无论在观念上还是在立法、执法、司法等方面，都有了很大的发展，并且逐步走上正轨。然而，随着社会主义市场经济的深入发展，依法行政不断暴露出一些缺陷和不足，还存在着许许多多不尽如人意的地方，这些问题的存在，严重影响了依法行政进程和依法治国目标的实现。因此，研究和解决当前我国依法行政存在的主要问题，对于建设社会主义法治国家具有重要的现实意义。

一、我国依法行政的现状及其存在的主要问题

自党的十一届三中全会以来，我国开始了大规模的立法活动，法制建设特别是行政法制建设取得了很大的成就，依法行政的观念日益深人人心，政府依法行政的状况不断改善，同时进一步加大了立法力度，为依法行政提供了有力的法律保障。20多年来，全国人大及其常委会制定了大量的法律、行政法规和规章，形成了具有中国特色的社会主义法律体系。各省(自治区、直辖市)政府职能迅速转到宏观调控、社会管理和公共服务方面上来，为依法行政提供了有力的保证。

在行政执法方面，逐步走向规范化、制度化，真正做到有法必依。特别是近年来行政执法体制改革取得了显著成效。如，实行收支两条线，罚款与罚没财物全部上缴财政；在行政执法的一些领域，如城市管理等进行了相对集中的行政执法权试点，减少了职责交叉造成的乱执法现象；减少事前审批和发证，加强事后监督检查，加强对违法行为的查处工作；加强行政执法程序的制度建设，推进行政执法行为的规范化；采取考试录用行政执法人员的办法，提高了行政执法人员的思想水平和业务素质等。

在行政执法不断取得进步的同时，行政执法监督体系也不断完善。国家颁布了许多有关行政执法监督方面的法律法规，建立了对行政权力行使的监督、制约机制。在行政机关外部实行人大及其常委会监督、群众监督、司法监督；在行政机关内部，实行审计、监察等专门机关监督、上级对下级监督，还有对抽象行政行为实施监督的法规规章备案制度和对具体行政行为实施监督的行政复议制度以及执法监督检查制度。不少地方还建立了行政执法责任制、错案责任追究制、规范性文件和重大行政行为备案审查制度等行政执法监督制度，开始从不同角度对行政执法予以监督。

然而，我们在肯定行政法制建设取得成绩的同时，不可否认，在现阶段的依法行政活动中还存在着许许多多缺陷和不足，这些问题归结起来主要表现在以下几个

方面：

(一)行政立法的不规范和不完善

依法行政的前提和依据是要有健全和完善的行政法律体系。我国目前行政立法还存在不尽如人意的问题：一是行政立法不规范。尽管我国二十多年来制定了大量的行政法规，但行政立法仍然很不规范。在市场经济条件下，要做到依法行政，必须限制行政机关的自我立法，减少地方立法。由于行政立法权在“依法行政”口号下日益膨胀，加上行政立法法治监控机制的残缺，行政立法显露出架空、取代甚至凌驾于法律之上的危险倾向，因而行政法律规范急剧增多；行政法律粗疏，由行政法规、地方法规和规章补充、细化，甚至取而代之，这就难免形成行政执法机关为自己制造执法依据的不正常现象，出现了政府既是市场规则的制定者，同时又是市场中的“运动员”和“裁判员”。二是行政立法不完善。一些领域还没有相应的行政法律、法规来加以调整，致使法律出现了一些空白地带，特别是适应社会主义市场经济迫切需要的一些法律、法规尚未出台，以至于行政机关无法可依、无章可循，严重影响了依法行政。

（二)行政执法机构不健全。职责不清

首先，行政执法机构不健全，行政执法机关设置不完善。有的法律、法规规定应该设立的机构没有设置，不该设置的机构、部门又到处设置，致使行政机构重叠、部门林立，层次过多，而机构臃肿又导致人浮于事、运转不灵，出现工作上互相推诿扯皮、官僚主义以及沉重的财政负担等弊端。其次，行政执法机构之间权限不明，职责不清。在我国的执法体制中，长期存在党政不分、政企不分、权限不分的弊端。行政职能与企业职能合而为一，管理权、经营权与行政处罚权集于一身，这样很难做到自己监督自己和公正执法。这样的后果是，好管的、有利可图的，各执法部门都要争着管，出现行政执法的“密集地带”；不好管的、责任大的、无利可图的，各部门都不去管，互相推诿，出现了行政执法的“空白地带”。

(三)缺乏完善的监督机制

权力必须受到监督和控制，否则就会被滥用。目前，我国已初步形成了行政系统内外结合的监督体系，有党的监督、人大监督、司法机关的监督和行政机关内部专门机关以及上下级的监督，还有民主党派、人民群众和新闻媒体的监督。但这些监督却没有发挥强有力的作用，并未真正促使行政主体依法行政，腐败现象依然严重，行政侵权、越权、违法事件时有发生，阻碍了依法治国建设的进程。目前我国行政执法监督方面存在的主要问题有：一是行政监督立法残缺。我国目前还没有一部《行政监督法》及与其配套的法规、规章来统一规范行政监督主体与客体的权利和义务、程序和时效及法律责任，我国一些有关法律法规或笼统缺乏可操作性或职权重叠交叉而使有关监督主体互相推诿，监督不力。二是执法监督机制不尽合理。不少监督部门缺乏应有的独立性，地位低、权力小、权威性差。监督工作未能切实做到经常化、制度化，靠搞突击检查，未建立并认真实行监督责任制，当出现执法违法行为时相互推诿、无人追查。三是社会监督、民主监督的力度不够。人民政协、民主党派、工青妇残等社会团体往往因经费不足、实际法律地位低等原因不能或不敢去行使监督权。在西方被称为“第四种权力”的新闻舆论监督，也因种种原因而不能真正发挥应有的监督职能。

(四)行政执法人员素质低、数量少

法律需要有人去实施、去操作，而依法行政是一项综合性很强的工作，随着社会主义市场经济的发展，行政管理日趋专业化、复杂化，因此对执法人员的要求很高，不仅要具有较强的专业基础知识，而且要有较高的法律素质。目前行政人员的分布极不合理，较高素质的行政人员主要集中在高层行政机关，而基层行政机关的行政人员不仅文化素质低，而且法律意识淡薄。行政人员素质的低下，在执法中往往会出现重视权力和局部利益，忽视执法责任和义务；不依程序执法、随意性大；野蛮执法、滥用职权等问题，严重影响了政府的威信，引起人民群众的强烈不满。另一方面，我国执法人员的数量少，而行政执法范围广、数量大，任务繁重，这也直接影响到行政执法的数量和质量。一些不具备行政执法资格的人员顶岗执法，既严重影响行政执法机关的形象，又增加了执法的成本。特别是一些边远地区，不仅行政执法人员的素质低，而且严重。

(五)依法行政的保障制度不健全

授权不充分是保障不力的重要表现，也是导致权责不对称的重要因素。依法行政的成本应该由国家来解决，不能由行政机关自行解决。而目前的情况是不少执法单位实行“自费执法”，即实行自收自支，以收费和罚没收入作为经费来源，甚至有的地方政府给执法部门分配罚款任务，有些单位将罚款与执法人员收入和奖金挂钩。对行政执法人员的人身保障制度也不健全。在依法行政过程中，行政执法人员遭到人身攻击和人格侮辱的现象时有发生，由于对侵犯执法人员人身权利的违法行为的处罚规定不严格、不具体，以致在很多情况下严重影响了依法行政的顺利开展。

二、全面推进我国依法行政的主要措施

为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，保证依法行政顺利发展和建设法治国家目标的如期实现，必须下苦工夫加快行政管理体制改革，切实解决当前依法行政存在的突出问题，应采取的主要措施是：

(一)加强和完善行政立法，真正做到有法可依

1．加快立法步伐，改变执法依据不完备状况。首先要加快制定和完善适应社会主义市场经济发展需要的法律、法规，把国家的有关政策尽快上升为法律法规，使政策法律化，从而避免因无法可依造成的行政执法职能混乱；其次要改变实施细则滞后、法规不配套的现象；再次要加快制定和完善行政执法本身的法律规范。

2．改进立法工作，增强执法依据的科学性和可操作性。这就要求执法依据的规定要明确、具体、可行，要与改革开放的进程相适应，要处理好职能、权利和义务、责任的关系，加强对违法行为制裁的力度。

(二)改革行政执法体制，为行政执法提供有利条件

我国目前依法行政存在的诸多问题和我国行政执法体制不科学、不合理有很大关系，因此必须从改革行政执法体制人手，建立与社会主义市场经济相适应的科学的行政执法体制。我国行政执法体制问题的核心在于行政执法的机构设置和权力配置，当前迫切需要解决以下问题：

1．明确行政执法主体资格，清理和整顿行政执法机构。健全行政执法体制首要的事情就是要有合理科学的机构设置。第一，行政执法机构设置要从实际出发，因地制宜，无须要求上下对口，整齐划一；第二，规定行政执法机构限额、各级人员编制总额和各部门编制人数，规定机构层次，减少运转环节。对于不具备行政执法主体资格的人员，要坚决将其清理出行政执法队伍；第三，实现行政执法体制的法律化、制度化，真正运用法律手段进行管理，做到有法可依、执法必严、违法必究。

2．调整行政执法权的配置，从横向适当集中行政执法权，从纵向适当分解行政执法权。

(三)完善行政执法监督机制，强化行政执法的监督

1．加强行政机关内部监督。首先，设立相对独立的行政执法监督机构。实行执法与执法监督的职能分离，组建专门的行政执法监督机构。专门监督机构实行垂直领导体制，改变其对同级行政机关的依附地位，使其具有相对的独立性，并且赋予其较高的地位和权威，使监督机关不受同级党政机关及其领导的干扰，独立开展工作。其次，建立和完善行政执法的各种具体制度。包括规范性文件备案审查制度、行政执法错案责任追究制度、行政执法人员资格认证及持证执法制度、行政执法督查制度、行政执法统计制度等。再次，要建设一支高素质的行政执法队伍和行政执法监督队伍。

2．强化行政执法的外部监督机制。一是加强和改善人大监督，确保人大监督的权威性。监督一府两院是人大及其常委会的重要职能。可在人大常委会中设立专门负责行政执法监督的机构，为人大监督职能的落实提供组织上的保证，以确保人大监督行政执法工作的经常性和有效性。该机构应对行政执法中的重大个案事项直接进行监督，同时解决各监督主体在行政执法监督中出现的问题。二是强化行政执法的司法监督。要进行司法体制改革，建立自上而下垂直的司法系统，从制度上保证司法机关依法独立、公正地行使审判权和检察权，加大司法机关的监督力度和范围。三是加强舆论监督。要建立完备、合理的新闻法律制度，加快新闻舆论监督方面的立法，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的权威性和实效性。四是加强群众监督。让群众参与领导干部的公选，群众意见应占任免干部决定权的相当分量，多数群众不满意不能任命。

(四)加强依法行政法律制度保障，确保执法人员人身、财产安全

如前所述，授权不充分是保障不力的重要表现之一。授权不充分往往出现下列两种情况：一是国家行政机关在其决定得不到切实执行甚至束手无策时，只有通过其他途径解决，严重地影响了国家行政管理的效率。二是国家行政机关在采取行政强制执法措施时无法可依，往往容易侵犯公民的正当权益，并且国家利益有时也难以得到有效保护，其中突出的表现就是国家应得的收入无法上缴国库。因此，可以通过制定《行政强制法》来解决上述问题。拟制定的《行政强制法》应增加国家行政机关的行政强制执行权限，扩大行政强制执行范围，设立必要的法律监督制度，以利于行政执法主体准确执法。针对我国目前存在的“自费执法”，可以通过加强对行政处罚行为的财政监督和司法监督，尤其是充分发挥各级人大及其常设机构在监督行政执法主体行政处罚中的重要作用。在依法行政过程中还存在另一个突出的问题，就是对行政执法人员的人身、财产保障制度不健全。这就要求加大对威胁行政执法人员人身、财产安全的各种违法犯罪行为的打击力度，使行政执法人员能够放心大胆地投入工作，积极主动地提高依法行政的积极性。

(五)强化法制教育。进一步提高依法行政的意识

依法行政的深刻内涵是法律高于行政，具体地说是行政权力要依法设定，即行政组织与职权必须由《宪法》和法律设定。任何行政活动都必须以《宪法》和法律为依据，不能违反、超越《宪法》和法律，或与《宪法》和法律相抵触。行政机关处理行政事务时，必须严格依法进行。行政权的行使不得侵犯或损害公民、组织的合法权益。没有《宪法》和法律的授权，行政机关不得限制、剥夺公民的权利，不得增加公民的特定义务，也不得为任何特定的人设定权利或免除特定的义务。因此，依法行政的本质是要求行政机关培养法律高于行政的行政执法意识。这需要不断加强宣传教育，要将法律知识作为行政机关工作人员考核的重要内容，做到学法日常化、培训制度化、考核经常化。对行政执法人员，尤其是领导

干部要坚持不懈地强化严格依法办事的教育，树立法律面前人人平等、行政权受制于法律规定、服务于公共利益的观念。

（六)加强队伍建设，建立高效率高素质的执法队伍

1．要坚持不懈地抓好行政执法人员的政治、思想道德教育，不断增强法治意识，树立法律至上的观念。正确处理好严格行政执法和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权。

2．要更新行政执法理念。首先要树立社会主义的人民主权观念。人民是国家的主人，人民的权力高于一切，依法治国就是党领导人民治理国家。人民是依法治国的主体，要把人民群众的根本利益作为依法治国的出发点和归宿，树立社会主义的人民主权观念；其次要大力宣传公民权利本位的思想。现代法治是以制约权力和保障权利为核心，公民是权利的主张者和维护者，国家存在的根本目的就是使公民享有更大限度的个人自由和权利；最后抛弃群众运动式的执法思维。以规范政府行政行为、限制部门权力扩张为核心，充分发挥法律规范性、稳定性等效能，克服政策抽象性、随意性的缺陷，将社会管理、经济调控的活动由政策型向法律型转变。进一步限制、减少并最终取消各种行政执法中的群众运动式的做法，充分赋予并发挥行政职能部门的日常管理和执法的规范性操作的作用。

3．要建立和完善各项业务培训制度，对现在的行政执法人员进行业务知识、法律知识培训，并形成经常化、制度化，以强化行政执法人员依法行政的观念和意识，提高依法行政的自觉性。同时，要对现有的行政执法队伍进行认真整顿，通过民主评议、社会监督、考试考核等方式，把那些不称职、不适应行政执法工作的人员坚决清理出行政执法队伍。要加强和完善行政执法队伍管理的制度建设，录用行政执法人员要严格标准，公平竞争，择优录用，切实把住人口关；打破“平均主义”、“大锅饭”等弊端，形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好竞争机制。

参考文献

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